Izvršilno pravo je drugačno od pravdnega postopka, saj ne gre za to, da bi moral zakon pri vsebinski ureditvi tega pravnega področja zagotoviti ravnovesje položajev strank, ampak je izvršilni postopek v prvi vrsti namenjen izvršitvi obveznosti iz izvršilnega naslova in zato mora izvršilni postopnik v ospredje postaviti interes upnika. Pravica do sodnega varstva je namreč določena tudi v URS (23. člen), ki vsebuje pravico od sodišča zahtevati meritorno odločitev v sporu. Tako izvršba služi predvsem interesu upnika, da se na podlagi izvršilnega naslova zagotovi prisilna izpolnitev civilnopravne obveznosti, tudi v primeru, če se pri tem poseže v temeljne pravice dolžnika (Ekart & Rijavec, 2019, str. 46-51).
Izvršba denarnih terjatev je v Sloveniji urejena z matičnim zakonom, ki ureja izvršbo, in sicer ZIZ. Glavni namen izvršilnega postopka je, da se pomaga upniku na način, ki prisili dolžnika s pomočjo intervencije sodišča in prisilnih sredstev, da stori tisto, kar mu je bilo s sodno odločbo naloženo, a tega ni prostovoljno izpolnil, oziroma da izpolni, kar dolguje upniku na podlagi verodostojne listine (Lajevec & Tratar, 2008, str. 13).
Za ureditev številnih področij izvršbe ter zavarovanja je pomembna novela ZIZ-L, ki uvaja obveznost predložitve izvršilnega naslova pri izvršbi na podlagi izvršilnega naslova in obveznost opredelitve temelja zahtevka pri izvršbi na podlagi verodostojne listine (Drev, 2018, str. 23-24). Verodostojna listina iz delovnega razmerja v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja, pa je pisni obračun prejemkov (23. člen, ZIZ).
26
Za bistvo izvršilnega postopka Lajevec in Tratar (2008, str. 13) navajata hitro ukrepanje in reševanje zadev, kar pomeni čim krajši čas od vložitve predloga do realizacije tega, vendar s stalnim spreminjanjem zakonodaje in z različnimi nerealnimi rešitvami prihaja do velikega sodnega zaostanka na področju izvršilnega postopka. Ker mine nekaj let od sprejema sklepa o izvršbi do njegove dejanske realizacije, dolžniki tudi ne pomislijo na prostovoljno izpolnitev svojih obveznosti, kar je seveda za delavca slabo.
S tem se odpira vprašanje, kaj lahko delavec naredi v primeru, ko dobi plačilno listino, a ne nakazane plače in plačanih socialnih prispevkov. Pri tem vprašanju moramo poznati, kaj pomeni sredstvo izvršbe in kaj pomenijo predmeti izvršbe v primeru neizplačila plače in socialnih prispevkov. Kot je možno povzeti iz navedb Volk (2009, str. 64), so sredstva izvršbe metode, s katerimi se prisilno uveljavi upnikova terjatev.
Sodišče tako lahko z različnimi izvršilnimi dejanji doseže, da je dosežen tudi namen izvršitve, torej poplačilo upnika oziroma uveljavitev nedenarne terjatve upnika, medtem ko pa so predmeti izvršbe tista dolžnikova sredstva in pravice, po katerih seže izvršba, kar pomeni, da je to lahko tudi sam dolžnik v primeru, ko mora storiti dejanje, ki ga ne more nihče drug.
Tako ima delavec po ZIZ različne predmete izvršbe za poplačilo denarne terjatve, in sicer je lahko to vsaka dolžnikova stvar ali premoženjska oziroma materialna pravica, kolikor ni z zakonom izvzeta iz izvršbe, oziroma če ni izvršba na njej z zakonom omejena (1. odstavek 32. člena ZIZ).
