STRATEŠKI IN METODOLOŠKI IZZIVI NAČRTOVANJA KMETIJSKE POLITIKE NA PODROČJU VARSTVA NARAVE V SLOVENIJI

(1)

UNIVERZA V LJUBLJANI BIOTEHNIŠKA FAKULTETA

Tanja ŠUMRADA

STRATEŠKI IN METODOLOŠKI IZZIVI NAČRTOVANJA KMETIJSKE POLITIKE NA PODROČJU VARSTVA NARAVE V SLOVENIJI

DOKTORSKA DISERTACIJA

Ljubljana, 2022

(2)

UNIVERZA V LJUBLJANI BIOTEHNIŠKA FAKULTETA

Tanja ŠUMRADA

STRATEŠKI IN METODOLOŠKI IZZIVI NAČRTOVANJA KMETIJSKE POLITIKE NA PODROČJU VARSTVA NARAVE V

SLOVENIJI

DOKTORSKA DISERTACIJA

STRATEGIC AND METHODOLOGICAL CHALLENGES OF AGRICULTURAL POLICY MAKING IN THE FIELD OF NATURE

CONSERVATION IN SLOVENIA

DOCTORAL DISSERTATION

Ljubljana, 2022

(3)

Šumrada T. Strateški … izzivi načrtovanja kmetijske politike na področju varstva narave v Sloveniji.

Dokt. disertacija. Ljubljana, Univ. v Ljubljani, Biotehniška fakulteta, 2022

II

Na podlagi Statuta Univerze v Ljubljani, sklepa Senata Biotehniške fakultete ter sklepa Komisije za doktorski študij Univerze v Ljubljani z dne 24. 9. 2019 je bilo potrjeno, da kandidatka izpolnjuje pogoje za opravljanje doktorata znanosti na Interdisciplinarnem doktorskem študijskem programu Bioznanosti, znanstveno področje Ekonomika naravnih virov. Za mentorja je bil imenovan prof. dr. Emil Erjavec.

Delo je bilo opravljeno na Biotehniški fakulteti Univerze v Ljubljani.

Komisija za oceno in zagovor:

Predsednica: prof. dr. Katarina KOŠMELJ

Univerza v Ljubljani, Biotehniška fakulteta, Oddelek za agronomijo Članica: prof. dr. Sophie THOYER

Francoski nacionalni inštitut za kmetijstvo, prehrano in okolje (INRAE) Član: prof. dr. Davorin TOME

Nacionalni inštitut za biologijo

Datum zagovora:

(4)

III

KLJUČNA DOKUMENTACIJSKA INFORMACIJA ŠD Dd

DK UDK 631:502(043.3)=163.6

KG kmetijstvo, kmetijska politika, varstvo narave, biotska pestrost, ptice, Slovenija AV ŠUMRADA, Tanja

SA ERJAVEC, Emil (mentor)

KZ SI-1000 Ljubljana, Jamnikarjeva 101

ZA Univerza v Ljubljani, Biotehniška fakulteta, Interdisciplinarni doktorski študijski program Bioznanosti, znanstveno področje Ekonomika naravnih virov

LI 2022

IN STRATEŠKI IN METODOLOŠKI IZZIVI NAČRTOVANJA KMETIJSKE POLITIKE NA PODROČJU VARSTVA NARAVE V SLOVENIJI

TD Doktorska disertacija OP IX, 177 str., 3 pril., 252 vir.

IJ sl JI sl/en

AI Kmetijstvo sodi med najpomembnejše dejavnike zmanjševanja biotske pestrosti v EU, vendar integracija varstva narave v Skupno kmetijsko politiko ostaja nezadostna.

Namen doktorske disertacije je proučiti načrtovanje, učinke in vrednotenje slovenske kmetijske politike na področju ohranjanja narave. Analiza z modeli BRT je pokazala negativno povezavo med diverziteto ptic kmetijske krajine in neposrednimi plačili, okoljski ukrepi pa so imeli v obdobju 2008–2019 na diverziteto ptic šibek relativni vpliv. Diverziteta ptic je bila najvišja v odprti krajini na območjih Natura 2000 z visoko pestrostjo kmetijskih rastlin in nizko obtežbo z živino. Programsko-teoretična analiza slovenske kmetijske politike je pokazala številne vrzeli v opredelitvi intervencijske logike. Manjka predvsem opredelitev ciljev in kazalnikov, ki bi omogočali presojo uspešnosti ukrepanja. Integracija varstva narave je na strateškem nivoju omejena predvsem na prostovoljne ukrepe, strategije za preprečevanje konfliktov med naravovarstvenimi in drugimi cilji kmetijske politike pa večinoma niso opredeljene. Ocenili smo, da je bilo v programskem obdobju 2014–2020 varstvu narave namenjenih okrog 5 % (17,8–19,4 mio EUR) letnega proračuna slovenske kmetijske politike. Disertacijo zaokrožuje analiza možnosti za izboljšanje rezultatske naravnanosti kmetijsko-okoljskih ukrepov, ki je potekala s poskusom diskretne izbire (521 kmetov na območju Haloz in Krasa) ter kvalitativno tematsko analizo intervjujev s kmeti, raziskovalci, odločevalci in kmetijskimi svetovalci. Kmetje so izkazali statistično značilno večje preference do rezultatskih shem kot do shem s predpisanimi praksami ter naklonjenost do individualnega pristopa k svetovanju. Za uspešno uveljavitev rezultatskih shem je nujno izboljšanje podatkovnih podlag, raziskav trajnostnih proizvodnih modelov ter usposobljenosti kadrov v nadzornih in svetovalnih službah.

(5)

IV

KEY WORDS DOCUMENTATION

ND Dd

DC UDC 631:502(043.3)=163.6

CX agriculture, agricultural policy, nature conservation, biodiversity, birds, Slovenia AU ŠUMRADA, Tanja

AA ERJAVEC, Emil (supervisor) PP SI-1000 Ljubljana, Jamnikarjeva 101

PB University of Ljubljana, Biotechnical Faculty, Interdisciplinary doctoral study programme of Biosciences, Scientific Field Economics of Natural Resources PY 2022

TI STRATEGIC AND METHODOLOGICAL CHALLENGES OF AGRICULTURAL POLICY MAKING IN THE FIELD OF NATURE CONSERVATION IN SLOVENIA

DT Doctoral dissertation NO IX, 177 p., 3 ann., 252 ref.

LA sl AL sl/en

AB Agriculture is one of the most important factors in reducing biodiversity in the EU.

However, the integration of nature conservation into the Common Agricultural Policy remains inadequate. The purpose of the doctoral dissertation is to study the planning, effects and evaluation of the Slovenian agricultural policy in the field of nature conservation. An analysis using BRT models showed a negative link between the diversity of farmland birds and direct payments, while environmental measures had a weak relative influence on bird diversity in the period 2008–2019. Bird diversity was highest in open landscapes on Natura 2000 sites that had a high diversity of agricultural plants and low stocking density. A programme theory analysis of the Slovenian agricultural policy showed numerous gaps in the definition of the intervention logic. Particularly lacking is a definition of objectives and indicators that would enable an assessment of the effectiveness of interventions. At the strategic level, the integration of nature conservation is limited mainly to voluntary measures. Strategies for preventing conflicts between nature conservation and other objectives of agricultural policy are mostly not defined. We estimated that in the 2014–2020 programming period, approximately 5 % (17.8–19.4 million EUR) of the annual budget of the Slovenian agricultural policy was allocated to nature conservation. The dissertation is concluded with an analysis of the possibilities for improving the result-orientation of agri-environmental measures, which was conducted with a discrete choice experiment (521 farmers in the Haloze and Karst area) and a qualitative thematic analysis of interviews with farmers, researchers, decision-makers and agricultural advisers. The farmers showed statistically significant higher preferences for result-based schemes than for schemes with prescribed practices and a preference for an individual approach to knowledge transfer. In order to successfully implement result-based schemes, it is necessary to improve data bases, research into sustainable production models and the training of staff in supervisory and advisory services.

(6)

V

KAZALO VSEBINE

KLJUČNA DOKUMENTACIJSKA INFORMACIJA III

KEY WORDS DOCUMENTATION IV

KAZALO VSEBINE V

KAZALO ZNANSTVENIH DEL VII

KAZALO PRILOG VIII

OKRAJŠAVE IN SIMBOLI IX

1 UVOD 1

1.1 OHRANJANJE BIOTSKE PESTROSTI V KMETIJSKI KRAJINI 1

1.2 VKLJUČEVANJE VARSTVA NARAVE V SKUPNO KMETIJSKO

POLITIKO

3

1.3 NAČRTOVANJE UKREPOV IN PREFERENCE KMETOV 7

1.4 OPIS RAZISKOVALNEGA OBMOČJA 10

1.5 RAZISKOVALNI CILJI IN HIPOTEZE 13

1.6 POGLAVITNE RAZISKOVALNE METODE 14

1.6.1 Proučevanje vplivov na diverziteto ptic z uporabo metode BRT 14

1.6.2 Vrednotenje kmetijskih politik 15

1.6.3 Mešane metode za proučevanje naravovarstvenih ukrepov 16

2 ZNANSTVENA DELA 18

2.1 OBJAVLJENA ZNANSTVENA DELA 18

2.1.1 Ali sredstva Skupne kmetijske politike EU negativno vplivajo na diverziteto ptic kmetijske krajine?

18 2.1.2 Integracija naravovarstvene politike v Skupno kmetijsko politiko

po letu 2020: prikaz na primeru Slovenije

56 2.1.3 Ali so rezultatske sheme boljši pristop k ohranjanju travišč z visoko

naravno vrednostjo?

