1 UVOD
Magistrsko delo z naslovom Pravica do enakega varstva v gradbenih zadevah obravnava problematiko pridobitve gradbenega dovoljenja in kako na postopek pridobitve tega dovoljenja vplivajo pravna sredstva. Namen magistrske naloge je prikazati postopke pri pridobivanju gradbenega dovoljenja kot najpomembnejšega postopka pri graditvi objektov, s tem postopkom se v življenju sreča vsak človek, če želi zgraditi oz. rekonstruirati nov objekt.
Postopki izdaje gradbenega dovoljenja so eni od najzahtevnejših upravnih postopkov, tako z vidika ugotovitvenega in dokaznega postopka kot glede različnih interesov, ki jih je treba v postopku upoštevati.
Velikokrat v postopku prihaja do konflikta različnih interesov. Investitor ima interes in željo po napredku (gradnja, proizvodnja, dobiček ...), pri tem pa pričakuje, da mu bo lokacija oziroma gradnja objekta dovoljena, v vsem zamišljenem obsegu. Na drugi strani mejaš oziroma sosed (stranski udeleženec v postopku) brani neko svojo pravno dobrino (emisije in druge motnje) in zatrjuje, da bi mu gradnja povzročila občutne motnje pri rabi svoje nepremičnine (zapiranje svetlobe, vlažnost, hrup, smrad ...). Potem je tu interes projektanta, da delo opravi čim prej in s čim manjšimi stroški, pri tem pa je treba projektirati objekt v skladu s pravili stroke, gradbenimi predpisi in ob upoštevanju predpisov o urejanju prostora in graditvi objektov. Podoben ekonomski interes, kot projektant ima tudi izvajalec. Država mora preko svojih institucij skrbeti za uveljavljanje javnih interesov in mora imeti splošno skrb za ohranjanje naravnih vrednot. Upravni organ mora skozi celoten upravni postopek od vloge do pravnomočne odločbe ravnati zakonito in pri tem sorazmerno upoštevati različne interese (javni interes, interes investitorja in interes stranskih udeležencev).
Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je posebni upravni postopek. Na splošno velja, da je upravni postopek skupek procesnih pravil, ki jih morajo upravni in drugi organi upoštevati pri odločanju o pravicah (npr. pravica do gradnje), obveznostih in pravnih koristih strank.
Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je torej celovit in podroben postopkovni sistem, ki ureja določene procesne situacije. Splošna pravila upravnega postopka na vseh upravnih področjih (tudi v upravni zadevi izdaje gradbenega dovoljenja) ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE, v nadaljevanju besedila: ZUP).
Področje graditve objektov pa je tako specifično, da je na tem upravnem področju treba posamezna postopkovna vprašanja urediti drugače, kot so urejena v omenjenem zakonu. To pomeni, da na področju graditve objektov ne ustrezajo in ne zadoščajo le splošna pravila ZUP, ampak mora posamezna vprašanja ali več posebnih pravil upravnega postopka drugače ali na novo v primerjavi z ZUP urediti poseben zakon. Pri graditvi objektov je takšen Gradbeni
2
zakon (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr., 65/20 in 15/21 – ZDUOP, v nadaljevanju besedila: GZ).
Posebni upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenja v grobem določa področni zakon (GZ), vendar pa mora ta postopek potekati tudi v skladu z določili veljavnega ZUP. Pravimo, da se v tem primeru ZUP uporablja podrejeno (subsidiarno). Upravni organ gradbeno dovoljenje izda na podlagi GZ po določbah ZUP, ampak mora v postopku poleg teh dveh zakonov upoštevati tudi drugo področno zakonodajo, odvisno od vrste in namena objekta.
Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je eden najtežjih in najzahtevnejših upravnih postopkov. Pogoji za začetek gradnje in druga postopkovna vprašanja so urejeni v različnih zakonskih in podzakonskih predpisih, zato imajo stranke dokaj oteženo delo pri ugotavljanju, kaj vse morajo upoštevati in storiti.
Postopek ureja veliko predpisov, poleg tega pa se zakonodaja na področju graditve objektov zelo hitro in pogosto spreminja, zato je tem neprestanim popravkom, dopolnitvam in spremembam predpisov zelo težko slediti.
Poznavanje celotnega postopka graditve objekta je torej kompleksno in zahtevno, saj pogojuje veliko specifičnega znanja vseh udeležencev v postopku.
Namen oz. cilj magistrskega dela je na podlagi faze postopka (njihove normativne ureditve), analize prakse (na primeru Upravne enote Piran), v okvir katere spada tudi ugotovitev povprečnega časa reševanja, in tujih dobrih praks (npr. Hrvaške, Italije, Nemčije, Avstrije) oblikovati predloge za izboljšanje normativnega in dejanskega stanja v Sloveniji.
Iskanje sorazmernosti je težavno, saj se posebej pri teh postopkih že desetletja pojavlja veliko težav, zato je tudi zakonodaja na tem področju velikokrat predmet sprememb in dopolnitev, ki je včasih bolj »v korist« eni interesni skupini, včasih drugi (npr. pri strankah v postopku se je trenutno breme dokazovanja v veliki meri obrnilo na stranske udeležence, za katere ne zadostuje, da nasprotujejo gradnji, kar tako, brez utemeljenih razlogov).
