Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta
POLOŽAJ NACIONALNIH SODNIKOV KOT EVROPSKIH SODNIKOV V LUČI ZAGOTAVLJANJA VLADAVINE PRAVA
(magistrsko diplomsko delo)
Avtor: Miha Plahutnik Mentor: prof. dr. Saša Zagorc
Ljubljana, december 2021
ii ZAHVALE
Zahvaljujem se mentorju prof. dr. Saši Zagorcu za nasvete in usmeritve pri pisanju te magistrske naloge. Prav tako se za podane komentarje in predloge zahvaljujem Mohorju Fajdigi.
Zahvaljujem se tudi svoji družini in prijateljem za vso pomoč in podporo.
Največjo zahvalo pa dolgujem tebi, Julia. Hvala ti za podporo v najtežjih trenutkih.
Kocham Cię.
iii Nie pytaj mnie, co ciągle widzę w niej,
nie pytaj mnie, dlaczego w innej nie, nie pytaj mnie, dlaczego ciągle chcę, zasypiać w niej i budzić się.1
(Nie pytaj o Polskę,
besedilo: Grzegorz Ciechowski, izvajalec: Obywatel G.C., 1988)
1 Ne sprašuj me, kaj še vidim v njej, ne sprašuj me, zakaj v drugi ne, ne sprašuj me, zakaj še naprej želim, zaspati in se zbuditi v njej.
(op. a. lasten prevod)
iv
POLOŽAJ NACIONALNIH SODNIKOV KOT EVROPSKIH SODNIKOV V LUČI ZAGOTAVLJANJA VLADAVINE PRAVA (povzetek)
Kriza vladavine prava je eden izmed najtežjih izzivov, s katerimi se Evropska unija sooča v zadnjem desetletju, njena osrednja razsežnost pa so sistematični napadi na pravosodje. Pristop Evropske unije k reševanju krize se zdi neučinkovit, kar gotovo velja za poskuse Evropske komisije. Slednja je zapravila ogromno časa za dialog s težavnimi državami članicami, katerih politične elite so zastavile načrten odmik od vrednote vladavine prava, pravo pa le instrumentarizirale za utrditev oblasti. Evropska komisija je z upanjem v dialog težavne države članice zgolj opogumila in jim omogočila sprejem spornih pravosodnih reform in ugrabitev neodvisnih pravosodnih organov. Enako slabo se je Evropska komisija odrezala v tožbah zoper težavne države članice, saj se je prepogosto osredotočila zgolj na formalno zmago pred Sodiščem Evropske unije. Slednje je prav zato izkoristilo predhodno vprašanje portugalskega sodišča v zadevi C-64/16 - Associação Sindical dos Juízes Portugueses in poudarilo položaj nacionalnih sodnikov kot evropskih sodnikov ter njihov pomen za celotni pravni red Evropske unije. S to ključno sodbo je Sodišče Evropske unije Evropski komisiji v roke porinilo primerno orožje za boj s krizo vladavine prava v posamezni državi članici, hkrati pa nacionalnim sodnikom ponudilo dodatno možnost varovanja njihove neodvisnosti.
Na podlagi navedenega primera je Evropska komisija sprožila vrsto tožb proti Poljski, ki so slednjo vsaj deloma prisilile v opustitev nekaterih spornih pravosodnih reform. Dejstvo pa je, da krize vladavine prava institucije Evropske unije ne morejo premagati same, najpomembnejši korak bodo morali narediti državljani posamezne države članice in na naslednjih volitvah izkazati željo po spoštovanju vladavine prava.
Ključne besede: vladavina prava, kriza vladavine prava, Evropska unija, Sodišče Evropske unije, Evropska komisija, nacionalni sodniki, pravosodne reforme, sodniška neodvisnost, Poljska, Madžarska
v
THE ROLE OF NATIONAL JUDGES AS EUROPEAN JUDGES IN PROTECTING THE RULE OF LAW (summary)
The rule of law crisis is one of the most formidable challenges the European Union has faced during the last decade, with the core problem of systematic attacks on judiciary. Attempts of the European Union to solve the crisis seem inefficient, which is especially true for European Commission's response. The latter spent too much time engaging in dialog with problematic member states, whose political elites purposefully turned away from rule of law values and used law simply as a tool to entrench power. European Commission's faith in dialog thus only emboldened troublesome member states and enabled them to pass controversial judicial reforms and capture independent judicial bodies. European Commission was equally ineffective in bringing infringement cases against member states as it was too often satisfied with a formal victory in front of the Court of Justice. The latter therefore took a preliminary question from a Portuguese court in the case C-64/16 - Associação Sindical dos Juízes Portugueses and used it to highlight the role of national judges as European judges as well as their importance for the legal order of the European Union. With this crucial ruling the Court of Justice gave the European Commission appropriate weaponry to combat rule of law crisis in individual member states, while offering additional protection to the national judges. On the basis of the aforementioned ruling the European Commission was able to bring several infringement actions against Poland which forced the latter to abandon some of its controversial judicial reforms. However, European Union’s institutions cannot solve the rule of law crisis on their own. The most important step must be made by citizens of problematic member states. They have to express their wish for rule of law adherence in the next elections.
Key words: rule of law, rule of law crisis, European Union, Court of Justice of the European Union, European Commission, national judges, judicial reforms, judicial independence, Poland, Hungary
vi KAZALO
1. UVOD ... 1
2. NEKATERI VPLIVI PRAVA EU NA DELO IN POLOŽAJ NACIONALNIH SODNIKOV ... 2
2. 1. Načelo neposrednega učinka ... 3
2. 2. Načelo primarnosti prava EU ... 4
2. 3. Načelo lojalne razlage ... 5
2. 4. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva ... 6
2. 5. Odgovornost države ... 7
2. 6. Institut predhodnega odločanja ... 8
2. 7. Sodni sistem v Evropski uniji ... 12
3. KRIZA VLADAVINE PRAVA ... 13
3. 1. Pojem vladavine prava ... 13
3. 2. Grožnje vladavini prava ... 15
3. 2. 1. Madžarska ... 18
3. 2. 2. Poljska ... 20
4. REŠEVANJE KRIZE VLADAVINE PRAVA – PRISTOP EVROPSKE KOMISIJE ... 25
4. 1. Pregled stanja na področju pravosodja ... 26
4. 2. Okvir EU za krepitev načela pravne države ... 26
4. 3. Postopek po 7. členu PEU ... 28
4. 4. Cikel pregleda pravne države ... 29
4. 5. Uredba 2020/2092 ... 30
5. REŠEVANJE KRIZE VLADAVINE PRAVA - SODIŠČE EVROPSKE UNIJE ... 32
5. 1. Analiza sodbe v zadevi C-64/16 - Associação Sindical dos Juízes Portugueses ... 32
5. 1. 1. Ozadje – kriza evroobmočja ... 33
5. 1. 2. Sklepni predlogi Generalnega pravobranilca Øeja ... 35
5. 1. 3. Sodba – vloga nacionalnih sodnikov kot evropskih sodnikov ... 35
5. 1. 4. Pomanjkljivost argumentacije in odprta vprašanja ... 37
5. 2. Nekatere druge odločbe Sodišča Evropske unije na področju zagotavljanja vladavine prava ... 38
5. 3. Učinek sodbe v zadevi ASJP pri zagotavljanju vladavine prava na Poljskem ... 41
5. 3. 1. Primeri na podlagi tožb Evropske komisije ... 41
5. 3. 2. Primeri na podlagi predhodnih vprašanj poljskih sodnikov ... 43
5. 3. 3. Primeri na podlagi predhodnih vprašanj v okviru odločanja o izročitvi na podlagi ENPP ... 46
vii
5. 3. 4. Odziv poljskega ustavnega sodišča (TK) na sodbe SEU in ESČP ... 47
6. ZAKLJUČEK ... 50
7. SEZNAM VIROV IN LITERATURE ... 54
7. 1. Monografije ... 54
7. 2. Zborniki člankov ... 54
7. 3. Strokovni in znanstveni članki ... 55
7. 4. Spletni članki ... 57
7. 5. Sodbe in mnenja Sodišča Evropske unije (po vrstnem redu sklicevanja) ... 59
7. 6. Sklepi Sodišča Evropske unije (po vrstnem redu sklicevanja) ... 62
7. 7. Sklepni predlogi generalnih pravobranilcev (po vrstnem redu sklicevanja) ... 63
7. 8. Primarno in sekundarno pravo EU ... 63
7. 9. Sporočila, poročila in drugi dokumenti institucij EU ... 64
7. 10. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in sodna praksa ESČP ... 66
7. 11. Drugo ... 66
viii Seznam kratic
BIT – bilateralni investicijski sporazum ENPP – Evropski nalog za prijetje in predajo EU – Evropska unija
ES – Evropska skupnost, poznejša EU Komisija – Evropska komisija
KRS – Krajowa rada sądownictwa (poljski sodni svet) Listina – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah Okvir – Novi okvir EU za krepitev načela pravne države Parlament – Evropski parlament
PDEU – Pogodba o delovanju Evropske unije PES – Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti PEU – Pogodba o Evropski uniji
PiS – Prawo i Sprawiedliwość (Pravo in pravičnost) SEU – Sodišče Evropske unije
SP – Sodišče za evropske patente in patente Skupnosti TK – Tribunal Konstitucyny (poljsko ustavno sodišče)
Uredba 2020/2092 – Uredba (EU) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16.
decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (Ur. l. EU L 433I , 22. december 2020, str. 1–10)
Kratice v opombah
str. – stran op. – opomba
nav. delo – navedeno delo
Ur. l. EU – Uradni list Evropske unije
1 1. UVOD
Z razvojem najprej Evropske skupnosti (ES), nato pa Evropske unije (EU) se je razvil tudi današnji pravni red EU, ki vsakodnevno vpliva na nacionalne pravne rede držav članic in subjekte, ki jih uporabljajo. Sodišče Evropske unije (SEU) je s svojo sodno prakso pri uporabi instituta predhodnega odločanja pomembno oblikovalo sodni sistem v EU, v katerem so pomembno vlogo dobili nacionalne sodnice in nacionalni sodniki2 v EU. Nacionalni sodnik pri svojem delu poleg nacionalnega prava uporablja tudi pravo EU, pri čemer uporaba instituta predhodnega odločanja zagotavlja enotno uporabo prava EU v vseh državah članicah.
V desetletju od podpisa Lizbonske pogodbe3 se EU sooča z izzivi na številnih področjih, sprva je bila v središču pozornosti predvsem kriza evroobmočja,4 nato pa so v nekaterih državah članicah EU na volitvah zmagale populistične stranke, ki so s svojo vizijo razvoja in ureditve svoje države sprožile krizo vladavine prava. V drugi polovici desetletja se je EU prav tako posvečala vprašanju izstopa države članice iz EU ter z migrantsko krizo.5 A prav pri vprašanju krize vladavine prava se zdi, da EU ne zmore najti prave rešitve, čeprav se izziva loteva s številnimi pristopi.
V osrčju krize vladavine prava najdemo številne poskuse omejitev in reform delovanja pravosodnih sistemov v državah članicah, kjer so na oblasti iliberalne in avtoritarne populistične stranke.6 Slednje z reformami in poskusi reform ne posegajo le v položaj nacionalnih sodnikov z vidika domačega prava, temveč tudi v njihov položaj evropskih sodnikov, s čimer je ogrožena enotna uporaba prava EU na celotnem ozemlju unije.
Z magistrsko nalogo poskušam odgovoriti, zakaj se EU zdi tako nemočna pri reševanju krize vladavine prava ter na kakšen način pravo EU države članice omejuje pri reformah njihovega pravosodnega sistema oziroma s kakšnimi pristopi so institucije EU pristopile k varovanju nacionalnih sodnikov pred posegi v njihovo neodvisnost. V prvem delu magistrske naloge poskušam predstaviti položaj nacionalnih sodnikov v pravnem redu EU in ključno vlogo, ki jo pri tem igrajo institut predhodnega odločanja ter načela, ki jih je SEU vzpostavilo s sodno
2 Odslej uporabljam izraz v moški obliki.
3 Ur. l. EU C 306, 17. december 2007, str. 1–271.
4 Barnard, Peers, EUROPEAN UNION LAW (2020), str. 31-32.
5 Prav tam, str. 32-34.
6 Bugarič, Central Europe's descent into autocracy: A constitutional analysis of authoritarian populism (2019), str. 600-608.
2
prakso. Nadalje se osredotočim na krizo vladavine prava, pri čemer poskušam opredeliti izraz vladavina prava in poiskati kaj je bistvo vladavine prava, hkrati pa predstavim razvoj dogodkov v dveh najbolj problematičnih državah članicah, s poudarkom na Poljski. V drugem delu naloge analiziram različne pristope EU k reševanju krize ter sodno prakso SEU na področju vladavine prava. V zaključku strnem svoje misli in ugotovim, kateri od pristopov EU se je izkazal za najbolj učinkovitega.
2. NEKATERI VPLIVI PRAVA EU NA DELO IN POLOŽAJ NACIONALNIH SODNIKOV
Primarno in sekundarno pravo EU ustvarja pravice in obveznosti za institucije EU, države članice ter vsakega posameznika v EU. Pravni red EU je lahko učinkovit le pod pogojem, da so pravice in dolžnosti, ki jih vsebuje, spoštovane in se jih učinkovito uporablja. Eno od ključnih vlog pri zagotavljanju učinkovite uporabe zagotavljajo nacionalni sodniki. SEU namreč nima moči ali sredstev, da bi zagotovilo učinkovanje prava EU v vsaki državi članici za vsakega posameznika. Ta naloga že od nastanka EU pripada nacionalnim sodnikom, ki so, predvsem zaradi svoje neodvisnosti, pri zagotavljanju učinkovitosti prava EU odigrali ključno vlogo.7
Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti8 (PES) je sodiščem držav članic med drugim dodelila vlogo, ki je danes opredeljena v 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije9 (PDEU), to je možnost uporabe instituta predhodnega odločanja SEU. Hkrati je SEU dodelila dolžnost sodnega nadzora pri razlagi in uporabi ustanovnih pogodb. Na podlagi teh norm je SEU že zelo zgodaj razvilo sodno prakso, ki je nacionalne sodnike postavila v položaj evropskih sodnikov, iz nje pa lahko izluščimo več pomembnih načel. Prvič, pravo EU je sestavni del prava držav članic in je s slednjim vsaj na enaki ravni. Drugič, pravo EU lahko ustvarja pravice za posameznike, ki jih slednji lahko uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči.
Tretjič, nacionalna sodišča imajo obveznost, ki izhaja iz prava EU, da slednje uporabijo in zaščitijo pravice posameznikov, ki jih zagotavlja.10
7 Fennelly, The National Judge as Judge of the European Union (2013), str. 62.
8 Prečiščeno besedilo, Ur. l. EU C 224, 31. avgust 1992, str. 6–79.
9 Prečiščeno besedilo, Ur. l. EU C 202, 7. junij 2016, str. 47–200.
10 Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 63.
3
Nacionalni sodniki tako delujejo v pravnem okolju, ki ga tvorita najmanj dva pomembna pravna reda. Nacionalni pravni red in pravni red EU se med seboj povezujeta, prepletata, prekrivata, včasih pa sta med seboj v koliziji. Nacionalni sodnik je tisti, ki bo moral poiskati rešitev v posameznem primeru, s tem da bo npr. uporabil določbo prava EU namesto določbe domačega prava oziroma bo moral slednjo interpretirati v skladu z določbo prava EU.11
2. 1. Načelo neposrednega učinka
Razmerje med pravom EU in nacionalnim pravom države članice je podobno razmerju med pravom zvezne države in pravom zvezne enote v federacijah.12 SEU se je že na začetku svojega delovanja soočilo z vprašanjem razmerja med nacionalnim pravom in pravom EU ter razvilo temeljna načela, ki urejajo njun medsebojni odnos. V zadevi van Gend en Loos je SEU poudarilo, da Evropska skupnost (ES) predstavlja nov pravni red mednarodnega prava, v korist katerega so države članice na nekaterih področjih omejile svoje suverene pravice in katerega subjekti so tudi državljani držav članic, ki jim pravo skupnosti neodvisno od zakonodaj držav članic daje tudi določene pravice. Zatrdilo je tudi, da je varovanje pravic, ki izhajajo iz prava skupnosti, v domeni nacionalnih sodišč.13 S tem je SEU postavilo načelo neposrednega učinka prava EU, čeprav je šlo v tem primeru le za neposredni učinek ustanovnih pogodb. Del argumentacije SEU je temeljil tudi na dejstvu, da načelo neposrednega učinka izhaja že iz določbe 177. člena PES, v katerem je bil takrat urejen postopek predhodnega odločanja, saj določba ne bi imela smisla, če se pred nacionalnimi sodišči posamezniki ne bi mogli sklicevati na pravo EU.14
V zadevi Van Duyn je SEU nato poudarilo, da imajo lahko tudi direktive neposredni učinek, saj le sklicevanje na neposredni učinek direktiv pred nacionalnim sodiščem omogoči polni učinek posamezne direktive, poleg tega pa institut predhodnega odločanja nacionalnim sodiščem omogoča zastavljanje predhodnih vprašanj SEU glede skladnosti vseh aktov institucij EU, zato se lahko nanje sklicujejo tudi posamezniki.15 Države članice se pri tem v postopkih pred nacionalnimi sodišči ne smejo izgovarjati, da direktiva nima neposrednega
