UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Diplomsko delo
ANALIZA UMESTITEV SLOVENSKE JAVNE UPRAVE V MEDNARODNIH PRIMERJAVAH
Ana Škrlin
Ljubljana, junij 2021
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Diplomsko delo
ANALIZA UMESTITEV SLOVENSKE JAVNE UPRAVE V MEDNARODNIH PRIMERJAVAH
Kandidatka: Ana Škrlin Vpisna številka: 04170360
Študijski program: Univerzitetni študijski program Upravljanje javnega sektorja prva stopnja
Mentor: doc. dr. Iztok Rakar Somentor: doc. dr. Lan Umek
Ljubljana, junij 2021
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA
Spodaj podpisana Ana Škrlin, študentka Univerzitetnega študijskega programa Upravljanje javnega sektorja 1. stopnja, z vpisno številko 04170360, sem avtorica diplomskega dela z naslovom “Analiza umestitev slovenske javne uprave v mednarodnih primerjavah”.
S svojim podpisom zagotavljam, da:
̶ je priloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,
̶ sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili,
̶ sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili,
̶ sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu,
̶ se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,
̶ se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,
̶ je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.
Diplomsko delo je lektoriral Tadej Ian.
Ljubljana, datum
Podpis avtorice:
POVZETEK
Merjenje delovanja javne uprave in razvrščanje posameznih držav danes igra pomembno vlogo pri oblikovanju javnih politik ter usmeritvah za nadaljnjo delo. V svojem diplomskem delu sem se osredotočila na analizo umestitev Slovenije na področjih, ki so povezana z javno upravo v mednarodnih primerjavah. Razvoj javne uprave je povezan z zgodovinskimi mejniki in hkrati predstavlja tudi odziv na vedno večja pričakovanja državljanov in podjetij glede kakovosti storitev javne uprave. Skozi pregled razvoja slovenske javne uprave dobimo vpogled v trende, ki jim slovenska javna uprava sledi, ter vpogled v dosedanje rezultate.
Poleg dobro zastavljenih ciljev in strategij je pomemben dejavnik uspeha reform javne uprave tudi politična podpora, ki je je v zadnjem obdobju v Sloveniji primanjkovalo.
Merjenje javne uprave ni najbolj preprosto, saj se pojavljajo pomisleki glede zbiranja podatkov, načinov merjenja javne uprave in veljavnosti kazalnikov. Z merjenjem se ukvarjajo najrazličnejše mednarodne svetovalne organizacije in tudi akademske ustanove.
Za slovensko javno upravo v obdobju zadnjih petih let na podlagi analize trendov ugotavljamo, da je na nekaterih mednarodnih lestvicah napredovala. Prispevek diplomske naloge bi na podlagi ugotovitev lahko bil v pomoč pri analizi doseženih ciljev Strategije razvoja javne uprave 2015-2020.
Ključne besede: javna uprava, mednarodne primerjave, zgodovina javne uprave, politična podpora, merjenje javne uprave.
ABSTRACT
ANALYSIS OF THE PLACEMENT OF THE SLOVENIAN PUBLIC ADMINISTRATION IN INTERNATIONAL COMPARISONS
Today, measuring the functioning of public administration and classifying individual countries plays an important role in the forming of public policies and guidelines for further work. In my bachelor’s thesis, I focused on the analysis of Slovenia's placement in the areas related to public administration in international comparisons. The development of public administration is connected to historical milestones and, at the same time, represents also a response to the growing expectations of citizens and companies regarding the quality of public administration services. Through the review of the development of the Slovenian public administration, we get an insight into the trends that the Slovenian public administration follows, as well as an insight into the results so far. In addition to well-set goals and strategies, an important factor in the success of public administration reforms is also political support which has recently been lacking in Slovenia. Measuring public administration is not the simplest because there are concerns about data collection, methods of measuring public administration, and the validity of indicators. Measurement is carried out by various international consulting organizations and also academic institutions.
Based on the trend analysis of the Slovenian public administration in the last five years, we find that it has made progress on some international scales. Contribution of the diploma thesis could, based on the findings, help in the analysis of the achieved goals of the Public Administration Development Strategy 2015-2020.
Keywords: public administration, international comparisons, history of public administration, political support, measuring of public administration.
KAZALO
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA ... III POVZETEK ... V
ABSTRACT ... VI KAZALO ... VII KAZALO PONAZORITEV ... IX KAZALO SLIK ... IX KAZALO TABEL ... IX SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV ... X SLOVAR SLOVENSKIH PREVODOV TUJIH IZRAZOV ... XI
1 UVOD ... 1
2 JAVNA UPRAVA ... 3
2.1 OPREDELITEVPOJMA ... 3
2.1.1 Uprava ... 3
2.1.2 Upravljanje ... 3
2.1.3 Javna uprava ... 3
2.1.4 Javno upravljanje ... 5
2.2 TRANZICIJA,REFORMAINMODERNIZACIJA ... 6
2.2.1 Tranzicija ... 6
2.2.2 Reforma ... 6
2.2.3 Modernizacija ... 7
2.3 RAZVOJSLOVENSKEJAVNEUPRAVE ... 8
2.3.1 Zgodovinski pregled reform ... 9
2.3.2 Strategija javne uprave 2015-2020 ... 13
2.3.3 Politična podpora razvoju javne uprave ... 15
3 JAVNA UPRAVA V MEDNARODNIH PRIMERJAVAH ... 19
3.1 PROBLEMATIKAPRIMERJALNEJAVNEUPRAVE ... 19
3.2 TIPOLOGIJAINPREGLEDOBSTOJEČIHMEDNARODNIHPRIMERJAV ... 25
4 ANALIZA UMESTITEV SLOVENSKE JAVNE UPRAVE ... 29
4.1 PREVERJANJEHIPOTEZ ... 45
4.2 RAZPRAVA ... 46
5 ZAKLJUČEK ... 52
LITERATURA IN VIRI ... 53
KAZALO PONAZORITEV
KAZALO SLIK
Slika 1: Časovnica političnega dogajanja v Sloveniji med leti 2017 in 2020 ... 18
Slika 2: Prikaz uvrstitev Slovenije na indeksu zazanave korupcije 2012-2019 ... 30
Slika 3: Prikaz rezultatov Slovenije na globalnem indeksu konkurenčnosti 2019 ... 32
Slika 4: Prikaz rezultatov Slovenije na lestvici Doing Business 2020 ... 33
Slika 5: Uvrstitve Slovenije na področju skupni razvrstitvi med leti 2016 in 2020 na lestvici IMD ... 34
Slika 6: Pregled uvrstitev Slovenije na vseh področjih v letu 2020 na IMD lestvici ... 35
Slika 7: Prikaz rezultatov Slovenije na področju vladne učinkovitosti med 2015-2019 na WGI lestvici ... 36
Slika 8: Prikaz rezultatov Slovenije na lestvici World Bank Governance Indicators ... 37
Slika 9: Prikaz rezultatov in uvrstitve Slovenije na lestvici InCiSE 2017 ... 43
Slika 10: Prikaz uvrstitve in rezultatov Slovenije na lestvici InCiSE 2019 ... 43
KAZALO TABEL
Tabela 1: Strateški dokumenti razvoja slovenske javne uprave... 14Tabela 2: Pregled obravnavanih mednarodnih primerjav... 28
Tabela 3: Področje izvršne zmogljivosti ... 40
Tabela 4: Področje izvršne odgovornosti ... 42
Tabela 5: Pregled uvrstitev Slovenije v petih zaporednih letih na obravnavanih mednarodnih primerjavah... 44
SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV
CAF Common Assessment Framework
EFQM European Founation for Quality Management HRM Human resource management
IKT Informacijsko komunikacijska tehnologija IMD Institute for Management Development ISO International Organization for Standardization MJU Ministrstvo za javno upravo
NJM Novi javni menedžment
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development TQM Total quality management
WEF World Economic Forum
SLOVAR SLOVENSKIH PREVODOV TUJIH IZRAZOV
Human resource management ravnanje s človeškimi viri World Economic Forum svetovni ekonomski forum
1 UVOD
V današnjem svetu se pojavljajo vse bolj kompleksni izzivi, od globalizacije (Raadschelders
& Vigoda-Gadot, 2015), podnebnih sprememb, družbenih neenakosti do demografskih sprememb, kar postavlja vlade in javno upravo pod vedno večji pritisk. Skozi obdobje finančne krize se je pokazala potreba po krepitvi socialne in profesionalne vloge javne uprave, prav tako kot posredniška vloga, ki jo javna uprava opravlja med javnim in zasebnim sektorjem (Meer, Raadschelders, & Toonen, 2015).
Zavedanje vloge, ki jo javna uprava ima pri napredku in graditvi blaginje države, je zato še kako pomembno; indekse oziroma mednarodne primerjave lahko zato razumemo kot orodje za učenje in izboljšanje javnih uprav po vsem svetu. Konkretno je indekse tako mogoče uporabiti kot orodje za ugotavljanje, katere države najbolje delujejo na katerih področjih, in se od jih učiti ter kot orodje za prikaz državljanom, vladnim uslužbencem in politikom, skozi katerega je mogoče ugotoviti, kako uspešna je njihova javna uprava (Blavatnik School of Government, 2020).
