UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Magistrsko delo
PRAVICA DO ENAKEGA VARSTVA PRAVIC V GRADBENIH ZADEVAH
Mitja Udovič
Ljubljana, januar 2022
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Magistrsko delo
PRAVICA DO ENAKEGA VARSTVA PRAVIC V GRADBENIH ZADEVAH
Kandidat: Mitja Udovič Vpisan številka: 04035383
Študijski program: Magistrski študijski program Uprava – Upravljanje javnega sektorja druga stopnja
Mentorica: doc. dr. Tina Sever
Ljubljana, januar 2022
iii
IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA
Podpisani, Mitja Udovič, študent magistrskega študijskega programa Uprava – Upravljanje javnega sektorja druga stopnja, z vpisno številko 04035383, sem avtor magistrskega dela z naslovom »Pravica do enakega varstva pravic v gradbenih zadevah«.
S svojim podpisom zagotavljam, da:
− je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,
− sem poskrbel, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili,
− sem poskrbel, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili,
− sem pridobil vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisal v predloženem delu,
− se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,
− se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,
− je elektronska oblika identična s tiskano obliko magistrskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.
Magistrsko delo je lektorirala Natalija Sinkovič.
Ljubljana, januar 2022
Podpis avtorja:
iv
POVZETEK
Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero pristojni upravni organ, po ugotovitvi, da je nameravana gradnja v skladu s prostorskim aktom, da bo izpolnjevala bistvene zahteve in da z njo ne bodo prizadete pravice tretjih ali javni interes, dovoli takšno gradnjo in s katero predpiše konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.
Namen naloge je predstaviti pravno ureditev postopka izdaje gradbenega dovoljenja ter opozoriti na problematiko in ovire, ki se pri tem pojavljajo predvsem z zornega kota upravnega organa, ki mora izdati pravnomočno gradbeno dovoljenje.
V magistrskem delu sem uporabil metodo deskripcije, zgodovinsko metodo, metodo kompilacije, primerjalno metodo in metodo dedukcije.
Ugotovitve v magistrskem delu so, da ni ključni problem v neustrezni pravni ureditvi postopka izdaje gradbenega dovoljenja, temveč v tem, da zakonodaja temelji na predpostavkah, ki v praksi žal velikokrat niso realizirane. Največ težav povzročajo nedorečene ali neusklajene zakonske rešitve (lahko nejasne določbe tako v zakonu in podzakonskih aktih) ter ne dovolj jasni, nenatančni in nezanesljivi prostorski akti ter nestrokovno in pomanjkljivo izdelana projektna dokumentacija, ki ne daje zadostne opore upravnemu organu za izdajo pozitivne odločbe.
V magistrskem delu sem se posvetil raziskovanju pridobitve gradbenega dovoljenja pri nas po novi zakonodaji in ureditvijo gradbenih dovoljenj v Avstriji, na Hrvaškem, v Italiji in v Nemčiji. Slovenija je primerljiva z drugimi evropskimi državami na področju obsežnosti pravne regulacije ter rokov za pripombe stranskih udeležencev in za izdajo odločbe
Ključne besede: Zakon o graditvi objektov, gradbeno dovoljenje, gradbeni zakon, upravni postopek, evropske države.
v
ABSTRACT
RIGHT TO EQUAL PROTECTION OF RIGHTS IN THE CONSTRUCTION MATTERS
A building permit is a decision by which the competent administrative authority, after establishing that the intended construction is in accordance with the spatial act, that it will meet the essential requirements and that the construction will not affect the rights of third parties or public interest, allows such construction and prescribes concrete conditions to be considered during construction.
The purpose of the task is to present the legal regulation of the procedure for issuing a building permit and to draw attention to the problems and obstacles that arise mainly from the point of view of the administrative authority that must issue a valid building permit.
In my master's thesis I used the descriptive method, the historical method, the method of compilation, the comparative method and the deductive method.
The findings in the master's thesis contribute to the understanding of the key problem, which does not deal with the inadequate legal regulation of the procedure for issuing a building permit, but with the fact that the legislation is based on assumptions, which unfortunately are often not realized in practice. Most problems are caused by vague or inconsistent legal solutions (possibly unclear provisions in both the law and by laws) and insufficiently clear, inaccurate and unreliable spatial acts and unprofessional and insufficiently prepared project documentation, which does not provide sufficient support to the administrative body to issue a positive decision.
In the master's thesis my research activities focused on obtaining the building permit in Slovenia under the new legislation and regulation of building permits in Austria, Croatia, Italy and Germany. Slovenia is comparable to other European countries in terms of the scope of legal regulation and deadlines for comments from side participants and for issuing a decision.
Keywords: Building Construction Act, building permit, building law, administrative procedure, European countries.
vi
KAZALO
IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGADELA ... iii
POVZETEK ... iv
ABSTRACT ... v
KAZALO ... vi
KAZALO PONAZORITEV ...ix
KAZALO GRAFIKONOV ...ix
KAZALO TABEL ...ix
SEZNAM UPORABLJEN KRATIC IN OKRAJŠAV ... x
1 UVOD ... 1
2 TEMELJNA NAČELA VODENJA UPRAVNIH POSTOPKOV ... 5
2.1 NAČELO ZAKONITOSTI ... 6
2.2 VARSTVO PRAVIC STRANK IN VARSTVO JAVNIH KORISTI ... 6
2.3 NAČELO MATERIALNE RESNICE ... 8
2.4 NAČELO ZASLIŠANJA STRANKE ... 9
2.5 PROSTA PRESOJA DOKAZOV ... 10
2.6 DOLŽNOST GOVORITI RESNICO IN POŠTENA UPORABA PRAVIC ... 11
2.7 SAMOSTOJNOST PRI ODLOČANJU ... 12
2.8 PRAVICA DO PRITOŽBE ... 12
2.9 EKONOMIČNOST POSTOPKA ... 13
3 ZAHTEVA ZA IZDAJO GRADBENEGA DOVOLJENJA ... 15
3.1 DOKAZILO O PRAVICI GRADITI ... 16
3.2 PROJEKT ZA PRIDOBITEV GRADBENEGA DOVOLJENJA... 21
4 STRANKE V POSTOPKU GRADBENEGA DOVOLJENJA ... 26
5 POSTOPEK ZA IZDAJO GRADBENEGA DOVOLJENJA PO POSAMEZNIH FAZAH ... 31
5.1 UVEDBA POSTOPKA IN ZAHTEVKI STRANK ... 31
5.2 SPREMEMBA ZAHTEVKA ... 32
5.3 UMIK ZAHTEVKA ... 33
5.4 UGOTOVITVENI POSTOPEK (DOKAZOVANJE IN USTNA OBRAVNAVA) ... 34
5.5 POSEBNI UGOTOVITVENI POSTOPEK TER SKRAJŠANI UGOTOVITVENI POSTOPEK ... 36
5.6 PREDHODNO VPRAŠANJE V POSTOPKU IZDAJE GRADBENEGA DOVOLJENJA ... 38
5.7 PREKINITEV POSTOPKA V POSTOPKU IZDAJE GRADBENEGA DOVOLJENJA ... 39
vii
5.8 OGLED, USTNA OBRAVNAVA, ZAPISNIK ... 40
5.9 IZDAJA ODLOČBE ... 42
5.10 GRADBENO DOVOLJENJE ... 43
5.11 ROK ZA IZDAJO ODLOČBE IN VROČANJE ODLOČBE ... 46
5.12 VELJAVNOST, PODALJŠANJE IN SPREMEMBA GRADBENEGA DOVOLJENJA ... 46
6 GRADBENO DOVOLJENJE, PRITOŽBA ZOPER IZDANO GRADBENO DOVOLJENJE IN IZREDNA PRAVNA SREDSTVA ... 48
6.1 DOKONČNOST, PRAVNOMOČNOST IN IZVRŠLJIVOST GRADBENEGA DOVOLJENJA . 48 6.2 PRITOŽBA ... 49
6.3 ODPOVED PRAVICI DO PRITOŽBE PO GRADBENEM ZAKONU IN ZAKONU O SPREMEMBAH IN DOPOLNITVAH ZAKONA O SPLOŠNEM UPRAVNEM POSTOPKU – ZUP-E ... 51
6.4 NAJPOGOSTEJŠI PRITOŽBENI RAZLOGI ZOPER GRADBENA DOVOLJENJA ... 51
6.5 IZREDNA PRAVNA SREDSTVA IN TOŽBA ... 54
6.6 OBNOVA POSTOPKA ... 58
6.7 SPREMEMBA ALI ODPRAVA ODLOČBE V ZVEZI Z UPRAVNIM SPOROM ... 60
