Stranka v postopku je lahko vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek (42. člen ZUP). Pravico udeleževati se postopka ima tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).
Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. V postopku ima stranski udeleženec enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (43.
člen ZUP).
Regulacija področja stranskih udeležencev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja je bila v ZGO-1 predmet eksperimentiranja, predvsem v smeri omejevanja njihovega števila, enkrat z določitvijo vplivnega območja, drugič s formulo za določitev območja, kar se je na koncu končalo z odločitvijo Ustavnega sodišča (UI 165/09-34 z dne 3. 3. 2011), ki je omejujoče pravilo določanja stranskih udeležencev v ZGO-1 razveljavilo in s tem za določanje stranskih udeležencev v postopku izdaje gradbenih dovoljenj ponovno vzpostavilo pravila splošnega upravnega postopka. Nauk iz odločitve Ustavnega sodišča je bil, da vpliv nameravane gradnje na okolico ne more biti rezultat računskega modela, ki ne upošteva okoliščin nameravane gradnje. Zato GZ ni sledil pobudam, naj se ponovno omejijo stranski udeleženci, češ da ti povzročajo zastoje v postopkih, izvirni greh naj bi bila že pregovorna slovenska kultura kverulantstva, ki naj bi je ne bi bilo mogoče izkoreniniti. GZ v 36. členu obsega stranskih udeležencev ni zaprl, temveč je konkretiziral okoliščine, zaradi katerih se oseba lahko vključuje v postopek kot stranski udeleženec. Te okoliščine so povzete po sodni praksi in tudi odločitvi Ustavnega sodišča, s katero je to razveljavilo matematični in naključni model območja za določitev stranskih udeležencev (Jereb idr., 2018, str. 59–60).
Stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja so lahko (36. člen GZ):
- lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja;
- lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja, razen če pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva;
- druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi oziroma na njeno nepremičnino, pri čemer se za pravno korist šteje zlasti korist, ki se nanaša na namensko rabo zemljišča oziroma objekta, na ukrepe za zmanjšanje emisij, odmike od parcelnih meja in sosednjih stavb, ukrepe za preprečevanje širjenja požara na sosednje objekte, dostope in površine za gašenje in reševanje ter mehansko odpornost in stabilnost nepremičnine v lasti stranskega udeleženca, in
- druge osebe, če tako določa zakon.
27
Sam zakon (ne izrecno, saj določa »lahko«) prizna stransko udeležbo lastniku nepremičnine in imetniku druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet gradnje. Tu gre za primere, če je investitor služnostni upravičenec, pa gradi npr. kakšen vod po tujem zemljišču. V takem primeru je lastnik zemljišča (služnostni zavezanec) stranski udeleženec za izdajo gradbenega dovoljenja za ta vod. Ali npr., če je investitor lastnik nepremičnine, na katero se nanaša zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja, na tej nepremičnine pa obstaja neka služnost, je služnostni upravičenec stranski udeleženec v postopku. To seveda ne velja absolutno, ampak je stvar presoje upravnega organa, upoštevajoč okoliščine posameznega primera (npr.
oddaljenost potekajoče služnosti), ali bi predlagana gradnja kakorkoli vplivala na izvajanje služnostne pravice. Zakon namreč določa, da so te osebe lahko stranski udeleženci, ne, da so (Ljubič idr., 2018, str. 192).
Že dolgo je znano, da upravnosodna praksa praviloma ne pripoznava domnevnih zlorab statusa stranskega udeleženca v pomenu šikaznovanega ravnanja, kot pravno priznan razlog za njihovo izključitev iz postopka. Domneve zlorabe statusa stranskega udeleženca v pomenu šikaznovanega ravnanja je težko uveljavljati kot pravno priznan razlog za njihovo izključitev iz postopka, saj je to izjemno težko dokazati in ker gre za pravico vsakogar, da sodeluje v postopku, če izkazuje pravni interes. GZ je poskušal s široko opredelitvijo stranskih udeležencev temu slediti. Prav nobenega razloga ni za odpor pred vključevanjem oseb s pravnim interesom v postopek, saj je to njihova pravica. Res pa je, da k manjšemu številu primerov šikanoznega ravnanja lahko ključno pripomore, če investitor predhodno predstavi nameravano gradnjo potencialno prizadetim osebam, prav tako pa tudi predstavitev ukrepov za zaščito pred morebitnimi vplivi in dobri medsosedski odnosi zaradi tega spoznanja so nekatere evropske države kot obvezni del vloge za izdajo gradbenega dovoljenja celo predpisale obvezen seznam podpisov sosedov, s katerim se dokazuje, da so bili seznanjeni z nameravano gradnjo. Negative psihološki odziv sosedov ob prejemu formalnega pisanja upravnega organa, brez predhodnega vljudnega, človeškega stika z investitorjem, je preprosto pričakovan in običajno tudi nepovraten kljub še tako dobrim mediacijskim sposobnostim upravnega organa. Tudi slednje so v postopkih zelo nepogrešljive, zato bi veljalo v prihodnosti usposabljanjem upravnih delavcev v gradbenih postopkih posvetiti bistveno več pozornosti (Jereb, 2018, str. 60–61).