71

2.2 OSTALO POVEZOVALNO ZNANSTVENO DELO 95

2.2.1 Preference kmetov do rezultatskih shem za ohranjanje travišč 95

3 RAZPRAVA 122

3.1 UČINKI KRAJINE, PROIZVODNIH SISTEMOV IN UKREPOV KMETIJSKE POLITIKE NA BIOTSKO PESTROST

122 3.1.1 Modeliranje vplivov na diverziteto ptic kmetijske krajine 122

(7)

VI

3.1.2 Značilnosti krajine 123

3.1.3 Dohodkovne podpore v obliki neposrednih plačil 124

3.1.4 Okoljski ukrepi kmetijske politike 125

3.1.5 Pomen in omejitve raziskave ter odprta vprašanja 127

3.2 KAKOVOST STRATEŠKEGA NAČRTOVANJA IN UKREPOV NA

PODROČJU VARSTVA NARAVE

128

3.2.1 Opredelitev intervencijske logike 128

3.2.2 Integriranost naravovarstvene in kmetijske politike 130 3.2.3 Priporočila za načrtovanje politike in uporabnost pristopa za

prihodnje raziskave

132 3.3 REZULTATSKA NARAVNANOST IN PROSTORSKA CILJNOST

KMETIJSKO-OKOLJSKE POLITIKE

134

3.3.1 Pristop k ekonometrični analizi podatkov 134

3.3.2 Preference do rezultatske sheme in poznavanje indikatorjev 135 3.3.3 Podporno okolje za uvajanje rezultatskih shem 137

3.3.4 Spodbude za sodelovanje kmetov 138

3.3.5 Omejitve pri načrtovanju inovativne kmetijsko-okoljske politike v Sloveniji

140

4 SKLEPI 143

5 POVZETEK (SUMMARY) 146

5.1 POVZETEK 146

5.2 SUMMARY 152

6 VIRI 160

ZAHVALA PRILOGE

(8)

VII

KAZALO ZNANSTVENIH DEL

Šumrada T., Kmecl P., Erjavec E. 2021. Do the EU's Common agricultural policy funds negatively affect the diversity of farmland birds? Evidence from Slovenia. Agriculture, Ecosystem & Environment, 306: 107200. ... 17 Šumrada T., Lovec M., Juvančič L., Rac I., Erjavec E. 2020. Fit for the task? Integration of

biodiversity policy into the post-2020 Common Agricultural Policy: Illustration on the case of Slovenia. Journal for Nature Conservation, 54: 125804. ... 55 Šumrada T., Vreš B., Čelik T., Šilc U., Rac I., Udovč A., Erjavec E. 2021. Are result-based

schemes a superior approach to the conservation of High Nature Value grasslands?

Evidence from Slovenia. Land Use Policy, 111: 105749. ... 70 Šumrada T., Japelj A., Verbič M., Erjavec E. Farmers' preferences for payment-by-results

schemes for grassland conservation (neobjavljeno delo). ... 94

(9)

VIII

KAZALO PRILOG

Priloga A: Izjava revije o uporabi članka v tiskani in elektronski verziji disertacije 1 Priloga B: Izjava revije o uporabi članka v tiskani in elektronski verziji disertacije 2 Priloga C: Izjava revije o uporabi članka v tiskani in elektronski verziji disertacije 3

(10)

IX

OKRAJŠAVE IN SIMBOLI

EU Evropska unija

KOP Kmetijsko-okoljska plačila

OMD Plačila za območja z omejenimi dejavniki SKP Skupna kmetijska politika

WTA Pripravljenost za sprejem (angl. willingness-to-accept)

(11)

1 1 UVOD

1.1 OHRANJANJE BIOTSKE PESTROSTI V KMETIJSKI KRAJINI

Degradacija in izginjanje življenjskih okolij zaradi sprememb rabe tal in intenzifikacije kmetijstva sodita med najpomembnejše dejavnike zmanjševanja biotske pestrosti in s tem povezanih ekosistemskih storitev (Global …, 2019; Pereira in sod., 2012). V državah v razvoju sta ključen problem predvsem fragmentacija in izginjanje naravnih ekosistemov (Green in sod., 2005), v evropskih in nekaterih drugih državah z razvitim kmetijstvom pa prihaja tudi do izginjanja specializirane biodiverzitete, ki se je prilagodila več tisočletij dolgemu vplivu kmetovanja (Sutherland, 2004). Zmanjševanje pogostosti in vrstne pestrosti različnih skupin organizmov v kmetijskih ekosistemih (State …, 2020; Global …, 2019), kot so rastlinske združbe (Fenu in sod., 2017), žuželke (The European …, 2013; Hallmann in sod., 2017) in ptice (Butler in sod., 2010), je zato v zadnjih desetletjih predmet številnih raziskav in varstvenih ukrepov.

V nasprotju z državami, kjer varstvo narave temelji na velikih zavarovanih območjih brez večjih posegov človeka (Linnell in sod., 2015), je za evropsko naravovarstveno politiko značilno iskanje načinov, kako na istem prostoru razvijati kmetijstvo in hkrati ohranjati razmeroma visoko stopnjo biotske pestrosti (Green in sod., 2005). Takšen pristop je povezan s specifičnimi izzivi, saj varstvene aktivnosti potekajo v krajini z raznolikimi razvojnimi interesi in na zemljiščih, ki so večinoma v zasebni lasti (Hanley in sod., 2012). Poleg tega ekosistemske storitve, ki izhajajo iz tradicionalne kmetijske krajine in z njo povezane biotske pestrosti, praviloma niso tržno ovrednotene (Hanley in sod., 2012), čeprav imajo danes v Evropi visoko družbeno vrednost (Bignal in McCracken, 2000; Swinton in sod., 2007). Raba tal in način pridelave sta tako v veliki meri odvisna od kmetov, ki proizvodnjo na svojih kmetijah usmerjajo na podlagi svojih preferenc, naravnih značilnosti zemljišč in družbenih dejavnikov, kot so tržne razmere, razpoložljiva tehnologija, intervencije javnih politik in kulturno okolje (Mattison in Norris, 2005; Plieninger in sod., 2016).

Tehnološki napredek, postopna liberalizacija mednarodnih trgov, prehod iz podeželske v urbano družbo, sprememba političnega sistema v državah vzhodne in srednje Evrope ter intervencije kmetijskih politik so verjetno najpomembnejši dejavniki, ki so po 2. svetovni vojni vplivali na razvoj kmetijstva in s tem na način rabe tal v Evropi (Henle in sod., 2008;

van Vliet in sod., 2015). Te spremembe so na proizvodno perspektivnih zemljiščih povzročile intenzifikacijo kmetovanja, ki se med drugim kaže v zmanjševanju heterogenosti obdelovalnih površin in krčenju krajinskih značilnosti. Z zeleno revolucijo v kmetijstvu je prišlo tudi do povečanja rabe gnojil in fitofarmacevtskih sredstev, uvedbe novih kmetijskih tehnologij pri obdelavi tal ter spremembe vrst in značilnosti kmetijskih rastlin in rejnih živali (Benton in sod., 2003; Buckwell in Armstrong-Brown, 2004).

(12)

2

Vsi navedeni dejavniki lahko negativno vplivajo na biotsko pestrost v kmetijskih ekosistemih, saj zmanjšujejo razpoložljivost in dostop do virov, omejujejo uspešnost življenjskih ciklov ter povečujejo smrtnost organizmov zaradi poškodb ob stiku s kmetijsko mehanizacijo in fitofarmacevtskimi sredstvi (Butler in sod., 2010; Newton, 2017). Na obrobnih območjih z različnimi omejitvami za razvoj sodobnega kmetijstva pa prihaja tudi do ekstenzifikacije in opuščanja kmetovanja (Ustaoglu in Collier, 2018; van Vliet in sod., 2015), ki povzroča postopno zaraščanje kmetijskih zemljišč z grmovnato in drevesno vegetacijo. Tudi ta proces ima v končni fazi na kmetijske ekosisteme negativen vpliv, saj vodi v postopno izginjanje vrst, vezanih na odprta življenjska okolja in ekoton (Zakkak in sod., 2015).

V Evropski uniji (EU) je na dvosmerni proces intenzifikacije kmetijstva in opuščanja kmetovanja v zadnjih desetletjih, poleg tehnoloških in socio-ekonomskih sprememb, vplivala tudi Skupna kmetijska politika (SKP) (Stoate in sod., 2009). Od Fischlerjeve reforme SKP iz leta 2003 se večina dohodkovnih podpor v kmetijstvu dodeljuje v obliki proizvodno nevezanih neposrednih plačil, ki se izplačujejo na površino (Anania in Pupo D’Andrea, 2015). S tem sistemom je EU večinoma nadomestila dotedanji sistem tržno- cenovnih podpor in kasneje uvedenih proizvodno vezanih plačil, ki z neposrednim vplivom na trg zvišuje tržne cene in s tem spodbuja kmetijska gospodarstva, da v proizvodnjo vključijo več sredstev in zemljišč. Fischlerjeva reforma naj bi z uvedbo plačil, ki niso vezana na obseg in tip proizvodnje, vsaj v nekaterih sektorjih zmanjšala obseg pridelave in spodbudila kmetijske prakse, ki so manj intenzivne z vidika inputov (Matthews, 2013), kar bi lahko imelo pozitiven vpliv tudi na biotsko pestrost.