Namen magistrskega dela je predstaviti pravno ureditev postopka izdaje gradbenega dovoljenja ter opozoriti na problematiko in ovire, ki se pri tem pojavljajo, predvsem z zornega kota upravnega organa, ki mora izdati pravnomočno gradbeno dovoljenje.
Osnovni cilj magistrske naloge je preučiti sistem določanja strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Z raziskovanjem želim ugotoviti, ali se z določitvijo stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zmanjša verjetnost vložitve pritožbe oz. do uporabe izrednih pravnih sredstev in koliko časa traja postopek izdaje gradbenega dovoljenja v Sloveniji in v tujini (Hrvaška, Italija, Nemčija in Avstrija).
3 V magistrskem delu sem se spraševal:
- Kakšen je status stranskega udeleženca v postopku, mejašev in vloga občine v postopku,
- kakšni so razlogi za pritožbo oz. za izredna pravna sredstva,
- ali je pomanjkljiva projektna dokumentacija, pridobivanja raznih mnenj, neskladnost s prostorskim aktom, razlog za podaljšanje postopka,
- ali je postopek gradbenega dovoljenja primerljiv z drugimi evropskimi državami?
Na podlagi dozdajšnjih raziskovanj in obstoječe literature ugotavljam, da do zdaj na to temo ni bilo podobnih raziskav ali pa so le-te starejše in torej neprimerljive zaradi spreminjajoče se zakonodaje. Osredotočil sem se tudi na prakso Upravne enote Piran, kjer sem zaposlen in delam na tem področju.
Problem in predmet raziskovanja sta osnova za postavitev hipotez, ki jih bom v delu preverjal in dokazoval. V magistrskem delu sem izhajal iz naslednjih hipotez:
Hipoteza 1: S spremembo GZ se je podaljšal postopek izdaje gradbenega dovoljenja na območju UE Piran glede na prejšnjo zakonodajo po ZGO-1.
Hipoteza 2: Trajanje postopkov izdaje gradbenega dovoljenja se je na UE Piran, kljub povečanju priglasitve udeležbe zaradi razširjenega kroga strank v postopku skrajšalo, če kot zaključek postopka upoštevamo dokončnost dovoljenja, ker je manj vloženih pravnih sredstev.
Hipoteza 3: Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je zapleten in dolgotrajen zaradi kompleksne in spreminjajoče se zakonodaje ter različnih interesov, ki se v tem postopku pojavljajo. Časovno (s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja) je Slovenija primerljiva z drugimi evropskimi državami.
Poglavitni namen raziskave je na splošno opredeliti čas trajanja izdaje gradbenega dovoljenja, vpliv območja za določitev strank pri izdaji gradbenega dovoljenja, pritožbe in izrednih pravnih sredstev ter na podlagi ugotovitev potrditi ali zavrniti postavljene hipoteze.
V magistrskem delu sem uporabil raziskovalne metode, ki temeljijo na teoretičnem preučevanju domače in tuje literature, virov, člankov, publikacij, internetnih prispevkov ter praktično izkustvenih spoznanj iz prakse, s pomočjo metode deskripcije sem raziskoval dejstva in zakonitosti delovanja upravnih organov, s pomočjo zgodovinske metode sem analiziral, kako se je tematika skozi čas spreminjala, z metodo kompilacije sem pregledal dosedanje opravljene raziskave in dela z obravnavanega področja, s pomočjo primerjalne metode sem primerjal materialno in procesno zakonodajo, primerjal sem obravnavano problematiko s prakso Ministrstva za okolje in prostor ter sodišč in s pomočjo metode
4
dedukcije sem na podlagi pridobljenih teoretičnih spoznanj podal lastne sklepe o obravnavani temi.
Magistrsko delo je razdeljeno na devet poglavjih. V Uvodu sem na kratko predstavil vsebino obravnavane teme, opisal sam sem namen in cilje ter metode raziskovanja. V drugem poglavju sem opisal temeljna načela vodenja upravnih postopkov v povezavi z GZ. V tretjem poglavju sem predstavil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki vsebuje dokazilo o pravici graditi in projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. V tretjem poglavju sem opisal stranke v postopku gradbenega dovoljenja. V četrtem poglavju je opisan postopek za izdajo gradbenega dovoljenja po posameznih fazah (od uvedbe postopka do izdaje gradbenega dovoljenja). V petem poglavju sem opisal dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost gradbenega dovoljenja, pritožbo, izredna pravna sredstva in tožbo. V šestem poglavju sem analiziral prakso Upravne enote Piran. V sedmem poglavju sem primerjal slovenski sitem na področju graditve s tujimi sistemi (Nemčija, Italija, Hrvaška in Avstrija). Na koncu magistrskega dela sem preveril postavljene hipoteze in v zaključku povzel celotno vsebino magistrskega dela.
5