11 Jaremba, At the Crossroads of National and European Union Law (2013), str. 191-192.
12 Grad, EVROPSKO USTAVNO PRAVO (2012), str. 39.
13 Zadeva C-26/62 - Van Gend en Loos proti Administratie der Belastingen [1963].
14 Craig, de Búrca, EU LAW (2020), str. 222.
15 Zadeva C-41/74 - Van Duyn proti Home Office [1974], 12. točka.
4
učinka, kadar same niso poskrbele za njeno pravočasno implementacijo.16 SEU pa je poudarilo, da se lahko posamezniki na neposredni učinek direktiv sklicujejo le v vertikalnih pravnih razmerjih, ne pa v horizontalnih. Direktiva torej ne more sama po sebi nalagati obveznosti posameznikom, saj je naslovljena na države članice.17 Nacionalni sodniki morajo tako načelo neposrednega učinka uporabiti, kadar gre za vprašanje uporabe temeljnih pogodb, uredb ter direktiv, če te niso bile pravočasno prenesene v domače pravo.18
2. 2. Načelo primarnosti prava EU
V zadevi Costa/ENEL je SEU izpostavilo, da je bil s podpisom PES vzpostavljen nov pravni red, ki je sestavni del nacionalnih pravnih redov držav članic in zavezuje tudi nacionalna sodišča. Prav tako je poudarilo, da poznejši enostranski nacionalni akt ne more prevladati nad pravom skupnosti, saj bi bila ogrožena pravna podlaga ES.19 SEU je tako vzpostavilo načelo primarnosti oz. supremacije prava EU nad nacionalnim pravom, ki ga je nadalje razvilo v zadevi Simmenthal, v kateri je poudarilo, da nacionalnega prava, ki je v konfliktu s primarnim pravom skupnosti oz. neposredno učinkujočimi določbami institucij ES ni mogoče uporabiti, tudi če je nacionalno pravo starejše od prava ES.20 Načelo primarnosti prava EU je skupaj z načelom neposrednega učinka eno od najpomembnejših načel prava EU, saj implicira omejitev domačega pravnega sistema v razmerju do prava EU. Nacionalni sodnik, ki je soočen z dvema konfliktnima normama, ki izvirata iz domačega prava in prava EU, je prisiljen domače pravo odriniti na stran in uporabiti pravo EU. Domače pravo pri tem ne neha veljati, temveč ga sodnik zgolj ne uporabi v mejah prava EU.21
Pri vprašanju razmerja med načelom neposrednega učinka in načelom primarnosti prava EU Dougan razlikuje med modelom primarnosti in modelom sprožilca. Po modelu primarnosti je načelo primarnosti prava EU samo, brez uporabe načela neposrednega učinka, sposobno ustvariti učinke znotraj domačega pravnega reda, kadar ima nacionalni sodnik pred seboj konflikt med normo domačega prava in normo prava EU. Skladno s tem t. i. model primarnosti načelo primarnosti povezuje s pojmom presoje skladnosti domačega prava s
16 Zadeva C-148/78 – Ratti [1979], 23. točka; glej tudi Craig, de Búrca, nav. delo (op. 14), str. 235-36.
17 Zadeva C-152/84 - Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority [1986], 48. točka.
18 Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 65.
19 Zadeva C-6/64 - Costa proti E.N.E.L. [1964].
20 Zadeva C-106/77 - Amministrazione delle Finanze dello Stato proti Simmenthal [1978].
21 Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 66-67.
5
pravom EU, načelo neposrednega učinka pa z ustvarjanjem in zagotavljanjem pravic za posameznike. Nasprotno pa je po modelu sprožilca učinek načela primarnosti viden šele potem, ko nacionalni sodnik na podlagi načela neposrednega učinka ugotovi, da bo pri njegovem odločanju v poštev prišla norma prava EU. Načelo neposrednega učinka v skladu s tem modelom zajema vsako situacijo, v kateri pravo EU povzroči svoj učinek znotraj domačega prava, s tem pa predstavlja sprožilec oziroma pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, preden načelo primarnosti sploh pride v poštev pred nacionalnim sodiščem.22 SEU je v nedavni sodni praksi poudarilo, da norma prava EU, ki nima neposrednega učinka, ne more predstavljati temelja za odločanje nacionalnega sodišča o tem, da v skladu z načelom primarnosti ne uporabi domačega prava, če je to v neskladju s pravom EU, s tem pa potrdilo, da je razmerje med načelom neposrednega učinka in načelom primarnosti prava EU urejeno z modelom sprožilca.23
2. 3. Načelo lojalne razlage
SEU je odločitev v zadevi Marshall, s katero je omejila neposredni učinek direktiv, poskušalo omehčati z razvojem več doktrin, kot sta npr. široka definicija pojma država in načelo lojalne razlage, poznano tudi pod izrazom indirect effect oziroma posredni učinek.24 Nacionalna sodišča so v skladu z načelom lojalne razlage pri razlagi nacionalnega prava dolžna slednjega razlagati v luči prava EU, ki ga domače pravo implementira, z upoštevanjem njegovih ciljev.
SEU je poudarilo, da dolžnost držav članic sprejeti vse primerne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja cilja posamezne direktive, zavezuje tudi nacionalna sodišča, ki morajo nacionalno pravo razlagati glede na besedilo in namen direktive. Skladno s tem mora nacionalno sodišče zakonodajo, sprejeto za izvajanje direktive, razložiti in uporabiti glede na zahteve prava Skupnosti, kolikor je to seveda mogoče na podlagi nacionalne zakonodaje.25
V zadevi Marleasing, v kateri sta bili obe stranki osebi zasebnega prava in je šlo torej za horizontalno razmerje, je SEU poudarilo, da mora nacionalno sodišče ne glede na dejstvo, ali je norma nacionalnega prava nastala pred ali po direktivi, slednjo za dosego njenega cilja
22 Dougan, When Worlds Collide! Competing Visions of the Relationship between Direct Effect and Supremacy (2007), str. 931-935.
23 Zadeva C-573/17 - Popławski [2019], glej tudi Craig, de Búrca, EU LAW (2020), str. 308-310.
24 Craig, de Búrca, nav. delo (op. 14), str. 240.
25 Zadeva C-14/83 - Von Colson in Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen, [1984], 26 in 28. točka.
6
kolikor je mogoče razlagati v luči besedila in namena direktive.26 Nadalje je v zadevi Pupino SEU dolžnost lojalne razlage razširilo tudi na okvirne odločitve, ki so bile sprejete na podlagi drugega in tretjega stebra EU.27
Dolžnost nacionalnega sodnika je torej razlagati nacionalno pravo v luči prava EU do meje, ki jo določa nacionalno pravo, nikakor pa ni dolžno nacionalnega prava razlagati contra legem.28 SEU slednjega pojma sicer ni jasno opredelilo, omejitev contra legem pa se posledično razlikuje med državami članicami, saj nacionalno pravo natančneje določa, kdaj nacionalni sodnik pride v situacijo contra legem. V nekaterih državah članicah, kot je tudi Slovenija, pa izraz ni določno opredeljen niti v literaturi niti ni bogate domače sodne prakse, ki bi nacionalnemu sodniku pomagala pri določitvi te meje.29
2. 4. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva
Države članice EU morajo sprejemati ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz pogodb ali aktov institucij EU, slednjo pa podpirati pri izvajanju njenih nalog in se vzdržati ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje njenih ciljev.30 V 19. členu PEU je opredeljena vloga SEU, hkrati pa je zapisana tudi dolžnost držav članic, da vzpostavijo pravna sredstva za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo EU.
Dodatno zahtevo po učinkovitem pravnem sredstvu predstavlja 47. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah31 (Listina), ki določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom EU, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred (nacionalnim) sodiščem. Isti člen nadalje določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. Navedene določbe so pravna podlaga za sistem učinkovitega pravnega varstva v EU, ki ga je izdatno oblikovalo SEU.32
Države članice so tako zavezane, da v skladu s svojim nacionalnim pravom poskrbijo za učinkovito pravno varstvo pravic, hkrati pa v skladu z načelom postopkovne avtonomije
26 Zadeva C-106/89 - Marleasing proti Comercial Internacional de Alimentación [1990], 8. točka.
27 Zadeva C-105/03 - Pupino [2005].
28 Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 68.