6.8 ODPRAVA IN RAZVELJAVITEV ODLOČBE PO NADZORSTVENI PRAVICI ... 61
6.9 IZREDNA RAZVELJAVITEV ... 61
6.10 NIČNOST ODLOČBE ... 62
7 ANALIZA UPRAVNE PRAKSE UPRAVNE ENOTE PIRAN... 64
8 PRIMERJALNOPRAVNI PREGLED – PRIMERJAVA NAŠEGA SISTEMA NA PODROČJU GRADITVE S TUJIMI SISTEMI ... 77
8.1 RAZVOJ PRAVNEGA UREJANJA PROSTORA IN GRADITEV PRVIH DOVOLJENJ ZA GRADNJO NA NAŠEM OZEMLJU ... 77
8.2 ZAKON O GRADITVI OBJEKTOV (ZGO-1) ... 80
8.3 ZAKON O SPREMEMBAH IN DOPOLNITVAH ZAKONA O GRADITVI OBJEKTOV (ZGO- 1B) 81 8.4 ZAKON O SPREMEMBAH IN DOPOLNITVAH ZAKONA O GRADITVI OBJEKTOV (ZGO- 1C) 83 8.5 ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA REPUBLIKE SLOVENIJE ŠT. U-I-165/09 ... 83
8.6 AKTUALNA ZAKONODAJA ... 83
8.7 PRIKAZ PRAVNE UREDITVE GRADITVE IN DOVOLJENJ ZA GRADNJO V DRUGIH PRAVNIH SISTEMIH (NEMČIJA, AVSTRIJA, ITALIJA IN HRVAŠKA) ... 85
8.8 PRIMERJAVA SLOVENSKEGA SISTEMA NA PODROČJU GRADITVE S TUJIMI SISTEMI 91 9 DOSEŽENI REZULTATI IN CILJI RAZISKAVE ... 95
9.1 PREVERITEV HIPOTEZ ... 95
viii
9.2 PRISPEVEK REZULTATOV K UPRAVNI ZNANOSTI, STROKI IN PRAKSI... 96 10 ZAKLJUČEK ... 98 LITERATURA IN VIRI ... 100
ix
KAZALO PONAZORITEV
KAZALO GRAFIKONOV
Grafikon 1: Število zadev v letih od 2016 do 2020 ... 65
Grafikon 2: Število rešenih zadev od 2016 do 2020 ... 66
Grafikon 3: Prikaz časa reševanja upravnih zadev (od dne popolne vloge do izdaje odločbe ali sklepa) ... 67
Grafikon 4: Prikaz časa od vložitve vloge do izdaje upravnega akta oz. pravnomočnosti upravnega akta ... 68
KAZALO TABEL
Tabela 1: Število zadev v letih od 2016 do 2020 ... 64Tabela 2: Število rešenih zadev od 2016 do 2020 ... 65
Tabela 3: Število pritožb in tožb ... 68
Tabela 4: Primerjava pridobitve gradbenega dovoljenja med Slovenijo in tujimi sistemi ... 92
x
SEZNAM UPORABLJEN KRATIC IN OKRAJŠAV
DGD Projektno dokumentacijo za pridobitev mnenj in gradbenega dovoljenja
GZ Gradbeni zakon
ZUP Zakon o splošnem upravnem postopku ZUreP-2 Zakon o urejanju prostora
ZGO-1 Zakon o graditvi objektov
ZAID Zakon o arhitekturni in inženirski dejavnosti
1
1 UVOD
Magistrsko delo z naslovom Pravica do enakega varstva v gradbenih zadevah obravnava problematiko pridobitve gradbenega dovoljenja in kako na postopek pridobitve tega dovoljenja vplivajo pravna sredstva. Namen magistrske naloge je prikazati postopke pri pridobivanju gradbenega dovoljenja kot najpomembnejšega postopka pri graditvi objektov, s tem postopkom se v življenju sreča vsak človek, če želi zgraditi oz. rekonstruirati nov objekt.
Postopki izdaje gradbenega dovoljenja so eni od najzahtevnejših upravnih postopkov, tako z vidika ugotovitvenega in dokaznega postopka kot glede različnih interesov, ki jih je treba v postopku upoštevati.
Velikokrat v postopku prihaja do konflikta različnih interesov. Investitor ima interes in željo po napredku (gradnja, proizvodnja, dobiček ...), pri tem pa pričakuje, da mu bo lokacija oziroma gradnja objekta dovoljena, v vsem zamišljenem obsegu. Na drugi strani mejaš oziroma sosed (stranski udeleženec v postopku) brani neko svojo pravno dobrino (emisije in druge motnje) in zatrjuje, da bi mu gradnja povzročila občutne motnje pri rabi svoje nepremičnine (zapiranje svetlobe, vlažnost, hrup, smrad ...). Potem je tu interes projektanta, da delo opravi čim prej in s čim manjšimi stroški, pri tem pa je treba projektirati objekt v skladu s pravili stroke, gradbenimi predpisi in ob upoštevanju predpisov o urejanju prostora in graditvi objektov. Podoben ekonomski interes, kot projektant ima tudi izvajalec. Država mora preko svojih institucij skrbeti za uveljavljanje javnih interesov in mora imeti splošno skrb za ohranjanje naravnih vrednot. Upravni organ mora skozi celoten upravni postopek od vloge do pravnomočne odločbe ravnati zakonito in pri tem sorazmerno upoštevati različne interese (javni interes, interes investitorja in interes stranskih udeležencev).
Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je posebni upravni postopek. Na splošno velja, da je upravni postopek skupek procesnih pravil, ki jih morajo upravni in drugi organi upoštevati pri odločanju o pravicah (npr. pravica do gradnje), obveznostih in pravnih koristih strank.
Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je torej celovit in podroben postopkovni sistem, ki ureja določene procesne situacije. Splošna pravila upravnega postopka na vseh upravnih področjih (tudi v upravni zadevi izdaje gradbenega dovoljenja) ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS- 1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE, v nadaljevanju besedila: ZUP).
Področje graditve objektov pa je tako specifično, da je na tem upravnem področju treba posamezna postopkovna vprašanja urediti drugače, kot so urejena v omenjenem zakonu. To pomeni, da na področju graditve objektov ne ustrezajo in ne zadoščajo le splošna pravila ZUP, ampak mora posamezna vprašanja ali več posebnih pravil upravnega postopka drugače ali na novo v primerjavi z ZUP urediti poseben zakon. Pri graditvi objektov je takšen Gradbeni
2
zakon (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr., 65/20 in 15/21 – ZDUOP, v nadaljevanju besedila: GZ).
Posebni upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenja v grobem določa področni zakon (GZ), vendar pa mora ta postopek potekati tudi v skladu z določili veljavnega ZUP. Pravimo, da se v tem primeru ZUP uporablja podrejeno (subsidiarno). Upravni organ gradbeno dovoljenje izda na podlagi GZ po določbah ZUP, ampak mora v postopku poleg teh dveh zakonov upoštevati tudi drugo področno zakonodajo, odvisno od vrste in namena objekta.
Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je eden najtežjih in najzahtevnejših upravnih postopkov. Pogoji za začetek gradnje in druga postopkovna vprašanja so urejeni v različnih zakonskih in podzakonskih predpisih, zato imajo stranke dokaj oteženo delo pri ugotavljanju, kaj vse morajo upoštevati in storiti.
Postopek ureja veliko predpisov, poleg tega pa se zakonodaja na področju graditve objektov zelo hitro in pogosto spreminja, zato je tem neprestanim popravkom, dopolnitvam in spremembam predpisov zelo težko slediti.
Poznavanje celotnega postopka graditve objekta je torej kompleksno in zahtevno, saj pogojuje veliko specifičnega znanja vseh udeležencev v postopku.
Namen oz. cilj magistrskega dela je na podlagi faze postopka (njihove normativne ureditve), analize prakse (na primeru Upravne enote Piran), v okvir katere spada tudi ugotovitev povprečnega časa reševanja, in tujih dobrih praks (npr. Hrvaške, Italije, Nemčije, Avstrije) oblikovati predloge za izboljšanje normativnega in dejanskega stanja v Sloveniji.
Iskanje sorazmernosti je težavno, saj se posebej pri teh postopkih že desetletja pojavlja veliko težav, zato je tudi zakonodaja na tem področju velikokrat predmet sprememb in dopolnitev, ki je včasih bolj »v korist« eni interesni skupini, včasih drugi (npr. pri strankah v postopku se je trenutno breme dokazovanja v veliki meri obrnilo na stranske udeležence, za katere ne zadostuje, da nasprotujejo gradnji, kar tako, brez utemeljenih razlogov).
Namen magistrskega dela je predstaviti pravno ureditev postopka izdaje gradbenega dovoljenja ter opozoriti na problematiko in ovire, ki se pri tem pojavljajo, predvsem z zornega kota upravnega organa, ki mora izdati pravnomočno gradbeno dovoljenje.