Dolžnost upravnega organa je, potem ko prejme popolno vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, da glede na zakonske določbe ugotovi možne stranske udeležence, kar ugotovi s pomočjo uradnih evidenc (zemljiška knjiga, kataster zemljišč in stavb) pa tudi glede na investitorjeve navedbe. Na podlagi teh podatkov znane udeležence seznani o tem, da je investitor podal zahtevo za gradnjo na določenem zemljišču, in povabi te potencialne udeležence k udeležbi v postopek. To opravi z osebno vročitvijo povabila v postopek. Do vzpostavitve prostorskega informacijskega sistema, ko bo »vsakdo« lahko vpogledal v vlogo in dokumentacijo in se tako seznanil, kaj naj bi se gradilo, je priporočljivo, da se v vabilu na
28
kratko opiše sama lokacija objekta, se objekt opiše in v vabilu navede, kje si lahko zainteresirane osebe pogledajo dokumentacijo. Sicer bodo povabljeni težko ocenili, ali jih predvidena gradnja »zadeva, težko bodo pojasnili razloge za udeležbo, še manj pa razloge za nasprotovanje. V primeru, da gre za etažne lastnike, se takšno povabilo pošlje tudi upravniku, ki se ugotovi na podlagi registra, ki ga vodijo upravne enote oziroma mestne občine. Ta je dolžan vabilo k udeležbi namestiti na oglasno desko ali na drugem vidnem mestu ob glavnem vhodu v stavbo. Namen tega je že na začetku obvestiti čim širši krog potencialnih stranskih udeležencev, ki sami presodijo, ali se jih gradnja tiče ali ne. Za to imajo na voljo le rok iz vabila, ki ga je določila uradna oseba, sicer šteje, da se z gradnjo strinjajo in se ne morejo vključiti v postopek in tudi nimajo pravice do pritožbe. Podobno določbo že vsebuje Zakon o splošnem upravnem postopku, vendar je upravni organi niso uporabljali.
Glede na posledice, ki jih ima potek roka, je treba vabljenega te posledice posebej opozoriti (Ljubič idr., 2018, str. 193–194).
Da bi GZ res zagotovil udeležbo vseh oseb, ki bi lahko imele pravni interes za vstop, je v 37.
členu GZ poleg osebne vročitve predpisal tudi objavo vabila k udeležbi na lahko dostopnem in vidnem mestu na nepremičnini, pri vabljenju etažnih lastnikov pa tudi posredovanje vabila upravniku, ki mora nato najprej seznanjati etažne lastnike. Korak naprej bi lahko bila javna objava vabila k udeležbi, kot je predvideno v okolijskih zadevah, kar je marsikje drugod (npr.
Švica) povsem običajna praksa tudi v navadnih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja. Gre za načelo, da je bolje, kot obnavljati postopke, ker bi oseba morala sodelovati v postopku, pa ni sodelovala, zagotoviti čim širšo seznanitev in s tem preprečevati možnosti, da se spregledajo okoliščin, zaradi katerih bi bilo lahko gradbeno dovoljenje pozneje razveljavljeno ali celo odpravljeno. Takšna logika postopanja pomeni osnovno načelo demokratične in pravne države (Jereb idr., 2018, str. 61).
Oseba, ki jo upravni organ povabi v postopek, mora priglasiti udeležbo v roku, ki ji ga je v vabilu določil upravni organ. Po preteku tega roka se šteje, da se z gradnjo strinja in se kasneje v postopek ne more vključiti in tudi nima pravice do pritožbe. Dolžnost organa je, zlasti glede na posledice, da oseba izgubi možnost sodelovanja v postopku in možnost kasnejšega vlaganja pritožbe, da vabljena v vabilu opozori na posledice in da v vabilu lokacijo objekta in sam objekt opiše in da pove, kje in kdaj si povabljeni lahko ogleda dokumentacijo.