Merjenje delovanja javne uprave je postalo pomembna naloga tako na mednarodnem, evropskem kot tudi na nacionalnem nivoju. Poleg mednarodnih organizacij, kot so Svetovna banka, Svetovni ekonomski forum in OECD, se z merjenjem javne uprave ukvarjajo tudi akademske ustanove ter svetovalne organizacije (Dooren, 2018). Merjenje in razvrščanje posameznih držav danes igra pomembno vlogo pri oblikovanju javnih politik, odločitev, v političnih razpravah ter usmeritvah za nadaljnjo delo. Področje javne uprave z vidika mednarodnih primerjav in kazalnikov še ni razdelano v veliki meri. Tudi podatki in oblikovanje kazalnikov, s katerimi lestvice merijo delo javne uprave, sprožajo določene pomisleke glede natančnosti, veljavnosti in korektnosti merjenja (Dooren, 2018).
V drugem poglavju diplomskega dela je obravnavana javna uprava, pri čemer so najprej opredeljeni in razloženi osnovni pojmi za lažje nadaljnjo branje diplomskega dela. Sledi poglavje tranzicije, modernizacije in reforme ter zgodovinski pregled razvoja slovenske javne uprave od ustanovitve države do danes, kjer je poseben poudarek namenjen povezavi razvoja slovenske javne uprave s strategijo razvoja 2015-2020 ter politični podpori, ki jo je razvoj slovenske javne uprave deležen s strani politike.
Tretje poglavje se osredotoča na javno upravo v mednarodnih primerjavah. Tu sta posebej izpostavljena vidika problematike primerjalne javne uprave in tipologija ter pregled obstoječih mednarodnih primerjav.
Četrto poglavje vsebuje analizo umestitev Slovenije na področjih, ki so povezana z javno upravo v zadnjih petih letih na izbranih mednarodnih primerjavah.
Temo sem izbrala, ker gre za zelo aktualno tematiko. Na področju uvrstitev Slovenije na mednarodnih lestvicah, ki merijo področja, povezana z javno upravo, še ni izvedenih veliko študij, čeprav bi bile koristne in potrebne. S koncem lanskega leta se je tudi zaključilo obdobje Strategije razvoja javne uprave 2015-2020 in diplomsko delo bi tako lahko bilo osnova za analizo doseženih ciljev strategije.
Cilji diplomskega dela so zato:
- narediti celovit pregled izbranih obstoječih mednarodnih primerjav merjenja javne uprave,
- analizirati kazalnike primerjav in podatke, na katerih temelji razvrščanje, - izdelati pregled uvrstitev Slovenije v petih zaporednih letih,
- ugotoviti, kakšni so bili cilji politike na področju uvrščanja Slovenije na področjih, ki so povezana z javno upravo na mednarodnih lestvicah in
- kakšna je bila politična podpora reformi javne uprave v okviru Strategije razvoja javne uprave 2015-2020.
Na podlagi do sedaj preučene literature in virov bom v diplomskem delu preverila veljavnost naslednjih hipotez:
H1: “Slovenska javna uprava je v obdobju zadnjih petih let na večini mednarodnih lestvic napredovala.”
H2: “Razvoj slovenske javne uprave kot sistema ni bila ena od glavnih prioritet vlad v obdobju 2015-2020.”
V diplomskem delu bom raziskala domačo in tujo literaturo ter področje mednarodnih primerjav javne uprave in analizirala uvrstitve Slovenije na izbranih posameznih lestvicah.
Za preverjanje hipoteze H1 bom v svojem diplomskem delu uporabila raziskovalno metodo opisnih statistik, s katero bom ugotovila, katera mesta je Slovenija zasedala v obdobju zadnjih petih leta na posameznih lestvicah; z metodo analize trendov bom preverila, ali se je v času položaj Slovenije na posameznih lestvicah izboljšal. Za preverjanje hipoteze H2 bom uporabila metodo opisa podatkov, pridobljenih na spletu, s katero bom preverila, ali razvoj slovenske javne uprave res ni bila ena od glavnih prioritet vlad v obdobju 2015-2020.
2 JAVNA UPRAVA
2.1 OPREDELITEV POJMA 2.1.1 Uprava
Pojem uprava ima dva pomena; lahko ga razumemo kot dejavnost, ki se ukvarja z urejanjem oziroma usmerjanjem življenja v kaki družbeni skupnosti (funkcionalna ali objektivna opredelitev), ali pa kot strukturo oziroma organizacijo, ki opravlja dejavnost odločanja o življenju in opravljanju temeljnih nalog v tej skupnosti (organizacijska ali subjektivna opredelitev) (Virant, 2002).
Avtorji Simon, Smithburg in Thompson upravo opredeljujejo kot organizatorično dejavnost, ki omogoča sodelovanje več ljudi z nekim skupnim ciljem oziroma neko skupno nalogo (Šmidovnik, 1985). Prav tako pojem uprave opredeljuje tudi Vavpetič, ki dodaja, da se uprava pojavlja povsod, kjer imamo opravka z organiziranim človeškim delom, še posebej torej v vseh organizacijah (Šmidovnik, 1985).
2.1.2 Upravljanje
Pojem uprave je ožji od pojma upravljanje. Virant opredeli upravljanje kot dejavnost določanja ciljev organizacije in usmerjanja delovanja organizacije k doseganju teh ciljev.
Proces upravljanja je odločanje o ciljih in o sredstvih, načinu za doseganje teh ciljev (Virant, 2002).
Šmidovnik (Šmidovnik, 1985) loči naslednje značilnosti upravljanja:
- upravljanje je univerzalni sodobni fenomen, ki ga najdemo povsod, kjer imamo opravka s človekovim organiziranim delom,
- rezultati upravljanja se kažejo v temeljnih dejavnostih,
- upravljanje ni samo sebi namen; vedno je namenjeno temeljni dejavnosti, - upravljanje je umska dejavnost,
- upravljanje je interdisciplinarna dejavnost.
2.1.3 Javna uprava
Javna uprava je neenotno definiran pojem (Ferfila, Kovač, Žurga, Klinar, & Plaznik, 2002).
Področje proučujejo različne znanstvene discipline, od prava, ekonomije, organizacijskih ved do drugih (Brejc, 2004).
Bučar opredeli javno upravo kot sistem organov, ki odločajo o javnih zadevah in skrbijo za zadovoljitev javnih koristi, vseh fizičnih in pravnih oseb, ki odločajo o tem, kaj so družbene koristi, katerim družbenim koristim je treba zadostiti in na kakšen način (Kovač, 2002).
Javna uprava omogoča uresničevanje veljavnega pravnega reda ter zagotavlja javne dobrine in storitve, potrebne za delovanje družbe, ki so v javnem interesu, torej tiste zadeve, ki so skupnega pomena za vse prebivalce in organizacije na določenem območju in jih ni mogoče zagotoviti na trgu (Ferfila & Kovač, 2000). Javna uprava na podlagi oziroma v okviru zakonov, podzakonskih aktov in državnega proračuna spodbuja ter določa smernice za širši družbeni razvoj (ZDU-1, 2020).
Kot pravi Brezovšek, ima javna uprava na vse nas močan vpliv, saj praktično ni področja človekovega delovanja, v katerem ne bi igrala pomembne vloge. Vpliva tako na posameznika kot na družbo v celoti, torej na gospodarski, socialni in kulturni razvoj določene družbe in sodi med pomembnejše usmerjevalce družbenega razvoja. Uspešnost določene države zato merimo tudi z uspešnostjo javne uprave (Brezovšek, 2000).
Javno upravo umeščamo v izvršilno vejo oblasti, saj predstavlja aparat, s katerim država uresničuje svoje cilje ter koristi; poleg tega sodeluje pri oblikovanju in izvrševanju javnih politik, torej deluje kot del oblastnega dela javnega sektorja. Javna uprava je sicer ožji pojem od javnega sektorja in širši pojem kot državna uprava (Virant, 1998).
Javno upravo lahko razumemo v materialnem in formalnem smislu. V materialnem smislu javna uprava pomeni proces odločanja o javnih zadevah, medtem ko v formalnem smislu pomeni sistem organov, ki odločajo o javnih zadevah (Čebulj & Strmecki, 2000).
Javno upravo lahko definiramo v funkcionalnem in organizacijskem smislu. V funkcionalnem smislu javna uprava vključuje dejavnosti državne uprave, javnih služb, lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. V organizacijskem smislu so to subjekti, ki opravljajo dejavnost oziroma naloge javne uprave (Virant, 1998).
Javno upravo delimo tudi na državno javno upravo, ki obsega dejavnosti, ki se izvajajo v organizacijski obliki ministrstev in drugih oblik upravnih organov, ter nedržavno javno upravo, ki obsega dejavnosti lokalne samouprave, javnih služb in drugih nosilcev javnih pooblastil, izvaja pa se po organih in organizacijah v občinah in drugih samoupravnih lokalnih skupnosti ter v vseh organizacijskih oblikah izvajanja javnih služb in izvrševanja javnih pooblastil (Bohinc, 2005).