Osnovni cilj magistrske naloge je preučiti sistem določanja strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Z raziskovanjem želim ugotoviti, ali se z določitvijo stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zmanjša verjetnost vložitve pritožbe oz. do uporabe izrednih pravnih sredstev in koliko časa traja postopek izdaje gradbenega dovoljenja v Sloveniji in v tujini (Hrvaška, Italija, Nemčija in Avstrija).
3 V magistrskem delu sem se spraševal:
- Kakšen je status stranskega udeleženca v postopku, mejašev in vloga občine v postopku,
- kakšni so razlogi za pritožbo oz. za izredna pravna sredstva,
- ali je pomanjkljiva projektna dokumentacija, pridobivanja raznih mnenj, neskladnost s prostorskim aktom, razlog za podaljšanje postopka,
- ali je postopek gradbenega dovoljenja primerljiv z drugimi evropskimi državami?
Na podlagi dozdajšnjih raziskovanj in obstoječe literature ugotavljam, da do zdaj na to temo ni bilo podobnih raziskav ali pa so le-te starejše in torej neprimerljive zaradi spreminjajoče se zakonodaje. Osredotočil sem se tudi na prakso Upravne enote Piran, kjer sem zaposlen in delam na tem področju.
Problem in predmet raziskovanja sta osnova za postavitev hipotez, ki jih bom v delu preverjal in dokazoval. V magistrskem delu sem izhajal iz naslednjih hipotez:
Hipoteza 1: S spremembo GZ se je podaljšal postopek izdaje gradbenega dovoljenja na območju UE Piran glede na prejšnjo zakonodajo po ZGO-1.
Hipoteza 2: Trajanje postopkov izdaje gradbenega dovoljenja se je na UE Piran, kljub povečanju priglasitve udeležbe zaradi razširjenega kroga strank v postopku skrajšalo, če kot zaključek postopka upoštevamo dokončnost dovoljenja, ker je manj vloženih pravnih sredstev.
Hipoteza 3: Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je zapleten in dolgotrajen zaradi kompleksne in spreminjajoče se zakonodaje ter različnih interesov, ki se v tem postopku pojavljajo. Časovno (s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja) je Slovenija primerljiva z drugimi evropskimi državami.
Poglavitni namen raziskave je na splošno opredeliti čas trajanja izdaje gradbenega dovoljenja, vpliv območja za določitev strank pri izdaji gradbenega dovoljenja, pritožbe in izrednih pravnih sredstev ter na podlagi ugotovitev potrditi ali zavrniti postavljene hipoteze.
V magistrskem delu sem uporabil raziskovalne metode, ki temeljijo na teoretičnem preučevanju domače in tuje literature, virov, člankov, publikacij, internetnih prispevkov ter praktično izkustvenih spoznanj iz prakse, s pomočjo metode deskripcije sem raziskoval dejstva in zakonitosti delovanja upravnih organov, s pomočjo zgodovinske metode sem analiziral, kako se je tematika skozi čas spreminjala, z metodo kompilacije sem pregledal dosedanje opravljene raziskave in dela z obravnavanega področja, s pomočjo primerjalne metode sem primerjal materialno in procesno zakonodajo, primerjal sem obravnavano problematiko s prakso Ministrstva za okolje in prostor ter sodišč in s pomočjo metode
4
dedukcije sem na podlagi pridobljenih teoretičnih spoznanj podal lastne sklepe o obravnavani temi.
Magistrsko delo je razdeljeno na devet poglavjih. V Uvodu sem na kratko predstavil vsebino obravnavane teme, opisal sam sem namen in cilje ter metode raziskovanja. V drugem poglavju sem opisal temeljna načela vodenja upravnih postopkov v povezavi z GZ. V tretjem poglavju sem predstavil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki vsebuje dokazilo o pravici graditi in projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. V tretjem poglavju sem opisal stranke v postopku gradbenega dovoljenja. V četrtem poglavju je opisan postopek za izdajo gradbenega dovoljenja po posameznih fazah (od uvedbe postopka do izdaje gradbenega dovoljenja). V petem poglavju sem opisal dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost gradbenega dovoljenja, pritožbo, izredna pravna sredstva in tožbo. V šestem poglavju sem analiziral prakso Upravne enote Piran. V sedmem poglavju sem primerjal slovenski sitem na področju graditve s tujimi sistemi (Nemčija, Italija, Hrvaška in Avstrija). Na koncu magistrskega dela sem preveril postavljene hipoteze in v zaključku povzel celotno vsebino magistrskega dela.
5
2 TEMELJNA NAČELA VODENJA UPRAVNIH POSTOPKOV
ZUP je del upravnega procesnega prava, ki kot splošen zakon ureja postopek odločanja v upravnih zadevah. Uporablja se vedno, kadar za posamezno vrsto upravnih zadev ni predpisan poseben upravni postopek. V takem primeru velja za razmerje med splošnim in posebnim upravnim postopkom pravilo subsidiarne uporabe ZUP, ki je glede na učinke drugačno poimenovanje za pravilo lex specialis derogat legi generali (Čebulj idr., 2020, str.
58). To pomeni, da bo na upravnem področju, za katero je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, organ pri reševanju konkretnih upravnih zadev s takega upravnega področja postopal po pravilih takega posebnega upravnega postopka, ZUP pa se bo uporabljal glede vprašanj, glede katerih posebni zakon ni uredil posebnih procesnih pravil.
Pravila upravnega postopka, vsebovana v ZUP, veljajo torej za postopek odločanja v konkretnih upravnih zadevah na vseh upravnih področjih, za katera ni predpisan drugačen, poseben postopek. Na upravni področjih, za katera so z zakoni predpisani upravni postopki, se uporabljajo določbe teh zakonov, določbe ZUP pa le v vprašanjih, ki niso urejena s takimi posebnimi postopki. Pravila splošnega upravnega postopka tako na teh upravnih področjih dejansko dopolnjujejo pravila posebnih upravnih postopkov (Čebulj idr., 2020 str. 76).
V prvem odstavku 1. člena ZUP določa, kdo je dolžan postopati po ZUP in kdaj. Vprašanje, kdo je dolžan odločati po ZUP, ni pretirano zapleteno. Po njem morajo odločati upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Odločajo torej oblastni organi in organizacije kot neposredni nosilci oblasti ali kot izvajalci oblasti na podlagi javnega pooblastila (Čebulj idr., 2020, str. 58).
Pravila vsakega postopka slonijo na določenih temeljnih načelih. Ta načela so splošno veljavna ter se prepletajo in uporabljajo v celotnem postopku, ker so njegov temelj in jih lahko omeji ali izključi le izrecna zakonska določba. Za posamezne faze ali za posamezna dejanja postopka pa veljajo še posebna načela (npr. preiskovalno načelo, načelo javnosti, načelo ustnosti, načelo pisnosti, načelo nepristranosti), ki dopolnjujejo temeljna načela. To velja tudi za splošni upravni postopek (Kerševan & Androjna, 2017, str. 62).
Temeljna načela, na katerih sloni splošni upravni postopek in ki nakazujejo pot za pravilno uporabo abstraktnega materialnega predpisa v konkretnem primeru, so strnjena in zajeta že v prvem poglavju ZUP. Ta načela, ki neposredno ali posredno izhajajo iz Ustave RS so: načelo zakonitosti (6. člen ZUP), varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi, ki vsebujejo tudi načelo pomoči neuki stranki (7.člen ZUP), načelo materialne resnice (8. člen ZUP), načelo zaslišanja Stranke (9. člen ZUP), načelo proste presoje dokazov (10. člen ZUP), dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic (11. člen ZUP), načelo samostojnosti pri odločanju (12. člen ZUP), pravica pritožbe (13. člen ZUP) in načelo ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 62).
6
2.1 NAČELO ZAKONITOSTI
Načelo zakonitosti je izraz pravne države in vezanosti uprave na zakon (delitev oblasti) in je vrhovno mednarodnopravno in ustavno, pa tudi upravno-procesno načelo, ki ga vsi ZUP postavljajo na prvo mesto (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 32).
Poenostavljeno gre pri zakonitosti za s predpisi vnaprejšnjo določitev razmerja med udeleženci v upravnem postopku z določenimi bistvenimi elementi, pri čemer je treba pri končni odločitvi spoštovati tako vsebinsko vezanost na pogoje materialnega prava kot načela in pravila postopka oziroma ZUP. A to ne pomeni, da se ravna formalistično in birokratsko, temveč da mora upravni organ svoje odločitve utemeljiti le na zakonito sprejetih in veljavnih predpisih. Vsebinsko torej priznati pravico ali naložiti obvezo, le če to določa nek področni zakon (ali predpis EU ali odlok v izvirnih samoupravnih zadevah, materialna zakonitost), enako važno pa je postopek sprejema te odločitve voditi po bistvenih procesnih pravilih (formalna zakonitost), saj šele slednja omogoči prvo (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 32).