Vpliv te reforme pa je bil v praksi bolj raznolik, saj so povezave med dohodkovnimi podporami, upravljanjem kmetij in posledičnimi učinki na biotsko pestrost zelo kompleksne (Brady in sod., 2009; Doxa in sod., 2012; Stoate in sod., 2009). Uvedba proizvodno nevezanih plačil na območjih z intenzivnim kmetijstvom pogosto ni prinesla opaznega zmanjšanja intenzivnosti ali pa se je ta celo povečala, saj so kmetijska gospodarstva na spremembo politike običajno odgovorila zgolj s preusmeritvijo proizvodnje v bolj dobičkonosne panoge (Vollaro, 2012). Raziskave tudi kažejo, da je na nekaterih območjih z bolj ekstenzivnim kmetijstvom reforma v kombinaciji s sočasnimi spremembami drugih dejavnikov, kot je bil porast mednarodnega povpraševanja po določenih kmetijskih pridelkih, pospešila specializacijo proizvodnih sistemov. To je imelo na lokalni ravni pomemben vpliv na spremembo tehnologij in intenzifikacijo rabe (O’Rourke in sod., 2016;

Ribeiro in sod., 2018).

Po drugi strani pa sprememba sistema dohodkovnih podpor pogosto ni zadostovala, niti ni imela za cilj ohranitev tradicionalnih kmetijskih sistemov (Acs in sod., 2010), ki podpirajo območja z visoko naravno vrednostjo (High …, 2004). Do podpor kmetijske politike so namreč praviloma upravičena samo zemljišča, na katerih poteka vsaj minimalna obdelava

(13)

3

tal, zato se na območjih, kjer se zaradi naravnogeografskih in socio-ekonomskih razmer raba ekstenzivira, povečuje delež trajnega travinja. Nekoč mozaična krajina tako na teh območjih postaja vse bolj homogena, saj se njivske površine in trajni nasadi postopoma opuščajo (Brady in sod., 2009).

Da bi zmanjšale neželene vplive kmetijstva na biotsko pestrost, so države razvile vrsto instrumentov, s katerimi namensko regulirajo področje kmetijstva. Mednje sodijo tudi različne oblike spodbud za izvajanje kmetijsko-okoljskih praks, izobraževanje in participacijo javnosti (Henle in sod., 2008). V SKP okoljski cilji vstopajo od sredine 70. let, ko so bila v okviru kmetijske strukturne politike prvič uvedena plačila območjem z omejenimi dejavniki za kmetijstvo (OMD), ki so bila namenjena ohranjanju kmetovanja ter s tem povezanih okoljskih in družbenih koristi na nekaterih hribovitih podeželskih območjih (Matthews, 2013). Osnovni okoljski standardi, ki jih morajo dosegati vsi prejemniki neposrednih podpor v okviru SKP, so bili v obliki pravil navzkrižne skladnosti sistemsko uvedeni leta 2003 (F. Brouwer in Silvis, 2010). Že leta 1992 pa je v državah članicah EU postalo obvezno tudi izvajanje kmetijsko-okoljskih plačil (KOP), ki jih kmetje prejemajo v zameno za prostovoljno izvajanje nadstandardnih okoljskih praks (Agri-environmental ..., 2000).

Žal pa neuspešnost EU pri zaustavitvi izginjanja biotske pestrosti (State …, 2020; Poročilo

…, 2015) kaže na to, da obstoječi sistem javnih intervencij še ni zadosten. Za boljše ukrepanje je zato treba okrepiti razumevanje vplivov kmetijske in naravovarstvene politike na biotsko pestrost tern morebitnih razlik med pristopi k njenemu ohranjanju (Kleijn in sod., 2011). Kmetijska politika poteka v kompleksnem političnem in institucionalnem okolju, kar pomeni, da uveljavljanje varstva narave v kmetijstvu zahteva strateški pristop k načrtovanju in dvig usposobljenosti ključnih institucij, ki omogočajo izvajanje politike v praksi (Simoncini in sod., 2019). Nenazadnje pa je uspešnost ukrepanja odvisna tudi od odziva in pripravljenosti kmetov za sprejem predlaganih ukrepov, in sicer še posebej, če so ti zanje prostovoljni (de Snoo in sod., 2013). Navedene izzive na primeru Slovenije obravnavamo v pričujoči disertaciji, v kateri smo skušali nasloviti raziskovalne vrzeli, opredeljene v nadaljevanju.

1.2 VKLJUČEVANJE VARSTVA NARAVE V SKUPNO KMETIJSKO POLITIKO Pomen okoljskih ciljev se je v okviru SKP povečal v času njenih reform v 90. letih (MacSharryeva reforma iz leta 1992) in po letu 2000 (Fischlerjeva reforma iz leta 2003), ki so cenovne in kasneje proizvodno vezane podpore preusmerile v proizvodno nevezana plačila (Matthews, 2013). Nov sistem podpor kmetijstvu so odločevalci utemeljili tudi z doseganjem okoljskih ciljev, v veliki meri pa so bile te reforme predvsem odgovor na pritiske drugih držav po liberalizaciji mednarodnih trgov v okviru Svetovne trgovinske organizacije

(14)

4

ter na notranje pritiske po zmanjšanju obsega proračunskih izdatkov za SKP. Nekoliko kasneje so se okrepile tudi reformne zahteve nekaterih (novih) držav članic EU, ki si prizadevajo za zunanjo konvergenco neposrednih plačil in povečanje pristojnosti pri oblikovanju nacionalnih politik (Coleman in Tangermann, 1999; Daugbjerg in Swinbank, 2011; Garzon, 2006; The political …, 2015).

Po mnenju številnih avtorjev se v EU prehod od političnih zavez v dejansko integracijo okoljske politike v SKP, kar bi pomenilo, da je doseganje okoljskih ciljev in standardov vodilno načelo v vseh fazah političnega procesa (Lafferty in Hovden, 2003), še ni uveljavil (Alons, 2017; Buller, 2002; Feindt, 2010; Hodge in sod., 2015). Zgodovinsko močna usmerjenost SKP v podporo kmetijskemu sektorju se zato ohranja in se med drugim kaže v razmerjih moči med institucijami ter interesnimi skupinami, pomembnosti okoljskih ciljev v smislu dodelitve proračunskih sredstev in končni uspešnosti politike (Alons, 2017; Erjavec K. in Erjavec E., 2015).

Izboljšanje kakovosti načrtovanja in uspešnosti politike bi bilo teoretično mogoče doseči, če bi to temeljilo na ciklu politike in na odločanju, utemeljenem z dejstvi. Cikel politike z nenehnim procesom opredelitve in uskladitve ciljev politike, izvedbe ukrepov ter vrednotenje učinkov omogoča periodično nadgradnjo politik preko upoštevanja izkušenj in rezultatov iz predhodnih ciklov ter preizkušanja novih idej (Cairney, 2016). Oba koncepta že več desetletij vstopata v SKP preko scenarijskih analiz in presoj vplivov, elementov strateškega načrtovanja v politiki razvoja podeželja, enotnega sistema kazalnikov in obveznih vrednotenj politike (Commission …, 2015; Technical …, 2015). Cikel politike in odločanje, utemeljeno z dejstvi, sta tako uveljavljena koncepta vodenja javnih politik, h katerima naj bi težilo tudi načrtovanje in izvajanje naravovarstenih ukrepov (Grice in sod., 2004), vendar ju je v procesu odločanja, ki v kmetijski politiki poteka v kompleksnem družbenem okolju, težko uresničiti (Cairney, 2016; Parkhurst, 2016).

Nov korak v tej smeri napovedujejo zakonodajni predlogi za SKP po letu 2023, ki predvidevajo pripravo celostnih strateških načrtov kmetijske politike na ravni držav članic (European Commission, 2018). To je novost v programiranju te politike, saj bodo države članice poleg instrumentov politike razvoja podeželja v II. stebru SKP morale v strateško načrtovanje vključiti tudi neposredna dohodkovna plačila v I. stebru. Tako bo vsaka država v strateškem načrtu prvič opredelila potrebe, cilje, intervencijsko strategijo in finančni načrt za celoten nabor ciljev SKP (European Commission, 2018). Omenjeni sistem upravljanja pa hkrati predstavlja tudi nadaljevanje smeri, ki so jo nakazale zadnje reforme SKP.

Kompetence in moč odločanja se namreč s skupne ravni vse bolj selijo na raven držav članic, s čimer pa se povečuje tudi prilagodljivost pri izvajanju politike (The political …, 2015).

