M IH A M A RC O L A 2 0 1 4 M A G IS T RS K A N A L O G A
UNIVERZA NA PRIMORSKEM FAKULTETA ZA MANAGEMENT
MIHA MARCOLA
KOPER, 2014
MAGISTRSKA NALOGA
Koper, 2014
UNIVERZA NA PRIMORSKEM FAKULTETA ZA MANAGEMENT
VPLIV RAVNI IN STRUKTURE JAVNIH IZDATKOV NA GOSPODARSKO RAST
Miha Marcola Magistrska naloga
Mentor: doc. dr. Tanja Kosi Antolič
POVZETEK
Naloga analizira stanje in trende na področju javnih financ v izbranih evropskih državah ter empirično preverja vpliv ravni in strukture javnih izdatkov na rast realnega bruto domačega proizvoda na prebivalca. Slovenija med letoma 2008 in 2011 beleži trend rasti relativnih javnih izdatkov in, kot nekatere druge države, presega maastrichtske kriterije glede dovoljene višine letnega proračunskega primanjkljaja. Neuravnoteženost javnih financ v zadnjih nekaj letih povečuje zadolženost večine opazovanih držav in posredno vpliva na gospodarstvo v teh državah. Več različic regresijskega modela, ocenjenega na panelnih podatkih za 28 evropskih držav in za obdobje 1999–2011, kaže negativne učinke prekomerne ravni (celotnih) javnih izdatkov na gospodarsko rast. V padec gospodarske aktivnosti vodi zlasti povečevanje javnih izdatkov za zdravstvo in socialni transferi. Javno zagotavljanje varnosti in zaščite ljudi pa nasprotno pospešuje gospodarsko rast.
Ključne besede: javni izdatki, gospodarska rast, teorije gospodarske rasti, panelni podatki, regresijska analiza.
SUMMARY
The master's thesis analyses the state and trends in the field of public finances in selected European countries and empirically assesses the effects of the level and structure of public expenditure on the growth of real gross domestic product per capita. In the period 2008–2011 Slovenia records growth in relative public expenditures and, like some other countries, exceeds the Maastricht criteria concerning the acceptable level of annual budget deficit. The public finance imbalances in the past few years have increased public debt in most of the observed countries and have indirectly affected the economies of these countries. Several variants of the regression model, estimated on panel data for 28 European countries over the period 1999–2011, show negative effects of the excessive levels of (total) public expenditure on economic growth. Decline in economic activity is caused particularly by increased public expenditure on health care and social transfers. Public provision of safety and protection of the people on the other hand stimulates economic growth.
Keywords: public expenditure, economic growth, theories of economic growth, panel data, regression analysis.
UDK: 330.35:336.5(043.2)
VSEBINA
1 Uvod ... 1
1.1 Opredelitev obravnavanega problema in teoretičnih izhodišč ... 1
1.1.1 Obravnavani problem ... 1
1.1.2 Teoretična izhodišča ... 2
1.2 Namen in cilji raziskave ... 3
1.3 Temeljna teza in hipoteze ... 4
1.4 Predvidene metode raziskovanja ... 5
1.5 Predvidene predpostavke in omejitve pri obravnavanem problemu ... 5
2 Stanje in trendi na področju javnih financ ... 7
2.1 Osnovni pojmi in vloga javnih financ ... 7
2.1.1 Osnovni javnofinančni pojmi ... 8
2.1.2 Pomen in vloga javnih financ ...11
2.2 Prihodki sektorja država... 12
2.2.1 Raven prihodkov sektorja država – stanje in trendi... 13
2.2.2 Struktura prihodkov sektorja država – stanje in trendi ... 16
2.3 Izdatki sektorja država ... 19
2.3.1 Raven izdatkov sektorja država – stanje in trendi ... 20
2.3.2 Struktura izdatkov sektorja država – stanje in trendi ... 24
2.4 Proračunski saldo in dolg sektorja država ... 28
2.4.1 Proračunski saldo – stanje in trendi ... 29
2.4.2 Dolg sektorja država – stanje in trendi ... 32
3 Javne finance in gospodarska rast ... 36
3.1 Teorija gospodarske rasti in javne finance ... 36
3.2 Empirične raziskave o vplivu javnih izdatkov na gospodarsko rast ... 41
3.2.1 Vpliv ravni javnih izdatkov na gospodarsko rast ... 41
3.2.2 Vpliv strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast ... 45
4 Analiza vpliva ravni in strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast ... 50
4.1 Zapis regresijskega modela in opredelitev ključnih spremenljivk ... 51
4.2 Opisna statistika ... 53
4.3 Ocenjevanje regresijskega modela ... 55
4.3.1 Medsebojna povezanost pojasnjevalnih spremenljivk ... 56
4.3.2 Izbor primernih spremenljivk ... 57
4.3.3 Metoda ocenjevanja ... 58
4.3.4 Ocene regresijskega modela in interpretacija rezultatov ... 59
4.3.5 Preverjanje temeljne teze in testiranje hipotez ... 62
5 Sklep ... 65
Literatura ... 69
Viri ... 72
Priloge ... 75
SLIKE
Slika 1: Delež prihodkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD
leta 2011... 13
Slika 2: Gibanje deleža prihodkov sektorja država v BDP v EU-15, EU-27 in Sloveniji, 1995–2011 ... 14
Slika 3: Struktura prihodkov sektorja država v članicah EU in OECD leta 2011... 17
Slika 4: Povprečna struktura prihodkov sektorja država v EU-27 v letih 1995 in 2011 ... 18
Slika 5: Struktura prihodkov sektorja država v Sloveniji v letih 1995 in 2011 ... 19
Slika 6: Delež izdatkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD leta 2011... 21
Slika 7: Gibanje deleža izdatkov sektorja država v BDP v EU-15, EU-27 in Sloveniji, 1995–2011 ... 22
Slika 8: Struktura izdatkov sektorja država v članicah EU in OECD leta 2011 ... 25
Slika 9: Povprečna struktura izdatkov sektorja država v EU-15 v letih 1995 in 2011 ... 26
Slika 10: Struktura izdatkov sektorja država v Sloveniji v letih 1995 in 2011 ... 28
Slika 11: Delež proračunskega salda v BDP v članicah EU in OECD leta 2011 ... 30
Slika 12: Dolg sektorja država v BDP v članicah EU in OECD leta 2011 ... 32
Slika 13: Dejavniki in vrste teorij gospodarske rasti ... 37
PREGLEDNICE Preglednica 1: Prihodki sektorja država po vrstah za Slovenijo v letih med 2008 do 2011 ... 13
Preglednica 2: Sprememba deleža prihodkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD, 1995–2011 ... 16
Preglednica 3: Izdatki sektorja država po vrstah za Slovenijo v letih med 2008 do 2011 ... 20
Preglednica 4: Sprememba deleža izdatkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD, 1995–2011 ... 23