Kot izvršilna sredstva so tako predvidena prodaja premičnin, prodaja nepremičnin, prenos denarne terjatve, unovčenje drugih premoženjskih oziroma materialnih pravic in nematerializiranih vrednostih papirjev, prodaja deleža družbenika in prenos sredstev, ki so pri organizacijah pooblaščenih za plačilni promet (30. člen ZIZ).
V primeru, da upnik predlaga le eno ali dve izvršilni sredstvi misleč, da bo tako poplačan, ima še zmeraj možnost do konca izvršilnega postopka predlagati izvršbo z drugimi izvršilnimi sredstvi in drugimi predmeti. ZIZ namreč v svojem 3. odstavku 34.
členu določa, da je mogoče novo izvršilno sredstvo predlagati do konca izvršilnega postopka (Ekart & Rijavec, 2019, str. 344-345).
Informacije, ki jih ima upnik o dolžnikovem premoženju, so zelo koristne pri izbiri sredstva izvršbe, in sicer če je upniku znano, da ima dolžnik kar nekaj premičnega premoženja in nepremičnin, nima pa nobenih sredstev na bančnih računih, bo seveda upnik predlagal izvršbo na premičnine oziroma nepremičnine. V večini primerov sodišče sledi upnikovemu predlogu glede sredstva izvršbe, saj dovoli izvršbo s tistimi izvršilnim sredstvom in tistimi predmeti, ki so navedeni v predlogu za izvršbo, kljub
27
temu pa lahko omeji izvršbo samo na nekatera predlagana izvršilna sredstva oziroma predmete (Volk, 2009, str. 65).
Tako ZIZ določa tudi denarne kazni za kršitelje, in sicer lahko sodišče izreče denarno kazen dolžniku: če v nasprotju z odločitvijo sodišča skriva, poškoduje ali uničuje svoje premoženje, če izvršitelja ovira pri opravljanju posameznih dejanj izvršbe ali zavarovanja, če ovira izvedenca pri njegovem delu in če ne dovoli ogleda nepremičnine ali njeno cenitev (33. člen ZIZ). 33. člen ZIZ prav tako določa, da lahko sodišče izreče denarno kazen fizični osebi do 10.000 evrov, pravni osebi pa do 100.000 evrov (Drev, 2018, str. 105-109).
Kot primer iz naslova prepoznega predloga novega izvršilnega sredstva lahko omenimo odločbo Višjega sodišča v Ljubljani iz leta 2000, v kateri je upnik vložil spremembo izvršilnega sredstva, vendar je to naredil prepozno, saj je sklep postal pravnomočen. Če do trenutka, ko sodišče izdaja sklep o ustavitvi izvršbe po 2. odstavku 141. člena ZIZ, upnik ne predlaga novega izvršilnega sredstva, kasneje pa tak predlog vloži, obenem pa se ne pritoži zoper sklep o ustavitvi, je tak predlog v skladu z določbo 3. odstavka 34. člena ZIZ prepozen (VSL sklep III Cp 1100/2000 z dne 19. 07. 2000).
Izterjava denarnih terjatev je ena izmed najbolj aktualnih težav upnikov, ki razpolagajo z izvršilnim naslovom ali verodostojno listino. Menim, da je ta problem premalo opredeljen, ker veliko delavcev svojega dela ne dobi poplačanega, kot tudi ne plačanih prispevkov, ne vedo pa, da lahko te svoje terjatve preko sodišča zahtevajo z izvršbo.
28
4 VLOGA DRŽAVNIH ORGANOV PRI NEIZPLAČILU PLAČE TER SOCIALNIH PRISPEVKOV
V tem poglavju bo predstavljena vloga državnih organov pri neizplačilu plače in socialnih prispevkov, in sicer natančneje bo predstavljena vloga IRSD in FURS. IRSD ugotavlja, da se največ kršitev v delovnih razmerjih pojavlja prav iz naslova plačila za delo. V to področje spada prepozno izplačane plače, neizplačila regresa ter dodatkov, zato je pomembno, da predstavimo tudi statistiko kršitev pravic iz delovnega razmerja iz letnih poročil za bolj jasno predstavitev problematike.