Organi, ki postopajo v upravnih zadevah, morajo postopati po zakonu (1.člen ZUP) in odločati po zakonu, po podzakonskih predpisih državnih organov, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in po splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (1. odstavek 6. člena ZUP). To pomeni dvoje: prvič, da so v konkretnih upravnih zadevah organi dolžni postopati (izvesti postopek) po pravilih (splošnega ali posebnega) upravnega postopka (formalna zakonitost); drugič, da so organi pri odločanju v konkretnih upravnih zadevah (izdaji odločbe) dolžni uporabiti ustrezni materialni zakon, drug predpisi državnega organa oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila (materialna zakonitost) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 66).
Načelo zakonitosti se pri postopku izdaje gradbenega dovoljenja kaže tako, da GZ, kot področni zakon ureja pogoje za projektiranje, graditev in vzdrževanje objektov, določa bistvene zahteve in njihovo izpolnjevanje glede lastnosti objektov, predpisuje način in pogoje za opravljanje dejavnosti, ki so v zvezi z graditvijo objektov, ureja organizacijo in delovno področje dveh poklicnih zbornic, ureja inšpekcijsko nadzorstvo, določa sankcije za prekrške, ki so v zvezi z graditvijo objektov, ter ureja druga vprašanja, povezana z gradnjo objektov
2.2 VARSTVO PRAVIC STRANK IN VARSTVO JAVNIH KORISTI
Drugo temeljno načelo po slovenskem zakonu (7. člen ZUP) je v drugih državah pogosto vpeto v načelo sorazmernosti kot splošno upravno načelo. Ključno je, da je treba varovane interese uravnoteženo proučiti, soočiti in razrešiti. V delu, ki se nanaša na varstvo javne koristi, pomeni to načelo neposredno tudi izraz zakonitosti, v delu glede varstva pravic pa daje splošni okvir. Npr. načelu zaslišanja (pravica biti slišan). To načelo je sestavljeno iz več
7
delov oziroma podnačel. Ta prvenstveno varuje javni interes in pravice strank ter določajo sorazmernost in pomoč neuki stranki (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 46).
Organ mora torej omogočiti strankam čim lažje uveljavljanje in varstvo njihovih pravic, hkrati pa (po uradni dolžnosti) varovati javno korist ter pravice drugih. To je pomembna značilnost upravnega postopka, navedena dvojna vloga organa pa izhaja iz njegove specifičnega položaja v upravnem postopku, kjer praviloma ne nastopajo drugi organi, ki bi po svoji vlogi in položaju posebej skrbeli za zavarovanje javne koristi (kot je to na primer v kazenskem postopku državni tožilec), pa tudi na strani stranke redko nastopajo odvetniki, ki »so vešči prava«, zastopajo stranke ter jim dajejo pravno pomoč in skrbijo za varstvo njihovih pravic (Grafenauer, 2009, str. 178).
Če se osredotočimo na zakonsko besedilo 7. člena ZUP, ki normira načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ugotovimo naslednje dolžnosti organa oziroma uradne osebe, ki odloča v konkretnem upravnem postopku (Grafenauer, 2009, str. 179):
− organi morajo strankam omogočiti, da čim laže zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri tem pa morajo paziti in skrbeti, da jih ne uveljavljajo v škodo pravic drugih (to je oseb, ki v postopku niso udeležene – na primer sosedov pri izdaji gradbenega dovoljenja) in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom;
− uradna oseba mora stranko opozoriti, kadar glede na podano dejansko stanje izve ali meni, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice iz materialnega predpisa;
Upravni organ mora pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank nasproti njim uporabiti ( z odločbo naložiti) tiste s predpisi določene ukrepe, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Namen predpisa je najprej zavarovanje javne koristi oziroma z drugimi besedami: zagotoviti, da stranka svoje pravice ali pravne koristi ne bo uresničila na račun pravic drugih ali na račun javne koristi oziroma da bo naložena obveznost zagotovila učinkovito uresničevanje pravic drugih in učinkovitost varstvo javne koristi. Gre za sorazmernost, ki jo mora zagotoviti upravni organ v okviru odločanja o upravni zadevi, odražati se mora v vsebini izreka odločbe, utemeljena pa mora biti v njeni obrazložitvi. Njen namen je, da se zoper stranko uporabi tisti predpisani ukrep ali tista predpisana obveznost, ki je za stranko najmilejši oziroma najmilejša, če kot taka še uresniči namen predpisa, ki jih predpisuje. Ta zahteva se kaže tudi v določbah ZUP, ki urejajo pritožbo. Pritožbeni organ lahko na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP spremeni odločbo prve stopnje v korist stranke, čeprav je ta glede ugotovljenih dejstev in glede uporabe zakona pravilna, vendar se da namen, zaradi katerega je bila odločba izdana, doseči z drugimi, za stranko ugodnejšimi sredstvi. Z drugimi za stranko ugodnejšimi sredstvi so mišljeni milejši ukrepi oziroma milejše obveznosti od tistih, ki so bile naložene s prvostopenjsko odločbo (Čebulj idr., 2020, str. 116).
8
Organ mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Sicer pa ta določba izhaja iz dejstva, da v upravnem postopku stranke največkrat nastopajo same (brez odvetnikov) in pogosto ne razumejo pomena dejanj oziroma opustitve dejanj v postopku – so torej prava nevešče. Zato mora uradna oseba stranko poučiti in jo opozoriti na njene pravice v postopku ter na pravne posledice posameznih dejanj in opustitev. Tu gre torej predvsem za opozorilo stranki na procesne pravice, ki ji gredo po zakonu na primer: dolžnost vzeti ustno sporočilo stranke na zapisnik, opozorilo na odpravo pomanjkljivosti v vlogi, opozorilo na posledice, če se vabljeni na vabilo na bo odzval, itd… (Grafenauer, 2009, str. 181, 182).
V postopku izdaje gradbenega dovoljenja upravni organ povabi potencialne stranske udeležence, če bi lahko vplivale na njene pravice in pravne koristi, predložijo ustrezne dokaze (če nasprotujejo nameravani gradnji) ter jim je na koncu vročena obrazložena odločba.
2.3 NAČELO MATERIALNE RESNICE
Dolžnost upravnega organa je, da v celoti razjasni vse dejanske vidike zadeve, ki so pomembni za uporabo materialnega prava v konkretni upravni zadevi. Gre torej za zahtevo, da se ugotovijo vsa tista dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna (138. člen ZUP), torej tista, ki so bistvena in odločilna za zakonito in pravilno odločbo. Katera dejstva so za odločitev upoštevana, določajo materialni predpisi (zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis, predpis iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti, kadar odloča o zadevi iz njene izvirne pristojnosti, itd…). Upravni organ pri svojem odločanju ne sme upoštevati drugih dejstev, saj ta ne spadajo v okvir materialnega dejanskega stanja in na odločitev ne smejo vplivati (Čebulj idr., 2020, str. 119).
V upravnem postopku je treba ugotoviti resnično dejansko stanje stvari, je načelo, ki usmerja organ oziroma uradno osebo, da si mora prizadevati po uradni dolžnosti raziskati vsa upoštevana dejstva ob presoji vseh dostopnih in dopustnih dokazov vse do visoke stopnje prepričanja, torej gotovosti o tem, da določeno dejstvo (ne) obstoji (Čebulj idr., 2020, str.
120).
Upravni organ, ki vodi postopek, ne more omejiti na ugotavljanje samo tistih dejstev in okoliščin, ki jih navaja stranka in so njej v korist. Stranka varuje namreč le svoje pravice in koristi, večkrat lahko celo v škodo javni koristi in pravicami drugih oseb. Zato morda niti ne bo navajala tistih dejstev in okoliščin, ki govore zoper njo in zanjo niso ugodne. Nasprotno pa si mora organ prizadevati ugotoviti objektivno stanje stvari – ugotoviti »materialno« resnico – ter varovati tudi javni interes in pravice drugih. Načelo materialne resnice torej veže organ celo mimo in proti volji stranke. Za ugotovitev dejanskega stanja in razjasnitev zadeve zato uradna oseba, ki vodi postopek, lahko po uradni dolžnosti glede na preiskovalno načelo, ki
9
velja v ugotovitvenem postopku, odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za rešitev zadeve (drugi odstavek 139. člena ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str.
85).
Odločbo, ki temelji na zmotno ali nepopolno ugotovljenih dejstvih, organ druge stopnje v pritožbenem postopku odpravi in zadevo sam reši, če spozna, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnjenem postopku, stvar drugače rešiti, ali pa vrne zadevo organu prve stopnje v ponoven postopek (251. člen ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 87).
V postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko uradna oseba postavi izvedenca za ugotovitev materialne resnice (npr. ali sosedu gradnja povzroča zastiranje vedute in zastiranje osončenja).