Preglednica 5: Proračunski saldo in dolg sektorja država za Slovenijo v letih med 2008 do 2011 ... 29
Preglednica 6: Povprečni deleži proračunskega salda v BDP v članicah EU in OECD, 1995–2011 ... 31
Preglednica 7: Sprememba dolga sektorja država v BDP v članicah EU in
OECD, 1995–2011 ... 34 Preglednica 8: Vpliv skupnih javnih izdatkov na gospodarsko rast ... 43 Preglednica 9: Vpliv ravni agregatnih kazalnikov fiskalne politike na gospodarsko rast
v članicah EU in OECD, 1980–2005 ... 44 Preglednica 10: Opredelitev javnih izdatkov po funkcionalni klasifikaciji in
njihov vpliv na gospodarsko rast ... 47 Preglednica 11: Vpliv izbranih javnih izdatkov na gospodarsko rast v članicah EU
in OECD ... 48 Preglednica 12: Opisna statistika spremenljivk, vključenih v regresijski model ... 54 Preglednica 13: Povezanost spremenljivk ... 56 Preglednica 14: Regresijske ocene vseh primernih spremenljivk po modelu
fiksnih učinkov... 60 Preglednica 15: Vpliv ravni in strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast
v izbranih državah EU in OECD, 1999–2011 ... 63
KRAJŠAVE BDP bruto domači proizvod
EUR evro
EU Evropska unija
EU-15 petnajsterica držav članic Evropske unije (ki so bile članice že pred letom 2004) EU-27 sedemindvajseterica držav članic Evropske unije (ki so postale članice leta 2007
ali prej)
RS Republika Slovenija ZDA Združene države Amerike
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj)
G-7 Group Of Seven (Skupina sedmih industrijsko najrazvitejših držav sveta) MDS Mednarodni denarni sklad
ESA-95 European System of Accounts (Evropski sistem računov iz leta 1995) EDP Excessive deficit procedure (postopki v zvezi s čezmernim proračunskim
primanjkljajem)
COFOG Classification of the Funcions of Government (funkcionalna klasifikacija javnih izdatkov)
ADS Anketa o delovni sili FE fixed effects (fiksni učinki) RE random effects (slučajni učinki)
GLS generalized least squares (posplošeni najmanjši kvadrati) OLS ordinary least squares (navadni najmanjši kvadrati)
SEZNAM UPORABLJENIH SPREMENLJIVK IN STATISTIK
BDPpcgr letna stopnja rasti realnega bruto domačega proizvoda na prebivalca totexp delež celotnih javnih izdatkov v bruto domačem proizvodu
exptypej delež j-te vrste javnih izdatkov v bruto domačem proizvodu j (indeks) javni izdatek
contk k-ta pojasnjevala (kontrolna) spremenljivka k (indeks) kontrolna spremenljivka
i (indeks) država t (indeks) leto
α, β, γ, δ regresijski koeficienti
ε parameter, ki označuje slučajne vplive izob javni izdatki za izobraževanje
r_r javni izdatki za raziskave in razvoj
inv_jav javni izdatki za investicije (javne investicije) varn javni izdatki za varnost in zaščito ljudi
zdra javni izdatki za zdravstvo
soci javni izdatki za socialne transfere oziroma zaščito upr javni izdatki za izvajanje storitve javne uprave gosp javni izdatki za ekonomske dejavnosti
ekol javni izdatki za varstvo okolja
urba javni izdatki za stanovanjsko dejavnost in urejanje okolja rkr javni izdatki za rekreacijo, kulturo in religijo
pop_rast rast (celotnega) prebivalstva
akt_pop_rast rast aktivnega prebivalstva oziroma delovne sile clo_kap človeški kapital
odp odprtost gospodarstva oziroma mednarodne trgovine inv_zas investicije zasebnega sektorja (zasebne investicije) saldo saldo sektorja država oziroma proračunski saldo dolg dolg sektorja država
r korelacijski koeficient
x splošna oznaka za pojasnjevalno oziroma neodvisno spremenljivko v regresijskem modelu (oziroma regresijski enačbi)
P točna stopnja značilnosti
H oznaka za hipotezo oziroma domnevo
1 UVOD
V uvodnem poglavju magistrskega dela bomo predstavili aktualno javnofinančno problematiko ter teoretične osnove obravnavanega področja. Pojasnili bomo namen raziskovanja javnofinančnih in makroekonomskih gibanj ter cilje, ki jih z nalogo želimo doseči. Sledila bosta opredelitev temeljne teze in hipotez ter predstavitev metodologije raziskovanja. Uvodno poglavje bomo sklenili s predpostavkami in omejitvami raziskovanja.
1.1 Opredelitev obravnavanega problema in teoretičnih izhodišč
Poglavje začenjamo s pregledom najaktualnejših javnofinančnih težav in dilem območja Evropske unije (EU), z njihovimi razsežnostmi in predlaganimi rešitvami. Problematiko navezujemo na izvajanje temeljnih vlog javnih financ, opredelitvijo pogojev za dosego njihove kakovosti in povezanost z gospodarsko rastjo.
1.1.1 Obravnavani problem
V nalogi se lotevamo poučevanja vpliva tako ravni kakor tudi strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast. Podatki Eurostata (2012b) kažejo, da se je povprečni delež javne porabe v bruto domačem proizvodu (BDP) za območje sedemindvajset držav članic EU povzpel s 46,6 odstotka BDP v letu 2002 na 50,6 odstotka BDP v letu 2010. Trend rasti deleža javnih izdatkov v BDP je najbolj izrazit na Irskem, kjer so se javnofinančni izdatki povzpeli s 33,0 odstotka BDP v letu 2002 na 66,6 odstotka BDP v letu 2010. Nekoliko bolj umirjeno tendenco rasti javne porabe pa smo opazili v Estoniji, Litvi, Romuniji in na Slovaškem. V omenjenih državah javna poraba v letu 2010 ni presegla 41,0 odstotkov ustvarjenega BDP. V strukturi javnih izdatkov v državah EU prevladujejo socialni transferi (v letu 2010 so v povprečju dosegali 19,9 odstotka BDP), zdravstvene storitve (7,5 odstotka BDP), storitve javne uprave (6,5 odstotka BDP) in izobraževanje (5,5 odstotka BDP) (Eurostat 2013a).
Kljub ratificiranemu Paktu stabilnosti in rasti1 iz leta 1997 posameznim državam članicam EU (v obdobju med letoma 2009 in 2011) ni uspelo zajeziti javnofinančne porabe in konsolidirati2 javnih financ. Kriza na finančnih trgih in splošen upad gospodarske dejavnosti po drugi strani negativno vplivata na javnofinančne prihodke, kar vodi v resne fiskalne težave.
Zaradi vse večjih težav z javnofinančnim neravnotežjem so države članice EU marca 2012
1 Pakt stabilnosti in rasti določa, da mora biti raven proračunskega primanjkljaja v posameznih državah članicah EU pod 3 odstotki BDP, dolg sektorja države pa ne sme preseči 60 odstotkov BDP.