V Sloveniji javna uprava združuje poleg državne uprave, ki je najobsežnejša enota v okviru izvršilnega aparata države, tudi občinsko upravo in nosilce javnih pooblastil (Virant, 2009).
Zaposleni v javni upravi so javni uslužbenci, za katere velja poseben pravni režim dela.
Institucije javne uprave se financirajo iz proračuna in iz drugih javnih sredstev (Šmidovnik, 1985).
Tesno je povezana s upravnim pravom, to je področje prava, ki ureja organizacijo, delovanje in postopanje javne uprave. Upravno pravo določa in proučuje norme, ki se nanašajo na izvršilno vejo oblasti, ter norme, ki so povezane z uresničevanjem javnega interesa na področju javnih služb in lokalne samouprave.
Funkcije, ki jih javna uprava opravlja, delimo na regulatorno, servisno in pospeševalno.
Regulatorna funkcija se nanaša na pripravo in izdajanje predpisov, s katerimi se regulira družba; servisna funkcija se nanaša na zagotavljanje javnih dobrin in storitev preko javnih služb; pospeševalna funkcija se nanaša na neposredne ukrepe na določenem področju (Grafenauer & Brezovnik, 2006); asociativna funkcija se nanaša na dejavnost združevanja (Ferfila & Kovač, 2000).
Šmidovnik loči štiri različne vrste nalog javne uprave, in sicer policijske naloge, javne službe, pospeševalne (intervencijske in razvojne) naloge ter skrb za obstoj družbenega in ustavnega sistema (Ferfila & Kovač, 2000). Naloga javne uprave je zagotavljanje kakovostnih, hitrih, dostopnih in enostavnih storitev, namenjenih državljanom in gospodarskim subjektom (Ministrstvo za javno upravo , 2015).
»Javna uprava se v vseh vrstah demokracije bori z enakimi problemi: kako zagotoviti sposobno, učinkovito, legitimno, odgovorno, odzivno, profesionalno in pravično javno službo.« (Brezovšek, 2000).
2.1.4 Javno upravljanje
Javno upravljanje oziroma faze procesa javnega upravljanja lahko opredelimo kot upravljanje javnih zadev, ki poteka na politično-institucionalni in tehnično-instrumentalni ravni s ciljem izvajanja javnih politik (Virant, 2002).
Institucionalna faza javnega upravljanja predstavlja vrednote in cilje javnih nalog, kot jih s predpisi in drugimi ukrepi določijo predstavniška telesa in vrh izvršilne oblasti v državi (državni zbor in državni svet) in občinah (občinski svet).
Instrumentalno fazo javnega upravljanja na izvršilni ravni izvajata vlada in župan, na operativno-tehnični ravni pa državna uprava, občinska uprava ter nosilci javnih pooblastil, pri čemer odločajo o načinih in sredstvih doseganja na institucionalni ravni opredeljenih ciljev (Rakar & Tičar, 2017).
2.2 TRANZICIJA, REFORMA IN MODERNIZACIJA
Reforme javne uprave v Sloveniji so potekale v več fazah; tako kot v državah Srednje in Vzhodne Evrope (Kuhlmann & Wollmann, 2019) so bile podvržene precej podobnim fazam razvoja: transformaciji, konsolidaciji, stabilizaciji in posodobitvi (Lane, 1995).
Transformacija pomeni rušenje temeljev starega sistema in oblikovanje nove strukture, ki jo zaznamujejo večstrankarski politični sistem, redne volitve, lokalna uprava, sprememba vlade itd. Konsolidacija je obdobje stabilizacije novega političnega sistema, odpiranje možnosti za privatizacijo, denacionalizacijo in uvajanje tržnih elementov. Modernizacija nastopi po procesih reforme javnega sektorja; poudarek je predvsem na spremenjeni vlogi javnih institucij ter želji po njihovi reorganizaciji in postopni deregulaciji. Faza prilagajanja nastopi z uvajanjem ukrepov za oceno uspešnosti in učinkovitosti javnega sektorja, predvsem zaradi pritiskov s strani EU in zahtevami po spremembah zakonodaje, javne uprave (Lane, 1995). Podobno razvojno pot je prešla tudi javna uprava v Sloveniji.
2.2.1 Tranzicija
Tranzicijo opredeljujemo kot »obdobje prehoda iz ene družbene ureditve v drugo, zlasti iz socializma v kapitalizem« (SSKJ, 2020). »Prehod se tako nanaša predvsem na proces odprave avtoritarnega režima, vzpostavitve ustavne ureditve, oblikovanja proceduralnih pravil političnega tekmovanja in razpustitve avtoritarnih organizacij in odpravo zakonov, neskladnih z demokratično politiko.« (Tomšič, 2002).
Huntington procese demokratičnih tranzicij v zgodovini deli na tri valove. Prvi val je potekal ob koncu 19. stoletja ko so demokratični režim recimo uvedle Združene države Amerike (ZDA) in Velika Britanija (Ferfila, 2008). Drugi val se je dogajal po koncu druge svetovne vojne in do sredine 60. let 20. stoletja z vsiljenostjo demokratičnih političnih sistemov zahodni Nemčiji in Japonski ter z nastankom demokracij v nekdanjih kolonijah. Za nas pa je najbolj aktualen tretji val demokratičnih prehodov, ki ga umeščamo v obdobje razkroja socialističnih oziroma komunističnih političnih sistemov ter prehodov v večstrankarske demokracije. Tretji val, ki še vedno poteka, je tudi najštevilčnejši po številu nastanka novih demokratičnih držav. V ta val sodi tudi Slovenija s tranzicijo iz socialističnega političnega sistema v demokratičnega.
2.2.2 Reforma
Definicijo reforme dobro opredeli slovar tujk kot »preoblikovanje, preureditev, preuredba, preustroj. V političnem smislu pa pojem ponazarja izboljšanje, preureditev obstoječih razmer po mirni poti, brez sprememb v družbenih temeljih.« (Bunc, 1987).
Brejc opredeljuje reformo javne uprave kot usmerjenost k dobremu vladanju, zavestno spodbujanje in vodenje organizacije in preureditev vladnega aparata (Brejc, 1997).
Stanonik reformo javne uprave vidi kot kompleksno nalogo, ki jo je treba obravnavati z različnih vidikov. Z organizacijskega vidika reforma pomeni določene organizacijske spremembe; s funkcionalnega vidika se reforma ukvarja z načinom delovanja oziroma zagotavljanja storitev; s kadrovskega vidika pripisuje človeku najpomembnejšo vlogo pri uresničevanju reform (Stanonik, 1999). Vzroke za potrebe po reformah javne uprave najpogosteje predstavljajo globalna konkurenca, tehnološka revolucija, deregulacija in privatizacija gospodarstva, presežek osnovnih dobrin in redistribucija svetovne produktivnosti, proizvodnje in vrednostne ter demografske spremembe (Stanonik, 1999).
Pojem reforme javne uprave razumemo kot globlje občasne spremembe in ga je treba ločevati od pojma modernizacije, ki pa predstavlja proces konstantnih izboljšav in prilagoditev v hitro spreminjajočem se okolju (Kovač & Virant, 2011). Termin “reforma javne uprave” danes zato nadomeščamo s pojmom “modernizacije oziroma razvojem uprave” kot vseskozi dogajajočim se procesom (Kovač P. , 2011).
2.2.3 Modernizacija
Modernizacija javne uprave poteka v dveh glavnih smereh. Za prvo je značilna doktrina novega javnega menedžmenta, torej učinkovitost, varčnost ter kakovost in zadovoljstvo državljanov. Za drugo pa so značilna prizadevanja v smeri dobrega javnega upravljanja, torej transparentnost in odprtost uprave za učinkovit sistem odgovornosti ter vključevanje državljanov v pripravo javnih politik (Bovaird & Löffler, 2009).
V celotnem obdobju razvoja slovenske javne uprave lahko reforme razdelimo na tiste, ki v ospredje postavljajo proces modernizacije, in na tiste, ki v ospredje prinašajo proces evropeizacije; seveda se ta dva procesa med seboj tudi prepletata, kjer se ujemajo interesi obeh procesov na primer v primeru prizadevanj za racionalizacijo javne porabe ali odpravljanje administrativnih ovir (Kovač P. , 2011)
Evropeizacija javne uprave poteka predvsem v času priključevanja države Evropski uniji.
Čeprav po priključitvi pride do odmikov od EU standardov se država pri upravnem delovanju vseeno sooča s pričakovanji evropskega okolja (Kajnč & Svetličič, 2010). Pri evropeizaciji ne gre za preprosto prevzemanje evropskega modela javne uprave, saj ta niti ne obstaja, ampak za filtriranje evropskih rešitev (Page, 2003) in vzajemno prevzemanje upravnih idej in rešitev (Koprić, Musa, & Novak, 2011).