29 Zagorc, Fajdiga, The Principle of consistent interpretation in Slovenia (2018), str. 438-443.
30 Tretji odstavek 4. člena Pogodbe o Evropski uniji (PEU). Prečiščena različica, Ur. l. EU C 202, 7. junij 2016, str. 13–46.
31 Ur. l. EU C 326, 26. oktober 2012, str. 391–407.
32 Craig, de Búrca, nav. delo (op. 14), str. 262-263.
7
določijo tudi procesna pravila in roke za uveljavljanje pravic, ki izhajajo iz prava EU.33 Nacionalne norme, ki urejajo postopek uveljavljanja in zaščite pravic, ki izhajajo iz prava EU, pa ne smejo biti manj ugodne kot tiste, ki urejajo uveljavljanje pravic iz nacionalnega prava, niti ne sme biti uveljavljanje pravic, ki jih predvideva pravo EU, praktično nemogoče oziroma bistveno oteženo.34 Če nacionalnemu sodišču nacionalno pravo preprečuje sprejeti odločitev, s katero bi bila posamezniku pravica, ki izhaja iz prava EU, efektivno zagotovljena, takega pravila nacionalnega prava ne sme uporabiti.35
SEU je tako začelo graditi sistem celovite zaščite pravic posameznikov, ki so varovane pred nacionalnimi sodišči. V zadevi Les Verts je sodišče poudarilo, da lahko posamezniki pred nacionalnimi sodišči izpodbijajo skladnost aktov držav članic ali institucij EU z ustanovnimi pogodbami.36 Nacionalna sodišča sicer nimajo možnosti ugotavljati neveljavnosti aktov, ki jih sprejmejo institucije EU, lahko pa v takem primeru zastavijo vprašanje SEU.37 Posamezniki lahko tako poskusijo akte institucij EU izničiti z uporabo postopka predhodnega vprašanja, vendar je ta pot težavna. Nacionalno sodišče je namreč tisto, ki se bo odločilo, ali bo zastavilo vprašanje SEU, ne stranka. Hkrati bo posameznik prisiljen čakati več let, nacionalno sodišče pa mu v času do končne odločitve SEU lahko ponudi le začasno zadržanje.38
2. 5. Odgovornost države
Nacionalni sodniki lahko zoper svojo državo posamezniku prisodijo odškodnino, če država ni izpolnila zavez, ki jih ima po pravu EU. Posamezniki, ki so zaradi neizpolnjenih dolžnosti države utrpeli škodo, lahko zahtevajo odškodnino za utrpelo škodo pred nacionalnim sodiščem. Za odgovornost države je dovolj, da je iz direktive, ki bi jo država članica morala prenesti, pa je ni, razviden namen posameznikom podeliti določeno pravico.39 Kadar pa ima država široko polje diskrecije za svoje zakonodajne rešitve, pa mora nacionalno sodišče
33 Zadeva C-33/76 - Rewe proti Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976], glej tudi Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 69.
34 Zadeva C-255/00 - Grundig Italiana [2002], 33. točka.
35 Zadeva C-213/89 - The Queen proti Secretary of State for Transport, ex parte Factortame [1990], 19.-21.
točka.
36 Zadeva C-294/83 - Les Verts proti Parlamentu [1986], 23. točka.
37 Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 72-74.
38 Craig, de Búrca, nav. delo (op. 14), str. 564-568.
39 Združeni zadevi C-6/90 in C-9/90 – Francovich in Bonifaci proti Italiji [1991], 40. točka.
8
preveriti, ali je kršitev prava EU dovolj resna, predvsem z odgovorom na vprašanje, ali je država grobo zanemarila meje svojega diskrecijskega polja.40
Nacionalni sodnik je torej tisti, ki mora v skladu z nacionalnimi procesnimi pravili ugotoviti, ali je prišlo do dovolj resne kršitve. Pri tem mora upoštevati jasnost in določnost prekršenega pravila, obseg diskrecijske pravice, ki jo to pravilo pušča nacionalnim organom oziroma institucijam EU, ali je bila kršitev ali škoda storjena oziroma povzročena namenoma ali pomotoma, ali je bila morebitna napačna uporaba prava opravičljiva ali neopravičljiva, upoštevati pa mora tudi morebitno dejstvo, da je ravnanje institucije EU lahko pripomoglo k opustitvi, sprejetju ali nadaljnji uporabi nacionalnih ukrepov ali prakse, ki so v nasprotju s pravom EU.41
Država lahko odškodninsko odgovarja tudi za učinke sodnih odločitev, predvsem če je odločitev sprejelo najvišje sodišče, vendar le pod pogojem, da je sodišče očitno kršilo pravo EU, ki ga je moralo uporabiti.42 Navedena vloga nacionalnega sodnika lahko teoretično privede do situacije, ko bo moral na prvi stopnji presojati upravičenost posameznikovega zahtevka za odškodnino, ker je najvišje sodišče v državi kršilo pravo EU, kar pomeni, da bo nižji sodnik presojal pravilnost ravnanja višjega sodnika.43
2. 6. Institut predhodnega odločanja
Institut predhodnega odločanja je v PDEU opredeljen v 267. členu, ki določa, da je SEU pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage PEU in PDEU ter veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU. Kadar se nacionalno sodišče sooči z vprašanjem veljavnosti ali razlage prava EU in hkrati meni, da je odgovor na vprašanje pomembno za izrek sodbe, lahko zastavi vprašanje SEU. Če pa zoper odločitev nacionalnega sodišča, ki je soočeno s takšnim vprašanjem, ni pravnega sredstva, pa je sodišče dolžno zastaviti vprašanje SEU. Slednje odloča v najkrajšem možnem roku, če je vprašanje zastavljeno v postopku pred nacionalnim sodiščem glede osebe, ki ji je bila odvzeta prostost.44
40 Zadeva C-46/93 - Brasserie du Pêcheur proti Bundesrepublik Deutschland in The Queen / Secretary of State for Transport, ex parte Factortame in drugi [1996], 51. in 55. točka.
41 Prav tam, 58. točka.
42 Zadeva C-224/01 - Köbler, 53. točka.
43 Fennelly, nav. delo (op. 7), str. 75.
44 267. člen PDEU.
9
Na ključno vlogo, ki jo institut predhodnega odločanja igra pri izpolnjevanju vloge nacionalnih sodišč kot evropskih sodišč, opozarja Rosas, kar podkrepi tudi s prikazom statistike, saj je SEU leta 1963 od nacionalnih sodišč prejelo le šest vprašanj za predhodno odločanje, leta 1973 61, leta 1983 98, leta 1993 204, leta 2003 210, leta 2013 450,45 v letu 2019 je SEU prejelo kar 641 predlogov za sprejetje predhodne odločbe, nekoliko manj, 556, pa jih je prejelo v letu 2020.46 Takšen prirast predhodnih vprašanj je posledica širitve EU, vendar tudi čedalje večje pripravljenosti nacionalnih sodnikov k zastavljanju predhodnih vprašanj.47
SEU je načeli primarnosti in neposrednega učinka prava EU razvilo prav skozi uporabo instituta predhodnega odločanja. Odnos med nacionalnimi sodišči in SEU je bil sprva horizontalen in bilateralen, kasneje pa se je med SEU in nacionalnimi sodišči začel razvijati vertikalen in multilateralen odnos. SEU namreč sedi na vrhu piramide sodnega sistema EU, nad nacionalnimi sodišči, ki pa so vseeno prvi varuh oziroma vratar pravnega reda EU.