2 Pri konsolidaciji javnih financ gre za izvajanje ukrepov, s katerimi se ureja stanje javnih financ države. To pomeni, da nosilci fiskalne politike izberejo najboljše instrumente, ki bodo znižali ravni proračunskega primanjkljaja oziroma se približali dovoljeni ravni ter zaustavili kopičenje dolga sektorja država (Horvat 2010, 5).
podpisale medvladni sporazum oziroma fiskalni pakt3 o uvedbi zlatega fiskalnega pravila v nacionalne zakonodaje držav članic EU. Ta še zaostruje javnofinančne predpise, ki predvidevajo ustvarjanje strukturnega suficita ali zelo majhnega letnega strukturnega deficita sektorja država4, ki ne sme preseči pol odstotka BDP (Fiskalni svet Republike Slovenije 2012, 12).5 Z izvajanjem predlagane proračunske politike, ki bo neposredno posegala na raven, posredno pa tudi na strukturo javnih izdatkov, se bomo morali soočiti tudi člani gospodinjstev in ostali ekonomski subjekti, posledice pa se bodo (vsaj kratkoročno) odrazile tudi v stopnji gospodarske rasti.
1.1.2 Teoretična izhodišča
Musgrave in Musgrave (1988, 251) pišeta o treh temeljnih funkcijah javnih financ, in sicer o alokacijski, prerazdelitveni in stabilizacijski. Prerazdelitvena funkcija je namenjena korekciji normativno nesprejemljivih rezultatov tržne razdelitve dohodkov po načelu mejne produktivnosti proizvodnih dejavnikov. Alokativna funkcija naj bi korigirala mikroekonomske neuspehe trga. S stabilizacijsko funkcijo pa se korigirajo makroekonomske pomanjkljivosti trga, predvsem visoka cikličnost gospodarskih gibanj (Aristovnik idr. 2010, 90–91). Upad gospodarske dejavnosti oziroma recesija je običajno povezana z ustvarjanjem proračunskega primanjkljaja in rastjo dolga sektorja država.6
Gospodarska rast je ključen pokazatelj zdravega in uspešnega narodnega gospodarstva.
Najlažje jo je meriti z rastjo realnega BDP. Kot mera gospodarske rasti pa se pogostno uporablja tudi rast realnega BDP na prebivalca (Senjur 2002, 6–7). Afonso in drugi (2005, 5) so na osnovi pregleda teorije in rezultatov empiričnih raziskav prišli do ugotovitev, da so javne finance kakovostne in pozitivno vplivajo na gospodarsko rast, le če so izpolnjeni naslednji pogoji:
– obstaja institucionalni okvir, ki spodbuja gospodarsko rast in zdrave javne finance;
3 Polno ime sporazuma je Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji. 2. marca 2012 so jo podpisale vse države članice EU razen Češke in Velike Britanije (Evropski svet 2012). V veljavo pa je stopil s 1. januarjem 2013, saj je omenjeno pogodbo do tedaj ratificiralo zadostno število (tj. 12) držav članic območja evra (Finska, Avstrija, Ciper, Nemčija, Estonija, Španija, Francija, Grčija, Italija, Irska, Portugalska in Slovenija) (Valenčič 2013).
4 Sektor država institucionalno zajema poleg štirih javnofinančnih blagajn (državni in občinski proračuni, obvezno zdravstveno ter pokojninsko in invalidsko zavarovanje) še javne sklade (kapitalska in odškodninska družba) in javne agencije (Kondža 2011). Če so ti/te pod javnim nadzorom in manj kot 50 odstotkov svojih stroškov pokrivajo s tržnimi dejavnostmi, potem predstavljajo osnovo zajetja enot, na podlagi katerih se oblikujejo podatki o višini proračunskega primanjkljaja oziroma dolga sektorja države, izračunanega po metodologiji Evropskega sistema računov iz leta 1995 (Hren in Flajs 2011).
5 Pojasnila o teh in drugih javnofinančnih terminih (npr. primarni deficit) najdete v podpoglavju 2.1.1 Osnovni javnofinančni pojmi.
6 V magistrski nalogi bomo uporabljali podatke o primanjkljaju sektorja država (kar izmenično poimenujemo tudi proračunski primanjkljaj) in dolgu sektorja država, ki so izračunani po metodologiji Evropskega sistema računov iz leta 1995.
– obveznosti države so omejene na najbolj temeljne z vidika zagotavljanja javnih dobrin in storitev;
– obstajajo spodbude za gospodarsko aktivnost zasebnega sektorja in za učinkovito rabo javnih sredstev;
– državne in (kjer je primerno tudi) zasebne storitve se financirajo z učinkovitim in stabilnim davčnim sistemom;
– vzdržne in stabilne javne finance podpirajo makroekonomsko stabilnost.
Raven javnih izdatkov in gospodarska rast
Wagnerjev zakon predstavlja osnovo, na kateri temeljijo študije, ki proučujejo (ekspanzivno) rast skupnega obsega javnih izdatkov v BDP skozi čas (Stanovnik 2008, 257–258). S preverjanjem te teze so se ukvarjali številni ekonomisti (npr. Akitoby idr. 2004, 11–16;
Kolluri, Panik in Wahab 2000, 1062; Wahab 2004, 2132). Njihovo področje raziskovanja pa je preseglo zgolj te okvirje in se je poglabljalo tudi v iskanje povezav med javnimi financami in gospodarskimi aktivnostmi. V nadaljevanju naloge7 tako podrobno obravnavamo neposredne učinke (skupnih) javnih izdatkov (absolutno in relativno glede na BDP) na gospodarsko rast.
Struktura javnih izdatkov in gospodarska rast
S proučevanjem pomena strukture oziroma učinkov posameznih kategorij javnih izdatkov na gospodarsko rast so se ukvarjali mnogi ekonomisti (npr. Barro 1991, 430–432; Kamps 2006, 121; Poterba 1994, 40–44). Njihova raziskovalna vprašanja so se dotikala področij varnosti in zaščite ljudi, socialne oskrbe, zdravstva, izobraževanja, raziskav in razvoja, investiranja ter ostalih storitev javne uprave. Kot metodološka pojasnila raziskavam se je pri nekaterih študijah (npr. Pitlik in Schratzenstaller 2011, 12) uporabljala ločnica med produktivnimi in neproduktivnimi javnimi izdatki. Za druge (npr. Aristovnik idr. 2010, 93) je bila pomembnejša funkcijska pripadnost (tj. alokacijska, stabilizacijska in prerazdelitvena).
Največkrat (npr. Bleaney, Gemmell in Kneller 2001, 55) pa je opredelitev javnofinančnih kategorij izhajala iz funkcionalne klasifikacije, tj. klasifikacije javnih izdatkov glede na njihov namen. Ugotovitve empiričnih študij obravnavanega področja povzemamo v nadaljevanju naloge8.