2.3 RAZVOJ SLOVENSKE JAVNE UPRAVE
Razvoj javne uprave je proces, kontinuitete ustvarjanja, nadgradnje in krepitve, ki ga spremljajo in nanj vplivajo tudi spremembe na družbeni, doktrinarni, institucionalni in ekonomski ravni. Glavne zunanje okoliščine, ki so bistveno zaznamovale razvoj javne uprave v Sloveniji, lahko opredelimo kot osamosvojitev in razpad Jugoslavije, vpliv doktrine novega javnega menedžmenta, proces pridružitve Evropski uniji, ekonomsko krizo ter okrevanje po njej. Poleg zunanjih okoliščin so razvoj slovenske javne uprave bistveno zaznamovale in usmerjale tudi reforme in strategije na tem področju ter politična podpora, ki jo je področje javne uprave imelo v posameznih obdobjih.
V Sloveniji lahko reformo javne uprave razumemo kot dogajanje in pristope od osamosvojitve države leta 1991 naprej (Rakar & Tičar, 2017). Reforme so bile oblikovane z namenom racionalizacije struktur in virov, večji usmerjenosti k uporabnikom, razvoju e- uprave in kakovosti upravljanja (Kovač P. , 2011). Reforma javne uprave je neločljivo povezana z zgodovinskimi mejniki in hkrati predstavlja tudi odziv na vedno večja pričakovanja državljanov in podjetij glede kakovosti storitev javne uprave (Rakar & Virant, 2019). Skozi pregled razvoja slovenske javne uprave dobimo vpogled v trende, ki jim slovenska javna uprava sledi oziroma želi slediti ter vpogled v dosedanje rezultate upravnih reform in modernizacije.
Obstajajo številne klasifikacije različnih stopenj razvoja Slovenske javne uprave. Trpin (Trpin, 2003) na primer razlikuje med revolucijo (1990–1994), tranzicijo (1995–1997) in pristopom k EU (po 1997). Pirnat razvoj državne uprave sistemizira v štiri faze, od priprav na osamosvojitev po prvih demokratičnih večstrankarskih volitvah do leta 1994, ločevanje državne uprave od lokalne samouprave, evropeizacija oziroma priprave na pridružitev Evropski uniji ter po letu 2004 prizadevanja za dvig ravni učinkovitosti državne uprave in usmerjenost k državljanom. Nekoliko podrobnejšo razvrstitev sta oblikovala Kovač in Virant (Kovač & Virant, 2011), in sicer obdobje neodvisnosti države, vzpostavitev upravnega strukture in reforma lokalne uprave (1991–1996), reforme javne uprave, povezane z vključevanjem v EU (1996–1999 in 2000–2004), zlasti zakonodajna reforma in drugi ukrepi za novo javno upravljanje, nadaljnja stalna posodobitev s posebnimi politikami (2003–
2008) in prilagoditve za obvladovanje gospodarske krize (2008–2011); sledilo je obdobje okrevanja in prilagajanja po gospodarski krizi (Rakar & Virant, 2018); leta 2020 je nastopilo obdobje pandemije, ki je močno omejilo vse dejavnosti države.1
1 Spopad z epidemijo je vladi po besedah predsednika vlade Janeza Janše pobral 80 ali celo več odstotkov
2.3.1 Zgodovinski pregled reform
Slovenija je kot samostojna republika že znotraj Jugoslavije imela učinkovito javno upravo (Kovač P. , 2011). Treba pa jo je bilo organizacijsko izpopolniti, okrepiti z osebjem, primerno pravno urediti, opremiti in usmeriti za reševanje javnih problemov in nudenje storitev državljanom (Kovač & Virant, 2011). Po osamosvojitvi je bilo treba najprej vzpostaviti upravne strukture in službe, ki jih Slovenija kot neodvisna država potrebuje, torej obrambo, carine, monetarno politiko, politiko zunanjih zadev, državljanstvo, potne listine ipd. ter okrepiti ostale upravne strukture. Ukrepi so bili povezani predvsem s potrebami novonastale države, torej razvojem lastne uprave in vzpostavitvijo lokalne samouprave (Kovač P. , 2011).
Leta 1994 je prišlo do reforme lokalne samouprave. Na podlagi ustavnih določb so se strogo ločile funkcije lokalnih samouprav in državne uprave. Reforma je bila osnovana na zakonski podlagi iz leta 1993 z zakoni: Zakon o lokalni samoupravi, Zakon o ustanovitvi občin in določitev njihovega ozemlja, Zakon o lokalnih volitvah in Zakon o financiranju občin. Leta 1994 je bilo oblikovanih 147 občin (danes jih je že 212) in 58 upravnih enot. Iz komunalne enotirne ureditve je Slovenija tako prešla na dvotirni sistem upravljanja. Država je ohranila naloge, ki so bile v njeni pristojnosti, se reorganizirala in oblikovala teritorialno organizacijo dekoncentriranih upravnih enot, ki te naloge izvajajo od 1995. Lokalne skupnosti so prevzele opravljanje nalog za urejanje javnih zadev lokalnega pomena, kot so gospodarske javne službe, urejanje prostora, primarno zdravstveno varstvo in izobraževanje itd. V tem času so se pojavili tudi že prvi poskusi oblikovanja in vzpostavitve pokrajin kot druge ravni lokalne uprave (Kovač P. , 2011).
V poznih 90. letih prejšnjega stoletja, predvsem pa med letoma 2000 in 2004 so reforme javne uprave postale prioritetna vladna naloga zaradi želje po priključitvi Slovenije EU. Tako kot vse druge države je morala tudi Slovenija v pridružitvenem procesu nadgraditi javno upravo, da bo ta lahko izvajala evropski pravni red (Rakar & Virant, 2016).
Med letom 1996 in 1999 so reforme temeljile na Strateškem načrtu za implementacijo reforme slovenske javne uprave. Strategija je imela dva temeljna cilja, povečati učinkovitost slovenske javne uprave ter prilagoditi njeno strukturo in funkcijo potrebam za vstop med evropske skupnosti. Reforme slovenske javne uprave tega obdobja temeljijo na načelih in metodah NJM, torej poenostavitvi postopkov z namenom zmanjšanja porabljenega časa in denarja (učinkovitost) ter povečanje zadovoljstva državljanov z upravnimi storitvami (kakovost). Strategija je bila le delno uresničena glede na zastavljeno, zaradi nekonsistentne politične podpore (Kovač & Virant, 2011).
V prvi fazi reform, ki so bile povezane s pridružitvenim procesom Slovenije EU, sta bila v ospredju priprava in sprejem nove sistemske zakonodaje. Na strateški ravni so se začele
kazati prve spremembe na področju usmerjanja javne uprave k uporabniku, e-uprave, celovite kakovosti upravljanja ter odprave administrativnih ovir. Med leti 2000 in 2003 cilji reform uprave niso bili opredeljeni in združeni v posebnem strateškem dokumentu; lahko jih najdemo le v posameznih zakonodajnih projektih (Kovač P. , 2004)
S Strategijo nadaljnjega razvoja javnega sektorja 2003-2005 in sprejetjem novega zakona o javnih uslužbencih se je pozornost preusmerila tudi na zaposlene v javni upravi (Rman, in drugi, 2004). Zakon o javnih uslužbencih, sprejet leta 2002, ki je začel veljati šele leta 2008 zaradi pogajanj s sindikati, je eden najpomembnejših reformnih aktov, namenjenih posodobitvi slovenske javne uprave. Do tedaj je bil status državnih uslužbencev v bistvu urejen z Zakonom o delavcih v državnih organih iz leta 1990 in drugimi predpisi. Prišlo je tudi do nove ureditve plačnega sistema v javnem sektorju. Leta 2011 je bil sprejet še Kodeks ravnanj javnih uslužbencev (Kovač & Virant, 2011).
Reforme za delovanje javne uprave, usmerjene k uporabnikom, se kažejo v Zakonu o varstvu osebnih podatkov iz leta 2001 ter dopolnjenem zakonu o splošnem upravnem postopku v letu 2002, ki nalaga pridobivanje izpiskov iz uradnih evidenc organom javne uprave po uradni dolžnosti. Prav tako se usmerjenost k uporabniku in odprtost delovanja javne uprave kaže tudi v urejeni ustavni pravici dostopa do informacij javnega značaja, ki je bila celovito in sistematično zakonsko urejena leta 2003 z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (Kovač & Virant, 2011). Tudi digitalizacija je eno od področij prizadevanj za hitro, odzivno javno upravo, usmerjeno k uporabnikom. Zakon o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu iz leta 2000 je postavil temelje za e-upravo. Leta 2001 je bila sprejeta strategija e-poslovanja za obdobje od leta 2001-2004 z željo po razvoju e-uprave (večja kakovost in učinkovitost storitev); vzpostavljen je bil tudi prvi državni portal e- uprava. Leta 2002 je bi sprejet akcijski načrt za izvajanje strategije; pomembna je tudi Strategija e-uprave za obdobje 2006-2010 (Kovač & Virant, 2011).