Po mnenju Evropske komisije (2019) naj bi SKP tako postala bolj ciljna, rezultatsko usmerjena in prilagojena lokalnim potrebam, vendar je takšen razvoj politike lahko tudi

(15)

5

problematičen. Na področju okoljske politike v EU obstaja več primerov nezadostnega prenosa in slabe izvedbe okoljskih zavez na ravni držav članic (Etherington, 2006;

Frederiksen in sod., 2017). Te značilnosti se kažejo tudi na področju kmetijske politike, kjer imajo države članice že sedaj precej raznolike sisteme neposrednih plačil (Henke in sod., 2018), zahtev »ozelenitve« (Alliance Environment, Thünen Institute, 2017) in okoljskih instrumentov v okviru programov razvoja podeželja (Evaluation …, 2017), kar ima verjetno pomembne posledice za doseganje naravovarstvenih ciljev (Kirchner in sod., 2016; Pe’er in sod., 2014). Predvidena nadgradnja strateškega načrtovanja bo verjetno za nekatere države članice predstavljala tudi precejšen izvedbeni izziv, saj se soočajo s pomanjkanjem usposobljenih kadrov, izkušenj, podatkov in politične volje (Erjavec in sod., 2018a). Da bi bolje razumeli te procese in prepoznali dejavnike uspešnosti, se zato povečuje potreba po raziskavah strateškega načrtovanja v kmetijski politiki in vključevanja naravovarstvene politike v kmetijstvo, zlasti na nacionalni ravni (Maye in sod., 2019; Stame, 2004).

Raziskave učinkov SKP na biotsko pestrost so se doslej osredotočale predvsem na uspešnost ukrepanja, ki so jo skušale ovrednotiti z ekološkimi raziskavami povezav med številčnostjo ali pestrostjo organizmov in načinom rabe tal, demografskimi raziskavami posameznih populacij vrst in poljskimi poskusi (Grice in sod., 2004). Pokazale so, da obstoječi kmetijsko-okoljski ukrepi trenutno še niso dovolj učinkoviti pri preprečevanju zmanjševanja biotske pestrosti (Donald in sod., 2006; Gamero in sod., 2017), čeprav obstajajo tudi posamezni uspešni primeri ukrepov, s katerimi je mogoče dosegati naravovarstvene cilje (Newton, 2017).

Druga skupina vrednotenj se je osredotočala na programiranje in izvajanje politike, kjer so se na strateški ravni kot ključni problemi izkazali neskladnost med kmetijskimi in naravovarstvenimi cilji, pomanjkanje kvantifikacije ciljev, pogosto nejasne povezave med cilji in ukrepi ter pomanjkanje sistemskih kazalnikov in vrednotenj učinkov. Na ravni posameznih instrumentov pa so najpogostejše pomanjkljivosti povezane z neučinkovito zasnovo ukrepov, pomanjkanjem podatkov, nezadostnim interesom kmetov za vključevanje v ukrepe ter premajhno dodelitvijo sredstev (Alliance Environment, 2019; Is agri- environment …, 2011; Biodiversity …, 2020; Poláková in sod., 2011). Slaba kakovost strateškega načrtovanja je tako verjetno eden od najpomembnejših razlogov za premajhno uspešnost SKP na področju varstva narave.

Treba pa je poudariti, da so tovrstne raziskavee pogosto osredotočene na omejeno število ključnih instrumentov, in sicer predvsem na KOP in plačila za ekološko kmetovanje, ki so namenjena spodbujanju nadstandardnih in s tem prostovoljnih kmetijsko-okoljskih praks (npr. Finn in sod., 2009; Scheper in sod., 2013). Celostna vrednotenja politike, ki bi hkrati proučila učinke vseh instrumentov politike, pa so po drugi strani še vedno razmeroma redka (Simoncini in sod., 2019). Prav tako primanjkuje primerjalnih študij, ki bi doseganje

(16)

6

naravovarstvenih ciljev in njihovo prioritetnost umestile v širši kontekst vseh ciljev, h katerim stremi kmetijska politika.

Z uvajanjem okoljskih ciljev v kmetijsko politiko se je pojavila tudi potreba po raziskavah zmanjševanja biotske pestrosti, ki bi poleg vrednotenja posameznih okoljskih ukrepov upoštevale tudi širši socio-ekonomski kontekst (Mattison in Norris, 2005). Primer tega so denimo povezave med dohodkovnimi podporami in izginjanjem biotske pestrosti, ki so kljub ostri politični in javni razpravi na tem področju razmeroma slabo raziskane (Hodge in sod., 2015; Uthes in Matzdorf, 2013). Proračunski transferji kmetijskim gospodarstvom so namreč redko vključeni v raziskave o učinkih kmetijske politike na biotsko pestrost (Ribeiro in sod., 2018), čeprav imajo dohodkovne podpore pomemben vpliv na proizvodno usmerjenost kmetijskih gospodarstev in rabo tal (Mattison in Norris, 2005). Prav tako trenutno še ni dovolj raziskano, ali so obstoječi naravovarstveni in drugi kmetijsko-okoljski instrumenti uspešni ter, če so, pod kakšnimi pogoji (Kleijn in sod., 2011). Okoljskih ukrepov namreč ni smiselno vrednotiti samo z vidika neposrednih učinkov na biotsko pestrost, temveč je njihovo delovanje smiselno primerjati tudi z drugimi socio-ekonomskimi dejavniki in trendi, ki v kmetijstvu in na podeželju potekajo sočasno. Nove priložnosti za raziskave, ki bodo lahko odgovorile na ta vprašanja, se kažejo tako v metodološkem napredku, ki omogoča uporabo novih tehnologij in kompleksnejših statističnih tehnik (Kleijn in sod., 2011), kot tudi v vzpostavitvi dovolj dolgih podatkovnih nizov iz monitoringov ptic kmetijske krajine in drugih skupin organizmov (PECBMS, 2019).

Pomen in učinki različnih socio-ekonomskih dejavnikov in rabe tal na biodiverziteto se lahko med območji razlikujejo (Butler in sod., 2010; Jerrentrup in sod., 2017; Wretenberg in sod., 2007), zato celostne raziskave na ravni posameznih držav pomembno prispevajo k načrtovanju politik, bolje prilagojenih lokalnim razmeram (Öllerer, 2013; Stevens in sod., 2007). Tovrstne raziskave so bile doslej usmerjene predvsem v države zahodne in severne Evrope, ki imajo v institucionalnem smislu primerljivo zgodovino razvoja kmetijstva (Batáry in sod., 2015; Uthes in Matzdorf, 2013). V srednji in vzhodni Evropi, za kateri sta značilna drugačna struktura kmetijstva ter specifično institucionalno in kulturno okolje, pa po drugi strani še vedno ostajajo številne vrzeli v znanju (Gorton in sod., 2009).

Za večino območij v srednji in vzhodni Evropi so značilne nižja storilnost kmetijstva kot v zahodni Evropi, bipolarna struktura kmetijstva, z večjimi kmetijskimi gospodarskimi organizacijami na eni strani in visokim deležem majhnih in netržno ali zgolj deloma tržno usmerjenih kmetij na drugi strani, ter velika razdrobljenost kmetijskih zemljišč (Sutcliffe in sod., 2015). Tradicionalni kmetijski sistemi so z vidika ohranjanja narave zelo dragoceni, saj pogosto še vedno podpirajo razmeroma visoko stopnjo biotske pestrosti in populacij ogroženih vrst (Tryjanowski in sod., 2011). Vrednotenja kažejo, da SKP doslej pri njihovem ohranjanju ni bila dovolj uspešna, čeprav so nekatere države uvedle tudi ciljne ukrepe (Babai in sod., 2015; Keenleyside in sod., 2014; Martino in Muenzel, 2018). Številni avtorji zato

(17)

7

opozarjajo, da so nujne nadaljnje interdisciplinarne raziskave, kako uspešno podpreti nadaljnje ohranjanje takšnih proizvodnih sistemov. Če pa to zaradi družbenih sprememb ni več mogoče, je treba razviti sodobne kmetijske sisteme, ki bodo na trajnosten način omogočali ohranjanje primerljivih ravni biotske pestrosti (Batáry in sod., 2015;

Catsadorakis, 2007; Fischer in sod., 2012).

1.3 NAČRTOVANJE UKREPOV IN PREFERENCE KMETOV

Uspešnost ukrepanja kmetijsko-okoljske politike bi bilo verjetno mogoče izboljšati z natančnejšo povezavo med plačilom in ekološkimi učinki izvedenih aktivnosti (Gerowitt in sod., 2003). V državah članicah EU se velika večina kmetijsko-okoljskih plačil (KOP) izvaja v obliki shem s predpisanimi praksami. To pomeni, da kmetje prejmejo plačilo za izvedbo točno določenih kmetijskih opravil in aktivnosti, ki naj bi po presoji odločevalcev prispevale k doseganju zastavljenih naravovarstvenih ciljev (Herzon in sod., 2018). Povezava med plačilom in dejanskimi učinki izvedenih aktivnosti je torej zgolj posredna, zato ima takšen pristop v praksi številne pomanjkljivosti (Burton in Schwarz, 2013).

Sheme s predpisanimi praksami so redko predmet sistemskih in podrobnih vrednotenj uspešnosti. Izkušnje s KOP v EU namreč kažejo, da se države članice osredotočajo predvsem na spremljanje osnovnih kazalnikov učinka, kot je na primer število vključenih kmetijskih gospodarstev, medtem ko je vrednotenje dejanskih rezultatov ukrepanja prepuščeno pomožnim in naknadnim analizam, ki jih države nato pri nadaljnjem načrtovanju niso dolžne upoštevati (Is agri-environment …, 2011; Engel in sod., 2008). Problem je tudi premajhna ciljnost ukrepanja, saj se sheme zaradi pomanjkanja podatkov in spremljanja vsebinskih kazalnikov lahko izvajajo tudi na površinah, ki za doseganje naravovarstvenih ciljev niso prioritetne (Kaligarič in sod., 2019).