1.2 Namen in cilji raziskave
Namen naloge je v prvem delu predstaviti pojem in vloge javnih financ, temeljne javnofinančne kategorije ter stanje in glavne trende na področju javnih financ v državah EU in
7 Glejte podpoglavje 3.2.1 Vpliv ravni javnih izdatkov na gospodarsko rast.
8 Glejte podpoglavje 3.2.2 Vpliv strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast.
izbranih državah Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD, angl.
Organisation for Economic Co-operation and Development). Ta del je pomemben za razumevaje drugega dela, ki bo predstavljal pomen javnih financ z vidika teorije gospodarske rasti in rezultate empiričnih raziskav o vplivu javnih financ na gospodarsko rast. V tretjem, empiričnem delu, pa z regresijsko analizo preverjamo vpliv ravni in strukture javnofinančnih izdatkov na gospodarsko rast v izbranih državah EU in OECD.
V nalogi tako želimo doseči naslednje cilje:
– predstaviti stanje in trende na področju javnih financ v državah EU in drugih izbranih državah OECD;
– predstaviti pomen javnih financ z vidika teorije gospodarske rasti;
– povzeti rezultate empiričnih raziskav o vplivu ravni in strukture javnofinančnih izdatkov na gospodarsko rast;
– z oceno regresijskega modela preveriti rezultate raziskav iz predhodne alineje.
1.3 Temeljna teza in hipoteze
Raven (oziroma delež v BDP) javnih izdatkov v razvitih državah vpliva na gospodarsko rast, a je smer vpliva odvisna od vrste javni izdatkov oziroma od strukture celotnih javnih izdatkov. To temeljno tezo bomo preverili z empiričnim testiranjem več hipotez.
V okviru izvedene kvantitativne analize vpliva ravni javnih izdatkov na gospodarsko rast bomo testirali hipotezo 1, ki se glasi: Prekomerna raven (celotnih) javnih izdatkov negativno vpliva na gospodarsko rast.9 Gospodarsko rast bomo merili z rastjo realnega BDP na prebivalca. Izdatki bodo izraženi relativno, in sicer kot delež v BDP.
V zvezi z vplivom posameznih vrst javnih izdatkov, pa bomo preverili trditve, ki smo jih oblikovali na podlagi prevladujočih ugotovitev pregledanih raziskav10:
– Hipoteza 2: Javni izdatki za izobraževanje pozitivno vplivajo na gospodarsko rast.
– Hipoteza 3: Javni izdatki za raziskave in razvoj pozitivno učinkujejo na gospodarsko rast.
– Hipoteza 4: Javni izdatki za investicije pozitivno učinkujejo na gospodarsko rast.
– Hipoteza 5: Javni izdatki za varnost in zaščito ljudi pozitivno učinkujejo na gospodarsko rast.
– Hipoteza 6: Javni izdatki za zdravstvo pozitivno vplivajo na gospodarsko rast.
– Hipoteza 7: Javni izdatki za socialne transfere negativno vplivajo na gospodarsko rast.
– Hipoteza 8: Javni izdatki za izvajanje storitev javne uprave negativno učinkujejo na gospodarsko rast.
9 Barrios in Schaechter (2008, 11–12) sta na podlagi pregleda ekonometričnih raziskav izbranih držav EU in OECD ugotovila, da je zgornja meja javnofinančne porabe, ki še omogoča pozitivne učinke na gospodarsko rast, v majhnih odprtih gospodarstvih na ravni 35 odstotkov BDP, v velikih odprtih gospodarstvih pa se ta meja pomakne na raven 40 odstotkov BDP.
10 Glejte podpoglavje 3.2.2 Vpliv strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast.
1.4 Predvidene metode raziskovanja
Prvi del naloge, ki bo predstavljal temeljne pojme s področja javnih financ ter stanje in trende na tem področju, bo temeljil na pregledu literature s področja javnih financ in metodoloških pojasnil Evropske komisije v zvezi z metodologijo Evropskega sistema računov iz leta 1995 (ESA-95, angl. European System of Accounts) ter osnovni statistični analizi javnofinančnih podatkov (tj. izračun povprečij, strukturnih deležev in stopenj rasti). Analiza podatkov bo izvedena za države EU in izbrane države OECD na osnovi podatkov Eurostata (2012a).
V drugem delu naloge se bomo osredotočili na pregled literature, ki preučuje/pojasnjuje povezavo in vplive med javnimi financami in gospodarsko rastjo.
V tretjem, empiričnem delu naloge bomo z regresijsko analizo ocenili vpliv ravni in strukture javnih izdatkov na gospodarsko rast. Regresijski model, ki pojasnjuje rast realnega BDP na prebivalca, bo poleg ravni in strukture javnofinančnih izdatkov kot pojasnjevalne spremenljivke vključeval še druge spremenljivke, ki so se v predhodnih empiričnih raziskavah pokazale kot pomembne za gospodarsko rast. Podatke za spremenljivke bomo pridobili iz različnih virov, predvsem Eurostata (2012b, 2013a, 2013b), Trading Economics (2013), UNDP (2013), UNCTAD (2013) in AMECO (European Commission 2013). Analiza bo izvedena za izbrane članice EU in države OECD, za obdobje 1999–2011.
1.5 Predvidene predpostavke in omejitve pri obravnavanem problemu
Z osredotočenostjo na gospodarsko rast lahko zaobidemo številne druge družbene cilje, kot sta na primer pravičnost in enakomerna porazdelitev dohodka na eni strani ter negativne eksternalije na okolje na drugi strani, kar je ena glavnih vsebinskih omejitev naloge.
Pomembna metodološka omejitev empiričnega dela naloge je povezana z dostopnostjo javnofinančnih podatkov potrebnih za ocenjevanje vpliva (ravni in strukture) javnih izdatkov na gospodarsko rast. Navkljub dejstvu, da že nekaj let na ravni EU deluje posebna delovna skupina, ki se ukvarja s kakovostjo javnih financ in v tej luči skuša pridobiti ustrezne podatke o javnofinančnih vlaganjih in njihovih učinkih (Aristovnik idr. 2010, 93), dopuščamo možnost manjših metodoloških odstopanj med državami in merskih napak. Metodološkim ali merskim pomanjkljivostim so lahko izpostavljene tudi nekatere druge (tj. kontrolne) spremenljivke, ki jih bomo uporabljali pri analizi. Obstaja možnost, da vsi podatki ne kažejo nujno popolnoma realne ali povsem mednarodno primerljive slike na obravnavnem področju.
Ostale omejitve – ki se nanašajo na ocenjevanje regresijskega modela – pa so podrobneje predstavljene v empiričnem delu naloge.11 Tukaj zgolj omenimo, da so glavne omejitve empiričnega dela sledeče:
– nezmožnost vključitve vseh relevantnih vplivov na gospodarsko rast v regresijski model, kar je vezano na že omenjeno težavo z dostopnostjo podatkov;
– osredotočenje na linearne povezave med spremenljivkami in uporaba osnovne regresijske analize panelnih podatkov;
– preverjanje enosmernega vpliva javnih izdatkov na gospodarsko rast, čeprav obstaja možnost, da je smer povezanosti (tudi) v obratni smeri.