Za razumevanje tega poglavja je pomembno omeniti tudi upravni postopek, in sicer ker sta FURS in IRSD državna organa, morata postopati po določilih ZUP, saj v upravnih zadevah neposredno uporabljajo predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov (1. odstavek 1. člena ZUP). Kot navajata (Jerovšek & Kovač, 2019, str. 2-3), se v upravnem postopku presoja javni interes oziroma javna korist, ki jo varuje upravni organ, ki vodi postopek, ter zasebni interesi, ki jih uveljavljajo stranke v postopku. Upravni postopek sam po sebi ni vnaprej opredeljen, vendar če je namen davčne zakonodaje po vnaprej znanih pogojih obdavčiti zavezance, da bi se pridobila javnofinančna sredstva za družbeno pomembne naloge, potem upravni postopek predstavlja formalni okvir, v sklopu katerega se s kombinirano uporabo davčnega in splošnega procesnega prava doseže tako obdavčitev posameznega zavezanca, da bo ta ravno prav visoka glede na vnaprejšnje zakonske pogoje, zato je upravni postopek eden temeljnih mehanizmov javnega upravljanja.
4.1 INŠPEKTORAT REPUBLIKE SLOVENIJE ZA DELO (IRSD)
IRSD je organ v sestavi Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti in ima pomembno vlogo pri uveljavljanju ter varstvu pravic zaposlenih.
Najpomembnejša zakona, ki urejata splošna načela inšpekcijskega nadzora, položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, organizacijo inšpekcij, postopek inšpekcijskega nadzora, njihova pooblastila, inšpekcijske ukrepe in druga vprašanja povezana z inšpekcijskim nadzorom, sta ZID-1 in ZIN (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 14).
Temeljni pravni akt, ki ureja naloge IRSD, je ZID-1. IRSD opravlja naloge inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov, kolektivnih pogodb in splošnih aktov s področij varnosti in zdravja pri delu, delovnih razmerij, minimalne plače, trga dela in zaposlovanja, dela in zaposlovanja tujcev itd. (2. člen ZID-1). Inšpektor ima tudi pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora pri fizični ali pravni osebi, pri kateri opravlja inšpekcijski nadzor, pravico izvajati različne aktivnosti, da sprejme pravilno
29
odločitev, za katero je pristojen. Te aktivnosti zajemajo pregledovanje prostorov in objektov, poslovnih knjig, pogodb, pridobivanje dokazil, zaseg predmetov, reproducirati listine, zaslišati stranke ipd. (19. člen ZIN).
Inšpektorji tako pri svojem delu sodelujejo z drugimi nadzornimi organi, največkrat s FURS, predvsem na področju zaposlovanja oziroma dela tujcev, nadzoru gradbišč, gostinskih lokalov in pri ugotavljanju zaposlovanja na črno. IRSD tudi občasno sodeluje z MOD in nekaterimi drugimi mednarodnimi inštitucijami (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 20-22).
V primeru, ko inšpektor pri svojem opravljanju nadzora ugotovi, da je delodajalec kršil zakon ter s tem kršil pravice delavca v delovnem razmerju, ima pravico in dolžnost z odločbo zavezancu odrediti ukrepe za odpravo nepravilnosti ter pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi. V takih primerih lahko inšpektor uvede tudi postopek o prekršku ter v primeru, da se izpostavi, da je delodajalec zares v prekršku, izda odločbo o prekršku.
Zavezanec ima pravico do pritožbe zoper odločbo v roku 15 dneh od njene vročitve, kot tudi to, da mora pristojnemu inšpektorju poročati o izvršitvi odločbe v osmih dneh po poteku posameznega roka za njeno izvršitev (16. člen, ZID-1). Pri odrejanju odločb pa mora inšpektor upoštevati načelo sorazmernosti, kar pomeni, da pri izbiri ukrepov, odvisno od kršitve, izreče prvi ukrep, ki je za zavezanca najmilejši, ki še doseže učinek.