2.4 NAČELO ZASLIŠANJA STRANKE
Načelo zaslišanje stranke ali pravica biti slišan oziroma izjaviti se ima svoj temelj tudi v Sloveniji v 1. členu Ustave RS, ki govori o demokratični državi. To pomeni, da mora volja ljudstva vsebinsko določati in nadzorovati katero koli izvrševanje državne oblasti tudi na zasebnopravnem področju. Pravica do zaslišanja je ustavna pravica, ki izhaja iz 22. člena Ustave RS (o enakem varstvu pravic) (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 52).
Strankina možnost, da se izjavi in sodeluje v postopku, je mednarodnopravno ena najvažnejših kavtel strank v razmerju do oblasti. To pomeni: še preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da predloži izjavo o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Če za posamezna dejanja v postopku ni z zakonom določeno, v kakšni obliki se lahko opravijo, jih opravijo stranke zunaj ustne obravnave pisno ali ustno na zapisnik, na obravnavi pa ustno. Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da predloži izjavo o zahtevkih in navedbah nasprotne stranke (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 52).
Upoštevaje tega načela zahteva, da uradna oseba stranko povabi k posameznim dejanjem postopka (na ustno obravnavo, ogled kraja, zaslišanje prič) in ji tudi sicer omogoči aktivno udeležbo v postopku ter možnost izjasnitve o dejstvih, pomembnih za odločitev. To je še posebej pomembno v primerih, ko uradna oseba iz predloženih oziroma zbranih dokazil ugotovi, da bo treba zahtevek zavrniti, aktivno sodelovanje (zaslišanje) stranke v postopku pa bo prispevalo k razjasnitvi zadeve. Zato je prav, da se uradna oseba pri vabljenju stranke v takih primerih odloči za osebno vročitev vabila (Grafenauer, 2009, str. 191).
Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih ni dal vsem strankam v postopku možnosti, da se o njih izrečejo, razen v primerih, določenih z zakonom. Tako je izvedba ugotovitvenega postopka brez navzočnosti stranke in stranskih udeležencev, torej
10
brez njihovega zaslišanja, možna le, če procesni ali materialni zakon tako določa (Štriker Marjan, 2005, str. 13).
Uradna oseba v postopku gradbenega dovoljenja mora varovati interese stranskih udeležencev glede požarne varnosti, emisije, odmikov, vedute, itd…
2.5 PROSTA PRESOJA DOKAZOV
Preden se izda odločba o zadevi, je treba ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (10. člen ZUP). Ugotavljanje teh dejstev se opravi z dokazovanjem, pri katerem so potrebna posebna sredstva: dokazila. Cilj dokazovanja je ugotovitev dejanskega stanja (materialne resnice). Primerjanje podatkov dokazovanja, torej ločitev med tistim, kar je pokazalo dokazovanje za resnično, in tistim, kar je pokazalo za neresnično, imenujemo presojo (oceno, vrednotenje) dokazov (Kerševan & Androjna, 2017, str. 92-93).
Presoja dokazov je postopen proces zbiranja dokazov, njihovo vrednotenje, selekcioniranje glede na dokazno moč ali dokazno vrednost posameznih dokazov ter dokazni sklep, ki pomeni končno vestno in skrbno presojo vseh dokazov skupaj. Dokazi, ki dokazujejo, in dokazi, ki negirajo določeno stanje stvari, se med seboj primerjajo. Kateri dokazi imajo v konkretni upravni stvari večjo dokazno moč oziroma prepričljivost, je stvar subjektivne presoje, ki jo upravi uradna oseba po lastnem prepričanju, ki ne sme biti usmerjeno. Zakon uradni osebi ne daje nobenih navodil, katere okoliščine ali zbrane dokaze naj šteje za verjetne ali za resnične in katere ne. Tudi o tem ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, odloča uradna oseba, ki vodi postopek. Če za določen pravni položaj (npr. biti pravni naslednik) zadošča, da je verjetno izkazan, vendar je izkazan na način, ki ne izključuje dvoma, je razumeti, da je taki osebi priznan položaj stranke, če so razlogi za resničnost zatrjevanega dejstva močnejši od razlogov, ki bi govorili za njegovo resničnost. Katerim dokazom verjeti in katerim ne ter katere dokaze sploh izvesti, je stvar izkustva in poznavanja okoliščin, ki pomenijo subjektiven pogled na upravno stvar. Ravno prosto, na nobena pravila vezano presojanje, vrednotenje dokazov, je bistvo tega načela (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 60).
Presojo dokazov mora organ utemeljiti v obrazložitvi odločbe. Navesti mora ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na podlagi katerih ima posamezna dejstva za dokazana. Če določenih dejstev ni presodil za dokazana, mora navesti razloge, ki utemeljujejo prepričljivo in logično sklepanje na njihovo neresničnost (prvi odstavek 214. člena ZUP). to pomeni, da mora organ v obrazložitvi odločbe navesti razloge, na podlagi katerih je enim dokazom vero poklonil, drugim pa jo je odklonil. Prav tako je pomembno, da se za uspeh postopka prosta presoja dokazov glede vseh relevantnih dejstev povezuje s preiskovalnim načelom, po katerem organ ni vezan na dokazne predloge strank in lahko sam izvede vse dokaze, za katere meni, da so potrebni za pravilno ugotovitev dejanskega stanja (165. in 139. ZUP (Čebulj idr., 2020, str. 148).
11
Izkazovanje legalnosti objekta, kateri je bil zgrajen pred 31.12.1967, če se mu ni spremenila namembnost in velikost, lahko upravni organ zasliši priče, uporabi aeroposnetek kot dokazilo oz. historične zemljiškoknjižne izpiske.
2.6 DOLŽNOST GOVORITI RESNICO IN POŠTENA UPORABA PRAVIC
Dolžnost govoriti resnico je temeljna dolžnost stranke, ki je le pogojno pripišemo naravo načela. Ta dolžnost temelji na položaju stranke, ki v razmerju do upravnega organa ni v položaju obdolženca (podobno kot v kazenskem postopku), v katerem je bila njena tovrstna dolžnost z vidika varstva privilegija zoper samoobtožbo lahko bistveno zmanjša. Zato je kršitev te dolžnosti lahko sankcionirana. Tako je za stranko očitno, da lahko zanjo v primeru, če se njena izjava uporabi kot dokaz v postopku, nastopajo enake posledice kot pri krivem pričanju. Tako bo tudi stranko uradna oseba, ki vodi postopek, vselej posebej opozorila na njeno kazensko in materialno odgovornost, če bi podala krivo izjavo (188. člen ZUP).
Posledica neresničnih navedb strank se lahko pokaže tudi pri možnosti pravnih sredstev, tako pritožbe, v kateri lahko nasprotna stranka izpodbija pravilnost ugotovitvenega dejanskega stanja, ki bi temeljilo na neresnični izjavi stranke, lahko pa tudi uporabe izrednih pravnih sredstev zoper dokončno upravno odločbo, in sicer z obnovo postopka (260. člen ZUP), lahko pa celo pri ničnosti odločbe (279. člen ZUP)1 (Čebulj idr., 2020, str. 153).
Dolžnost govoriti resnico, ki velja tudi za zakonitega zastopnika, pooblaščenca, začasnega zastopnika in predstavnika stranke ter stranskega udeleženca, je subjektivna v okviru vedenja stranke. Stranka sme navajati dejstva, za katera je sama v dvomu. Od stranke ne moremo zahtevati skladnosti njenih izjav z objektivnim dejanskim stanjem, če ga ne pozna. V vsakem primeru mora biti izpoved vsaj subjektivno resnična. S tem ko se od stranke zahteva resnicoljubnost, je to razumeti kot prepoved zamolčanja pomembni dejstev, za katere bi se kasneje ugotovilo, da jih je stranka poznala in prepoved namernega navajanja okoliščin, za katere ve, da ne obstaja (Jerovšek idr., 2004, str. 99).
Načelo uporabe pravic pomeni hkrati napotilo organu oziroma uradni osebi, da mora onemogočiti vsako zlorabo pravic, ki jih imajo stranke v postopku in po materialnih predpisih (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 98).
Stranski udeleženci v postopku gradbenega dovoljenja zavlačujejo postopek s tem ko pavšalno ugovarjajo, da bi izsilili investitorja.
1 Glej sodbo VSRS I Up 179/2003 z dne 19. 1. 2006 in tudi sklep VSRS X Ips 73/2014 z dne 25. 11. 2015;
12
2.7 SAMOSTOJNOST PRI ODLOČANJU
V drugem odstavku 120. člena Ustave je določeno, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. V tem členu Ustava opredeljuje načelo zakonitosti, ki vključuje tudi zahtevo po samostojnosti delovanja uprave. Samostojnost in neodvisnost uradnikov sta zagotovljeni z organizacijsko in procesno zakonodajo. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-/90/05 z dne 7. 7. 2005 zavzelo pomembno stališče, da mora zakonodaja, da bi bila skladna z ustavnim načelom samostojnosti dela uprave iz drugega odstavka 120. člena Ustave, uradnikom zagotoviti tako stopnjo samostojnosti, ki še zagotavlja strokovno neodvisnost dela uprave. Načelo zakonitosti in pravilo o samostojnosti kot njegov sestavni del vzpostavljata razmerje med zakonodajo in izvršilno vejo oblasti, ki je skladno z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) (Čebulj idr., 2020, str.