Pomemben korak in zagon v razvoju predstavlja ustanovitev ministrstva za javno upravo leta 2004, ki je prevzelo osredno vlogo na področju razvoja javne uprave (Kovač & Virant, 2011). Zadolženo je za opravljanje nalog s področja sistemskega urejanja organiziranosti in delovanja javnega sektorja, uslužbenskega in plačnega sistema v javnem sektorju ter upravnega poslovanja. Prizadeva si za odpravo administrativnih ovir, izboljšanje kakovosti javne uprave; odgovorno je za področje javnega naročanja, delovanje nevladnih organizacij in lokalne samouprave, sistemsko urejanje volilne in referendumske zakonodaje ter transparentnost in integriteto v javnem sektorju. Še posebej pomembno vlogo opravlja na področju digitalizacije in zagotavljanja storitev IKT (Rakar & Virant, 2016).
Leta 2006 je prišlo do večjega poudarka spremljanja sodelovanja z javnostjo, transparentnosti ter uporabe presoje učinkov regulacije. Vlada je izdala prvi program ukrepov za odpravo administrativnih ovir. Vzpostavljen je bil sistem presoje učinkov
regulacije. Kasneje sta izšla še dva priročnika; eden je bil za presojo učinkov javnih politik in drugi za sodelovanje javnosti v procesu izdelave in sprejemanja predpisov in drugih politik (Rakar & Virant, 2016).
Naslednji korak, ki je spremenil slovensko javno upravo, je bil povezan z gospodarsko krizo, ki se je začela leta 2008. V delovanje države se je zelo uspešno naselila neoliberalna miselnost, ki je z začetkom gospodarske krize dobila nov zagon. Slovenija se je po različnih mednarodnih lestvicah konkurenčnosti začela vedno slabše uvrščati. Na lestvici Svetovne banke (ang. Doing Business) je Slovenija v letu 2014 med 189 državami zasedla 51. mesto (Bačlija, 2015). Kljub temu so se reforme na področju javne uprave nadaljevale.
Leta 2007 je bila ustanovljena stalna medresorska delovna skupina za odpravo administrativnih ovir in za boljšo pripravo regulacij. Že v sklopu reform javne uprave leta 2001 je bil vključen program odprave administrativnih ovir na področju gospodarstva. Leta 2009 je izšla Resolucija o normativni dejavnosti, ki nakazuje pomembne smernice glede priprave boljših predpisov. Začela se je uporaba sistema informacijske podpore postopkov priprave predpisov v letu 2010. Leta 2011 je bil izdelan načrt ukrepov za vzpostavitev informacijskega portala Stop birokraciji. Sprejet je bil tudi enoten dokument za zagotovitev boljšega poslovnega in zakonodajnega okolja (Bačlija & Kalaš, 2015). Po zgledu držav članic EU je Slovenija sprejela konkretno znižanje administrativnih bremen za 25 % do leta 2012.
Julija 2012 je izšel prenovljen Akcijski program za odpravo administrativnih ovir in zmanjšanje administrativnih bremen za leti 2012 in 2013. Posebna pozornost pri ukrepih za odpravo administrativnih ovir je bila leta 2010 namenjena delovno-pravnemu področju.
Program odprave administrativnih ovir je poskrbel za izboljšanje internega poslovanja uprave, položaja državljanov ter zasebnega sektorja v odnosih z upravo (Rakar & Virant, 2016).
Korak k javni upravi, usmerjeni v uporabnike, predstavljajo tudi reforme na področju kakovosti. V sklopu teh prizadevanj je bil ustanovljen Odbor za kakovost, ki je poskrbel za aktivnosti na področju upravljanja celovite kakovosti v javni upravi. Ključna je sprejeta Uredba o načinu poslovanja organov javne uprave leta 2001 ter prenovljena Uredba o upravnem poslovanju iz leta 2005, ki omogoča nabor standardov tako za upravo kakor tudi za stranke (ugotavljanje zadovoljstva strank, obvestila o poteku postopka, knjiga pripomb in pohval, posredovanje splošnih informacij). Od leta 2002 se v Sloveniji uporablja EFQM in od leta 2003 tudi ISO 9001 standard. Kakovost upravnih storitev se kaže skozi zadovoljstvo državljanov, kjer sta še posebej pomembna upravljanje celotne kakovosti (total quality management – TQM) ter doseganje poslovne odličnosti (ISO 9002, CAF (ang. Common Assessment Framework), tekmovanje Republike Slovenije za poslovno odličnost) (Kovač &
Virant, 2011).
Obdobje med letoma 2009 in 2012 so zaznamovali predvsem ukrepi za obvladovanje ekonomske in finančne krize (Virant & Rakar, 2016), čemur je sledila tudi dinamika reform v javni upravi, saj so te v tem obdobju zaustavile oziroma zavlekle sistemske ukrepe do leta 2016-2017 (Rakar & Kovač, 2019). V obdobju od 2013 do 2016 so se politične in gospodarske razmere stabilizirale, kar je omogočilo precej stabilen razvoj javne uprave in zopet so lahko stekli posodabljanje javne uprave, zmanjševanje administrativnih bremen, razvoj e-uprave, racionalizacija (Virant & Rakar, 2016). V tem obdobju se je Slovenija pri razvoju javne uprave posvetila tudi bolj zapletenim temam, kot so načela dobre uprave, odprtosti, participacije in odgovornosti, ter strateškim vodstvenim vprašanjem (Kovač &
Jukić, 2017). Takšni zapletenejši ukrepi zahtevajo tudi več usklajevanja in časa.
Ključna področja razvoja javne uprave med leti 2014-2016 so bila vzpostavitev mehanizmov odgovornosti, sistem javnih uslužbencev in HRM, zagotavljanje storitev in e-uprava, organizacija in upravljanje javne uprave ter oblikovanje, usklajevanje in izvajanje politik (Rakar & Virant, 2016). V tem obdobju je bil sprejet tudi zadnji krovni dokument za razvoj javne uprave, in sicer je vlada aprila 2015 sprejela Strategijo razvoja slovenske javne uprave 2015–2020 (Kovač & Mantas, 2017). V obdobju med leti 2016 in 2018 se je tako predvsem izvrševal dvoletni akcijski načrt uresničevanja Strategije razvoja slovenske javne uprave 2015-2020 (Rakar & Kovač, 2019).
Ključna področja reformnega programa v obdobju med letoma 2016 in 2018 lahko opredelimo kot teritorialno reorganizacijo javne uprave, pregled regulativnih politik, ustanovitev vladnega projektnega urada, ki pa ga je vlada leta 2018 žal ukinila, posodobitev upravnega procesnega prava in inšpekcijskih pregledov, vzpostavitev novega portala za odprte podatke OPSI, spremembe aktov o državni službi in plačnem sistemu (nov zakon o javnih uslužbencih žal ni bil sprejet), razvoj modela kompetenc za javno upravo v sodelovanju z Upravno akademijo in širjenje uporabe CAF (Rakar & Kovač, 2019).
V obdobju 2016–2018 je bilo opravljenega veliko dela, vendar se rezultati niso odražali na ravni vlade. Reforma javne uprave se je obravnavala bolj kot "projekt" ministrstva za javno upravo, ne pa vlade kot celote. Ob menjavi vlade v letu 2018 so se stvari nekoliko zaustavile in večjih reform v tem času ni bilo; prednostne naloge vlade v letu 2019 za razvoj javne uprave so se osredotočale na področja digitalizacije in poenostavitve postopkov za hitrejše sprejemanje odločitev; omenimo lahko tudi poskus ustanovitve pokrajin konec leta 2019, ki pa ga vlada še ni obravnavala (Rakar & Kovač, 2019).
Področje reform javne uprave je v Sloveniji dobro raziskano. Iz literature in dosedanjih raziskav je razvidno, da so reforme javne uprave v Sloveniji nujno potrebne in morajo iti v smeri modernizacije javne uprave, da bo ta zmožna slediti trenutnim trendom in prihodnjim izzivom. V zadnjih 30 letih lahko reforme javne uprave štejemo za uspešne predvsem v smislu metodološkega in tehničnega napredka (Prepadnik, 2017).
Izboljšala se je politika zakonodaje; boljša je kakovost regulacij; gremo v smer odprte in uporabniku prijazne javne uprave. Področji, ki trenutno predstavljata največ težav in bi bili med prvimi potrebni sprememb, sta sistem javnih uslužbencev in področje lokalnih skupnosti z ustanovitvijo pokrajin. Pri zastavljanju in oblikovanju strategij nismo ravno uspešni; težave imamo predvsem z realizacijo ukrepov v praksi, čemur bo treba v prihodnje posvetiti več pozornosti (Prepadnik, 2017). Kot je značilno za Centralno in Vzhodno Evropo, tudi za Slovenijo velja, da tradicionalni pristop k reformam še vedno temelji predvsem na formalističnem in proceduralnem pristopu namesto na pristopu, usmerjenem v rezultate (Kovač & Mantas, 2017).
