ZUP je del upravnega procesnega prava, ki kot splošen zakon ureja postopek odločanja v upravnih zadevah. Uporablja se vedno, kadar za posamezno vrsto upravnih zadev ni predpisan poseben upravni postopek. V takem primeru velja za razmerje med splošnim in posebnim upravnim postopkom pravilo subsidiarne uporabe ZUP, ki je glede na učinke drugačno poimenovanje za pravilo lex specialis derogat legi generali (Čebulj idr., 2020, str.
58). To pomeni, da bo na upravnem področju, za katero je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, organ pri reševanju konkretnih upravnih zadev s takega upravnega področja postopal po pravilih takega posebnega upravnega postopka, ZUP pa se bo uporabljal glede vprašanj, glede katerih posebni zakon ni uredil posebnih procesnih pravil.
Pravila upravnega postopka, vsebovana v ZUP, veljajo torej za postopek odločanja v konkretnih upravnih zadevah na vseh upravnih področjih, za katera ni predpisan drugačen, poseben postopek. Na upravni področjih, za katera so z zakoni predpisani upravni postopki, se uporabljajo določbe teh zakonov, določbe ZUP pa le v vprašanjih, ki niso urejena s takimi posebnimi postopki. Pravila splošnega upravnega postopka tako na teh upravnih področjih dejansko dopolnjujejo pravila posebnih upravnih postopkov (Čebulj idr., 2020 str. 76).
V prvem odstavku 1. člena ZUP določa, kdo je dolžan postopati po ZUP in kdaj. Vprašanje, kdo je dolžan odločati po ZUP, ni pretirano zapleteno. Po njem morajo odločati upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Odločajo torej oblastni organi in organizacije kot neposredni nosilci oblasti ali kot izvajalci oblasti na podlagi javnega pooblastila (Čebulj idr., 2020, str. 58).
Pravila vsakega postopka slonijo na določenih temeljnih načelih. Ta načela so splošno veljavna ter se prepletajo in uporabljajo v celotnem postopku, ker so njegov temelj in jih lahko omeji ali izključi le izrecna zakonska določba. Za posamezne faze ali za posamezna dejanja postopka pa veljajo še posebna načela (npr. preiskovalno načelo, načelo javnosti, načelo ustnosti, načelo pisnosti, načelo nepristranosti), ki dopolnjujejo temeljna načela. To velja tudi za splošni upravni postopek (Kerševan & Androjna, 2017, str. 62).
Temeljna načela, na katerih sloni splošni upravni postopek in ki nakazujejo pot za pravilno uporabo abstraktnega materialnega predpisa v konkretnem primeru, so strnjena in zajeta že v prvem poglavju ZUP. Ta načela, ki neposredno ali posredno izhajajo iz Ustave RS so: načelo zakonitosti (6. člen ZUP), varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi, ki vsebujejo tudi načelo pomoči neuki stranki (7.člen ZUP), načelo materialne resnice (8. člen ZUP), načelo zaslišanja Stranke (9. člen ZUP), načelo proste presoje dokazov (10. člen ZUP), dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic (11. člen ZUP), načelo samostojnosti pri odločanju (12. člen ZUP), pravica pritožbe (13. člen ZUP) in načelo ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 62).
6
2.1 NAČELO ZAKONITOSTI
Načelo zakonitosti je izraz pravne države in vezanosti uprave na zakon (delitev oblasti) in je vrhovno mednarodnopravno in ustavno, pa tudi upravno-procesno načelo, ki ga vsi ZUP postavljajo na prvo mesto (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 32).
Poenostavljeno gre pri zakonitosti za s predpisi vnaprejšnjo določitev razmerja med udeleženci v upravnem postopku z določenimi bistvenimi elementi, pri čemer je treba pri končni odločitvi spoštovati tako vsebinsko vezanost na pogoje materialnega prava kot načela in pravila postopka oziroma ZUP. A to ne pomeni, da se ravna formalistično in birokratsko, temveč da mora upravni organ svoje odločitve utemeljiti le na zakonito sprejetih in veljavnih predpisih. Vsebinsko torej priznati pravico ali naložiti obvezo, le če to določa nek področni zakon (ali predpis EU ali odlok v izvirnih samoupravnih zadevah, materialna zakonitost), enako važno pa je postopek sprejema te odločitve voditi po bistvenih procesnih pravilih (formalna zakonitost), saj šele slednja omogoči prvo (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 32).