Z vidika upravljanja so sheme s predpisanimi praksami razmeroma toge, saj so zaradi vnaprejšnje določitve aktivnosti možnosti za prilagajanje lokalnim posebnostim in vremenskim razmeram precej omejene. Posledično se dinamika upravljanja s habitati zmanjšuje tako na ravni posameznih zemljišč kot tudi širših območij. Tipičen primer je spodbujanje ekstenzivne rabe travinja z določitvijo zakasnjenih datumov košnje, ki je verjetno posredno pomembno prispevala k izginjanju nekdanje mozaične košnje travnikov (Poschlod in WallisDeVries, 2002; Riley, 2006; Swagemakers in sod., 2009). Kljub desetletjem izvajanja KOP je obstoječi sistem ukrepov med kmeti prinesel tudi razmeroma malo sprememb stališč, družbenih norm in vedenja na področju varovanja okolja, čeprav so prav tovrstne spremembe ključne za dolgoročno sprejemanje naravi prijaznih kmetijskih praks (Burton in Paragahawewa, 2011; Cusworth, 2020; de Snoo in sod., 2013).

(18)

8

Kot odgovor na te pomanjkljivosti nekatere evropske države preizkušajo rezultatske sheme, pri katerih je plačilo neposredno vezano na naravovarstvene rezultate ukrepanja. Kazalniki, s katerimi se ti rezultati izkazujejo, so lahko na primer število indikatorskih vrst rastlin na travniku, prisotnost ali uspešnost gnezdečih parov ogroženih vrst ptic in ocena naravovarstvene kakovosti travnika. Sheme so pri tem lahko zasnovane bodisi popolnoma rezultatsko bodisi kot hibridne sheme, v katerih so nekatere kmetijske prakse še vedno predpisane (Herzon in sod., 2018; Šumrada in Erjavec, 2020).

Raziskovalci so na podlagi analize obstoječih primerov rezultatskih shem v Evropi ugotovili, da sta za uspešen razvoj takšnih ukrepov ključna natančna opredelitev primernih kazalnikov za merjenje rezultatov in ustrezno podporno okolje (Herzon in sod., 2018). Možnosti za izvajanje rezultatskih shem so namreč v praksi omejene, saj je neposredno povezavo med ravnanjem kmeta in naravovarstvenimi rezultati ukrepanja pogosto težko izmeriti. Učinke kmetijskih praks je treba ločiti od ostalih dejavnikov v okolju, kot so vremenske razmere (Herzon in sod., 2018; Kaiser in sod., 2019). Poleg tega vrednotenje pogosto ne more potekati na ravni posameznih kmetij, saj ciljne vrste včasih potrebujejo velika in med seboj povezana območja s primernim upravljanjem habitatov, kar v krajini z razdrobljenim lastništvom zemljišč zahteva usklajeno delovanje večjega števila kmetij (Zavalloni in sod., 2019).

Za uspešnost rezultatskih shem je pomembno tudi, da imajo kmetje dovolj znanja in izkušenj z izvajanjem ustreznih kmetijskih praks ter da dobro razumejo in poznajo kazalnike, s katerimi se meri njihova uspešnost. V rezultatskih shemah se namreč na kmete prenaša večja odgovornost za doseganje rezultatov kot v shemah s predpisanimi praksami, kjer odgovornost za opredelitev ustreznih praks nosijo predvsem odločevalci. Rezultatske sheme naj bi bile zato bolj primerne za spodbujanje že razmeroma uveljavljenih kmetijskih praks in tradicionalnih kmetijskih sistemov, manj pa za območja, kjer je potrebna izboljšava naravovarstvenega stanja. Renaturacije namreč od izvajalcev praviloma zahtevajo precej specifično znanje, rezultati dela pa se lahko pokažejo šele po več letih. Prav tako so rezultatske sheme verjetno manj primerne za uveljavljanje novih kmetijsko-okoljskih tehnologij, s katerimi imajo kmetje malo izkušenj (Uthes in Matzdorf, 2013).

Uveljavljenim rezultatskim shemam v Evropi je skupno tudi naklonjeno podporno okolje, ki se kaže v pripravljenosti odločevalcev za uveljavitev inovativnih in pogosto lokalno vodenih ukrepov ter v dolgoletni politični podpori njihovega razvoja (Herzon in sod., 2018).

Načrtovanje, izvajanje in spremljanje rezultatskih shem namreč zahteva tudi prilagoditve v delovanju podpornih institucij, ki morajo med drugim zagotoviti usposobljen kader za nadzor nad kazalniki in specializirano svetovalno podporo kmetom (Birge in sod., 2017;

Hiedanpää in Borgström, 2014; Meyer in sod., 2016; Moran in sod., 2021).

(19)

9

Razvoj rezultatskih shem je v EU pogosto izboljšal ciljnost in stroškovno učinkovitost ukrepanja v primerjavi s shemami s predpisanimi praksami, ki so se na teh območjih izvajale prej (Burton in Schwarz, 2013; Sidemo-Holm in sod., 2018; White in Hanley, 2016).

Rezultatske sheme so bile na teh območjih tudi praviloma dobro sprejete s strani kmetov (Farming …, 2020), saj se jim je ta pristop zdel bolj pravičen, prilagodljiv in enostaven za izvajanje (Birge in sod., 2017; Matzdorf in Lorenz, 2010; Wezel in sod., 2018). Sociološke študije kažejo, da naj bi bile rezultatske sheme uspešnejše pri spodbujanju socialnega kapitala na področju varstva okolja in narave znotraj kmečke skupnosti. Kmetje v teh shemah namreč niso več zgolj izvajalci predpisanih aktivnosti, temveč je doseganje okoljskih učinkov in s tem prejemanje plačila odvisno tudi od njihovega znanja ter izkušenj.

Slednje omogoča medsebojno primerjavo in lahko pomembno prispeva k ugledu posameznikov znotraj skupnosti (Birge in Herzon, 2019; Burton in Schwarz, 2013).

Predhodne študije so pokazale, da bi kmetje rezultatske sheme pozitivno sprejeli tudi na nekaterih drugih območjih v Evropi (Birge in sod., 2017; Matzdorf in Lorenz, 2010;

Schroeder in sod., 2013; Wezel in sod., 2018), ne pa povsod (Vainio in sod., 2019). Pred uvedbo rezultatskih shem na novih območjih, kot so nekatere države v srednji in vzhodni Evropi, kjer zaenkrat ni veliko izkušenj s tovrstnimi shemami (Herzon in sod., 2018), je zato smiselno preveriti odzive in pričakovanja kmetov (Burton in Schwarz, 2013). Dobro razumevanje preferenc, procesa odločanja in vedenja kmetov na področju kmetijsko- okoljskih ukrepov je namreč za načrtovanje teh shem še posebej pomembno, saj kmetje v KOP sodelujejo prostovoljno (de Snoo in sod., 2013; Lastra-Bravo in sod., 2015).

Poskusi diskretne izbire so uporaben pristop pri vrednotenju preferenc do novih ukrepov javnih politik, saj s pomočjo izbirnega modeliranja omogočajo testiranje odzivov upravičencev v hipotetičnih situacijah, monetarno ovrednotenje pripravljenosti za sprejem posameznih zahtev in analizo drugih dejavnikov, ki vplivajo na odločanje (Colen in sod., 2016). Metoda diskretne izbire se zato pogosto uporablja v analizah odzivov kmetov na različne značilnosti kmetijsko-okoljskih pogodb (Mamine in sod., 2020), kot sta na primer dolžina obveznosti in administrativna obremenitev (Ruto in Garrod, 2009).

Z omenjeno metodo so preverjali tudi preference kmetov do različnih kmetijsko-okoljskih praks in drugih obveznosti v ukrepih (Beharry-Borg in sod., 2013; Christensen in sod., 2011;

Villanueva in sod., 2015). V primeru shem za ohranjanje ekstenzivne rabe travinja so raziskave na primer pokazale, da kmetje preferirajo večjo prilagodljivost pri izvajanju ukrepov (Espinosa-Goded in sod., 2010) in čim manjše spremembe glede na njihov obstoječi način upravljanja z zemljišči (Santos in sod., 2015; Vaissière in sod., 2018). Kmetje so običajno tudi bolj naklonjeni individualnim pogodbam kot različnim pristopom, ki spodbujajo sodelovanje med kmeti in skupinski vpis (Le Coent in sod., 2017; Villanueva in sod., 2015). Tovrstna prizadevanja je sicer mogoče spodbuditi z dodatnim plačilom (Sheremet in sod., 2018), ki vsaj v nekaterih primerih lahko deluje tudi kot spodbuda

(20)

10

kmetom, da v shemo vpišejo več zemljišč (Kuhfuss in sod., 2016). Na ta način bi bilo morda mogoče k večjemu vpisu spodbuditi kmete na območjih, za katera je značilna velika razdrobljenost zemljišč (Franks in Emery, 2013).

Preference kmetov do rezultatskih shem so manj raziskane. Menimo, da metoda diskretne izbire za ovrednotenje odziva kmetov še ni bila izkoriščena in da je njena uporaba redka.

Izjema je študija Niskanena in sod. (2021), v kateri so preference kmetov do rezultatsko zasnovanih ukrepov preverjali posredno. Podobno velja tudi za področje prenosa znanja.

