6 GRADBENO DOVOLJENJE, PRITOŽBA ZOPER IZDANO GRADBENO DOVOLJENJE IN
6.1 DOKONČNOST, PRAVNOMOČNOST IN IZVRŠLJIVOST GRADBENEGA DOVOLJENJA . 48
Cilj vsakega postopka je čim hitreje končati postopek, vendar tako, da bodo strankam zagotovljene postopkovne pravice in da bo izdana z materialnim pravom skladna upravna odločba prve oziroma druge stopnje in zavarovana javna korist. Kdaj po izdaji odločbe postopek končan, je odvisno od tega ali bodo stranke uporabile pravico do pritožbe ali ne.
Od tega je odvisen nastop dokončnosti, pravnomočnosti ter izvršljivosti odločbe. Odločba postane po ZUP običajno najprej dokončna, nato pravnomočna, medtem ko postane izvršljiva praviloma z dokončnostjo, izjemoma tudi prej ali kasneje (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 220).
Dokončnost in pravnomočnost sta temeljna pojma s področja upravnega prava, na katera GZ veže določene pravne posledice. Tako določa, da se novogradnja, rekonstrukcija in sprememba namembnosti lahko začnejo na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (Koselj idr., 2012, str. 191).
Odločba v upravnem postopku (kamor se uvršča tudi gradbeno dovoljenje) se vroči vsem strankam v postopku z vročilnico, v skladu s pravili ZUP. Ta vročitev je pomembna zaradi nastopa pravnih posledic, saj le te nastopijo z vročitvijo oziroma s potekom določenega roka od vročitve. Rok za pritožbo je namreč osem dni od vročitve odločbe. Tako postane gradbeno dovoljenje, ki ga je izdala upravna enota, dokončno in pravnomočno po preteku osmih dni od vročitve gradbenega dovoljenja vsem strankam v postopku, če se nobena od strank ni pritožila. V primeru, da je gradbeno dovoljenje izdalo ministrstvo, ker gre za objekt državnega pomena, postane tako dovoljenje dokončno z vročitvijo odločbe strankam oziroma postane pravnomočno po preteku tridesetih dni od vročitve, če ni bila vložena tožba zaradi upravnega spora (Ljubič, 2008, str. 75). Odločba postane dokončna tudi takrat, ko se vroči odločba, zoper katero pritožba ni dovoljena (takšni primeri so zlasti, ko organ druge stopnje odpravi odločbo prvostopenjskega organa in sam odloči v zadevi; zoper takšno odločbo namreč pritožba ni dovoljena, je pa zagotovljeno drugo pravno varstvo – upravni spor) (Koselj idr., 2012, str. 191).
Pravnomočna odločba v skladu z načelom pravne varnosti zagotavlja določeno stopnjo stabilnosti in nespremenljivosti. Z rednimi pravnimi sredstvi je ni več mogoče spremeniti, lahko pa se spremeni z izrednimi pravnimi sredstvi (Koselj idr., 2012, str. 191).
49
Gradbeno dovoljenje je izvršljivo, ko postane pravnomočno. Kdaj postane odločba izvršljiva, določa 224. člen ZUP in pravi, da postane izvršljiva:
- ko se vroči stranki, če pritožba ni dovoljena;
- ko poteče rok za pritožbo, če pritožba ni bila vložena;
- ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži njene izvršitve;
- ko se vse stranke odpovedo pravici do pritožbe;
- ko se drugostopenjska odločba vroči stranki, s katero je pritožba zavrnjena oziroma sklep, s katerim se pritožba zavrže.
6.2 PRITOŽBA
Pravno sredstvo je z ustavo oziroma z zakonom določeno procesno dejanje (pravni institut), s katerim se pri pristojnem organu začne oziroma sproži postopek za presojo in ugotovitev skladnosti konkretnega upravnega akta (odločbe, sklepa) z abstraktno pravno normo (Grafenauer, 2009, str. 543)
Pravna sredstva so instituti, prek katerih se uveljavlja zlasti zakonitost, prav tako pa varstvo pravic strank in javne koristi v upravnih zadevah. Pravna sredstva morajo biti tudi pri nas glede na njihov opredeljeni namen učinkovita (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 229).
Njihov namen je, da se zagotovita pravilno in zakonito delo in odločanje, to pa pomeni zakonitost v materialnem in formalnem pogledu. Predmet, ki ga izpodbijamo s pravnimi sredstvi, je izrek (dispozitiv) odločbe, s katerim se odloči o zadevi (Grafenauer in Cijan, 2005, str. 164).
Namen pritožbe je sprožiti kontrolo pritožbenega (instančnega) organa, ki naj ugotovi zakonitost odločbe prvostopenjskega organa, v primeru ugotovljene nezakonitosti pa sprejme ustrezno, z zakonom predpisano odločitev. Pravica do pritožbe je tudi temeljno načelo ZUP (Grafenauer, 2009, str. 547).