Organi, ki postopajo v upravnih zadevah, morajo postopati po zakonu (1.člen ZUP) in odločati po zakonu, po podzakonskih predpisih državnih organov, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in po splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (1. odstavek 6. člena ZUP). To pomeni dvoje: prvič, da so v konkretnih upravnih zadevah organi dolžni postopati (izvesti postopek) po pravilih (splošnega ali posebnega) upravnega postopka (formalna zakonitost); drugič, da so organi pri odločanju v konkretnih upravnih zadevah (izdaji odločbe) dolžni uporabiti ustrezni materialni zakon, drug predpisi državnega organa oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila (materialna zakonitost) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 66).
Načelo zakonitosti se pri postopku izdaje gradbenega dovoljenja kaže tako, da GZ, kot področni zakon ureja pogoje za projektiranje, graditev in vzdrževanje objektov, določa bistvene zahteve in njihovo izpolnjevanje glede lastnosti objektov, predpisuje način in pogoje za opravljanje dejavnosti, ki so v zvezi z graditvijo objektov, ureja organizacijo in delovno področje dveh poklicnih zbornic, ureja inšpekcijsko nadzorstvo, določa sankcije za prekrške, ki so v zvezi z graditvijo objektov, ter ureja druga vprašanja, povezana z gradnjo objektov
2.2 VARSTVO PRAVIC STRANK IN VARSTVO JAVNIH KORISTI
Drugo temeljno načelo po slovenskem zakonu (7. člen ZUP) je v drugih državah pogosto vpeto v načelo sorazmernosti kot splošno upravno načelo. Ključno je, da je treba varovane interese uravnoteženo proučiti, soočiti in razrešiti. V delu, ki se nanaša na varstvo javne koristi, pomeni to načelo neposredno tudi izraz zakonitosti, v delu glede varstva pravic pa daje splošni okvir. Npr. načelu zaslišanja (pravica biti slišan). To načelo je sestavljeno iz več
7
delov oziroma podnačel. Ta prvenstveno varuje javni interes in pravice strank ter določajo sorazmernost in pomoč neuki stranki (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 46).
Organ mora torej omogočiti strankam čim lažje uveljavljanje in varstvo njihovih pravic, hkrati pa (po uradni dolžnosti) varovati javno korist ter pravice drugih. To je pomembna značilnost upravnega postopka, navedena dvojna vloga organa pa izhaja iz njegove specifičnega položaja v upravnem postopku, kjer praviloma ne nastopajo drugi organi, ki bi po svoji vlogi in položaju posebej skrbeli za zavarovanje javne koristi (kot je to na primer v kazenskem postopku državni tožilec), pa tudi na strani stranke redko nastopajo odvetniki, ki »so vešči prava«, zastopajo stranke ter jim dajejo pravno pomoč in skrbijo za varstvo njihovih pravic (Grafenauer, 2009, str. 178).
Če se osredotočimo na zakonsko besedilo 7. člena ZUP, ki normira načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ugotovimo naslednje dolžnosti organa oziroma uradne osebe, ki odloča v konkretnem upravnem postopku (Grafenauer, 2009, str. 179):
− organi morajo strankam omogočiti, da čim laže zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri tem pa morajo paziti in skrbeti, da jih ne uveljavljajo v škodo pravic drugih (to je oseb, ki v postopku niso udeležene – na primer sosedov pri izdaji gradbenega dovoljenja) in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom;
− uradna oseba mora stranko opozoriti, kadar glede na podano dejansko stanje izve ali meni, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice iz materialnega predpisa;
Upravni organ mora pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank nasproti njim uporabiti ( z odločbo naložiti) tiste s predpisi določene ukrepe, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Namen predpisa je najprej zavarovanje javne koristi oziroma z drugimi besedami: zagotoviti, da stranka svoje pravice ali pravne koristi ne bo uresničila na račun pravic drugih ali na račun javne koristi oziroma da bo naložena obveznost zagotovila učinkovito uresničevanje pravic drugih in učinkovitost varstvo javne koristi. Gre za sorazmernost, ki jo mora zagotoviti upravni organ v okviru odločanja o upravni zadevi, odražati se mora v vsebini izreka odločbe, utemeljena pa mora biti v njeni obrazložitvi. Njen namen je, da se zoper stranko uporabi tisti predpisani ukrep ali tista predpisana obveznost, ki je za stranko najmilejši oziroma najmilejša, če kot taka še uresniči namen predpisa, ki jih predpisuje. Ta zahteva se kaže tudi v določbah ZUP, ki urejajo pritožbo. Pritožbeni organ lahko na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP spremeni odločbo prve stopnje v korist stranke, čeprav je ta glede ugotovljenih dejstev in glede uporabe zakona pravilna, vendar se da namen, zaradi katerega je bila odločba izdana, doseči z drugimi, za stranko ugodnejšimi sredstvi. Z drugimi za stranko ugodnejšimi sredstvi so mišljeni milejši ukrepi oziroma milejše obveznosti od tistih, ki so bile naložene s prvostopenjsko odločbo (Čebulj idr., 2020, str. 116).