157).
Da bi tako organ kot njegova uradna oseba lahko ugotovila resnično stanje stvari in zagotovila spoštovanje zakonitosti, potrebuje samostojnost oziroma neodvisnost, ki jo zagotavlja to načelo. Gre torej za samostojnost organa v razmerju do drugih organov oziroma vej oblasti (Jerovšek & Kovač, 2020, str. 43).
Načelo samostojnosti velja tudi za pooblaščeno uradno osebo organa, ki je pristojen za postopek. Uradna oseba samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku (na primer v postopku izdaje gradbenega dovoljenja) in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliščine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise oziroma splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil (2. odst. 12. člena ZUP) (Kerševan & Androjna, 2006, str. 117).
2.8 PRAVICA DO PRITOŽBE
Pravica pritožbe zoper odločbo, s katero je bilo v upravnem postopku na prvi stopnji odločeno o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi v upravni zadevi, je temeljna z Ustavo zajamčena pravica (25. člen Ustave). Pravica pritožbe se uresničuje neposredno na podlagi Ustave, način uresničevanja te pravice v upravnem postopku pa je predpisan z ZUP (Kerševan & Androjna, 2017, str. 102).
Pravica do pritožbe v upravnem postopku je urejena takole (Kerševan & Androjna, 2006, str.
122-125):
− pritožba je dovoljena zoper odločbo, ki je bila izdana na prvi stopnji (1. odst. 13 člena in 1. odst. 229. člena ZUP). Ker je pravica pritožbe zoper odločbo prve stopnje zagotovljena že v ustavi, ni potrebe po posebni taki odločbi v posameznih materialnih predpisih. Samo z zakonom, ne pa z drugim predpisom, se lahko izjemoma v določenih primerih izključi pritožba, če je drugače zagotovljeno varstvo pravic in zakonitosti (1. odst. 13. člena ZUP). Zato ni mogoče, da stranka zoper odločbo izdano
13
v upravnem postopku na prvi stopnji, sploh ne bi imela nobenega pravnega sredstva za varstvo pravic in zakonitosti;
− pritožbe ni zoper odločbe državnega zbora, predstavniškega organa samoupravne lokalne skupnosti ali vlade (2. odst. 13. člena in 1. odst. 230. člena ZUP), zoper odločbo o odpravi ali razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici ( 4. odst. 277.
člena ZUP) ter odločbo, s katero organ, nad katerim ni organa druge stopnje, izredno razveljavi izvršljivo odločbo (4. odst. 278. člena ZUP) ali izreče izdano odločbo za nično (4 .odst. 280. člena ZUP);
− zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji pristojno ministrstvo, je dovoljena pritožba, samo kadar zakon tako izrecno določa (2. odst. 13. člena ZUP). V takem zakonu bo moralo biti tudi določeno, kateri organ odloča o pritožbi, sicer o pritožbi odloča vlada (2. odst. 230. člena ZUP);
− pritožba je dovoljena tudi ob molku organa, kadar je organ prve stopnje pasiven nasproti zahtevi stranke in ne izda odločbe o njenem zahtevku in je ne vroči stranki v določnem roku (4. odst. 13. člena ZUP). Odločbo mora izdati pristojni organ čimprej, najpozneje pa v enem oziroma dveh mesecih od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti (222. člena ZUP). Če organ ne izda in ne vroči odločbe v predpisanem roku, zoper njegovo odločbo pa je dovoljena pritožba, se šteje, kakor da je bil strankin zahtevek zavrnjen in ima stranka pravico do pritožbe (4. odst. 222. člena ZUP);
− zoper odločbo, izdano na drugi stopnji, ni dovoljena pritožba, saj je po zakonu dovoljena izrecno le zoper odločbo, izdano na prvi stopnji (1. odst. 13. člena ZUP, 1.
odst. 229. člena ZUP). Iz tega izhaja, da velja v upravnem postopku načelo dveh stopenj (dvostopenjskost), kar pa ne pomeni, da bi se moralo v vsaki upravni zadevi odločiti na dveh stopnjah. Načelo dveh stopenj le pove, da v upravnem postopki ni tretje stopnje (instance). Zato velja odločba, izdana o pritožbi, za dokončno v upravnem postopku. Odločba je dokončna tako za stranko, ki se je pritožila, kot za stranko, ki se ni pritožila. Zoper dokončno odločbo je vselej mogoč upravni spor, razen če je z zakonom določeno drug sodno varstvo;
Investitor in stranski udeleženci imajo možnost vložitve pritožbe v osmih dneh od vročitve gradbenega dovoljenja, ki jo je izdala upravna enota (47. člen GZ). V kolikor odločbo izda Ministrstvo za okolje in prostor, pritožba ni dovoljena. Možen je le upravni spor.
2.9 EKONOMIČNOST POSTOPKA
Načelo ekonomičnosti dopolnjuje vrednostne usmeritve drugih načel, tako, da poudari, da je postopek treba voditi hitro, s čim manjšo zamudo in čim manjšimi stroški. Notranja skladnost načela ekonomičnosti in preostalih načel je dosežena s tem, da je v načelo ekonomičnosti vgrajena zahteva, da hitrost in nižji stroški postopka niso na škodo zakonite in pravilne
14
odločbe, ki temelji na pravilno ugotovljenem dejanskem stanju in zagotovljenem varstvu procesnih pravic strank in drugih udeležencev2. Cilj postopka je izdaja zakonite in pravilne odločbe, ki ga načelo ekonomičnosti ne spreminja, vendar pa pomembno vpliva na to, kako se postopek vodi do izdaje odločbe. Na temelju načela ekonomičnosti se zato ne more zgoditi, da bi se izdala zakonita odločba, ki bi temeljila na nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju ali zanikanju procesnih pravic. Morebitno sklicevanje na načelo ekonomičnosti v takem primeru ne more biti uspešno. Z načelom ekonomičnosti je v upravni postopek vgrajena učinkovitost, ki usmerja k temu, da isti cilj dosežemo hitro in s čim manjšimi stroški (Čebulj idr., 2020, str. 175).
Uradna oseba, ki vodi postopek, mora izbrati najhitrejši in najcenejši način dela, seveda pa mora paziti, da ekonomičnost ne bo povzročila neupoštevanja načela zakonitosti in načela materialne resnice (Grafenauer, 2001, str. 49).
K ekonomičnosti vodenja postopka pripomore postopanje po ZUP, to je dejansko upoštevanje vsebine in smisla njegovih določil. Med določili, ki posebej vplivajo tudi na ekonomičnost postopka lahko primeroma omenimo določila o (Grafenauer, 2001, str. 50):
− skrajšanem ugotovitvenem postopku (114. člen ZUP),
− rokih za izdajo odločbe (222. člen ZUP),
− združitvi stvari v en postopek (130. člen ZUP),
− pravni pomoči (33. in 34. člen ZUP),
− pridobitvi podatkov in dokazov, ki jih lahko hitreje in lažje priskrbi organ, ki vodi postopek (140. člen ZUP),
− usti obravnavi, ki jo uradna oseba razpiše, če spozna, da je to koristno za razjasnitev stvari (154. člen ZUP),
− možnosti privedbe povabljene osebe (npr. priče), ki se neopravičeno ni odzvala na vabilo, kaznovanja z denarno kaznijo in naložitvijo stroškov, ki so nastali zaradi neupravičenega izostanka (73. člen ZUP),
− vzdrževanju reda in odstranitvi zaradi motenja reda, denarni kazni zaradi motenja reda pri dejanjih postopka (110. in 111. člena ZUP).
V kolikor investitor priloži zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (49. člen GZ) dokumentacijo, dokazilo o pravici graditi, mnenja, pisne izjave stranskih udeležencev, dokazilo o plačanem komunalnem prispevku, o plačani degradaciji in uzurpaciji ter o plačilu odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča, lahko uradna oseba vodi postopke po skrajšanem ugotovitvenem postopku.