Odločbe SEU imajo prav tako bodisi de facto bodisi de jure efekt na vsa nacionalna sodišča, ne le na sodišče, ki odgovor na predhodno vprašanje potrebuje za izdajo sodbe.48
Predhodno vprašanje lahko SEU zastavi le sodišče v državi članici EU. SEU pri vprašanju, ali gre za sodišče, upošteva več faktorjev: institucija mora delovati na podlagi zakona, mora biti stalna, njena pristojnost mora biti obvezna, postopek pred njo mora biti kontradiktoren, uporabljati mora pravna pravila in izkazovati mora svojo neodvisnost.49 Prav neodvisnost je ena od najpomembnejših prvin vladavine prava.50 Zagotavlja namreč, da nacionalno sodišče, ki zastavlja vprašanje SEU, pri odločitvi, ali zastaviti vprašanje oziroma pri odločitvi o implementaciji odločitve SEU ne bo upoštevalo političnih predpostavk.51
Institut predhodnega odločanja temelji na dialogu med dvema sodiščema (SEU in nacionalnim sodiščem), zastavitev predhodnega vprašanja pa temelji na presoji nacionalnega sodišča, da je zastavljeno vprašanje primerno in potrebno.52 Nacionalno sodišče sicer mora
45 Rosas, The National Judge as EU Judge (2014), str. 719-720.
46 Letno poročilo SEU za 2020 - Sodna dejavnost, str. 194.
47 Rosas, Rosas, nav. delo (op. 45), str. 721.
48 Craig, de Búrca, nav. delo (op. 14), str. 496-497.
49 Prav tam, str. 499.
50 Palombella, Two Threats to the Rule of Law. Legal and Epistemic (2019), str. 385.
51 Lenaerts, New Horizons for the Rule of Law Within the EU (2020), str. 30.
52 Zadeva C-2/06 – Kempter [2008], 42. točka.
10
zastaviti vprašanje, če zoper njegovo odločitev ni pravnega sredstva,53 razen če bi bilo zastavljeno vprašanje nerelevantno, če je SEU določbo prava EU že interpretiralo ali pa je pravilna uporaba določbe prava EU tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma.54 Enaka obveznost velja, če ima nacionalno sodišče pomisleke glede veljavnosti akta institucije EU, saj samo nima pravice takega akta razglasiti za ničnega, ker bi to vplivalo na enotno uporabo prava EU v vseh državah članicah.55 Nižje nacionalno sodišče pa lahko predhodno vprašanje zastavi navkljub možnosti, da bo višje nacionalno sodišče kasneje odločbo nižjega sodišča, ki bo temeljila na odgovoru SEU, spremenilo ali vrnilo v ponovno odločanje.56 SEU je v okviru sodne prakse poudarilo, da nobena določba nacionalnega prava, četudi ta izhaja iz ustave, nacionalnemu sodniku ne sme preprečiti, da bi SEU zastavil predhodno vprašanje.57 Nacionalni sodnik je tako ne glede na načelo nacionalne postopkovne avtonomije svoboden pri odločanju, ne le ali bo zastavil vprašanje SEU, temveč tudi kdaj ga bo zastavil.58
SEU zavzema do instituta predhodnega odločanja zaščitniški odnos, kar je denimo pokazalo pri svoji odločitvi v Mnenju 1/0959 glede poskusa ureditve evropskega patenta, ki bi ga registriral Evropski patentni urad,60 ureditev pa bi zajemala tudi enotni sistem za reševanje patentnih sporov. S slednjim bi bilo vpeljano mednarodno sodišče (Sodišče za evropske patente in patente Skupnosti, SP), do katerega bi lahko dostopale tudi države, ki niso članice EU.61 SEU je v mnenju poudarilo, da bi bilo takšno sodišče izven institucionalnega in sodnega okvirja EU in kot tako ne bi bilo del sodnega sistema EU, opredeljenega v 19. členu PEU. Na podlagi sporazuma o ustanovitvi SP je SEU presodilo, da bi SP namesto nacionalnih sodišč imelo izključno pristojnost za raznovrstne tožbe na področju patentov, pri čemer bi moralo pri izvrševanju svoje sodne funkcije razlagati in uporabljati tudi pravo EU.62
SEU je zato sklenilo, da predvideni sporazum s tem nacionalnim sodiščem držav članic EU odvzema njihove pristojnosti glede razlage in uporabe prava EU, SEU pa pristojnost, da v
53 267. člen PDEU.
54 Zadeva C-283/81 - CILFIT proti Ministero della sanità [1982], 21. točka.
55 Zadeva C-314/85 - Foto-Frost proti Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987], 13.-20. točka.
56 Zadeva C-210/06 - Cartesio [1987], 96.-98. točka.
57 Združeni zadevi C-188/10 in C-189/10 - Melki in Abdeli [2010].
58 Rosas, nav. delo (op. 45), str. 722-723.
59 Mnenje 1/09 - Sporazum o vzpostavitvi enotnega sistema za reševanje patentnih sporov [2011].
60 Evropski patentni urad ni organ EU, temveč je organ, ustanovljen na podlagi Evropske patentne konvencije, ki je bila podpisana 5. 10. 1973, k njej pa so pristopile vse države članice EU, ne pa tudi EU sama. Glej Mnenje 1/09 - Sporazum o vzpostavitvi enotnega sistema za reševanje patentnih sporov [2011], 3. točka.
61 Prav tam, 7.-8. točka.
62 Prav tam, 71.-73. točka.
11
okviru postopka predhodnega odločanja odgovori na predhodna vprašanja nacionalnih sodišč, s tem pa sporazum spreminja pristojnosti, ki jih PEU in PDEU podeljujeta institucijam EU in državam članicam in ki so nujne za ohranitev značilnosti prava EU. Zato je SEU izdalo mnenje, da sporazum ni v skladu s pogodbami.63
Pri izreku Mnenja 1/09 se je SEU oprlo na celovito analizo sodnega sistema v EU in na vlogo, ki ga imajo v njem tako nacionalna sodišča kot tudi SEU. Pri tem je poudarilo dejstvo, da so SEU in nacionalna sodišča varuhi pravnega reda in sodnega sistema EU, nacionalna sodišča pa v sodelovanju s SEU izpolnjujejo dolžnost, ki skupno zavezuje tako SEU kot nacionalna sodišča, da zagotavljajo spoštovanje prava pri razlagi in uporabi Pogodb.64
Pomen Mnenja 1/09 je predvsem poudarjeno dejstvo, da nacionalni sodniki svojo dolžnost glede zagotavljanja uporabe prava EU črpajo prav iz slednjega in ne iz nacionalnega prava, države članice pa tako nalog, ki jih imajo nacionalna sodišča na podlagi prava EU, ne morejo prenesti na institucijo, ki ne deluje znotraj ustavne in sodne strukture EU. Države članice so zato opustile namero po ustanovitvi SP, sprejele pa so nov sporazum, s katerim so ustanovile enotno sodišče za patente, ki ga je podpisalo 25 od 27 takratnih držav članic in se mu lahko pridružijo vse države članice EU, ne pa tudi tretje države.65
Navedeni zaščitniški odnos do sistema predhodnega odločanja je SEU morda najizraziteje pokazalo v zadevi Miasto Łowicz, v kateri je SEU poudarilo, da lahko nacionalni sodniki zastavijo predhodno vprašanje na katerikoli točki postopka oziroma kadarkoli se jim to zdi primerno. Skladno s tem je ugotovilo, da določbe nacionalnega prava, ki bi predvidevala začetek disciplinskega postopka zoper sodnika, ki je zastavil predhodno vprašanje SEU, ni mogoče dopustiti. Poudarilo je, da že sama verjetnost, da se glede na okoliščine primera uvede disciplinski postopek zaradi zastavitve predhodnega vprašanja SEU, lahko nacionalnim sodnikom ogrozi učinkovito izvajanje instituta predhodnega odločanja. Poleg tega neuvedba disciplinskega postopka v primeru zastavitve predhodnega vprašanja pomeni tudi ključno jamstvo neodvisnosti nacionalnih sodnikov, slednja pa je bistvena za pravilno delovanje sistema pravosodnega sodelovanja, ki ga predstavlja institut predhodnega odločanja iz 267.
63 Prav tam, 89. točka in izrek.
64 Prav tam, 65.-66. ter 69. točka. Glej tudi Rosas, nav. delo (op. 45), str. 724-725.
65 Rosas, nav. delo (op. 45), str. 725-726.
12
člena PDEU.66 Svoje stališče je SEU nato ponovilo v zadevi IS, ko je ponovno opozorilo na nedopustnost uvedbe disciplinskega postopka zoper sodnika, slednjemu pa tudi omogočilo, da ignorira sodbo vrhovnega sodišča, ki je odločilo, da je bil njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe nezakonit.67 SEU je tako zavzelo ničelno toleranco v primerih, ko bi bili zaradi postavljanja predhodnih vprašanj nacionalnih sodnikov zoper njih sproženi disciplinski postopki, vprašanje pa je, kaj storiti v primeru, ko nacionalni sodnik namerno sproži predhodno vprašanje, ki ni pravne, temveč politične narave in gre evidentno za zlorabo instituta.68
2. 7. Sodni sistem v Evropski uniji
Jaremba poudarja, da načeli primarnosti prava EU in neposrednega učinka, skupaj z načelom odgovornosti za kršitev prava EU in institutom predhodnega odločanja, nacionalnim sodnikom dajeta pristojnost in odgovornost, ki izvira iz prava EU in ga ni moč najti v nacionalnih ureditvah.69 Če je pojem »sodišče EU« mogoče v ozkem smislu razumeti kot SEU, lahko v širšem smislu kot sodišče EU razumemo tudi vsako nacionalno sodišče, kot evropskega sodnika pa vsakega nacionalnega sodnika, katerega ključno orodje predstavlja institut predhodnega odločanja.70 Zagotavlja namreč uniformno interpretacijo in uporabo prava EU, kar državljanom EU zagotavlja enako zaščito pod okriljem prava EU.71
Institut predhodnega vprašanja je skupaj z načeli lojalne razlage, neposrednega učinka in primarnosti tako v osrčju zagotavljanja enotne uporabe prava EU v vseh državah članicah.