Zadnja od navedenih omejitev je vezana na predpostavko o eksogenosti (posameznih vrst) javnih izdatkov oziroma o njihovi neodvisnosti od stopnje rasti realnega BDP (na prebivalca).
Ta predpostavka je torej ena pomembnejših omejitev empirične analize.
11 Glejte podpoglavje 4.3.2 Izbor primernih spremenljivk in uvodna odstavka podpoglavja 4.3.4 Ocene regresijskega modela in interpretacija rezultatov.
2 STANJE IN TRENDI NA PODROČJU JAVNIH FINANC
V uvodu tega poglavja bomo spoznali osnovne javnofinančne pojme, njihovo vlogo in pomen ter se seznanili z metodologijo ESA-95. Teoretično spoznavanje obravnavanega področja bomo sklenili s predstavitvijo členitve ključnih javnofinančnih kategorij. To bo predstavljalo osnovo za analizo javnofinančnega stanja in trendov za izbrane države članice EU in OECD, ki sledi v nadaljevanju poglavja. Pri tem nas bosta zanimali tako raven, kakor tudi struktura analizirane javnofinančne kategorije.12
2.1 Osnovni pojmi in vloga javnih financ
Javne finance lahko opredelimo kot enega izmed (pomembnejših) instrumentov izvajanja ekonomske (natančneje fiskalne) politike. Pri razumevanju vloge in pomena javnih financ v širšem smislu je treba tradicionalno ekonomsko teorijo (ki vlogo javnih financ deli na stabilizacijsko, alokativno in prerazdelitveno) dopolniti s sodobnimi koncepti njenega izvajanja, ki upoštevajo, da so odločitve ekonomske politike rezultat vplivov številnih interesnih skupin in drugih pomembnejših družbenih akterjev (Šušteršič in Pinterič 2009, 49).
Nekateri ekonomisti (Stanovnik 2008, 1) razumejo vlogo javnih financ ožje, in sicer kot instrument za financiranje in delovanje javnega sektorja, pri čemer je poudarek na proučevanju le ene plati javnega sektorja – tj. prihodkovne strani državnega proračuna oziroma njegovega financiranja. Pri tem pa razumejo, da je nemogoče povsem ločeno obravnavati prihodkovno in odhodkovno stran javnih financ. Z besedo javni sektor, ki je največje »podjetje« v državi (Kranjec 2003, 19), tako lahko pojmujemo državo in njene institucije, katerih delovanje ima vpliv na naša življenja od rojstva do smrti (prilagojeno po Stiglitz 2000, 45):
– rodimo se v javnih bolnišnicah, ki se financirajo z javnimi sredstvi, naše rojstvo se prijavi javni instituciji, brez rojstnega lista pa ne moremo biti državljani nobene države;
– ko obiskujemo vrtec, osnovno šolo, srednje šole in (javne) univerze, so to praviloma javne institucije, ki se financirajo iz davkoplačevalskega denarja;
– zaposleni smo lahko v javni upravi, javnih podjetjih ali privatnih podjetjih, ki prejemajo sredstva iz državnega proračuna;
– vsakodnevno plačujemo davke pri nakupih, pa tudi davke in prispevke na zaslužek in na premoženje, ki ga imamo;
– če smo brezposelni ali bolni, nam javni zavodi in zavarovalnice na osnovi vplačanih prispevkov zagotavljajo sredstva za preživetje, po upokojitvi nam pokojnino izplačuje javna institucija;
12 Ko govorimo o ravni javnofinančnih kategorij, nas zanimajo njihovi deleži v BDP. Struktura javnofinančnih kategorij pa nam kaže deleže izbranih javnofinančnih kategorij v celotnih javnofinančnih prihodkih ali odhodkih.
– potujemo po cestah, ki jih je (posredno) zgradila država, in po železniških tirih, ki so jih financirali davkoplačevalci;
– država ponekod tudi sama, v svojih podjetjih, proizvaja – pogosto ne preveč uspešno – blago, ki naj bi ga kupovali;
– številne državne agencije predpisujejo pravila obnašanja državljanov in delovanje zasebnih podjetij (npr. kdaj se lahko zbiramo na javnih mestih, kje se lahko kopamo, kakšen hrup lahko povzročamo);
– država naj bi nam zagotavljala pravno varnost in varnost pred notranjim in zunanjim nasiljem.
2.1.1 Osnovni javnofinančni pojmi
Javnofinančni tokovi se delijo na javnofinančne prihodke in odhodke, njuno medsebojno razliko pa predstavlja javnofinančni saldo (primanjkljaj oziroma deficit ali presežek oziroma suficit). Če je saldo negativen in se akumulira iz leta v leto, potem se ustvarja in povečuje javnofinančni dolg (Šušteršič in Pinterič 2009, 50). Pojmovanje omenjenih javnofinančnih kategorij pa se lahko razlikuje glede na uporabo metodologije. V naši magistrski nalogi se bomo (kot že navedeno) osredotočili na podatke po metodologiji ESA-95, ki jo je treba upoštevati pri določanju višine proračunskega primanjkljaja in dolga sektorja države pri poročanju Evropski komisiji.13 Omenjena, ne pa tudi posebej obravnavana, bo tudi metodologija Mednarodnega denarnega sklada (MDS). To za izkazovanje javnofinančnih tokov uporablja, vzporedno z metodologijo ESA-95, tudi Ministrstvo za finance Republike Slovenije.
Med javnofinančne prihodke se uvrščajo davki, prispevki in druge obvezne dajatve, katerih plačevanje in obračunavanje nadzirajo državni organi (npr. davčni urad ali carinski urad).
Denarna sredstva iz tega naslova so prihodek prejemnikov sredstev, ki jih v Republiki Sloveniji (RS) predstavljajo: proračun RS, proračuni občin, krajevne skupnosti, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje RS, Zavod za zdravstveno zavarovanje RS, Stanovanjski sklad RS, javni sklad in Slovenska odškodninska družba (Uprava Republike Slovenije za javna plačila 2012). Po metodologiji ESA-95 med t. i. prihodke sektorja država14 uvrščamo: prihodke od prodaje proizvodov in storitev na trgu, davke na proizvodnjo in uvoz,
13 Po metodologiji ESA-95 finančni računi torej prikazujejo stanja in tokove, ki jih imajo posamezni institucionalni sektorji v posameznih finančnih instrumentih kot terjatve in kot obveznosti. Finančni račun torej prikazuje, kako se razporedi presežek oziroma pokriva primanjkljaj s transakcijami finančnih sredstev (terjatev) in obveznosti (Banka Slovenije 2011). Za poenostavitev postopka določanja višine proračunskega primanjkljaja oziroma dolga sektorja država je Banka Slovenije (2011) oblikovala osnovna načela metodologije ESA-95. V okviru teh je izpostavila da: (1) se sredstva in obveznosti vrednotijo po tekoči tržni vrednosti; (2) predstavljajo razliko med finančnimi sredstvi in obveznostmi, t. i. neto finančna sredstva; (3) predstavlja razliko med celotnimi sredstvi (finančnimi in nefinančnimi) in obveznostmi, t. i. neto vrednost; (4) predstavljata neto vrednost in kapital, t. i. lastne sklade.