Več študij je pokazalo, da so kmetje pripravljeni sprejeti nižje plačilo, če imajo v okviru sheme dostop do brezplačnega usposabljanja ali svetovalne podpore (Christensen in sod., 2011; Espinosa-Goded in sod., 2010; Hannus in sod., 2020; Kuhfuss in sod., 2016), preference kmetov do različnih pristopov k izvedbi kmetijskega svetovanja pa so slabo raziskane.

1.4 OPIS RAZISKOVALNEGA OBMOČJA

Slovenija je srednjeevropska država, ki je zaradi svoje lokacije na stičišču Alp, Dinarskega gorovja, Jadranskega morja in Panonske nižine znana po izredni naravnogeografski in posledično biotski pestrosti (Šilc in sod., 2020). Skoraj dve tretjini (62 %) ozemlja pokrivajo gozdovi, kmetijska krajina pa okrog 30 %. Med kmetijskimi zemljišči prevladuje trajno travinje, ki se nahaja predvsem na območjih Alp, kraških podolij v zahodni in južni Sloveniji ter subpanonskih gričevij na vzhodu države (Gabrovec in sod., 2020). Tipi travišč so zelo pestri, saj vključujejo alpinska travišča na karbonatni podlagi, submediteranska in druga suha travišča ter vlažne travnike na karbonatnih, šotnih ali glineno-muljastih tleh. Poleg tega so prisotni tudi različni tipi mezofilnih gnojenih travišč (Šilc in sod., 2020). Njivske površine zavzemajo okrog tretjino kmetijskih zemljišč in so skoncentirane predvsem v nižinskih delih Slovenije. Prevladuje pridelava žit (55 % njivskih površin), in sicer predvsem koruze za zrnje, pšenice in ječmena, ter zelene krme (33 %), ki vključuje silažno koruzo in sejano travinje (Bedrač in sod., 2020). Trajni nasadi obsegajo manj kot 2 % ozemlja države in so razmeroma enakomerno razporejeni po vsej Sloveniji, tržno usmerjene sadjarske, vinogradniške in oljkarske kmetije pa so nekoliko bolj zastopane predvsem v gričevjih na Primorskem ter na vzhodu in jugu države (Gabrovec in sod., 2020). Območja z omejenimi dejavniki, ki otežujejo možnosti kmetovanja, so bila razglašena na kar 86 % ozemlja države, in sicer predvsem zaradi hribovitega terena (Program …, 2017).

V nasprotju z večino drugih evropskih držav s komunističnim režimom je bilo na območju Slovenije po letu 1945 kolektiviziranih manj kot 15 % kmetijskih zemljišč. Velika sklenjena posestva so bila zato v Sloveniji redka, večina zasebnih kmetij pa do leta 1990 ni smela upravljati z več kot 10 hektarji obdelovalnih površin. Ta ureditev je po 2. svetovni vojni precej upočasnila tehnološki razvoj slovenskega kmetijstva, pa tudi strukturne spremembe,

(21)

11

saj so podobno kot v drugih bivših jugoslovanskih republikah in na Poljskem v strukturi kmetijstva prevladovale majhne kmetije. Do razpada Jugoslavije se je tako na številnih območjih v Sloveniji ohranila tradicionalna mozaična kmetijska krajina (Jepsen in sod., 2015).

Po osamosvojitvi leta 1991 je Slovenija oblikovala kmetijsko politiko, ki se je zgledovala po evropski Skupni kmetijski politiki in za katero je bila značilna razmeroma visoka tržno- cenovna zaščita kmetijskih trgov. Tržno-cenovne podpore, postopno uvedene in naraščajoče proizvodno vezane podpore ter investicijski ukrepi so spodbudili tehnološki in ekonomski razvoj kmetijskih gospodarstev v določenih sektorjih (predvsem mleko in goveje meso ter deloma žito in drobnica), posledično pa tudi intenzifikacijo pridelave (Erjavec in sod., 2003).

Proizvodno usmerjenost kmetijske politike so slovenski odločevalci poudarili tudi po pristopu Slovenije k EU leta 2004 ter v nadaljnjih reformah SKP leta 2007 in 2013, kjer so izbrali sheme neposrednih plačil, ki so maksimizirale proizvodno vezane podpore in zgodovinske pravice (Erjavec in sod., 2015; Direct …, 2015). Z izbranim pristopom so v veliki meri ohranjali dodelitev sredstev istim pridelovalcem, kar je na teh kmetijah pospešilo intenziviranje pridelave in postopne strukturne spremembe. Nekdanji tradicionalni kmetijski sistem z majhnimi kmetijskimi gospodarstvi in mešano pridelavo, ki je omogočil nastanek mozaične kmetijske krajine z visoko biotsko pestrostjo, se posledično spreminja v bolj specializirane proizvodne sisteme, v katerih v Sloveniji zaradi naravnih danosti prevladuje govedoreja, na vzhodu države pa je pomembno tudi poljedelstvo (Erjavec in sod., 2006).

Na nekaterih območjih pa neposredna plačila kot ključni ukrep slovenske kmetijske politike, niso bila dovolj stimulativna za ohranitev in nadaljnji razvoj kmetijstva, kar je vodilo v uveljavljanje ekstenzivne pridelave na trajnem travinju z nizkimi obtežbami živali in zaraščanje kmetijskih zemljišč (Jepsen in sod., 2015, priloga). Ta razvoj je značilen za razmeroma obsežna območja tako rekoč povsod po državi (Gabrovec in sod., 2020), kjer zaostrene ekonomske razmere na kmetijskih trgih ter širše gospodarske in demografske spremembe vodijo v postopno opuščanje kmetijstva. Tipični primeri so Haloze na vzhodu (Žiberna, 2012), Bela Krajina na jugu (Paušič in Čarni, 2012) in Kras na zahodu Slovenije (Kaligarič in Ivajnšič, 2014).

Slovenija je že v 80. letih prejšnjega stoletja v kmetijski politiki uvedla ciljne podpore za kmetovanje na območjih, ki so pogosto soočena z omejenimi možnostmi za pridelavo zaradi hribovitega, gorskega ali kraškega terena. Te podpore so se po pristopu k EU še okrepile (Erjavec in sod., 2003) in danes zavzemajo okrog 10 % proračuna slovenske kmetijske politike. Dodatna dohodkovna plačila so verjetno deloma pripomogla k ohranitvi kmetovanja na teh območjih, vendar strukturnih sprememb in drugih dejavnikov, ki vodijo v opuščanje pridelave, večinoma niso uspela zaustaviti (Erjavec in sod., 2018b), kar je verjetno imelo pomembne posledice tudi na biotsko pestrost (npr. Kaligarič in Ivajnšič, 2014).

(22)

12

S pristopom k EU je Slovenija prevzela temeljne pravne akte, ki opredeljujejo evropsko naravovarstveno politiko. Varovana območja Nature 2000, ki so namenjena ohranjanju najbolj ogroženih rastlinskih in živalskih vrst ter habitatnih tipov, so bila razglašena na dobri tretjini (38 %) ozemlja države, kar je največji delež med vsemi državami članicami EU in je primerljiv z nekaterimi drugimi novimi članicami, kot so Hrvaška, Bolgarija, Slovaška in Ciper (Natura …, 2020). Veliko večino (71 %) teh območij pokriva gozd, kmetijska krajina pa okrog 20 % (Program …, 2015) oziroma 25 % vseh kmetijskih zemljišč v Sloveniji (Erjavec in sod., 2018b). Razlogi za tako visok delež se skrivajo v že omenjeni naravnogeografski pestrosti države ter – vsaj v času pristopa k EU – oceni o še razmeroma ohranjenih gozdovih in kmetijski krajini, ki je temeljila na takrat zbranih podatkih. V zadnjih dveh desetletjih pa več kazalnikov kaže na slabšanje stanja biotske pestrosti v Sloveniji (Erjavec in sod., 2018b). Sodeč po Slovenskem indeksu ptic kmetijske krajine so se na primer populacije indikatorskih vrst ptic kmetijske krajine v obdobju 2008–2020 statistično značilno zmanjšale za 18 %, populacije travniških specialistov pa za kar 38 % (Kmecl in sod., 2020).

Slovenija je zaradi dinamičnih družbenih sprememb ter naravnogeografske pestrosti dober primer za raziskovanje strateških in metodoloških izzivov vključevanja varstva narave v kmetijstvo in kmetijsko politiko. Zaradi dokaj edinstvenega političnega razvoja po 2.

svetovni vojni je namreč vse do 90. let prejšnjega stoletja v precejšnji meri ohranila visoko stopnjo biotske pestrosti, nato pa se je to stanje zaradi razmeroma hitrega razvoja kmetijstva v naslednjih treh desetletjih hitro poslabšalo. Korelacijo med razvojem kmetijstva, prevzemom SKP in upadom biodiverzitete so že pokazali na primeru nekaterih drugih novih držav članic EU (Reif in Vermouzek, 2019). V Sloveniji pa učinki kmetijske politike na biotsko pestrost še niso bili celovito raziskani (Slabe-Erker in sod., 2019), čeprav tudi pri nas več študij kaže na povezavo med upadi populacij določenih vrst in spremenjeno rabo kmetijskih zemljišč (Ivajnšič in sod., 2020; Kmecl in Denac, 2018; Tome in sod., 2020).