Posameznik se bo pred nacionalnim sodiščem na podlagi načela neposrednega učinka skliceval na pravo EU, slednjega pa bo nacionalni sodnik uporabil namesto morebitne konfliktne norme nacionalnega prava. Če bo imel nacionalni sodnik dvome o pravilni uporabi prava EU, bo zastavil predhodno vprašanje SEU, ki bo na podlagi sodne prakse podalo odgovor. Na podlagi navedenega je mogoče vlogo nacionalnega sodnika v pravnem redu EU na nek način primerjati z vlogo zdravnika družinske medicine v slovenskem javnem zdravstvu. Oba sta vratarja večjega sistema, ki se v primeru težav z razumevanjem pravilne
66 Združeni zadevi C-558/18 in C-563/18 - Miasto Łowicz [2019], 54.-60. točka.
67 Zadeva C-564/19 - IS [2021].
68 Glej npr. sklepne predloge Generalnega pravobranilca Michala Bobka v zadevi C-132/20 - Getin Noble Bank [2021], 22. točka.
69 Jaremba, nav. delo (op. 11), str. 196. Enako meni Maherjeva, glej Maher, National Courts as European Community Courts (1994), str. 227.
70 Rosas, nav. delo (op. 45), str. 719.
71 Lenaerts, nav. delo (op. 51), str. 30.
13
rešitve v posameznem primeru obrneta na bolj izkušenega specialista.72 Nacionalni sodniki so tako izjemnega pomena za obstoj in delovanje celotnega pravnega reda EU, zato je spodkopavanje vloge, ki jim jo pravo EU namenja, ter do katerega prihaja v več državah članicah v okviru krize vladavine prava, eden od največjih izzivov, s katerimi se v zadnjem desetletju sooča EU.
3. KRIZA VLADAVINE PRAVA 3. 1. Pojem vladavine prava
Za razumevanje krize vladavine prava v EU je treba nujno razumeti tudi pojem vladavine prava, ki ga PEU določa v 2. členu, v katerem so opredeljene vrednote, na katerih temelji EU.
PEU v slovenskem jeziku uporablja izraz pravna država, podoben termin uporabljajo tudi francoska (l'État de droit), nemška (Rechtsstaat), italijanska (Stato di diritto) in poljska (państwo prawne) različica PEU. Angleški prevod PEU po drugi strani uporablja izraz rule of law, kar v prevodu pomeni vladavina prava, izraz, ki ga tudi sam uporabljam v magistrski nalogi.
V pravnem redu EU se izraza vladavina prava in pravna država uporabljata izmenično. Izraz pravna država je danes namreč sopomenka izraza vladavina prava, ki naj bi bila tudi osrednja razsežnost pravne države.73 Palombella sicer opozarja na različen izvor obeh izrazov, distinkcija med njima pa izvira iz razlike med kontinentalnimi pravnimi redi in angleškim pravnim redom. Izraz pravne države (Rechtsstaat) je tako prvotno definiral konfiguracijo oblasti v predvojni Evropi, pred velikimi ustavnimi spremembami, ki so v kontinentalni Evropi nastopili po drugi svetovni vojni.74 Nekatere značilnosti Rechsstaat so javnopravna vloga države, osebna svoboda, varovanje javnega reda in miru ter zasledovanje nekaterih socialnih programskih ciljev. Ključna pa je usmerjenost države, ki naj deluje po natančnih postopkih in predvidenih pravilih, s čimer se njena moč zmanjša z uporabo prava, slednji pa je kljub temu le odraz volje države.75 Rechtsstaat tako označuje le strukturo države in zahtevo po zakonitosti, ki pa v ničemer države same ne omejuje, zato ne gre za pravo inkarnacijo vladavine prava (rule of law), temveč za vladavino s pravom (rule by law). Šele po drugi
72 Nacionalne sodnike za vratarje v nogometnem žargonu poimenuje tudi Lenaerts. Prav tam, str. 31.
73 Pavčnik, TEORIJA PRAVA (2013), str. 74.
74 Palombella, The Rule of Law at Home and Abroad (2016), str. 9.
75 Palombella, The Rule of Law and its Core (2009), str. 19-20.
14
svetovni vojni so evropske ustave z varovanjem pravic v razmerju do sprejete zakonodaje poskrbele za razcvet vladavine prava, s tem, ko so osnovne (človekove) pravice in druga pravna načela izenačile z načelom demokratičnosti, ki so mu bile prej podrejene.76
Pojem vladavine prava se je po drugi strani razvil v angleški pravni tradiciji, v kateri je pluralnost virov prava zaslužna za to, da država v imenu suverena ne monopolizira celotnega prava. Tako je v tradiciji vladavine prava na eni strani pravo, ki pripada zemlji (law of the land), državi in ljudem in vključuje pravičnost, sodno prakso in običaje, vključno s pojmom common law. Na drugi strani pa je pravo, ki ga sprejme tisti, ki je suveren, ki ima legitimno dolžnost in pravico vladati.77 Sodišča so tako sicer sodila v imenu suverena, vendar so pri tem uporabljala pravo, ki ni bilo produkt volje istega suverena niti slednji ni imel moči, da bi ga spreminjal. Tudi suveren je bil torej podrejen pravu, ki ga ni sam ustvaril oziroma pravu, v skladu s katerim je pravzaprav postal suveren.78
Palombella s ponazoritvijo različnega razvoja Rechtsstaat in angleške pravne tradicije poudarja distinkcijo med jurisdictio in gubernaculum, pri kateri prvi izraz označuje pravičnost, drugi pa suvereno voljo. Jurisdictio tako predstavlja pravo, ki je izven dosega suverena in predstavlja omejitev njegovi volji, gubernaculum pa označuje pravo, ki ga suveren postavi v skladu s svojo pravico in legitimnostjo vladati. Napetost in odnos med navedenima pojmoma in njuno vsebino je po mnenju Palombelle osrednja lastnost vladavine prava. Jurisdictio ne more predstavljati izključnega vira prava, ker nima legitimnosti suverena, gubernaculum pa iz razloga, ker bi pravice, ki so izven dosega večine (npr.
človekove pravice) potisnil iz domene pravnega v domeno moralnega.79 Rechtsstaat, ki se je razvil v okviru kontinentalne pravne tradicije, torej po tradicionalnem pojmovanju ne ustreza idealu vladavine prava, ker ni pluralnosti pravnih virov in omejitve državne zakonodajne moči.80
Nekateri, npr. Krygier, v ospredje ideala vladavine prava najpogosteje postavljajo omejevanje arbitrarnosti, pri čemer morajo biti za dosego ideala vladavine prava doseženi štirje kriteriji.
Prvič, omejitev arbitrarnosti mora veljati tako za državne kot nedržavne udeležence. Drugič,
76 Palombella, nav. delo (op. 74), str. 9-10.
77 Prav tam, str. 11-12.
78 Krygier, Inside the Rule of Law (2014), str. 83-84.
79 Palombella, nav. delo (op. 74), str. 11-12, glej tudi Krygier, nav. delo (op. 78), str. 84.
80 Krygier, nav. delo (op. 78), str. 84-85.
15
pomembna je vsebina norm, ki usmerjajo ali omejujejo. Tretjič, obstajati mora resnična in tesna povezava med normami in načinom njihove izvedbe. Četrtič, najpomembneje je, da institucionalizirane norme resnično štejejo kot vir omejitve in vir ustvarjanja pravnih pravil, da so uporabne in vsakodnevno uporabljene v družbi.81
Palombella po drugi strani meni, da normativnega pomena izraza vladavine prava ne moremo enačiti z vprašanjem, kakšen naj bo dober zakon, idejo predvidljivosti prava ali seznamom nevtralnih zahtev prava.82 Zahteva po omejitvi arbitrarnosti zanj ni dovolj, saj meni, da je nearbitrarnost zgolj posledica vladavine prava. Tudi v Rechtsstaat se država načeloma drži postopkov in sprejema jasne predpise, vendar to ne pomeni, da gre za pravno državo, če je pravo v celoti podvrženo volji države.83
Za Palombello je tako namesto nearbitrarnosti osrednja vrednota vladavine prava pluralnost pravnih virov v odnosu jurisdictio-gubernaculum oziroma »nedominacija«, ko je pozitivno pravo zavarovano tudi pred poseganjem demokratične večine.84 V nasprotnem primeru je ena najnevarnejših groženj vladavini prava pravzaprav pravne narave, ko vladavino prava nadomesti vladavina s pravom (rule by law).85 Prav slednje pa je značilno za sodne reforme v državah članicah EU, kjer prihaja do krize vladavine prava, saj vladajoče stranke nenehno sprejemajo novo zakonodajo, pri tem pa izredno pazijo na postopkovni formalizem, njihove poteze pa dejansko kršijo temeljna pravna načela.