14 Analiza teh sledi v podpoglavju 2.2 Prihodki sektorja država.
prihodke od lastnine, tekoče davke na dohodke, premoženje itn., socialne prispevke, druge tekoče transferje, davke na kapital in kapitalske transferje. Ti so (v tekočih cenah) v skupni vrednosti leta 2011 na območju Slovenije znašali 16 milijard evrov (EUR) (Flajs 2012).
Šušteršič in Pinterič (2009, 50) pa poudarjata, da spreminjanje prihodkov ne učinkuje samo na prilive denarja v proračun, ampak tudi na doseganje želenih sprememb v obnašanju ekonomskih subjektov, ki bi bile v skladu s cilji ekonomske politike. Davki namreč vplivajo na razpoložljivi dohodek zasebnega sektorja, kar ima učinek na agregatno povpraševanje in v končni fazi vpliva na raven BDP, zaposlenosti in cen. Teoretični učinki znižanja davčnih stopenj so (v izolaciji od ostalih ukrepov) glede na smer delovanja podobni kot učinki (avtonomnega) povečanja državnih izdatkov. Znižanje davčnih stopenj namreč poveča razpoložljivi dohodek zasebnih ekonomskih subjektov (podjetij in gospodinjstev), kar povzroči povečanje zasebne potrošnje, povečanje agregatnega povpraševanja in končno povečanje BDP in zaposlenosti (Žižmond idr. 2005, 261).
Javnofinančni odhodki predstavljajo vse izdatke sektorja države, ne glede na njihov namen (Šušteršič in Pinterič 2009, 50). Skladno z metodologijo ESA-95 se med t. i. izdatke sektorja država15 uvrščajo: izdatki za vmesno potrošnjo, sredstva za zaposlene, drugi davki na proizvodnjo, subvencije, odhodki od lastnine, tekoči davki na dohodke, premoženje itn., socialna nadomestila v denarju in naravi, drugi tekoči transferji, kapitalski transferji, bruto investicije in nabave minus prodaje neproizvedenih nefinančnih sredstev. Izdatki sektorja država (v tekočih cenah) so leta 2011 v Sloveniji znašali 18,3 milijarde EUR (Flajs 2012). Z mikroekonomskega vidika so javni izdatki vir zagotavljanja tistih dobrin in storitev, ki jih trg ne more v celoti ponuditi. Javni izdatki naj bi tako (do določene stopnje) pospeševali gospodarske aktivnosti in v tej luči zasledovali cilje makroekonomske stabilnosti in rasti, katerih učinki se kažejo v rasti BDP in stopnji zaposlenosti.
Javnofinančni saldo je najpomembnejši kazalnik fiskalnega položaja države. Zapišemo ga z naslednjo matematično enačbo (Stanovnik 2008, 261):
NPNS JFO
JFP saldo čni
Javnofinan _ = - - , (1)
kjer veljajo naslednje oznake: JFP – javnofinančni prihodki; JFO – javnofinančni odhodki;
NPNS – neto pridobitve nefinančnih sredstev.
Če je javnofinančni saldo negativen, govorimo o fiskalnem deficitu oziroma neto izposojanju.
Če pa je javnofinančni saldo pozitiven, potem govorimo o fiskalnem suficitu oziroma neto posojanju (Stanovnik 2008, 261).
Fiskalni deficit se lahko pokriva bodisi iz presežnega domačega varčevanja zasebnega sektorja (tj. z zadolževanjem doma) ali z neto zadolževanjem v tujini. Zadolževanje doma, ki vključuje zadolževanje pri gospodinjstvih in pri finančnih ter nefinančnih podjetjih, se
15 Analiza teh sledi v podpoglavju 2.3 Izdatki sektorja država.
največkrat izvaja z izdajo državnih obveznic. Zadolževanje v tujini, ki predstavlja tuja posojila javnemu sektorju, pa se izvaja v obliki izdaje državnih obveznic ali kreditov (Stanovnik 2008, 260–264).
Fiskalni deficit je med drugim odvisen od stanja, v katerem se nahaja nacionalno gospodarstvo16. Če nas zanima le del fiskalnega deficita, ki je neodvisen od nihanj agregatne ekonomske aktivnosti, pa je treba izračunati strukturni deficit. Ta predstavlja ciklično prilagojeni negativni saldo javnih financ, ki ne upošteva t. i. enkratnih transakcij (v skladu z metodologijo ESA-95). Ciklično prilagojeni saldo javnih financ nam pokaže, kakšen javnofinančni rezultat bi dosegli samo zaradi učinkovanja ukrepov fiskalne politike, to je brez vpliva konjunkturnih dejavnikov (UMAR 2012a, 19). Z izrazom primarni deficit pa nosilci ekonomske politike opredeljujejo (konvencionalni) deficit, zmanjšan za plačila obresti za javni dolg.17 Na drugi strani pa pod pojmom operativni deficit razumemo fiskalni deficit, zmanjšan za inflacijsko komponento plačila obresti za javni dolg (Stanovnik 2008, 267).
Po metodologiji ESA-95 fiskalni deficit imenujemo primanjkljaj sektorja država. Če pa je javnofinančni saldo pozitiven, po ESA-95 govorimo o presežku sektorja država. Primanjkljaj sektorja država je eden od maastrichtskih konvergenčnih kriterijev, po katerem delež primanjkljaja sektorja država v BDP ne sme preseči vrednosti 3 odstotkov (Kondža 2011).
Tem kriterijem se je morala Slovenija prilagoditi še pred vstopom v EU. S polnopravnim članstvom pa je Slovenija dobila tudi nove zadolžitve. Ena teh se nanaša na Poročilo o primanjkljaju in dolgu sektorja država, v okviru t. i. poročanja v zvezi s čezmernim primanjkljajem18, ki ga mora dvakrat letno posredovati Evropski komisiji (Kondža 2011).
S tem ko se akumulira primanjkljaj sektorja država, nastaja dolg sektorja država. Ta zajema dolg institucionalnega sektorja država na določen dan (konec leta, tj. 31. 12.), izražen v nominalni vrednosti in konsolidiran med in znotraj treh podsektorjev države: centralna raven države, lokalna raven države in skladi socialnega zavarovanja (Caprirolo 2011). Dolg sektorja država predstavlja enega od dveh maastrichtskih konvergenčnih kriterijev, po katerem le-ta ne sme preseči 60 odstotkov BDP (Kavalar 2005, 11–12).
Pogosto se uporablja tudi termin javni dolg, a v zvezi s tem pojmom obstajajo nejasnosti.
Terminološka zmeda je posledica dejstva, da pojem javni dolg ne definirata noben statistični sistem oziroma relevantna metodologija (npr. ESA-95 ali MDS) (Kavalar 2005, 9).