2.3.2 Strategija javne uprave 2015-2020
Strategija je »visokonivojski načrt, ki opisuje taktiko, s katero namerava organizacija doseči svoje poslanstvo in vizijo, ki se kasneje pretvorita v usklajene strateške načrte in cilje, ki odražajo to, kar mora organizacija storiti« (Ministrstvo za javno upravo , 2015). Strategija je oblikovanje tega, kakšne prihodnosti si želimo in kako jo bomo dosegli. Namenjena je opredelitvi želenih ciljev ter ugotavljanju razpoložljivih sredstev. Ukrepi, določeni v strategijah, morajo biti dobro zastavljeni in kasneje v praksi tudi izvedeni (Mckeown, 2013).
McKeown pravi, da »Strategija ni le dokument ali preglednica. Je dolgoročna zaveza, k uresničevanju katere morajo stremeti vsi.«
Pojmi strategija, taktika, cilj so si med seboj precej podobni, vendar tudi zelo različni. Cilj lahko opredelimo kot mesto, kjer čez določeno obdobje želimo biti. Z oblikovanjem strategije oziroma načrta opredelimo svoje prioritete glede poti do našega cilja. Strategija je tako lahko časovne (čim hitreje priti na cilj) ali cenovne (čim ceneje priti na cilj) narave.
Taktika pa so odločitve, ki jih sprejmemo na poti do cilja. Odločitve, kako se bomo spopadli z ovirami na poti, so torej sprememba taktike; cilji in strategija morajo pri tem načeloma ostajati nespremenjeni (Rao, 2010).
Kljub nenehnim reformam javne uprave v zgodovini niso bila vsa obdobja razvoja javne uprave podprta s strategijami, na katerih bi razvoj in reforme temeljile; hkrati lahko tudi trdimo, da ni bilo nobene povezave med hitrostjo reform in obstojem strateškega načrta.
Prvi strateški dokument za razvoj javne uprave, kot prikazuje Tabela 1, je bil sprejet leta 1996, in sicer Strateški načrt za izvajanje reforme javne uprave. Naslednji strateški dokument je bila Strategija nadaljnjega razvoja javnega sektorja za obdobje 2003–2005.
Med leti 2005 in 2015 ni bilo pripravljenega nobenega celostnega strateškega dokumenta za razvoj javne uprave. Zanimivo je, da je bila v tem obdobju intenzivnost sprememb v javni upravi višja kakor pa v obdobju pred tem. Naslednji dokument, ki določa okvir za nadaljnji razvoj, je Strategija razvoja javne uprave 2015-2020, ki je bila sprejeta leta 2015 (Rakar &
Virant, 2016).
Tabela 1 Strateški dokumenti razvoja slovenske javne uprave
Dokument Leto sprejema Obdobje
1 Strateški načrt za izvajanje reforme javne uprave 1996 1997-1999 2 Strategija nadaljnjega razvoja javnega sektorja 2003 2003-2005
3 Slovenska strategija razvoja 2004 2005-2013
4 Strategija izhoda iz gospodarske krize 2010 2010-2013
5 Izhodišča za nadaljnji razvoj, organizacijo in pravno ureditev javnega sektorja
2011 2011-2013
6 Strategija razvoja javne uprave 2015-2020 2015 2015-2020
Vir: povzeto po Kovač & Pevcin (2017, str. 308)
Pomemben dokument za razvoj javne uprave za zadnje obdobje predstavlja Strategija razvoja javne uprave 2015-2020, ki je enovit krovni strateški dokument za razvoj države.
Pripravljena je bila v skladu z partnerskim sporazumom med Slovenijo in Evropsko komisijo za obdobje 2014-2020, Operativnim programom za izvajanje evropske kohezijske politike v obdobju 2014-2020, strategijo Evropa 2020 in drugimi strateškimi podlagami na državni in mednarodni ravni (Ministrstvo za javno upravo , 2015).
Podobne strategije sicer za delo javnih uprav sprejema večina evropskih držav, poleg Slovenije še Albanija, Hrvaška, Češka, Francija, Grčija, Latvija, Litva, Črna Gora, Poljska, Romunija, Slovaška, Srbija in Švedska. Španija, Nizozemska in Italija strategije nimajo, Estonija in Finska pa imata akcijski načrt (Rakar, 2019).
Zastavljeni cilji in ukrepi v strategiji naj bi bili premišljeni, realni ter tudi izvedljivi. Izrecno je navedeno, da bo dosežena prenova in modernizacije javne uprave, ki bo temelj za nadaljnji napredek ter razvoj slovenske javne uprave (Bačlija, 2015). Glavni cilj strategije je modernizacija javne uprave, ki naj bi delovala čim bolj profesionalno, stabilno ter skladno z načeli dobrega upravljanja ter s tem pripomogla k večji konkurenčnosti poslovnega okolja, razvoju države ter družbeni blaginji. Ključni strateški cilji Strategije so zakonitost in vladavina prava, strokovnost in profesionalnost, participacija, transparentnost, integriteta in preprečevanje korupcije, odzivnost in usmerjenost k uporabniku, usmerjenost k soglasju in vključenost, pravičnost, inovativnost, uspešnost in učinkovita uporaba virov ter odgovornost (Ministrstvo za javno upravo , 2015). Za vsako vsebinsko področje so določeni tudi kazalniki, ciljne vrednosti za leto 2020 ter odgovorni organi (Rakar & Kovač, 2019).
V Strategiji že takoj na začetku najdemo omembe mest, ki jih Slovenija zaseda na področjih, ki so povezana z javno upravo na mednarodnih lestvicah in tudi dejstvo, ki kaže, da Slovenija na teh lestvicah nazaduje. Strategija javne uprave 2015-2020 posebej omenja indeks zaznave korupcije Transparency International, lestvico svetovne konkurenčnosti IMD, indeks globalne konkurenčnosti svetovnega gospodarskega foruma WEF in lestvico Svetovne Banke (Doing Buisiness). Z doseganjem ciljev Strategije razvoja slovenske javne uprave 2015-2020 naj bi se izboljšala tudi uvrstitev Slovenije na omenjenih mednarodnih lestvicah (Ministrstvo za javno upravo , 2015).
Strategija 2015–2020 se izvaja na podlagi dvoletnih akcijskih načrtov. Dejavnosti spremlja posebna delovna skupina, ki jo je vlada ustanovila v letu 2017. Delovna skupina je imela dve podskupini: operativno in strateško, v katerih sodelujejo tako visoki državni uslužbenci MJU kot tudi zunanji strokovnjaki. Strateška skupina se je sicer sestala le enkrat, operativna pa redno poroča o izvajanju Strategije 2015–2020 (Rakar & Kovač, 2019).
Družbenopolitično okolje, v katerem se izvaja strategija 2015–2020, je bilo v zadnjih treh letih zelo dinamično. Jeseni 2017 so se zgodile predsedniške volitve, junija 2018 predčasne splošne volitve in novembra 2018 so potekale še lokalne volitve. Splošne volitve leta 2018 so bile že tretje predčasne splošne volitve od leta 2011. Tudi gospodarstvo se je po letu 2018 začelo ohlajati (Rakar & Kovač, 2019). Konec januarja 2020 je odstopil predsednik 13.
vlade in v marcu 2020 je bila oblikovana nova, 14. vlada. Ravno v času menjave vlade se je v Sloveniji pričela še pandemija covida-19, ki je zaustavila celotno javno življenje v spomladanskem in jesensko zimskem času leta 2020.
2.3.3 Politična podpora razvoju javne uprave
Poleg dobro zastavljenih ciljev in strategij je pomemben dejavnik uspeha reform javne uprave tudi politična podpora. Na obseg politične podpore lahko med drugim sklepamo iz mesta, ki ga področje javne uprave zavzema v koalicijskih pogodbah ali pa iz dejstva, ali je pod določeno vlado ustanovljeno in oblikovano ministrstvo za javno upravo, ki posebej skrbi za to področje.
Velika večina pristojnosti področja razvoja javne uprave je skoncentrirana na Ministrstvu za javno upravo, ustanovljenem leta 2004 pod 8. vlado Republike Slovenije. MJU je prevzelo močno horizontalno in usklajevalno vlogo pri skoraj vseh vprašanjih reform javne uprave.
Proaktivno vodi operativne projekte, vendar s precej nizko politično podporo in pooblastili do drugih ministrstev. Delovalo je tudi v času 9. vlade Republike Slovenije; leta 2012 v času 10. vlade Republike Slovenije je bilo ministrstvo združeno z ministrstvom za pravosodje, v času 11. vlade Republike Slovenije pa je bilo združeno z ministrstvom za notranje zadeve.
V času 12. vlade leta 2014 je bilo ministrstvo za javno upravo ponovno vzpostavljeno in opravlja svoje naloge še naprej tudi pod 14. vlado Republike Slovenije. Od leta 2016 se je
okrepil predvsem pomen, ki ga MJU ima na področju digitalizacije (Rakar & Kovač, 2019).
MJU kot stalna organizacija vnaša stabilnost na področje reform v javni upravi, predvsem v času menjav vlad (Rakar & Kovač, 2019), saj vsaka nova vlada skoraj vedno sproži nov niz prioritet in projektov (Mencinger & Virant, 2018). Poleg MJU pa imajo pomembno vlogo za razvoj javne uprave tudi drugi organi, predvsem vladni urad za zakonodajo in generalni sekretariat.