V primeru, da delodajalec kljub temu ne odpravi kršitve, sledi ostrejša odredba (7. člen, ZIN).
Kljub jasni zakonodaji je ravno področje plačila za delo, za katerega je zadolžen IRSD, eno izmed najpogostejših ugotovljenih kršitev delovnega razmerja. V to področje spada neizplačilo regresa, dodatkov, spoštovanje določb glede minimalne plače in prepozno izplačane plače. IRSD je namreč v letih od 2013 do 2020 ugotovil, da so bile kršitve v zvezi s plačilom za delo najpogosteje ugotovljene kršitve na področju nadzora delovnih razmerij, in sicer je bilo teh kršitev od leta 2013 do leta 2020 kar 38. 234 (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 63).
Kršitve na področju delovnih razmerij ter število kršitev instituta plačila za delo v primerjavi z vsemi ugotovljenimi kršitvami so prikazane v Tabeli 2. Kot lahko razberemo iz tabele, je skoraj polovica vseh ugotovljenih kršitev na področju delovnih razmerij povezana s plačili za delo. Iz tabele je razvidno tudi, da z leti delež števila kršitev plačila za delo narašča.
Tabela 2: Delež kršitev glede plačila za delo v primerjavi z vsemi ugotovljenimi kršitvami na področju nadzora delovnih razmerij, 2013–2020
Leto 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
30
Vir: Poročilo o delu inšpektorata RS za delo za leto 2020, str. 67, lastna tabela
Epidemija korona virusa je vplivala na delo IRSD kot tudi na delo pri drugih delodajalcih.
V začetku epidemije je veliko delodajalcev zaprlo svoja vrata in začasno prenehalo s poslovanjem, eni zaradi odloka vlade Republike Slovenije, drugi, večinoma večji delodajalci, v obliki kolektivnih dopustov, pri nekaterih delodajalcih pa je prišlo tudi do odpuščanja delavcev. V prvem valu je IRSD zabeležil veliko število kršitev neizplačila kriznega dodatka, nekaj je bilo tudi kršitev odpovedi pogodbe o zaposlitvi, odrejanja koriščenja letnega dopusta in čakanja na delo doma (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 56).
V nadaljevanju bodo predstavljena letna poročila IRSD od leta 2013 do leta 2020, pri tem bo poudarek na statističnih podatkih povezanih z neizplačilom regresa, dodatkov, prepoznim izplačilom plače ter kršitvah izplačila minimalne plače.
Prepozno izplačilo plač
V skladu z določbo 135. člena ZDR-1 se delavcu vsi prejemki izplačujejo v skladu z zakonom preko bančnega računa oziroma kako drugače, če je to določeno s kolektivno pogodbo. Delodajalec mora delavcu do konca plačilnega dne tudi izdati pisni obračun, iz katerega lahko delavec razbere, da je za svoje osebno opravljeno delo dobil plačilo.
Inšpektorji so ugotovili, da posamezni delodajalci plačo izplačujejo po z zakonom določenem datumu. Na podlagi ugotovljenih kršitev nepravočasnega izplačila plač je možno sklepati, da se je situacija v letu 2020 razlikovala tudi zaradi okoliščin, v katerih so se znašli delodajalci. Zamude so se predvsem pojavile pri manjših delodajalcih, v gostinstvu ter v dejavnostih, ki so vezane na druge. Velika večina gospodarskih subjektov, ki so bili v likvidnostnih težavah, je v veliki meri posledica upada naročil zaradi zaprtja gospodarske dejavnosti, zaradi razglašene epidemije korona virusa (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 68).