3. 2. Grožnje vladavini prava
V začetku razvoja EU je bila z vidika vladavine prava bolj v ospredju skrb morebitne grožnje poraščajočega korpusa prava EU vrednotam držav članic, kar se je morda najbolj vidno izrazilo v zadevi Solange.86 EU naj bi bila prav zato prisiljena sprejeti določene vrednote, npr.
vrednoto vladavine prava, kot svoje in jih vključiti v svoj acquis communitaire. Temu države
81 Krygier, The rule of law: legality, teleology, sociology (2009), str. 57-60.
82 Palombella, nav. delo (op. 75), str. 18.
83 Krygier, nav. delo (op. 78), str. 89-90.
84 Prav tam, str. 91.
85 Palombella, nav. delo (op. 50), str. 383.
86 Zadeva C-11/70 - Internationale Handelsgesellschaft mbH proti Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] in odločitev nemškega ustavnega sodišča BVerfGE 37, 271 - Solange I.
16
članice niso nasprotovale, čeprav je vključitev vrednot v pravni red EU pomenil takšno širitev pristojnosti EU, da bi lahko govorili najmanj o celoviti reinterpretaciji ustanovnih pogodb.87
Povezanost EU in vladavine prava je bila prvič eksplicitno omenjena v zadevi Les Verts. SEU je pri presojanju financiranja političnih strank izrecno navedlo, da je EGS skupnost, ki temelji na vladavini prava,88 saj se niti njene države članice niti njene institucije ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov z ustanovnimi pogodbami.89 V zgodnjih devetdesetih letih se je nato s padcem komunizma pokazala priložnost za razširitev EU na države v Srednji in Vzhodni Evropi ter v Sredozemlju, s čimer so se pogoji, ki naj bi jih bodoče države članice pri vstopu izpolnjevale, tudi dejansko ubesedile.90 EU in njene tedanje države članice je namreč skrbelo, da bodo te države EU spodkopale od znotraj, s tem ko se ne bodo uspele držati načel demokracije, vladavine prava in spoštovanja človekovih pravic.91 Prav s tem namenom so bili sprejeti t.i. københavnski kriteriji, ki so danes zajeti v 2. členu PEU in iz katerih je mogoče razbrati, da mora biti potencialna država članica EU demokratična in pravna država, ki spoštuje človekove pravice in spoštuje ter zagotavlja pravice manjšin.92
Že od nastanka københavnskih kriterijev se EU sooča s tremi različnimi tipi groženj vrednotam EU, kot so definirane v 2. členu PEU. Prvi tip grožnje predstavlja demokratična država članica, ki bi pravo EU spodkopavala od znotraj. Kot primer take države članice je mogoče navesti Združeno kraljestvo pred odhodom iz EU, ko si je poskušalo zagotoviti poseben položaj znotraj EU,93 ali Grčijo, ki je dolgoletno spodkopavala sosedsko politiko EU, predvsem v odnosu do Severne Makedonije. Čeprav je možnost pojava podobnih težav v prihodnosti še vedno prisotna, ne gre za hudo resno grožnjo, ki bi bila sposobna ogroziti npr.
notranji trg EU.94
Drugi tip grožnje predstavlja disfunkcionalna država članica EU, ki ni sposobna implementirati prava EU. Do tega pojava lahko pride zaradi nezadostnosti sredstev, ki bi
87 Scheppele, Kochenov, Grabowska-Moroz, EU Values Are Law, after All (2021), str. 24-25.
88 Slovenski prevod sodbe govori zgolj o skupnosti, ki temelji na pravu, enako francoski (une communaute de droit), medtem ko angleški prevod govori o rule of law. Slednji izraz se mi v kontekstu moje magistrske naloge zdi primernejši.
89 Zadeva C-294/83 - Les Verts proti Parlamentu [1986], 23. točka.
90 Scheppele, Kochenov, Grabowska-Moroz, nav. delo (op. 87), str. 32.
91 Prav tam, str. 25-26.
92 Kochenov, THE FAILURE OF CONDITIONALITY (2007), str. 92.
93 Glej sklepe Evropskega sveta z dne 18. in 19. februarja 2016, Priloga 1, EUCO 1/16.
94 Scheppele, Kochenov, Grabowska-Moroz, nav. delo (op. 87), str. 26-29.
17
zagotovila polno delovanje institucij, in ki je lahko posledica gospodarske krize, s katero se spopada država članica, lahko pa je tudi posledica korupcije. Tudi na tem mestu je kot primer mogoče navesti Grčijo, ki je zaradi posledic monetarne krize kršila načelo pravne države, še posebej izrazito pa je to postalo pri njenem reševanju migrantske krize, ko se je njen azilni sistem sesul zaradi nezadostnosti sredstev. Drugi tip grožnje ostaja težava, predvsem zaradi dejstva, da včasih institucije EU same vzpostavljajo pogoje, ki botrujejo nastanku težav pri implementaciji prava EU.95
Tretji tip grožnje pa predstavlja država članica EU, ki se načrtno odmika od vrednot EU. Prav te grožnje EU ne zna pravilno nasloviti, najbolj izraziti predstavnici pa sta Madžarska in Poljska.96 Prav slednjima posvečam največ pozornosti, saj je pri obeh opazen vzorec napada na pravosodje, ki je osrednji steber vladavine prava,97 predvsem če ponovno pomislimo na izvor izraza, ki temelji na angleški pravni tradiciji, kjer so ključno vlogo pri razvoju prava igrali prav sodniki.98
Populistične stranke, kakršni sta tudi vladajoči stranki Prawo i Sprawiedliwość (PiS) na Poljskem in Fidesz na Madžarskem, svojo avtoriteto utemeljujejo na splošni podpori, narodu in njegovi identiteti, pravo EU pa jim predstavlja le uporabno orodje za doseganje ciljev na domačem prizorišču.99 V državah članicah EU, kjer so na oblasti populisti, je opazen njihov odmik od ustavne ureditve, kot jo razume Palombella, proti Rechtsstaatu.
V okviru krize vladavine prava se je v različnih kombinacijah uveljavil tudi izraz backsliding (nazadovanje).100 Pech in Scheppelle ga uporabljata v izrazu rule of law backsliding, ki ga definirata kot »proces, pri katerem izvoljena oblast namenoma uporablja poteze, s katerimi želi sistematično ošibiti, uničiti ali osvojiti notranje zavore oblasti s ciljem razgraditi liberalno demokratično državo in utrditi dolgotrajno vladavino dominantne politične stranke.«101 Navedeni proces stranki omogoči vzpostavitev volilne avtokracije s podaljševanjem dominantne vloge ene stranke, ki se na podlagi volilnih izidov lahko sklicuje,
95 Prav tam, str. 30-31.
96 Prav tam, str. 31-32.
97 Craig, de Búrca, nav. delo (op. 14), str. 46.
98 Krygier, nav. delo (op. 78), str. 83.
99 Palombella, nav. delo (op. 50), str. 385.
100 Spletni slovar PONS kot slovensko ustreznico ponuja zdrkniti nazaj, odpasti, URL:
https://sl.pons.com/prevod/angle%C5%A1%C4%8Dina-sloven%C5%A1%C4%8Dina/backsliding (27. 4. 2021), vendar je primernejši izraz nazadovanje.