Politična pozornost reformam javne uprave je na vladi v zadnjem času omejena, kar se vidi v precej šibkem medresorskem usklajevanju, kjer se zato pojavijo nedoslednosti ali celo protislovja, in včasih več formalnih kot vsebinskih korakih naprej. Na splošno je javna uprava vsaj v svojih glavnih tematikah na dnevnem redu vlade (Rakar & Virant, 2016).
Koalicijski sporazum iz leta 2014 že v uvodnih stavkih omenja, da je poslanstvo slovenske politike in države za to mandatno obdobje v prvi vrsti trajnostno razvojno usmerjeno.
Čeprav med osrednjimi političnimi prioritetami vsebine nadaljnjega razvoja ne najdeno izrecno zapisane želje po razvoju javne uprave, je prvine le-tega možno prepoznati v skoraj vseh točkah. Poenostavitev in zmanjšanje obsega zakonodaje, boj proti korupciji, poenostavitev postopkov, odprava administrativnih ovir, oblikovanje portala VEM, transparentnost in participacija so omenjeni posredno, medtem ko sta okolje za razvoj profesionalnih potencialov javnih uslužbencev in kakovostnih javnih storitev ter optimizacija dela javnega sektorja in javne uprave preko podprtega kariernega napredovanja zaposlenih ter procesnih ukrepov konkretno zapisani. V sporazumu je javna uprava omenjena v več različnih poglavjih predvsem v povezavi z digitalizacijo, upravljanjem sistema IKT in vzpostavitvijo portala VEM (Koalicijski sporazum o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije za mandatno obdobje 2014-2018, 2014).
V poglavju programski del koalicijskega sporazuma najdemo posebno poglavje, v katerem so obravnavani delo in načrti za javno upravo v mandatu vlade za obdobje 2014-2018.
Razvoj javne uprave v tem obdobju naj bi predvsem oblikovali ukrepi jasnih in transparentnih kriterijev kariernih poti, jasnih in transparentnih kriterijev odgovornosti, začetek sprememb plačnega sistema, stalnega usposabljanja javnih uslužbencev, zagon projektov VEM, ukrepi povečanja odzivnosti in prožnosti pri upravnih storitvah, optimizacija procesov, deregulacija, transparentnost, vzpostavitev platforme za kakovostno sodelovanje z zainteresiranimi javnostmi, ukrepi organizacijske racionalnosti, morebitna uvedba upravnih okrajev ter gospodarno upravljanje. Za izvedbo strateških projektov, povezanih tudi z razvojem javne uprave se je ustanovila vladna projekta pisarna z medresorskim značajem. Konkretno naj bi MJU vodilo tudi tri pomembne projekte, in sicer poenostavitev sistema javnih naročil in vzpostavitev Agencije za javna naročila, združitev upravljanja in vodenja IKT celotne javne uprave ter zagon portala VEM (Koalicijski
sporazum o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije za mandatno obdobje 2014-2018, 2014).
Koalicijska pogodba iz leta 2018 daje v splošnih zavezah dokaj malo poudarka javni upravi in njenemu razvoju; konkretno je omenjena le v točki zagotavljanja kakovostnih in dostopnih storitev vsem prebivalcem države (Koalicijski sporazum o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije za mandatno obdobje 2018-2022, 2018).
Čeprav ima področje javne uprave v tej koalicijski pogodbi svoje samostojno poglavje, vsebine povezane z javno upravo najdemo tudi v drugi poglavjih programskega dela koalicijskega sporazuma. V poglavju Slovenija – učinkovita in debirokratizirana država je opredeljen cilj digitalizacije birokratskih in administrativnih postopkov. Večino vsebin, povezanih z javno upravo, najdemo v poglavju Javna uprava v službi ljudi. Posebej so izpostavljeni izzivi reorganizacije in racionalizacije javne uprave, informatizacije procesov, vzpostavitev sistema primernega nagrajevanja javnih uslužbencev, odgovornega vodenja in kadrovanja v javni upravi ter povečanje ugotavljanja osebne odgovornosti ter večja transparentnost javnega naročanja. V poglavju Skladnega razvoja urbanih središč, urejen sistem lokalne samouprave in oblikovanje pokrajin najdemo izpostavljene izzive nadgradnje sistema lokalne samouprave, skladnejšega regionalnega razvoja z ustreznim sistemom financiranja in učinkovitejše črpanje sredstev EU (Koalicijski sporazum o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije za mandatno obdobje 2018-2022, 2018).
V koalicijski pogodbi iz leta 2020 med temeljnimi cilji najdemo posebej izpostavljeno zmanjšanje javne porabe, decentralizacijo države s skladnejšim regionalnim razvojem, debirokratizacijo (Vlada Republike Slovenije, 2020) ter kakovostno, učinkovito in pošteno javno upravljanje kot servis v službi državljanov.2 V tej koalicijski pogodbi je javna uprava združena s področjem pravosodja, ki ju najdemo v poglavju ukrepov. Glavni cilji politike s področja javne uprave za to obdobje se tako nanašajo na vzpostavitev centralne kadrovske baze vseh zaposlenih v javni upravi z opisi del in nalog, centralne baze vsega državnega premoženja, reorganizacijo in racionalizacijo, zmanjšanje porabe virov, prenovo plačnega sistema in sistema nagrajevanja javnih uslužbencev, krepitev avtonomije samoupravnih lokalnih skupnosti ter pospešeno digitalizacijo (Koalicijska pogodba o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije 2020-2022, 2020).
Politična podpora reformam javne uprave v obdobju zadnjih petih let je bila odvisna predvsem od vlade, ki je v danem obdobju vodila državo. Največja politična podpora razvoju javne uprave je bila izkazana v času 12. vlade, ki je navsezadnje tudi sodelovala pri oblikovanju Strategije razvoja javne uprave 2015-2020 in zagnala kar nekaj projektov za
2 Za področje debirokratizacije je Vlada Republike Slovenije dne 19. 5. 2020 ustanovila Strateški svet za debirokratizacijo, ki ga vodi Ivan Simič (Vlada Republike Slovenije, 2020).
razvoj javne uprave. Tudi v času 13. vlade se je politična podpora razvoju javne uprave v zastavljenih okvirjih nadaljevala, ni pa bilo novih pobud za razvoj skozi projekte. V času 14.
vlade razvoj javne uprave nekako ni več med prioritetnimi nalogami vlade, kar se kaže tudi v tem, da v koalicijski pogodbi javna uprava ni več ločena v samostojno poglavje, temveč je združena s področjem pravosodja. Poleg tega tudi ni bil začet postopek za oblikovanje morebitne nove strategije razvoja javne uprave za obdobje po letu 2020, kar lahko razumemo, kot da področje sistemskega razvoja javne uprave v Sloveniji pod sedanjo vlado ne predstavlja ene od ključnih prioritet. Deloma pa lahko neaktivnost 14. vlade na področju razvoja javne uprave pripišemo tudi izrednim razmeram, ki jih je povzročila pandemija covida-19.
Politična podpora razvoju javne uprave je bila v zadnjem obdobju največja v času 13. vlade;
kasneje je razvoj javne uprave počasi poniknil med ostalimi prioritetnimi nalogami vlad. Za politično podporo razvoju javne uprave v zadnjem obdobju lahko rečemo, da je bila precej nestabilna zaradi pogostih predčasnih volitev in menjavanja vlad. Politično dogajanje med letoma 2017 in 2020 je za boljše razumevanje povzeto tudi na spodnji Slika 1.
Slika 1 Časovnica političnega dogajanja v Sloveniji med leti 2017 in 2020
Vir: Rakar (2020)
Zavedati se moramo, da sprejete reforme niso odvisne le od stroke, ampak so v večji meri odvisne tudi od podpore politike. V Sloveniji so politični preobrati zelo pogosti, zato postajajo tudi reforme javne uprave vedno bolj nepredvidljive (Prepadnik, 2017).
3 JAVNA UPRAVA V MEDNARODNIH PRIMERJAVAH
Meritve različnih področij politik, kot so mednarodni primerjalni nizi kazalnikov zdravja ali okoljski kazalniki, ki se jih potem uporabi v dokumentih politik in razpravah, so pripomogli tudi k razvoju prizadevanj za merjenje javne uprave na mednarodni primerjalni ravni, saj je dobro javno upravljanje temelj trajnega gospodarskega razvoja. Indeksi kakovosti upravljanja, ki vključujejo veliko držav, so tako postali zelo priljubljeni v primerjalnih političnih analizah. Področje javne uprave je bilo pred tem dolgo časa slabo pokrito s statističnimi podatki, saj so se zbirali le proračunski podatki in nacionalni računi. Toda izkazalo se je, da merjenje javne uprave ni najbolj preprosto; pojavljajo se pomisleki glede veljavnosti kazalnikov in načinov merjenja javne uprave. Opredelitve kazalnikov so nenatančne; razlike med ocenami posameznih javnih uprav je pogosto težko razlagati. Z uporabo vse bolj izpopolnjenih, niansiranih kazalcev upravljanja, vedno večjega števila virov, boljše analize podatkov in izpopolnjenih metodologij ter večje statistične natančnosti se sicer kakovost merjenja javne uprave izboljšuje. Kljub vsem napakam, ki se lahko pojavijo, je merjenje upravljanja še vedno potrebno, izvedljivo in informativno (Kaufmann
& Kraay, 2007).