31
Kakor kaže Grafikon 1, je gibanje deleža kršitev prepoznega izplačila plače med leti od 2013 do 2020 kar precej nihalo. V zvezi s plačilnim dnem je bilo tako leta 2020 ugotovljenih 1.025 kršitev, pri čemer v teh primerih ne gre le za neizplačilo plače, temveč pogosto za nepravočasno izplačilo plače (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 67).
Grafikon 1: Gibanje deleža kršitev prepoznega izplačila plače, 2013-2020
Vir: Poročilo o delu inšpektorata RS za delo za leto 2013-2020, lasten grafikon
V letih od 2013 do 2020 je bil povprečni delež kršitev prepoznega izplačila plače približno 35 odstotkov. Pri tem ne gre le za neizplačilo plače, temveč za nepravočasno izplačilo plače, kar je nezakonito početje s strani delodajalca. Delež kršitev prepoznega izplačila plače je z leti nihal. Najvišji delež kršitev je IRSD zabeležil leta 2013, ko je ta znašal kar 43,02 odstotka vseh kršitev instituta plačila za delo. Trend je nato upadal od leta 2018 naprej in je za bil leto 2020 najnižji delež kršitev prepoznega izplačila plače v danem obdobju (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 67).
Neizplačilo regresa
V skladu s 131. členom ZDR-1 ima delavec pravico do regresa najmanj v višini minimalne plače. V primeru, da delavec dela za krajši delovni čas, pa mu vseeno pripada pravica do regresa, vendar sorazmerno delovnemu času, za katerega je sklenil pogodbo o zaposlitvi.
Inšpektorji so ugotovili, da je bilo največ ugotovljenih kršitev v zvezi z neizplačilom oziroma z zamudo pri izplačilu regresa za letni dopust, pri čemer je večina prijav obravnavana v okviru usmerjenega nadzora. IRSD je v sodelovanju s FURS na podlagi izmenjave podatkov o delodajalcih, ki za posamezne delavce niso oddali iREK obrazca za izplačilo regresa, doživel dobro in učinkovito sodelovanje dveh nadzornih organov.
0,00%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Delež kršitev
32
Inšpektorji tako ugotavljajo, da nekateri delodajalci regres izplačujejo v več delih, pri tem pa se sklicujejo na likvidnostne težave (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 69).
Kakor kaže Grafikon 2, je bil delež kršitev neizplačila regresa v primerjavi z vsemi kršitvami instituta plačila za delo med leti 2013 do 2018 povprečno enako. Leta 2019 pa se je zgodil velik porast kršitev, in sicer se je delež povečal za kar 16 odstotkov v primerjavi z letom 2018, nato pa je leta 2020 narastel še za 4 odstotke in je tako znašal 55,15 odstotka.
Grafikon 2: Gibanje deleža kršitev neizplačila regresa, 2013-2020
Vir: Poročilo o delu Inšpektorata RS za delo za leto 2013-2020, lasten grafikon
Iz Grafikona 2 je razvidno, da se je zgodil dvig deleža kršitev neizplačila regresa leta 2019, in sicer je bilo leta 2019 zabeleženih kar 3.036 kršitev iz naslova neizplačila regresa delavcu v delovnem razmerju, leto pred tem pa je Inšpektorat obravnaval samo 1.926 takšnih kršitev. Tudi leta 2020 so med vsemi kršitvami v zvezi s plačilom za delo najbolj izstopale kršitve v zvezi z regresom za letni dopust. Teh so inšpektorji ugotovili kar 2.603 (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 67).
Neizplačilo dodatkov
Delavec ima pravico do različnih dodatkov k plači, kot je to na primer: dodatek za nočno delo, nadurno delo, delo v nedeljo in delo na praznike in proste dneve po zakonu.
Višina dodatkov pa se določi s kolektivno pogodbo na ravni dejavnosti (128. člen, ZDR-1).