2 Odločba USRS U-I-189/14-6, Up-663/14-10 z dne 18. 9. 2014: »Načelo ekonomičnosti zahteva varčevanje pri stroških in času, ki pa ne sme biti v škodo načelu iskanja materialne resnice in ne načelu zakonitosti.«
15
3 ZAHTEVA ZA IZDAJO GRADBENEGA DOVOLJENJA
V skladu s 7. členom GZ za izdajo gradbenih dovoljenj še naprej ostaja pristojna upravna enota, na območju katere je objekt. Drugače je pri objektih državnega pomena in objektih z vplivi na okolje. Zanje gradbena dovoljenja izdaja Ministrstvo za okolje in prostor. Objekti državnega pomena niso več opredeljeni v podzakonskem aktu, temveč v samem zakonu.
Ministrstvo za okolje in prostor je po novem pristojno tudi za izdajo integralnih dovoljenj za objekte z vplivi na okolje, za katerega je treba izvesti presojo vplivov na okolje skladno z ZVO- 1 oziroma skladno z Uredbo o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Jereb, 2018, str. 54).
Ker gre za upravni postopek, ki se že po naravi stvari in samem zakonu začne na zahtevo stranke (128. člen ZUP), je za uvedbo postopka za izdajo gradbenega dovoljenja potrebna zahteva stranke, investitorja, torej pravne ali fizične osebe, da se postopek izdaje gradbenega dovoljenja sploh lahko začne. Po ZUP se šteje, da je postopek uveden z dnem vložitve zahteve stranke (Ljubič, Ristanovič, Jereb & Rutar, 2008, str. 59).
V 35. členu GZ zakonodajalec predpiše zahtevane sestavine in postopek vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja investitor vloži na obrazcu, ki je predpisan v Pravilniku o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov (Pravilnik, Uradni list RS, št. 36/18, 51/18 – popr. in 197/20).
Poleg izpolnjenega obrazca, ki vsebuje podatke o zemljišču, se vlogi doda še projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki ga izdela in potrdi pooblaščeni arhitekt ali inženir in je določen v pravilniku. Vlogi morajo biti dodana mnenja pristojnih organov, razen če se je mnenjedajalec v postopku izrekel, da mnenja niso potrebna. Če investitorja ni, mora biti vlogi dodano ustrezno dokazilo o pravici gradnje, kot notarsko overjena pogodba, sodna ali upravna odločba, sklep o določitvi, da je investitor upravljavec nepremičnine in druga dokazila. Potrebna so soglasja oz. dokazila, kjer se bo izvajala gradnja, glede dostopa do javne ceste, oskrbe s pitno vodo, oskrba z energijo in odvajanja odpadnih voda … (Ljubič, Rutar, Ristanovič & Velkovrh, 2018, str.192).
V 35. členu GZ po novem jasno opredeljuje, kdaj je vloga za izdajo gradbenega dovoljenja popolna, in sicer pri opredelitvi pogoja formalne popolnosti namerno izpusti pogoj predložitve vseh predpisanih mnenj. Če bi bil to pogoj za formalno popolnost zahteve, bi se moral upravni organ namreč spustiti v vsebinsko presojo zadeve (vsebinsko bi moral presoditi, ali je mnenje glede na področne predpise potrebno), kar pa ni namen formalne popolnosti. Formalna popolnost vloge je namenjena temu, da ima organ dovolj informacij, da sploh začne z vsebinsko presojo, da so torej predloženi podatki, ki mu vsebinsko presojo sploh omogočijo. Tako mora upravni organ imeti na voljo podatke o tem, kaj se zahteva, kdo
16
je vlagatelj, kaj je predmet zahteve (zato je obvezna predložitev projektne dokumentacije) in da obstajajo dokazila o upravičenju do gradnje na zemljišču, kadar niso vpisana v zemljiško knjigo, saj sicer ne more vsebinsko presoditi, da je to upravičenje izkazano (Jereb, 2018, str.
58).
Iz analiz izvajanja ZGO-1 izhaja, da je bila formalna popolnost zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pogosto jabolko spora med investitorjem oziroma projektantom na eni in upravnim organom na drugi strani. Za investitorja je pomembno, da ve, kdaj je vloga formalno popolna, saj je od tega trenutka naprej začne teči rok za izdajo gradbenega dovoljenja. Da bi mu GZ omogočil v tem pomenu večjo pravno varnost, je predvidel, da mora upravni organ na zahtevo vlagatelja izdati sklep o (formalni) popolnosti zahteve, časa, da zahteva dopolnitev, pa ima 15 dni od njenega prejema (Jereb, 2018, str. 58). Ob popolnosti lahko upravni organ začne vsebinsko presojo zahteve oziroma z ugotavljanjem pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja.
3.1 DOKAZILO O PRAVICI GRADITI
Pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja ostaja tudi dokazovanje pravice graditi, ki jo je poznal ZGO-1 oziroma po GZ dokazanost stvarnega upravičenja za izvedbo gradnje. Po novem pridobitev gradbenega dovoljenja namreč omogoča le še stvarna pravica, torej lastninska pravica, služnost ali stavbna pravica. Razen za začasne ureditve za potrebe gradnje, kot sta gradbišče in podobna začasna ureditev v času gradnje, na podlagi obligacijske pravice ne bo več mogoče dobiti gradbenega dovoljenja (Jereb, 2018, str. 67).
To pomeni, da bo investitor lahko le lastnik ali imetnik stavbne pravice ali služnostni upravičenec, ne pa tudi najemnik ali zakupnik, kar je veljalo do sedaj. Če bo takšna stvarna pravica vpisana v zemljiški knjigi, te pravice ni potrebno posebej dokazovati. V primeru, če investitor ene od navedenih stvarnih pravic nima vpisanih v zemljiški knjigi, bo mogoče pravico graditi dokazovati z notarsko overjeno pogodbo o pridobitvi le stvarne pravice (ene od navedenih), ki mora biti predlagana za vpis. Prav tako bo mogoče obstoj potrebne stavbne pravice za gradnjo dokazovati s sodno ali upravno odločbo, ki omogoča gradnjo. V primeru, če bo šlo za investitorja, ki bo hkrati upravljalec nepremičnine, bo lahko dokazoval pravico graditi s sklepom o njegovi določitvi za upravljalca, če bo šlo za nepremičnino v lasti njegovega ustanovitelja. V primeru, če bo iz uradnih evidenc razvidno, da je investitor zakoniti upravljalec, takšen sklep ne bo potreben. Dokazilo o pravici graditi bo mogoče izkazati tudi z drugo listino, ki v skladu s kakšnim posameznim zakonom omogoča gradnjo oziroma izvajanje del (Ljubič, 2018, str. 191).Dokazilo o pravici graditi je tako kot do sedaj, če gre za gradnjo objektov gospodarske infrastrukture v cestnem telesu javne ceste, kar izrecno vključuje tudi priključke, zgolj soglasje upravljalca javne ceste. S tem je ohranjena dobra praksa, ki je bila vzpostavljena s spremembo ZGO-1. To sicer ne vključuje zahtevo posameznega upravljalca, da zahteva pogodbo, kar je potrebno upoštevati, vendar za samo
17
izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo gospodarske javne infrastrukture v cestnem telesu javne ceste zadostuje tudi le soglasje upravljalca. Opozoriti pa je treba, da če bo upravljalec v postopku tudi mnenjedajalec, njegovo mnenje ne zajema soglasja, saj je soglasje višje po stopnji, ki zavezuje, poleg tega pa gre za poseg v lastnino. Tako bosta potrebna mnenje in soglasje, ki bo dano v smislu pravice graditi (Ljubič idr., 2018, str. 191).
Izkazana pravica graditi je formalni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (peti odstavek 35.
člena GZ). V 35. členu GZ določa vrste listin, na podlagi katerih je mogoče šteti, da je pravica graditi izkazana. Najpomembnejša od listin, s katerimi se izkazuje ta pravica, je izpisek iz zemljiške knjige. V zemljiško knjigo se vpisujejo izmed stvarnih pravic, ki so relevantne za izdajo gradbenega dovoljenja, zlasti lastninska pravica (izključna lastnina, solastnina, skupna lastnina oziroma etažna lastnina), kot druga stvarna pravica pa stavbna pravica, v povezavi z njima pa stvarna služnost (poti oziroma napeljava komunalnih vodov). Služnostna pravica, ki lahko vsebuje pravico graditi, je predvsem v javno korist (Breznik & Duhovnik, 2005, str.
139).
Lastninska pravica je pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati. Omejitve uporabe, uživanja in razpolaganja lahko določi samo zakon (37. člen Stvarnopravni zakonik (SPZ, Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20)).