Glede na določbe 13. člena ZUP, po katerih je zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranki zagotovljena pravica do pritožbe (kadar gre za dvostopenjski upravni postopek), in je zoper odločbo, ki jo na prvi stopnji izda ministrstvo, pritožba dovoljena samo, če zakon tako izrecno določa (GZ pa tega ne določa, glej 47. člen GZ), ter glede na določbo prvega odstavka 235.
člena ZUP, po kateri je splošni pritožbeni rok 15 dni, je bistvena vsebina prvega odstavka 47.
člena GZ, da skrajšuje pritožbeni rok, in sicer na 8 dni. Določba je namenjena skrajšanju upravnega postopka (Breznik idr., 2010, str. 194). Ta rok je res kratek, vendar iz izkušenj v praksi ni mogoče sklepati, da bi prekratek rok povzročal kakšne posebne težave. Osemdnevni pritožbeni rok velja za odločbe, ki jih v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izda upravni organ, torej tako za gradbeno dovoljenje kot tudi za odločbe, s katerim je zavrnjen zahtevek
50
investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja. Ne velja pa rok za procesne sklepe, izdane po ZUP. Zanje velja splošni rok 15 dni (Koselj idr., 2012, str. 276).
Organ druge stopnje, ki praviloma odloča o pritožbi (organ prve stopnje le pod pogoji iz 240.
do 244. člena ZUP), mora preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Po uradni dolžnosti mora organ paziti le na to, da v postopku niso bila v bistveno kršena postopkovna pravila ali da v njem ni bil prekršen materialni zakon (drugi odstavek 247. člena ZUP). to pomeni, da upravni organ druge stopnje, če pritožnik v pritožbi ne uveljavlja, da je bilo dejansko stanje nepopolno ali napačno ugotovljeno, sam ne ugotavlja pravilnosti in popolnosti ugotovljenega dejanskega stanja. Tako organ druge stopnje po uradni dolžnosti preverja, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja po 43. členu GZ in ali so imele stranke, ki so vložile pritožbo, možnost na prvi stopnji izreči se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, preverja pa tudi druge bistvene kršitve pravil postopka. Bistvene kršitve pravil postopka so določene v drugem odstavku 237. člena ZUP, to pa ne pomeni, da so bistvene kršitve pravil postopka le tiste, ki so tam naštete, saj je lahko bistvena kršitev tudi druga kršitev, ki tam ni našteta, če je bistveno vplivala na sam postopek in odločitev v njem (Koselj idr., 2012, str. 276).
Organ druge stopnje lahko pritožbo zavrne, če ugotovi, da je izpodbijana odločba zakonita, ker ni bilo bistvenih kršitev pravil postopka in ker je bil materialni predpis pravilno uporabljen glede na ugotovljeno dejansko stanje. Pritožbo lahko zavrne tudi tedaj, če ugotovi, da je odločitev prvostopenjskega organa sicer pravilna, vendar iz drugih razlogov, ki jih ugotavlja sam organ druge stopnje. Te razloge je dolžan navesti v svoji odločbi, s katero pritožbo zavrne. Mogoče je tudi, da organ druge stopnje ugotovi kakšne pomanjkljivosti v postopku na prvi stopnji, vendar pritožbo kljub temu zavrne, ker so te pomanjkljivosti take narave, da niso bistveno vplivale na samo odločitev (Koselj idr., 2012, str. 276-277).
Če organ druge stopnje ugotovi, da je organ prve stopnje pri izdaji odločbe bistveno kršil pravila postopka, da je dejansko stanje napačno ali nepopolno ugotovljeno, da so bila zmotno ugotovljena dejstva, odpravi prvostopenjsko odločbo in sam (po dopolnjenem postopku, če je to potrebno) odloči v zadevi ali pa odločbo organa prve stopnje odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru mora dati organu prve stopnje jasna navodila, katere so napake in kako naj jih odpravi. Organ prve stopnje je vezan na napotke iz te odločbe (Koselj idr., 2012, str. 277).
Če pa se v postopku na drugi stopnji ugotovi, da so bili na prvi stopnji zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil pravni predpis napačno uporabljen, drugostopenjski organ odpravi prvostopenjsko odločbo in sam reši zadevo. Taki so npr. primeri, ko organ prve stopnje na podlagi posamezne listine šteje, da je investitor izkazal pravico graditi, organ druge stopnje pa ugotovi, da ni tako; ali ko organ prve stopnje ugotovi, da je DGD izdelan v skladu s
51
prostorskim aktom, organ druge stopnje pa ugotovi drugače; ali ko organ prve stopnje meni, da je za zemljišče zagotovljena minimalna komunalna oprema, organ druge stopnje pa ugotovi drugače (Koselj idr., 2012, str. 277).