Zanimivo pa je, da je biotska pestrost v slovenski kmetijski krajini izginjala, čeprav je Slovenija po pristopu k EU ves čas namenjala razmeroma visok delež proračuna kmetijske politike razvoju podeželja (52 %) in kmetijsko-okoljskim ukrepom (18 % sredstev politike razvoja podeželja) (Evaluation …, 2017). Zgolj deklarativna dodelitev sredstev okoljskim instrumentom torej ne pomeni nujno, da bodo zastavljeni cilji tudi doseženi.

Dosedanja vrednotenja nizko uspešnost slovenske kmetijske politike na področju ohranjanja biodiverzitete pripisujejo predvsem majhnemu naboru in razmeroma nizki dodelitvi sredstev naravovarstvenim ukrepom, premalo ciljni in rezultatsko usmerjeni zasnovi ukrepov, nizkemu interesu kmetov za vpis v prostovoljne ukrepe ter neupravičenosti večine površin s krajinskimi značilnostmi do dohodkovnih podpor (Erjavec in sod., 2018b; Kaligarič in sod., 2019; Poročilo …, 2019; Šumrada, Rac, in sod., 2020). Vrednotenje ukrepanja slovenske kmetijske politike na področju varstva narave je bila sicer doslej omejena predvsem na

(23)

13

posamezne ukrepe in na program razvoja podeželja (npr. Čufer Klep in sod., 2019), zato bi kazalo k njenemu vrednotenju pristopiti bolj celovito.

Slovenija je bila v primerjavi z nekaterimi drugimi državami članicami EU, kot so Nemčija, Nizozemska, Francija in Švedska, doslej tudi precej zadržana do uvajanja bolj inovativnih pristopov k ohranjanju narave v kmetijstvu, vključno s preizkušanjem rezultatskih ukrepov in spodbud za koordinirano delovanje upravičencev (Šumrada in Erjavec, 2020). To omogoča zanimivo eksperimentalno okolje za preizkušanje odziva kmetov in pripravljenosti institucionalnega okolja na nove zasnove ukrepov, kar se je deloma že začelo v okviru nekaterih projektov (Žvikart in Debeljak, 2019). Rezultati tovrstnih raziskav in izkušnje iz pilotnih preizkusov so namreč lahko koristni tako za države članice EU (Herzon in sod., 2018) kot tudi širše (Keenleyside in sod., 2014), kjer je uporaba teh pristopov še v povojih.

1.5 RAZISKOVALNI CILJI IN HIPOTEZE

V okviru disertacije smo proučevali izbiro, zasnove, učinke in vrednotenje kmetijske politike na področju varstva narave. Pri tem bomo zasledovali tri raziskovalne cilje in testirali naslednje iz njih izhajajoče hipoteze:

1. Analizirati povezave med učinki intervencij javnih politik, spremembami proizvodnih sistemov, krajinskimi značilnostmi in diverziteto ptic kmetijske krajine kot indikatorske skupine organizmov za oceno stanja biotske pestrosti v kmetijskih ekosistemih v Sloveniji.

i. Napovedne spremenljivke, ki opisujejo lokalne krajinske značilnosti (prisotnost lesnate vegetacije, pestrost rabe tal in pestrost kmetijskih rastlin), imajo najpomembnejši relativni vpliv na diverziteto ptic kmetijske krajine.

ii. Ukrepi kmetijske politike, ki so usmerjeni v doseganje naravovarstvenih ciljev, imajo nižji relativni vpliv na diverziteto ptic kmetijske krajine kot intenzivnost prireje, izražene z obtežbo živine na površino.

2. Ovrednotiti obstoječi sistem načrtovanja ter ustreznost in učinkovitost ukrepov z vidika uresničevanja naravovarstvenih in drugih ciljev kmetijske politike v Sloveniji kot novi članici EU.

i. Intervencijska logika (povezava med potrebami, cilji, ukrepi in kazalniki) je na večini področij delovanja slovenske kmetijske politike opredeljena le delno, prevladujejo pa ukrepi, ki hkrati naslavljajo veliko različnih ciljev.

ii. Uresničevanju cilja ohranjanja biotske pestrosti je glede na razporeditev sredstev po posameznih ukrepih namenjenih manj sredstev kot uresničevanju ekonomskih in ostalih okoljskih ciljev.

(24)

14

3. Analizirati možnosti za izboljšanje rezultatske naravnanosti in prostorske ciljnosti kmetijsko-okoljske politike na primeru hipotetičnega ukrepa, namenjenega ohranjanju ekstenzivne rabe suhih travišč, in testirati njegovo primernost pri potencialnih upravičencih na dveh območjih v Sloveniji.

i. Z metodami diskretne izbire je mogoče uspešno izvesti predhodno testiranje in analizo preferenc upravičencev glede alternativnih možnosti zasnov kmetijsko-okoljskih ukrepov.

ii. Potencialni upravičenci so rezultatsko-usmerjen ukrep pripravljeni sprejeti za nižje plačilo kot ukrep s predpisanimi praksami kmetovanja.

iii. Pripravljenost za sprejem ukrepa je višja, če vzporedno poteka sistem svetovanja, ki temelji na individualni obravnavi upravičencev.

1.6 POGLAVITNE RAZISKOVALNE METODE

1.6.1 Proučevanje vplivov na diverziteto ptic z uporabo metode BRT

Analiza učinkov značilnosti krajine, proizvodnih sistemov in intervencij javnih politik na ptice kmetijske krajine je potekala z metodo BRT (angl. boosted regression trees), ki združuje algoritem regresijskih dreves in strojno učenje (Elith in sod., 2008) ter se v zadnjem desetletju vse pogosteje uporablja v ekoloških raziskavah (Kmecl in Denac, 2018; Reino in sod., 2018). Napovedna sposobnost modela se v BRT optimizira s prilagodljivim dodajanjem velikega števila preprostih regresijskih dreves, ki jih algoritem iterativno dodaja v model, nova drevesa pa modelirajo ostanke iz prejšnjih krogov analize (Elith in sod., 2008). Metoda BRT ima v primerjavi z uveljavljenimi regresijskimi pristopi, kot so mešani modeli, več prednosti, saj ne zahteva predhodne transformacije podatkov in obravnave osamelcev ter avtomatično modelira interakcije med spremenljivkami. V primeru kompleksnih odnosov, ki vključujejo več koreliranih in nelinearanih spremenljivk, ima običajno dobre napovedne sposobnosti in lahko identificira tudi vmesne učinke napovednih spremenljivk, ki so sicer težje zaznavni (Buston in Elith, 2011). Vse statistične analize so potekale v programskem okolju R (R Core Team, 2018) s pomočjo R paketov gbm (Greenwell in sod., 2018) in dismo (Hijmans in sod., 2018) ter dodatne kode za izračun intervalov zaupanja, ki sta jo napisala J. Elith in J. Leathwick.

Diverziteto ptic, ki smo jo v modelih analizirali kot odvisno spremenljivko, smo izračunali v obliki Shannonovega diverzitetnega indeksa. Podatke smo pridobili na 145 popisnih poteh (linijskih transektih), na katerih je v obdobju 2008–2019 potekal letni monitoring ptic kmetijske krajine. Dvokilometrske popisne poti, ki so jih izkušeni ornitologi dvakrat letno med aprilom in junijem prehodili zgodaj zjutraj, so bile približno enakomerno razporejene po Sloveniji na območjih, kjer so kmetijska zemljišča zavzemala več kot 40 % površine (Kmecl in Šumrada, 2018).

(25)

15

Napovedne spremenljivke smo izračunali na površini raziskovalnih ploskev, ki smo jih opredelili kot pufrske cone v oddaljenosti do 200 metrov od popisnih poti. Vrednosti spremenljivk smo izračunali na podlagi podrobnih prostorskih podatkov, ki se za potrebe izvajanja kmetijske politike zbirajo na letni ravni (Integrirani administrativni in kontrolni sistem, IAKS, in nacionalna baza rabe tal, RABA), in prostorskih slojev z območji Nature 2000. Izračun je potekal s pomočjo programa ArcGIS (ESRI, verzija 10.2.2), in sicer za vsako leto v raziskovanem obdobju 2008–2017. V modele smo vključili spremenljivke, ki opisujejo rabo tal in diverziteto krajine, intenzivnost pridelave, obseg izvajanja okoljskih instrumentov SKP in povprečne vrednosti plačil za ključne skupine instrumentov SKP.

1.6.2 Vrednotenje kmetijskih politik

Politično-ekonomsko analizo strateškega načrtovanja in vrednotenje ukrepov smo izvedli s prilagojeno kvalitativno metodologijo za predhodno (ex-ante) vrednotenje javnih politik (Mapping …, 2016; Rossi in sod., 1999). V prvem delu smo sistematizirali vse cilje in ukrepe slovenske kmetijske politike v programskem obdobju 2014–2020. Okvir za vrednotenje je tako vključeval 18 ciljev in 46 ukrepov na področjih odporne in konkurenčna proizvodnja, trajnostneg upravljanja z naravnimi viri in zagotavljanja javnih dobrin, uravnoteženega razvoja podeželja ter znanja in komuniciranja. Ukrepe smo razdelili v tri skupine:

neposredne podpore proizvajalcem in tržni ukrepi, razvoj podeželja in kmetijska strukturna politika ter splošne storitve za razvoj kmetijstva (Rednak in Volk, 2010).