101 Pech, Scheppelle, Illiberalism Within (2017), str. 10.
18
da deluje v imenu ljudstva. Nazadovanje vladavine prava v posamezni državi članici EU pa posledično vpliva na vse državljane EU, saj z zavračanjem osnovnih načel prava EU nastajajo črne luknje v EU, kjer se na pravo EU ni mogoče več učinkovito zanesti.102
Sadurski prav tako uporablja izraz backsliding v izrazu anti-constitutional populist backsliding (protiustavno populistično nazadovanje), s katerim označuje razvoj na Poljskem po letu 2015. Protiustavno je zato, ker je moč skoncentrirana v osebi, ki nominalno nima vodilne pozicije, večinska stranka svoje cilje dosega z neposrednim kršenjem ustave oziroma de facto spreminja ustavo s pravilniki, poslovniki in zakoni, hkrati pa poteka degradacija ustavnega sodišča kot varuha ustave. Populistično je zaradi uporabe populističnih ekonomskih ukrepov in organizirane sovražne kampanje proti zunanjim in notranjim nasprotnikom stranke PiS. Nazadovanje pa uporablja zaradi nekdanjega ugleda Poljske kot zgodbe o uspehu v času tranzicije.103
V nadaljevanju je v bistvenih točkah predstavljena kriza vladavine prava, kot se je odvila v dveh državah članicah, ki sta s tem pojmom najpogosteje povezani, na Madžarskem in predvsem na Poljskem, ki je z obsegom sodnih reform Madžarsko celo prehitela. Zaradi strukture je razvoj dogodkov opisan ločeno od odziva nanj.
3. 2. 1. Madžarska
Madžarska je med državami tranzicije veljala za zgodbo o uspehu. Imela je močne institucije in konsistentno gospodarsko rast, z vidika vladavine prava pa se je uvrščala v zgornjo polovico razpredelnice med državami članicami EU, ki so se pridružile v veliki razširitvi v letu 2004. Madžarska je po padcu komunizma postala moderna demokratična država z močno vlogo parlamenta in simbolno vlogo predsednika republike ter institutom konstruktivne nezaupnice, ki zagotavlja stabilnost izvršilne veje oblasti. Posebej pomembno vlogo pa je imelo ustavno sodišče, ki je učinkovito ščitilo ustavne pravice in imelo možnost ustavne presoje tudi na podlagi actio popularis.104
102 Prav tam, str. 11.
103 Sadurski, How Democracy Dies (in Poland) (2018), str. 111-120.
104 Bugarič, A crisis of constitutional democracy in post-Communist Europe (2015), str. 224-225; Kovács, Tóth, Hungary's Constitutional Transformation (2011), str. 183-185.
19
Pisci ustavnih sprememb leta 1989 so se bali možnosti preveč razdeljenega parlamenta, zato so volilni sistem zasnovali tako, da je ta favoriziral večje stranke, kar je na parlamentarnih volitvah 2010 stranki Fidesz z Viktorjem Orbanom na čelu omogočilo, da je s 53-odstotno podporo osvojila kar 68 odstotkov sedežev v parlamentu. Z dvotretjinsko večino v parlamentu je vladajoča stranka nato v prvem letu svoje vlade kar 12-krat spremenila madžarsko ustavo, med drugim je poenostavila postopek za sprejem nove ustave.105 Viktor Orban je ob tem Madžarsko sam uvrstil v tretjo kategorijo groženj vrednotam EU, ko je v govoru izjavil, da je cilj reform zgraditi neliberalno državo, s tem pa se je jasno oddaljil od vrednot, opredeljenih v 2. členu PEU.106
Prva tarča reform stranke Fidesz je bilo ustavno sodišče, pri katerem si je vladajoča stranka najprej olajšala postopek imenovanja ustavnih sodnikov,107 hkrati pa je povečala tudi število ustavnih sodnikov z 11 na 15, kar ji je z nekaterimi že praznimi sedeži na ustavnem sodišču omogočilo imenovanje sedmih ustavnih sodnikov.108 Poleg tega je Fidesz ustavnemu sodišču odvzel velik del pristojnosti, med drugim ustavno sodišče ne sme več odločati o zakonih, ki urejajo proračun ali davke, razen če ti posegajo v določene pravice nepremoženjske narave, ki pa jih je težko prizadeti s fiskalnimi zakoni. Sprejeti so bili tudi številni drugi amandmaji, s katerimi je vladajoča stranka vzpostavila nadzor nad volilno komisijo in močno omejila svobodo medijev.109
Leta 2011 je bila nato sprejeta nova ustava, pripravljena pa je bila izven zato namenjenega parlamentarnega delovnega telesa in je vsebovala številne prehodne določbe vsebinske narave, ki jih je ustavno sodišče takrat še razveljavilo, vendar so bile določbe v enaki obliki sprejete leta 2013 s četrtim ustavnim amandmajem k novi ustavi.110
Z vidika neodvisnosti sodstva je bila pomembna predvsem reforma znižanja starostne meje za upokojitev sodnikov s 70 na 62 let, prav tako pa je bil s prehodnimi določbami nove ustave predčasno končan mandat predsednika vrhovnega sodišča. Prehodne določbe so predsedniku sodnega sveta dale tudi pristojnost predodeljevanja zadev in imenovanja sodnikov po lastni
105 Bánkuti, Halmai, Scheppele, Disabling the Constitution (2012), str. 138-139.
106 Tóth, Full text of Viktor Orbán’s speech at Băile Tuşnad (Tusnádfürdő) of 26 July 2014 (2014).
107 Bánkuti, Halmai, Scheppele, nav. delo (op. 105), str. 139-140.
108 Scheppele, How to Evade the Constitution: The Hungarian Constitutional Court’s Decision on Judicial Retirement Age, Part I (2012).
109 Bánkuti, Halmai, Scheppele, nav. delo (op. 105), str. 139-141.
110 Poročilo o razmerah na področju temeljnih pravic: standardi in prakse na Madžarskem (v skladu z resolucijo Evropskega parlamenta z dne 16. februarja 2012) (2012/2130(INI)), str. 9-10.
20
diskreciji, mesto pa je zasedla politično kompromitirana oseba. Madžarska je sicer po odločitvi SEU v zadevi Komisija proti Madžarski (C-286/12) in dialogu z Beneško komisijo reforme, predvsem glede upokojevanja sodnikov, nekoliko prilagodila, vendar vsem odstranjenim sodnikom ni omogočila ponovnega opravljanja funkcije.111 Kasneje je stranka Fidesz ponovno poskusila s spremembo sodnega sistema, tokrat z uvedbo ločenih upravnih sodišč. Upravna sodišča naj bi bila pod okriljem ministrstva za pravosodje, na vrhu pa bi bilo vrhovno upravno sodišče, ki bi predstavljalo dejansko konkurenco vrhovnemu sodišču, ki še ni povsem podrejeno vladajoči stranki. Madžarska je sicer sprejem navedenih reform zaradi nasprotovanja Beneške komisije začasno prekinila.112
Evropska komisija (Komisija) je proti Madžarski zaradi znižanja starostne meje za upokojitev sodnikov sprožila postopek v skladu z 258. členom PDEU, pri tem pa se je sklicavala na kršitev direktive glede enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu,113 namesto na kršitev vrednot iz 2. člena PEU. SEU je tako na podlagi tožbe Komisije lahko le odločilo, da Madžarska ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih ima v skladu z navedeno direktivo, v nobenem delu pa ni uspelo zadevo obravnavati z vidika vladavine prava in vpliva madžarskih sodnih reform na stanje vladavine prava v državi.114 Komisija bi se lahko na podlagi obsežne literature iz teorije že ob pojavu prvih znakov nazadovanja vladavine prava na Madžarskem v svojih tožbah sklicevala na kršitev 2. in 19. člena PEU, namesto tega pa se je raje zadovoljila z nominalnimi zmagami, medtem ko se je dejansko stanje v praksi naglo slabšalo.115
3. 2. 2. Poljska
Poljska je po padcu komunizma učinkovito delovala na podlagi dogovora okrogle mize (med komunistično oblastjo in opozicijo), prehodne »male« ustave iz leta 1992 in prerojenega ustavnega sodišča (TK), celovita ustava pa je bila sprejeta šele leta 1997.116 Leta 2011 je na parlamentarnih volitvah na Poljskem slavila proevropska stranka PO, pri čemer je po porazu
111 Prav tam, str. 11-13, 22-23. Glej tudi Bánkuti, Halmai, Scheppele, nav. delo (op. 105), str. 143.
112 Uitz, An Advanced Course in Court Packing: Hungary’s New Law on Administrative Courts (2019); glej tudi Hungary drops controversial judicial reform (2019), Kafkadesk, URL:
https://kafkadesk.org/2019/11/05/hungary-drops-controversial-judicial-reform/ (24. 8. 2021).
113 Direktiva Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (Ur. l. EU L 303, 2. december 2000, str. 16–22; posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 79).
114 Zadeva C-286/12 - Evropska komisija proti Madžarski [2012].
115 Scheppele, Kochenov, Grabowska-Moroz, nav. delo (op. 87), str. 53.
116 Sadurski, POLAND'S CONSTITUTIONAL BREAKDOWN (2019), str. 36-53.