16 V času recesije se zmanjša prihodkovna stran državnega proračuna zaradi manjših dohodkov ekonomskih subjektov, ki državi odvajajo nižje davke in prispevke. V tem obdobju je država prisiljena povečati javnofinančne izdatke za transfere prebivalstvu. V času ekspanzije je stanje ravno nasprotno:
večji dohodki gospodarskim subjektom omogočajo plačevanje kumulativno večjih davčnih obveznosti in s tem večje prilive v državni proračun (Stanovnik 2008, 267).
17 Če plačila obresti za javni dolg po velikosti presegajo (konvencionalni) deficit, pomeni, da nosilci fiskalne politike ustvarjajo primarni suficit, kar kaže na to, da imajo sposobnost z javnofinančnimi prihodki odplačati del obresti za javni dolg (Stanovnik 2008, 267).
18 Angl. excessive deficit procedure (EDP).
Stanovnik (2008, 272) pojasnjuje, da javni dolg predstavlja obveznosti javnega sektorja (države in javnih podjetij). Treba pa je razumeti, da jamstva (tj. obveznosti zasebnega sektorja, za katere jamči država) ne sodijo v javni dolg, ampak gre le za potencialni del oziroma povečanje (javnega) dolga. Ko govorimo o javnem dolgu, imamo vedno v mislih bruto javni dolg, medtem ko je neto javni dolg enak bruto javnemu dolgu, zmanjšanemu za terjatve, ki jih ima javni sektor do zasebnega sektorja (Stanovnik 2008, 272).
Stanovnik (2008, 273–274) navaja različne delitve javnega dolga, in sicer:
1. delitev glede na upnika;
– notranji dolg, kjer je upnik domača pravna ali fizična oseba;
– zunanji dolg, kjer je upnik tuja pravna ali fizična oseba;
2. delitev po vrstah instrumentov;
– obveznice;
– krediti;
– garancije oziroma jamstva;
3. delitev po valutni sestavi dolga.
Upoštevaje sprejeta določila Pakta o stabilnosti in rasti Stanovnik (2008, 273–274) ugotavlja, da so državam članicam EU postavljene takšne fiskalne omejitve, da postajata proračunski primanjkljaj in dolg sektorja države vse bolj eksogeni količini, ne pa več endogeni, kot je bilo to v preteklosti. To pa pomeni, da postajata proračunski primanjkljaj in dolg sektorja država cilja, katerima morajo nosilci ekonomske (fiskalne) politike prilagoditi strategijo, ki bo uresničevala ciljano velikost salda in dolga sektorja država.
2.1.2 Pomen in vloga javnih financ
Z zgoraj opredeljenimi instrumenti izvajanja ekonomske politike njeni nosilci (vlada, centralna banka, sindikati itn.) dosegajo družbeno-ekonomske cilje. V skladu z delitvijo teorije ekonomske politike na normativno in pozitivno, obstajata dve vrsti ciljev, ki jih nosilci ekonomske politike želijo doseči. Po normativnem pristopu želijo nosilci ekonomske politike doseči splošno sprejete družbene cilje, kot so gospodarska blaginja, pravična porazdelitev dohodka, visoka gospodarska rast in nizka stopnja brezposelnosti.19 Na drugi strani pa je temeljno sporočilo pozitivnega pristopa v tem, da ekonomska politika, zlasti pa njeni nosilci, ne maksimirajo (prej navedenih imaginarnih) družbenih ciljev, temveč lastne (Šušteršič in Pinterič 2009, 50–53).
19 Pri tem se normativni pristop ne ukvarja z vprašanjem, na kakšen način se določijo družbeni cilji, ki jim vlada in ostali nosilci ekonomske politike sledijo, temveč enostavno predpostavi, da nam izvedena ekonomska analiza (ki se nanaša na iskanje posameznikovih preferenc) posreduje informacije, s katerimi se lahko ob uporabi instrumentov izvajanja ekonomske politike dosežejo tista stanja, pri katerih so maksimirane družbene preference (Šušteršič in Pinterič 2009, 50–53).
V povezavi z doseganjem želenih družbeno-ekonomskih ciljev (opredeljenih zlasti po normativnem pristopu) opravljajo javne finance tri osnovne funkcije, in sicer (Stanovnik 2008, 1–2):
– alokacijo proizvodnih dejavnikov in finančnih virov, pri čemer ne gre le za usmerjanje virov v proizvodnjo javnih in zasebnih dobrin, temveč tudi nadaljnje razporejanje znotraj skupine javnih dobrin;
– prerazdelitev dohodka, s čimer javne finance praviloma popravljajo tržne izide, in to tako da se pogosto prerazporeja dohodek od premožnejših k manj premožnim;
– stabilizacijo gospodarstva, ki jo država izvaja s primernimi instrumenti fiskalne in (ponekod tudi) monetarne politike ter pri tem zasleduje makroekonomske cilje, kot so nizka stopnja brezposelnosti, nizka stopnja inflacije, stabilna gospodarska rast.
Obstaja pa tudi četrta funkcija javnih financ, ki dejansko ni samostojna, temveč bi jo lahko uvrstili v alokacijsko funkcijo. Gre za regulatorno funkcijo, s katero država ureja delovanje inštitucij in zagotavlja pravni red, kar je potrebno za nemoteno delovanje zasebnega sektorja.
Je pa res, da regulatorna funkcija praviloma ni deležna posebne pozornosti javnih financ, kar pa ne pomeni, da ni pomembna (Stanovnik 2008, 2).
2.2 Prihodki sektorja država
Spodnja preglednica prikazuje prihodke sektorja država po metodologij ESA-95. Iz preglednice 1 je tako razvidno, da so prihodki sektorja država (v tekočih cenah) v Sloveniji leta 2008 znašali 15,8 milijarde EUR. Tri leta pozneje pa se je – kljub upadu gospodarske dejavnosti – vrednost teh povečala na 16 milijard EUR.
Po strukturi prihodkov sektorja država so v Sloveniji (v letih 2008 do 2011) najbolj izstopali davki na proizvodnjo in uvoz (ki so se gibali med 31,8 in 33,0 odstotka) ter socialni prispevki (ki so se gibali med 33,7 in 35,2 odstotka). Na drugi strani pa so pobrani davki na kapital predstavljali najmanjši delež v strukturi prihodkov sektorja država in niso presegli 0,1 odstotka v analiziranem obdobju.
Izračunali smo, da so se prihodki sektorja država, izraženi kot delež v BDP, v Sloveniji med letoma 2008 in 2011 gibali med 42,2 in 44,5 odstotka.
Preglednica 1: Prihodki sektorja država po vrstah za Slovenijo v letih med 2008 do 2011
Prihodki sektorja država v tekočih cenah (v milijon EUR)
Leto
2008 2009 2010 2011
Prihodki od prodaje proizvodov in storitev na trgu
996,0 999,0 1.046,0 1.157,0
Davki na proizvodnjo in uvoz 5.225,0 5.002,0 5.098,0 5.095,0 Prihodki od lastnine 331,0 194,0 299,0 294,0 Tekoči davki na dohodke, premoženje
itn.