To še zlasti velja v času, dokler ne bo vzpostavljen prostorski informacijski sistem. Seveda bo vedno možno dokazovanja posebnih okoliščin na strani vabljene osebe, zakaj v roku ni mogla priglasiti udeležbe (npr. neki upravičeni razlogi za zadržanje, bolezen), in s tem povezana vrnitev v prejšnje stanje, ki pa je vezana na kratke roke, zlasti subjektivnega (8 dni od prenehanja razloga za zamudo). Tudi, če oseba priglasi udeležbo, mora ob sami priglasitvi posebej pojasniti razloge, zakaj se želi udeležiti konkretnega postopka. Prav tako lahko navedene razloge, zaradi katerih se z gradnjo ne strinja oziroma navede, da se z gradnjo
29
strinja. Zato je še toliko bolj pomembno, da so v vabilu navedeni osnovni podatki o lokaciji (Ljubič idr., 2018, str. 194).
Zaradi dobre prakse, ki se je kot taka izkazala v dosedanjih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja, je tudi z novim gradbenim zakonom omogočeno, da investitor že ob sami vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja ali kadarkoli med postopkom, predloži pisno izjavo stranke (stranskega udeleženca), da se z gradnjo strinja. Vendar mora biti iz takšne izjave jasno razvidno, na kakšno gradnjo se izjava nanaša, torej se mora izjava sklicevati na konkretno dokumentacijo. V tem primeru tak stranski udeleženec ne sodeluje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, to se mu samo vroči, ko je izdano. Izrecno je predpisano, da izjava upravnika v imenu etažnih lastnikov ne more nadomestiti izjave posameznih etažnih lastnikov. V primeru, če bi vsi etažni lastniki izrecno pooblastili upravnika, da v njihovem imenu poda takšno izjavo, pa bi bilo treba izjavo upravnika upoštevati.
GZ določa, da se šteje, da je stranka z nameravano gradnjo seznanjena in da se z njo strinja, če investitor z njo sklene pisno pogodbo, s katero je na njeni nepremičnini pridobi lastninsko ali kakšno drugo stvarno pravico, ki omogoča izvajanje gradnje. Postavlja se vprašanje, zakaj bi se moral prejšnji lastnik strinjati z gradnjo na zemljišču, ki ni več njegovo, saj je bila sklenjena pogodba, s katero je lastninska pravica prešla na novega lastnika. Razumeti je, da to velja za čas od sklenitve pogodbe s prenosom lastninske pravice (kupoprodajna, darilna, menjalna pogodba) do vpisa lastninske pravice na podlagi sklenjene pogodbe v zemljiško knjigo, saj po stvarnem pravu lastninska pravica nastane šele z vpisom v zemljiško knjigo.
Dokler novi lastnik na podlagi sklenjene pogodbe ni vpisan v zemljiško knjigo, kajti vpis je konstitutiven, novi lastnik ne postane lastnik. Za ostale pogodbe o stvarnih pravicah (služnost, stavbna pravica) pa je domneva o strinjanju upravičenca, saj je lastnik nepremičnine stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, če je investitor imetnik služnostne ali stavbne pravice. V primeru torej, če investitor s stranko (stranskim udeležencem) sklene pisno pogodbo (npr. o služnosti), se šteje, da je taka oseba seznanjena z gradnjo in da se z njo strinja. Zato se te osebe kot stranskega udeleženca ne vključuje v postopek, ampak se ji le vroči gradbeno dovoljenje, ko je izdano. Sklepati je namreč, da, če je oseba z investitorjem sklenila neko pogodbo, s katero mu omogoča gradnjo, da je o tej gradnji (samem objektu) seznanjena.
V skladu s splošnimi pravili ZUP mora stranka za svoje trditve predložiti dokaze. To enako določbo vsebuje tudi GZ, ki določa, da mora stranka, ki v postopku poda izjavo, da gradnji nasprotuje, za svoje trditve predložiti dokaze. Če so za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi javno pravni pogoji (skladnost s prostorskim aktom, izdana predpisana mnenja, investitor je lastnik zemljišča, objektu je zagotovljena minimalna komunalna oskrba itd.) potem lahko stranski udeleženec uspe zgolj zaradi svojih osebnih razlogov, ki so utemeljeni v
30
zakonu. Zato je dolžan te razloge navesti in predložiti dokaze, sicer je šteti, da so njegove navedbe brezpredmetne, izraz nasprotovanja kar tako.
31