V naslednjem koraku smo po posameznih ciljih izvedli kvalitativno presojo razvitosti intervencijske logike ukrepanja in integriranosti naravovarstvene politike. Intervencijska logika je ena od oblik logičnega modela politike, ki se uporablja za opis in presojo pristopa k ukrepanju v okviru obravnavane javne politike (Grinnell in sod., 2019). Logični model politike običajno vključuje verigo aktivnosti, ki sledi procesu od opredelitve potreb in ciljev ukrepanja, preko dodelitve sredstev in določitve ukrepov do učinkov ukrepanja (McLaughlin in Jordan, 1999). Presoja je potekala na podlagi vnaprej pripravljenih kriterijev in končne štiristopenjske ocenjevalne lestvice.

Koncept integracije okoljskih politik v druge politike, običajno gospodarske, je od 80. let prejšnjega stoletja postal eden od uveljavljenih političnih načel, ki izhajajo iz diskurza trajnostnega razvoja. Z integracijo okoljskih ciljev in presoje v posamezne sektorske politike naj bi namreč uspešno preprečili škodljive posledice gospodarskega razvoja na okolje (Lafferty in Hovden, 2003; Persson in sod., 2018). V disertaciji smo se pri vrednotenju stopnje integriranosti varstva narave v slovensko kmetijsko politiko osredotočili na strateško (cilji politike, ukrepi in dodelitev sredstev) in izvedbeno raven odločanja (Jordan in Lenschow, 2010). Presoja integracije je temeljila na analitičnem okviru, ki smo ga razvili na podlagi pregleda primerljivih raziskav (Brouwer in sod., 2013; Kivimaa in Mickwitz, 2006).

Okvir je vključeval štiri kriterije: vključenost naravovarstvenih potreb in ciljev,

(26)

16

konsistentnost med doseganjem naravovarstvenih in drugih ciljev, prioritetnost ter obseg spremljanja in vrednotenja uspešnosti ukrepanja.

Ovrednotili smo tudi ustreznost in potencialne učinke vsakega ukrepa na doseganje posameznih ciljev ter izvedli njihovo medsebojno primerjavo. Ocene ustreznosti in potencialne učinkovitosti smo nato utežili z obsegom proračunskih sredstev za posamezne ukrepe, s čimer smo lahko ocenili obseg sredstev, ki so namenjeni uresničevanju posameznih ciljev slovenske kmetijske politike. Vrednotenje je potekalo z metodo Delphi (The Delphi

…, 2002) na štirih delavnicah z 18 vsebinskimi poznavalci slovenske kmetijske politike v več krogih ocenjevanj.

1.6.3 Mešane metode za proučevanje naravovarstvenih ukrepov

V tretjem delu disertacije smo oblikovali prototip ukrepa za ohranjanje ekstenzivne rabe suhih travišč na dveh raziskovalnih območjih Nature 2000 v Sloveniji (Haloze in Kras).

Opredelili smo več možnih različic ukrepa, ki se razlikujejo glede na obveznosti upravičencev in način nadzora nad njimi (rezultatske sheme ali sheme s predpisanimi praksami), svetovalno podporo in možnost dodelitve skupinskega bonusa. Slednji se upravičencem izplača v primeru, da je na raziskovalnem območju dosežen ciljni vpis površin, ki je določen s programom upravljanja območij Nature 2000 (Program …, 2015).

Razvili smo tudi seznam indikatorskih vrst rastlin, ki smo jih razdelili na pozitivne značilnice, »super« pozitivne značilnice (vrste iz družine kukavičevk) in negativne značilnice. V Halozah je opredelitev deloma temeljila na rezultatih predhodnega projekta (Žvikart in Debeljak, 2019). Pragove za prejem rezultatskega plačila smo določili kot minimalno število indikatorskih vrst na travniku in njihovo minimalno skupno pokrovnost.

Odzive kmetov na predlagane različice ukrepa in njihovo poznavanje izbranih indikatorskih vrst rastlin smo preverjali s pomočjo mešanih metod. V prvem delu smo zasnovali poskus diskretne izbire (angl. discrete choice experiment) (Valuing …, 2006). Za pripravo alternativ, ki je potekala v programskem okolju Ngene (ChoiceMetrics, verzija 1.2), smo uporabili ortogonalno delno faktorsko zasnovo (Ngene …, 2018). Končna zasnova poskusa je vključevala 18 izbirnih kartic, razdeljenih v tri bloke s šestimi karticami.

V vzorčno populacijo smo vključili vsa registrirana kmetijska gospodarstva, ki so na raziskovalnem območju upravljala z najmanj 0,3 hektarja trajnega travinja in so vlagala zbirno vlogo za pridobitev kmetijskih podpor na območnih enotah Javne kmetijske svetovalne službe. Vzorec je obsegal 521 kmetov, ki smo jih osebno intervjuvali spomladi 2019 (okrog 40 % populacije). Pred ekonometrično analizo, ki je potekala z uporabo pogojnega in mešanega logit modela (Train, 2009), smo iz vzorca izločili protestne odgovore, tako da je končni vzorec vključeval 437 kmetov. Analiza podatkov je potekala v programskem okolju Stata (StataCorp, verzija 16.1).

(27)

17

Podatke iz območja Krasa smo nadalje podrobneje analizirali s pomočjo opisne statistike in tematsko kvalitativno analizo (Braun in Clarke, 2006). Podatke za kvalitativno analizo smo pridobili s pomočjo analize posnetkov 188 intervjujev s kmeti. Izmed teh posnetkov smo po prvem poslušanju izbrali 62 intervjujev, v katerih so kmetje ob odgovarjanju na anketni vprašalnik podali največ poglobljenih odgovorov in razlag svojih odločitev. Posnetki so bili dolgi med 25 in 80 minut.

Potencial in pričakovane ovire pri uveljavljanju rezultatskih shem na področju varstva narave v Sloveniji smo analizirali s pomočjo tematske analize posnetkov iz petih fokusnih skupin ter petih poglobljenih interjujev s predstavniki vladnih organizacij, predstavniki svetovalne službe in raziskovalci s področja biologije, varstva narave, agronomije in agrarne ekonomike. Pri tem smo se še posebej osredotočili na ovire pri uvajanju tovrstnih ukrepov na območjih s starajočim se prebivalstvom, majhnimi kmetijami in razdrobljenim lastništvom zemljišč. Kvalitativne analize so potekale v programskem okolju ATLAS.ti (verzija 9).

(28)

18 2 ZNANSTVENA DELA

2.1 OBJAVLJENA ZNANSTVENA DELA

2.1.1 Ali sredstva Skupne kmetijske politike EU negativno vplivajo na diverziteto ptic kmetijske krajine?

Šumrada T., Kmecl P., Erjavec E. 2021. Do the EU's Common agricultural policy funds negatively affect the diversity of farmland birds? Evidence from Slovenia. Agriculture, Ecosystem &

Environment, 306: 107200. https://doi.org/10.1016/j.agee.2020.107200 Izvleček

V prispevku poročamo o raziskavi relativnih vplivov krajinskih značilnosti, intenzivnosti kmetijske pridelave in ukrepov Skupne kmetijske politike EU na diverziteto ptic kmetijske krajine. V ta namen smo s pomočjo metode boosted regression trees (BRT) analizirali podatke iz monitoringa ptic kmetijske krajine v Sloveniji in visoko ločljivostne prostorske podatke iz nacionalnih kmetijskih baz v obdobju 2008–2019.

Pestrost ptic kmetijske krajine je bila največja v odprti in mozaični krajini z ekstenzivno do zmerno intenzivno pridelavo na območjih Nature 2000, kjer so bile kmetijskim gospodarstvom v povprečju dodeljene nizke dohodkovne podpore tako iz naslova neposrednih plačil kot tudi plačil za kmetijsko-okoljske ukrepe (KOP) in ekološko kmetovanje (EK). Največja pestrost podskupine vrst travniških specialistov pa je bila povezana z zelo odprtimi in ekstenzivno rabljenimi travišči z nizko gostoto obtežbe z živino (<0,7 GVŽ/ha). V nasprotju s tem je bila diverziteta generalistov največja v heterogeni krajini z veliko pestrostjo različnih tipov rabe tal. Območja, ki so v povprečju prejemala višja neposredna plačila in plačila za KOP in EK, podpirajo nižjo diverziteto ptic kmetijske krajine, medtem ko smo največjo diverziteto ptic našli na območjih Nature 2000 in na nekaterih območjih z naravnimi omejitvami (OMD). Kmetijsko-okoljski ukrepi in ukrepi za

“ozelenitev” SKP so imeli zanemarljiv relativni vpliv na pestrost ptic, kar je verjetno povezano z neučinkovitim izvajanjem in nizkim interesom kmetov za sodelovanje.

Intenzifikacija, zlasti v prireji mleka in govedi, ki jo podpirajo neposredna plačila Skupne kmetijske politike, in zaraščanje kmetijskih zemljišč na obrobnih območjih sta verjetno med ključnimi dejavniki, ki vplivajo na zmanjševanje biotske pestrosti v slovenski kmetijski krajini. Na podlagi tega menimo, da je prihodnje sheme dohodkovnih podpor SKP treba preoblikovati tako, da se zagotovijo vsaj nevtralni, če ne pozitivni splošni učinki na biotsko pestrost s postopnim opuščanjem zgodovinskih plačil, večjo pogojenostjo in učinkovitejšimi prostovoljnimi kmetijsko-okoljskimi ukrepi.

(29)

19