Solastnina je posebna oblika lastninske pravice, ki pomeni pravno oblast več oseb na isti nerazdeljeni stvari (condominium pro indiviso), pri čemer vsakemu od solastnikov pripada računsko določen delež te stvari (Juhart, Tratnik & Vrenčur, 2007, str. 309). Poudariti velja, da je pri solastnini razdeljena pravica in ne stvar. Idealni deleži se vedno nanašajo na celotno nepremičnino in ne na dele nepremičnine v naravi, ki po svojem obsegu ustrezajo višini idealnih deležev. Če narava stvari dopušča, se solastniki lahko dogovorijo, da bo vsak od njih izključno uporabljal del stvari. Tipičen primer so posamezna stanovanja v večstanovanjskih stavbah, ki so v solastnini in kjer ni vzpostavljena etažna lastnina. V teh primerih pride do tako imenovane delne posesti, ki ima za objekt posamezna stanovanja kot dele stvari (nepremičnine). Vendar preostali solastniki še vedno ohranijo solastnino tudi na delih, za katere se dogovorijo, da so v izključni uporabi, pa uporabnik seveda ohrani solastninsko pravico glede delov, ki jih imajo v izključni uporabi drugi solastniki (Tratnik, 2004, str. 69).
Etažna lastnina je posebna lastninska pravica na posameznem delu zgradbe v kombinaciji s solastninsko pravico na skupnih delih (Tratnik, 2004, str. 77). Etažna lastnina je posebna oblika lastnine, ki jo ima ena ali več oseb na posameznem delu zgradbe, če je ta del kot funkcionalna celota ločen od preostalih delov in primeren za samostojno uporabo (kot so zlasti stanovanje, poslovni prostor ali drug samostojen prostor). Lastnina posameznega dela pa ne more obstajati kot neodvisno pravno razmerje, ker je z njo neločljivo povezana solastnina na skupnih delih zgradbe in na zemljišču. Šele oboje skupaj tvori etažno lastnino, ki je prenosljiva samo kot celota (Juhart idr., 2004, str. 520). Samostojne prostore lahko na
18
primer predstavljajo tudi balkoni, terase, kleti podstrešje, skladišča, garaže itd. Ni potrebno, da bi ti pomožni prostori bili neposredno ob samostojnem delu. Lahko so tudi v drugi zgradbi na drugi parceli, vendar mora ta nepremičnina spadati med skupne dele v solastnini etažnih lastnikov v glavni zgradbi, v kateri je konkretni posamezni del (Juhart idr., 2004, str. 521).
Kot druge stvarne pravice poznamo stavbno pravico in stvarno služnost. Stavbna pravica je v prvem odstavku 256. člena SPZ opredeljena kot stvarna pravica, ki daje upravičencu pravico imeti v lasti zgrajeno zgradbo nad ali pod tujo nepremičnino. Posebna lastninska pravica se lahko nanaša tudi na zgradbo, ki stoji na obremenjenem zemljišču (Tratnik, 2020, str. 403).
Bistvo stavbne pravice je, da omogoča postavitev stavbe na tujem zemljišču, zato je lahko predmet stavbne pravice samo nepremičnina. To predvsem pomeni, da mora lastnik nepremičnine imetniku stavbne pravice dopustiti rabo svojega zemljišča. To kaže na podobnost stavbne pravice in služnosti. Vendar je med njima bistvena razlika. Tudi služnost lahko upravičuje imetnika, da ima na tujem zemljišču postavljeno zgradbo, vendar je ta objekt sestavni del služeče nepremičnine in lastnik gospodujoče nepremičnine na takšnem objektu nima lastninske pravice (Juhart idr., 2007, str. 665). Pogodba praviloma natančneje določa vsebino in obseg stavbne pravice, na primer lastnosti zgradbe in upravičenja imetnika stavbne pravice glede preostalega dela zemljišča (Tratnik, 2020, str. 405). Pogodba se lahko po drugem odstavku 256. člena SPZ, sklene za določen ali nedoločen čas. V skladu z 265.
členom SPZ se lahko ustanovi tudi posebna pravica uporabe na javnem dobru, ki pa ne sme ovirati splošne rabe javnega dobrega. Tako se na primer pod mestnim parkom, ki je javno dobro, na podlagi stavbne pravice lahko na primer zgradi skladišče ali garaža. Na ta način se razširijo možnosti uporabe zemljišč, ki so javno dobro (Tratnik, 2020, str. 403).
Služnosti so omejene stvarne pravice, ki dajejo pravico do uporabe tuje stvari oziroma izkoriščanja tuje stvari oziroma izkoriščanja tuje pravice. Vsebina služnosti je, da mora lastnik obremenjene stvari nekaj dopustiti ali nekaj opustiti, česar mu sicer kot lastniku ne bi bilo treba (210. člen SPZ). Služnosti praviloma ne zavezujemo k pozitivnim ravnanjem. Služnost na primer obstaja v tem, da mora lastnik dopustiti, da upravičenec vozi preko njegovega zemljišča ali da ima pravico do pobiranja sadja iz njegovega sadovnjaka. Ne more pa lastnika zavezovati k temu, da vzdržuje pot, ki jo služnostni upravičenec uporablja, ali da sam obira sadje, do katerega ima pravico služnostni upravičenec (Tratnik, 2020, str. 363). Takšna dolžnost pa se mu lahko naloži s stvarnim bremenom. Služnost se mora izvrševati tako, da najmanj obremenjuje služno stvar oziroma lastnika obremenjene nepremičnine (prvi odstavek 219. člena SPZ). Po načinu določitve imetnika služnostne pravice oziroma služnostnega upravičenca pa ločujemo stvarne in osebne služnosti. Za prve je značilnosti, da služeča nepremičnina služi drugi nepremičnini, ki jo imenujemo gospodujoča nepremičnina.
Zato imetnik stvarne služnosti lahko samo vsakokratni lastnik gospodujoče nepremičnine in stvarna služnost prehaja na njegove pravne naslednike skupaj z lastninsko pravico. Osebne služnosti pa so ustanovljene v korist določene osebe in so časovno omejene. Gre za osebne
19
premoženjske pravice stvarnega prava, ki jih upravičenec ne more prenesti s pravnim poslom in ugasnejo z njegovo smrtjo ali potekom časa, za katerega so bile ustanovljene (Juhart idr., 2007, str. 589). Stvarne služnosti se lahko ustanavljajo samo na nepremičninah. Že iz same opredelitve pojma stvarne služnosti v 213. členu SPZ izhaja, da gre pri stvarni služnosti za razmerje dveh nepremičnin. Služeča nepremičnina bo največkrat zemljišče, lahko pa tudi posamezni del stavbe ali stavba, zgrajena na podlagi stavbne pravice (Reich, 2006, str. 17 in 18).
Služnostna pravica, ki lahko vsebuje pravico graditi, je predvsem služnost v javno korist.
Služnost v javno korist je druga vrsta omejitve lastninske pravice na nepremičnini, ki jo obravnava 211. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17: ZUreP-2).
Lastninska pravica na nepremičnini se lahko začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist. S služnostjo se lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji, če je to nujno potrebno za gradnjo omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture ali njihovo nemoteno delovanje. Ustanovitev služnosti lahko predlaga država, občina oziroma izvajalec javne službe. Če tako določa poseben zakon, se lahko služnost ustanovi tudi za gradnjo ali nemoteno delovanje omrežij in objektov druge javne infrastrukture. V tem primeru je upravičenec investitor javne infrastrukture.
Kot dokazilo o pravici graditi se šteje tudi sodna ali upravna odločba (35. člen GZ), ki investitorju omogoča gradnjo oziroma izvajanje del. Tako dokazilo je npr. pravnomočna odločba o denacionalizaciji, sklep o dedovanju, odločba o izbiri koncesionarja ali vodno dovoljenje. V primerih, če kot investitor nastopa država oziroma njen organ, zemljišče pa je tudi v lasti države, je potreben sklep vlade o prenosu pravice upravljanja (npr. na vodnih zemljiščih iz ARSO na npr. Ministrstvo za javno upravo, Direkcijo za ceste itd.) (Ljubič idr., 2008, str. 62).
Notarsko overjena pogodba mora po svoji vsebini ustrezati zahtevam za zemljiškoknjižni vpis in se mora nanašati na točno določeno nepremičnino v pravnem prometu. Tako predmet prometa ne more biti javno dobro, nepremičnina, za katero velja (pogodbena) prepoved odsvojitve ali obremenitve, nepremičnina, ki je v postopku denacionalizacije ali razlastitve (razen med upravičencem in zavezancem), promet z nepremičnino na območju, kjer velja prepoved prometa ali obremenitve (npr. na podlagi občinskega odloka po ZUreP-2) itd.
overjeni pogodbi, ki izkazujejo pravico graditi, mora biti predložena kopija predloga za vpis v zemljiško knjigo s podatkom o zemljiškoknjižni plombi, pod katero se vodi predlog. Listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi, je npr. vodno dovoljenje po Zakonu o vodah (ZV- 1, Uradni list RS, št. 67/02, 2/04 – ZZdrl-A, 41/04 – ZVO-1, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15, in 65/20), soglasje solastnika, če gre za gradnjo v solastnini, soglasje etažnih lastnikov, če gre za poseg v skupne dele in naprave (Ljubič idr., 2008, str. 62 in 63).