3.1 PROBLEMATIKA PRIMERJALNE JAVNE UPRAVE
Preden nadaljujemo s problematiko primerjalne javne uprave, je smiselno, da opredelimo še nekaj osnovnih pojmov, ki so ključnega pomena za pravilno razumevanje problematike.
Tako bomo natančneje definirali, kaj pomenijo pojmi zanesljivost, veljavnost in točnost merjenja, kakšna je razlika med kazalcem in kazalnikom ter pojmoma kazalnik in indeks.
Vprašanje zanesljivosti merjenja se pojavi, ko ponovna merjenja z istimi merskimi postopki ne dajo enakih rezultatov. Pri ponavljajočih ali trajnih pojavih, ki jih merimo, je razumljivo pričakovanje, da ponovljena merjenja dajo enake rezultate. Če želimo zagotovilo, da razlike v izmerjenih vrednostih ponovljenih merjenj niso posledica uporabljenega merskega postopka temveč dejanskih sprememb merjenega pojava, potrebujemo oceno zanesljivosti merjenja, torej dopustno stopnjo slučajnih napak v raziskovanju. Empirično raziskovanje označimo za dovolj zanesljivo, kadar slučajne napake v celotnem procesu raziskovanja ne vplivajo statistično značilno na izsledke raziskovanja (Splichal, 1990). Zanesljivost se najpogosteje nanaša na:
- ponovljivost merjenj: merski postopek je zanesljiv, kadar pri ponovljenem merjenju v enakih pogojih dobimo enake rezultate;
- konsistentnost merjenj: zanesljivost označuje stopnjo enakovrednosti različnih spremenljivk za merjenje določene dejanske spremenljivke.
Kot veljavno najbolj pogosto razumemo tisto raziskovanje, v katerem dejansko raziskujemo tisto, kar želimo, torej opredeljeni cilj in predmet raziskovanja (Splichal, 1990). Pri veljavnosti je značilna visoka korelacija med spremenljivkami, ki merijo isti konstrukt (Bohrnstedt, 1977). Merjenje ni samo po sebi veljavno ali neveljavno; veljavnost preverjamo pri interpretacijah (Jaeger, 1990). S preizkušanjem veljavnosti ugotavljamo prisotnost ali odsotnost sistematičnih oziroma konceptualnih napak v raziskovanju, medtem ko se pri preizkušanju zanesljivosti ukvarjamo z ugotavljanjem slučajnih napak (Splichal, 1990).
Točnost opredeljujemo kot lastnost nečesa, kar ima zaradi skladnosti z resničnostjo tudi dejansko vrednost. Pomembno je razlikovati točnost od natančnosti. Merilna točnost (ang.
accuracy) je stopnja ujemanja med izmerjeno vrednostjo in pravo vrednostjo merjene veličine. Bolj točna meritev pomeni manjše merilne pogreške. Merilna natančnost (ang.
precision) je stopnja ujemanja med izmerjenimi vrednostmi pri ponavljajočem merjenju (v podobnih pogojih). Bolj natančna meritev pomeni manjši raztros izmerkov. Natančnost torej pove, kako blizu so si ponavljajoče meritve istega pojava, medtem ko točnost pove, kako blizu vrednosti, ki je prevzeta kot pravilna, je merjena vrednost (Kutin, 2016).
Pogosto se zamenjuje tudi izraza kazalec in kazalnik in njuna pojmovna uporaba. Kazalec napoveduje, ali kaže veličino izbrane kategorije na določen koledarski dan ali veličino izbranega toka v določenem obdobju (Bergant, 2013). Kazalnik pa je relativno število, dobljeno s primerjavo dveh velikosti, ki ima določeno spoznavno moč in omogoča oblikovanje sodbe o kakih procesih ali stanjih. Kazalnik je matematična relacija med dvema kvantitetama (Fabozzi & Peterson, 2003). Opredeljen je lahko kot indeks, koeficient ali stopnja udeležbe. Indeks je relativno število, ki izraža razmerja med istovrstnima velikostma. Izračunamo ga tako, da neko enoto ali neko vrednost vzamemo kot referenčno vrednost in potem za dano enoto izračunamo indeks tako, da se vrednost pri njej deli z referenčno vrednostjo. Navadno se ga prikaže v odstotkih. Koeficient je relativno število, ki izraža razmerja med raznovrstnima velikostma, ki sta med seboj primerljivi. Stopnja udeležbe je relativno število, ki izraža razmerje med dvema istovrstnima velikostma, od katerih se prva nanaša na del in druga na celoto istega pojava (Turk, Kavčič, Kokotec-Novak, Koželj, & Odar, 2004).
Predhodne raziskave pri obravnavi mednarodnih primerjav in indeksov opozarjajo predvsem, na podlagi kakšnih podatkov so izvedene meritve in primerjave ter kako zanesljivi so podatki, ki se za primerjave uporabljajo. Na zanesljivost in točnost podatkov opozarja študija Evropske komisije (Dooren, 2018). Področje zbiranja podatkov je raziskovala študija Kaufmanna in Kraaya, ki se je osredotočala na napredek pri merjenju upravljanja s ciljem prikazati prednosti in pomanjkljivosti različnih vrst kazalnikov upravljanja, torej z vprašanji, kaj v primerjavah merimo in na kakšne podatke se sploh
opiramo (Kaufmann & Kraay, 2007). Z vprašanjem veljavnosti in zanesljivosti kazalnikov javne uprave se je ukvarjala študija Langbein in Knack (Langbein & Knack, 2010); o kakovosti podatkov pridobljenih s strani anketiranih državljanov o javni upravi govori študija Maksym in Shah (Maksym & Shah, 2018).
Prvi problem pri merjenju javne uprave posameznih držav je opredelitev pojma javne uprave. Različne definicije javnih uprav, ki se jim pri merjenju sledi, namreč pripeljejo do različnih končnih meritev. Kljub širokim razpravam zaenkrat ni enotnega soglasja o opredelitvi javne uprave. Različni avtorji in organizacije tako uporabljajo široko paleto opredelitev. Nekatere so lahko zelo široke in vključujejo skoraj vse, druge pa so bolj ozko usmerjene. Večina definicij poudarja pomen sposobne države, ki je odgovorna državljanom in deluje po načelih pravne države (Kaufmann, Kraay, & Mastruzzi, 2010). Poleg različnih opredelitev javne uprave se tu pojavlja tudi problem tolmačenja in prevajanja pojmov, čemur je v mednarodnih primerjalnih raziskavah treba namenjati še prav posebno natančnost in pozornost (Rutgers, 2004).
Kakšni podatki se bodo zbirali in uporabili, je odvisno tudi od organizacije, ki mednarodno primerjavo izdeluje. Če organizacija javno upravo meri predvsem s poslovnega vidika, se kakovost javne uprave meri skozi poslovno perspektivo z velikim poudarkom na odstranjevanju upravnih ovir za svobodno podjetništvo (Dooren, 2018).
Drugi problem se pojavi pri pridobivanju podatkov, na katerih potem temeljijo meritve in primerjave javnega upravljanja. Zelo pomembno je namreč, od kod podatke pridobimo.
Podatke se lahko pridobiva na podlagi strokovnih mnenj akademikov, strokovnjakov, podjetij, gospodinjstev in tudi mrež anketirancev (Dooren, 2018).
Pridobljeni podatki se ločijo na tiste, ki so subjektivni oziroma zaznavne narave, in tiste, ki so objektivni. Zaznavni viri podatkov, pridobljeni skozi anketiranja, vzbujajo pomisleke, saj so subjektivne narave. Takšnih podatkov ne smemo slabše vrednotiti, čeprav temeljijo na zaznavah, vtisu in pogledih, saj podjetja in državljani vsak dan utemeljujejo svoje naložbene ali glasovalne odločitve na zaznanem pogledu naložbene klime in uspešnosti vlade. Še več, pri zaznavnih oziroma subjektivnih podatkih lažje zagotavljamo zanesljivost in veljavnost recimo s povečanjem velikosti vzorcev anketirancev in standardizacijo lestvice odzivov (Dooren, 2018). Podatki, ki izhajajo iz sprejete zakonodaje in reform dajejo vtis večje zanesljivosti zaradi svoje objektivnosti, vendar pa je takšne podatke treba pogosto posodabljati, spremljati spremembe in meriti hiter napredek. Jasnosti in nepristranosti takšnih podatkov ne smemo preceniti.
Meritve in podatki, ki temeljijo na spreminjanju pravil, kot je sprejetje določenega dela zakonodaje ali reforma določenega postopka, so lahko zelo privlačni zaradi svoje jasnosti:
preprosto je namreč preveriti, ali je bil določen ukrep sprejet. Težave pri podatkih se