8
Organ mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Sicer pa ta določba izhaja iz dejstva, da v upravnem postopku stranke največkrat nastopajo same (brez odvetnikov) in pogosto ne razumejo pomena dejanj oziroma opustitve dejanj v postopku – so torej prava nevešče. Zato mora uradna oseba stranko poučiti in jo opozoriti na njene pravice v postopku ter na pravne posledice posameznih dejanj in opustitev. Tu gre torej predvsem za opozorilo stranki na procesne pravice, ki ji gredo po zakonu na primer: dolžnost vzeti ustno sporočilo stranke na zapisnik, opozorilo na odpravo pomanjkljivosti v vlogi, opozorilo na posledice, če se vabljeni na vabilo na bo odzval, itd… (Grafenauer, 2009, str. 181, 182).
V postopku izdaje gradbenega dovoljenja upravni organ povabi potencialne stranske udeležence, če bi lahko vplivale na njene pravice in pravne koristi, predložijo ustrezne dokaze (če nasprotujejo nameravani gradnji) ter jim je na koncu vročena obrazložena odločba.
2.3 NAČELO MATERIALNE RESNICE
Dolžnost upravnega organa je, da v celoti razjasni vse dejanske vidike zadeve, ki so pomembni za uporabo materialnega prava v konkretni upravni zadevi. Gre torej za zahtevo, da se ugotovijo vsa tista dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna (138. člen ZUP), torej tista, ki so bistvena in odločilna za zakonito in pravilno odločbo. Katera dejstva so za odločitev upoštevana, določajo materialni predpisi (zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis, predpis iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti, kadar odloča o zadevi iz njene izvirne pristojnosti, itd…). Upravni organ pri svojem odločanju ne sme upoštevati drugih dejstev, saj ta ne spadajo v okvir materialnega dejanskega stanja in na odločitev ne smejo vplivati (Čebulj idr., 2020, str. 119).
V upravnem postopku je treba ugotoviti resnično dejansko stanje stvari, je načelo, ki usmerja organ oziroma uradno osebo, da si mora prizadevati po uradni dolžnosti raziskati vsa upoštevana dejstva ob presoji vseh dostopnih in dopustnih dokazov vse do visoke stopnje prepričanja, torej gotovosti o tem, da določeno dejstvo (ne) obstoji (Čebulj idr., 2020, str.
120).
Upravni organ, ki vodi postopek, ne more omejiti na ugotavljanje samo tistih dejstev in okoliščin, ki jih navaja stranka in so njej v korist. Stranka varuje namreč le svoje pravice in koristi, večkrat lahko celo v škodo javni koristi in pravicami drugih oseb. Zato morda niti ne bo navajala tistih dejstev in okoliščin, ki govore zoper njo in zanjo niso ugodne. Nasprotno pa si mora organ prizadevati ugotoviti objektivno stanje stvari – ugotoviti »materialno« resnico – ter varovati tudi javni interes in pravice drugih. Načelo materialne resnice torej veže organ celo mimo in proti volji stranke. Za ugotovitev dejanskega stanja in razjasnitev zadeve zato uradna oseba, ki vodi postopek, lahko po uradni dolžnosti glede na preiskovalno načelo, ki
9
velja v ugotovitvenem postopku, odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za rešitev zadeve (drugi odstavek 139. člena ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str.
85).
Odločbo, ki temelji na zmotno ali nepopolno ugotovljenih dejstvih, organ druge stopnje v pritožbenem postopku odpravi in zadevo sam reši, če spozna, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnjenem postopku, stvar drugače rešiti, ali pa vrne zadevo organu prve stopnje v ponoven postopek (251. člen ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 87).
V postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko uradna oseba postavi izvedenca za ugotovitev materialne resnice (npr. ali sosedu gradnja povzroča zastiranje vedute in zastiranje osončenja).
2.4 NAČELO ZASLIŠANJA STRANKE
Načelo zaslišanje stranke ali pravica biti slišan oziroma izjaviti se ima svoj temelj tudi v Sloveniji v 1. členu Ustave RS, ki govori o demokratični državi. To pomeni, da mora volja ljudstva vsebinsko določati in nadzorovati katero koli izvrševanje državne oblasti tudi na zasebnopravnem področju. Pravica do zaslišanja je ustavna pravica, ki izhaja iz 22. člena Ustave RS (o enakem varstvu pravic) (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 52).