Kot je prikazano na Grafikonu 3, je delež kršitev neizplačila dodatkov nizek glede na vse kršitve instituta plačila za delo, v povprečju znaša le 4,4 odstotke vseh kršitev instituta
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Delež kršitev
33
plačila za delo. Delež je skozi vsa leta dokaj izenačen, edino leta 2016 se je zgodil znaten porast, in sicer je bil leta 2016 delež kršitev neizplačila dodatkov za 3 odstotne točke višji kot ostala leta.
Grafikon 3: Gibanje deleža kršitev neizplačila dodatkov, 2013-2020
Vir: Poročilo o delu Inšpektorata RS za delo za leto 2013-2020, lasten grafikon
Inšpektorji poročajo tudi o neizplačilih dodatkov za delo v posebnih pogojih dela in dodatka za delovno dobo ter o neizplačilih povračil stroškov v zvezi z delom. Veljavna zakonodaja določa le pravico do teh dodatkov in povračil stroškov v zvezi z delom, za določitev višine dodatkov pa napotuje na kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti.
Težava se pojavi pri ugotavljanju višine teh dodatkov in povračil stroškov zlasti v primerih, ko delodajalca zavezuje več kolektivnih pogodb ali pa ga ne zavezuje nobena kolektivna pogodba in ko posamezna kolektivna pogodba ne vsebuje določil o višini dodatkov in povračil stroškov. Možnosti ukrepanja inšpektorjev pri neizplačilu dodatka za delovno dobo so omejene, saj ZDR-1 pri takšnih kršitvah ne določa prekrškovnih sankcij (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 70).
Kršitev izplačila minimalne plače
Delodajalec mora pri izplačilu plače upoštevati minimum, ki je v Sloveniji določen z ZMinP ter kolektivno pogodbo, če ta zavezuje delodajalca. Minimalna plača velja za vse delodajalce Republike Slovenije, pri katerih delavec opravlja osebno delo v delovnem razmerju. Skozi leta je znesek minimalne plače nihal, in sicer je znesek minimalne plače znašal od leta 2013 783,66 EUR do leta 2020 940,58 EUR.
Za izračun minimalne plače se od 1. januarja 2021 uporablja formula, pri čemer najnižji prejemek za polni delovni čas za 20 odstotkov presega izračunane minimalne življenjske stroške, določena je tudi zgornja meja minimalne plače, in sicer ta ne sme
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
8,00%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Delež kršitev
34
biti višja od 140 odstotkov minimalnih življenjskih stroškov. Nekaj kršitev je bilo ugotovljenih glede nepravilnega obračunavanja razlike do minimalne plače ter v zvezi s tem vštevanja dodatkov v znesek minimalne plače, ki pripada delavcu za redno opravljeno delo (Inšpektorat Republike Slovenije za delo, 2020, str. 68).
Grafikon 4 prikazuje kršitve izplačila minimalne plače v delovnem razmerju. Delež kršitev med leti od 2013 do 2019 je nihal, leta 2020 pa se je zgodil znaten porast, in sicer se je delež kršitev minimalne plače povečal za kar 1,25 odstotnih točk in je prvič presegel en odstotek. Med leti od 2013 do 2019 pa je bil delež v povprečju 0,44 odstoten.
Grafikon 4: Gibanje deleža kršitev izplačila minimalne plače, 2012-2020
Vir: Poročilo o delu Inšpektorata RS za delo za leto 2013-2020, lasten grafikon
Kot je razvidno iz statističnih podatkov poročil IRSD, se stanje iz naslova kršitev plačila za delo ne izboljšuje, kljub vsem zakonom in odredbam se število kršitev povečuje vsako leto. V letu 2020 so bile namreč kršitve v zvezi s plačilom za delo najpogosteje
Kot je razvidno iz statističnih podatkov poročil IRSD, se stanje iz naslova kršitev plačila za delo ne izboljšuje, kljub vsem zakonom in odredbam se število kršitev povečuje vsako leto. V letu 2020 so bile namreč kršitve v zvezi s plačilom za delo najpogosteje