Strankina možnost, da se izjavi in sodeluje v postopku, je mednarodnopravno ena najvažnejših kavtel strank v razmerju do oblasti. To pomeni: še preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da predloži izjavo o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Če za posamezna dejanja v postopku ni z zakonom določeno, v kakšni obliki se lahko opravijo, jih opravijo stranke zunaj ustne obravnave pisno ali ustno na zapisnik, na obravnavi pa ustno. Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da predloži izjavo o zahtevkih in navedbah nasprotne stranke (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 52).
Upoštevaje tega načela zahteva, da uradna oseba stranko povabi k posameznim dejanjem postopka (na ustno obravnavo, ogled kraja, zaslišanje prič) in ji tudi sicer omogoči aktivno udeležbo v postopku ter možnost izjasnitve o dejstvih, pomembnih za odločitev. To je še posebej pomembno v primerih, ko uradna oseba iz predloženih oziroma zbranih dokazil ugotovi, da bo treba zahtevek zavrniti, aktivno sodelovanje (zaslišanje) stranke v postopku pa bo prispevalo k razjasnitvi zadeve. Zato je prav, da se uradna oseba pri vabljenju stranke v takih primerih odloči za osebno vročitev vabila (Grafenauer, 2009, str. 191).
Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih ni dal vsem strankam v postopku možnosti, da se o njih izrečejo, razen v primerih, določenih z zakonom. Tako je izvedba ugotovitvenega postopka brez navzočnosti stranke in stranskih udeležencev, torej
10
brez njihovega zaslišanja, možna le, če procesni ali materialni zakon tako določa (Štriker Marjan, 2005, str. 13).
Uradna oseba v postopku gradbenega dovoljenja mora varovati interese stranskih udeležencev glede požarne varnosti, emisije, odmikov, vedute, itd…
2.5 PROSTA PRESOJA DOKAZOV
Preden se izda odločba o zadevi, je treba ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (10. člen ZUP). Ugotavljanje teh dejstev se opravi z dokazovanjem, pri katerem so potrebna posebna sredstva: dokazila. Cilj dokazovanja je ugotovitev dejanskega stanja (materialne resnice). Primerjanje podatkov dokazovanja, torej ločitev med tistim, kar je pokazalo dokazovanje za resnično, in tistim, kar je pokazalo za neresnično, imenujemo presojo (oceno, vrednotenje) dokazov (Kerševan & Androjna, 2017, str. 92-93).
Presoja dokazov je postopen proces zbiranja dokazov, njihovo vrednotenje, selekcioniranje glede na dokazno moč ali dokazno vrednost posameznih dokazov ter dokazni sklep, ki pomeni končno vestno in skrbno presojo vseh dokazov skupaj. Dokazi, ki dokazujejo, in dokazi, ki negirajo določeno stanje stvari, se med seboj primerjajo. Kateri dokazi imajo v konkretni upravni stvari večjo dokazno moč oziroma prepričljivost, je stvar subjektivne presoje, ki jo upravi uradna oseba po lastnem prepričanju, ki ne sme biti usmerjeno. Zakon uradni osebi ne daje nobenih navodil, katere okoliščine ali zbrane dokaze naj šteje za verjetne ali za resnične in katere ne. Tudi o tem ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, odloča uradna oseba, ki vodi postopek. Če za določen pravni položaj (npr. biti pravni naslednik) zadošča, da je verjetno izkazan, vendar je izkazan na način, ki ne izključuje dvoma, je razumeti, da je taki osebi priznan položaj stranke, če so razlogi za resničnost zatrjevanega dejstva močnejši od razlogov, ki bi govorili za njegovo resničnost. Katerim dokazom verjeti in katerim ne ter katere dokaze sploh izvesti, je stvar izkustva in poznavanja okoliščin, ki pomenijo subjektiven pogled na upravno stvar. Ravno prosto, na nobena pravila vezano presojanje, vrednotenje dokazov, je bistvo tega načela (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 60).
Presojo dokazov mora organ utemeljiti v obrazložitvi odločbe. Navesti mora ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na podlagi katerih ima posamezna dejstva za dokazana. Če določenih dejstev ni presodil za dokazana, mora navesti razloge, ki utemeljujejo prepričljivo in logično sklepanje na njihovo neresničnost (prvi odstavek 214. člena ZUP). to pomeni, da mora organ v obrazložitvi odločbe navesti razloge, na podlagi katerih je enim dokazom vero poklonil, drugim pa jo je odklonil. Prav tako je pomembno, da se za uspeh postopka prosta presoja dokazov glede vseh relevantnih dejstev povezuje s preiskovalnim načelom, po katerem organ ni vezan na dokazne predloge strank in lahko sam izvede vse dokaze, za katere meni, da so potrebni za pravilno ugotovitev dejanskega stanja (165. in 139. ZUP (Čebulj idr., 2020, str. 148).
11
Izkazovanje legalnosti objekta, kateri je bil zgrajen pred 31.12.1967, če se mu ni spremenila namembnost in velikost, lahko upravni organ zasliši priče, uporabi aeroposnetek kot dokazilo oz. historične zemljiškoknjižne izpiske.
2.6 DOLŽNOST GOVORITI RESNICO IN POŠTENA UPORABA PRAVIC
Dolžnost govoriti resnico je temeljna dolžnost stranke, ki je le pogojno pripišemo naravo načela. Ta dolžnost temelji na položaju stranke, ki v razmerju do upravnega organa ni v položaju obdolženca (podobno kot v kazenskem postopku), v katerem je bila njena tovrstna dolžnost z vidika varstva privilegija zoper samoobtožbo lahko bistveno zmanjša. Zato je kršitev te dolžnosti lahko sankcionirana. Tako je za stranko očitno, da lahko zanjo v primeru, če se njena izjava uporabi kot dokaz v postopku, nastopajo enake posledice kot pri krivem pričanju. Tako bo tudi stranko uradna oseba, ki vodi postopek, vselej posebej opozorila na njeno kazensko in materialno odgovornost, če bi podala krivo izjavo (188. člen ZUP).
Posledica neresničnih navedb strank se lahko pokaže tudi pri možnosti pravnih sredstev, tako pritožbe, v kateri lahko nasprotna stranka izpodbija pravilnost ugotovitvenega dejanskega stanja, ki bi temeljilo na neresnični izjavi stranke, lahko pa tudi uporabe izrednih pravnih sredstev zoper dokončno upravno odločbo, in sicer z obnovo postopka (260. člen ZUP), lahko pa celo pri ničnosti odločbe (279. člen ZUP)1 (Čebulj idr., 2020, str. 153).
Dolžnost govoriti resnico, ki velja tudi za zakonitega zastopnika, pooblaščenca, začasnega zastopnika in predstavnika stranke ter stranskega udeleženca, je subjektivna v okviru vedenja stranke. Stranka sme navajati dejstva, za katera je sama v dvomu. Od stranke ne moremo zahtevati skladnosti njenih izjav z objektivnim dejanskim stanjem, če ga ne pozna. V vsakem primeru mora biti izpoved vsaj subjektivno resnična. S tem ko se od stranke zahteva resnicoljubnost, je to razumeti kot prepoved zamolčanja pomembni dejstev, za katere bi se kasneje ugotovilo, da jih je stranka poznala in prepoved namernega navajanja okoliščin, za katere ve, da ne obstaja (Jerovšek idr., 2004, str. 99).
Načelo uporabe pravic pomeni hkrati napotilo organu oziroma uradni osebi, da mora onemogočiti vsako zlorabo pravic, ki jih imajo stranke v postopku in po materialnih predpisih (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 98).
Stranski udeleženci v postopku gradbenega dovoljenja zavlačujejo postopek s tem ko pavšalno ugovarjajo, da bi izsilili investitorja.
1 Glej sodbo VSRS I Up 179/2003 z dne 19. 1. 2006 in tudi sklep VSRS X Ips 73/2014 z dne 25. 11. 2015;
12
2.7 SAMOSTOJNOST PRI ODLOČANJU
V drugem odstavku 120. člena Ustave je določeno, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. V tem členu Ustava opredeljuje načelo zakonitosti, ki vključuje tudi zahtevo po samostojnosti delovanja uprave. Samostojnost in neodvisnost uradnikov sta zagotovljeni z organizacijsko in procesno zakonodajo. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-/90/05 z dne 7. 7. 2005 zavzelo pomembno stališče, da mora zakonodaja, da bi bila skladna z ustavnim načelom samostojnosti dela uprave iz drugega odstavka 120. člena Ustave, uradnikom zagotoviti tako stopnjo samostojnosti, ki še zagotavlja strokovno neodvisnost dela uprave. Načelo zakonitosti in pravilo o samostojnosti kot njegov sestavni del vzpostavljata razmerje med zakonodajo in izvršilno vejo oblasti, ki je skladno z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) (Čebulj idr., 2020, str.
157).
Da bi tako organ kot njegova uradna oseba lahko ugotovila resnično stanje stvari in
Da bi tako organ kot njegova uradna oseba lahko ugotovila resnično stanje stvari in