3.320,0 2.931,0 2.908,0 2.848,0
Socialni prispevki 5.326,0 5.388,0 5.495,0 5.537,0 Drugi tekoči transferji 515,0 678,0 880,0 1.035,0 Davki na kapital 11,0 11,0 14,0 12,0 Kapitalski transferji 85,0 127,0 108,0 65,0 Skupaj 15.809,0 15.328,0 15.848,0 16.042,0
Vir: Flajs 2012.
2.2.1 Raven prihodkov sektorja država – stanje in trendi
Spodnja slika prikazuje raven prihodkov sektorja država (izraženih v deležih BDP) v članicah EU in OECD v letu 2011.
Slika 1: Delež prihodkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD leta 2011*
* Deleži za EU-27 in EU-15 so izračunani kot tehtano povprečje, pri čemer so kot uteži uporabljeni BDP-ji držav.
Vir: Eurostat 2012b.
Slika 1 kaže, da se je delež prihodkov sektorja država leta 2011 gibal med 31,9 odstotki BDP (v Litvi) in 58,2 odstotki BDP (na Norveškem). Med državami, ki so izstopale po najvišjem tovrstnem deležu, so bile poleg Norveške še Danska, Madžarska, Švedska, Francija in Finska, kjer so prihodki sektorja država presegali 50,0 odstotkov BDP. Na drugi strani so najnižjo raven prihodkov sektorja država v BDP v letu 2011 poleg Litve beležile še Bolgarija, Romunija in Slovaška, kjer prihodki sektorja država niso presegli 34 odstotkov BDP. Delež prihodkov sektorja država v BDP je na območju sedemindvajseterice držav članic EU (EU- 27)20 leta 2011 znašal 44,7 odstotka BDP, medtem ko je bil na območju petnajsterice držav članic EU (EU-15)21 nekoliko višji (nekoliko nad 45 odstotkov BDP). Precej blizu (tehtanega) povprečja EU-27 se je gibal tudi delež prihodkov sektorja država v Sloveniji, ki je leta 2011 dosegel 44,3 odstotka BDP. Popolni pregled podatkov o deležu prihodkov sektorja država v BDP za posamezno članico EU in izbrane članice OECD za obdobje med letoma 1991 in 2011 lahko najdete v Prilogi 1.
Slika 2 prikazuje gibanje (povprečnega) deleža prihodkov sektorja država v BDP v starih članicah EU (EU-15), v EU-27 in v Sloveniji od leta 1995 do leta 2011.
Slika 2: Gibanje deleža prihodkov sektorja država v BDP v EU-15, EU-27 in Sloveniji, 1995–2011
Vir: Eurostat 2012b.
20 EU-27 predstavljajo naslednje države: Avstrija, Belgija, Danska, Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska, Španija, Švedska, Velika Britanija, Bolgarija, Romunija, Češka, Estonija, Ciper, Latvija, Litva, Madžarska, Malta, Poljska, Slovenija in Slovaška (EU 2012).
21 EU-15 predstavljajo naslednje države: Avstrija, Belgija, Danska, Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska, Španija, Švedska in Velika Britanija (EU 2012).
Iz slike 2 je razvidno, da je bil povprečen delež prihodkov sektorja država v BDP v EU-15 ves čas opazovanega obdobja (1995–2011) za nekaj desetink odstotne točke višji kot v EU-27.
Sicer pa se je delež v obeh skupinah držav gibal usklajeno. Do leta 1999 je delež prihodkov sektorja država v BDP naraščal, temu je sledilo strmo padanje do leta 2002. Obdobje po letu 2004 pomeni začetek ponovne gospodarske rasti22, katere fiskalne posledice so vidne v rasti deleža prihodkov sektorja država v BDP. Po začetku nastopa gospodarske krize (od leta 2008 dalje) pa krivulji dobita obliko črke U, kar pomeni, da se delež prihodkov sektorja država v BDP najprej zniža (kar utemeljujemo z nižjimi vplačili davčnih obveznosti), potem pa sledi ponovna, a lahko tudi samo začasna, rast deleža prihodkov sektorja država v BDP (ko države tudi na račun ekspanzivne fiskalne politike23 iščejo izhode iz gospodarske krize, nekatere pa v depresiji izkazujejo nizko raven BDP, kar povečuje deleže prihodkov v BDP tudi brez povečevanja nominalnih vrednosti prihodkov).
Delež prihodkov sektorja država v BDP v Sloveniji ni dosegel povprečja EU-15 niti v enem letu analiziranega obdobja (1995–2011). Še najbližje je bil leta 2010, ko je realizirani delež prihodkov sektorja držav prvič presegal povprečje EU-27.
Krivulja gibanja deleža prihodkov sektorja država v Sloveniji (v obdobju 1995–2010) izkazuje podobo črke W. To utemeljujemo tako s padanjem (v obdobju 1995–1997 in 2005–
2007), kakor tudi z rastjo (v obdobju 1998–2002 in 2008–2009) deleža prihodkov sektorja država v BDP, kar je odraz cikličnih gibanj na makroekonomskih trgih. Zabeležen delež v Sloveniji se je – kakor kaže slika 2 – skoraj celotno obdobje gibal neusklajeno v primerjavi z območjem EU-15 oziroma EU-27.
Podatki v preglednici 2 kažejo na naslednje trende deleža prihodkov sektorja država v BDP med letoma 1995 in 2007:
– krčenje v višini 0,2 odstotne točke na območju držav EU-27;
– stagniranje na območju držav EU-15;
– znižanje za 1,6 odstotne točke v Sloveniji;
– znatna zvišanja na Cipru (za 12,3 odstotne točke), na Islandiji (za 7,9 odstotne točke) in na Portugalskem (za 4,6 odstotne točke);
– znatna znižanja na Slovaškem (za 12,8 odstotne točke), v Estoniji (za 6,0 odstotne točke) in na Švedskem (za 3,1 odstotne točke).
22 Pod pojmom gospodarska rast ali ekspanzija razumemo tisti del poslovnega cikla, v okviru katerega se poveča raven BDP, zaposlenost in dohodki prebivalstva (Samuelson in Nordhaus 2002, 433–434).
23 S pojmom ekspanzivna fiskalna politika razumemo povečanje javnih izdatkov, kar (v največji meri) učinkuje na dvig (krivulje) agregatnega povpraševanja (zaradi neposrednega učinka državne potrošnje in posrednega učinka potrošnje ekonomskih subjektov) in s tem kratkoročnega povišanja vrednosti BDP. Sicer pa takšnim fiskalnim ukrepom običajno sledi dvig davčnih bremen, s katerimi se pokriva pretirana javna poraba preteklega obdobja (Žižmond idr. 2005, 257).
Preglednica 2: Sprememba deleža prihodkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD, 1995–2011
Država Obdobje 1995–2007
(odstotne točke)
Obdobje 2008–2011
(odstotne točke)
Država Obdobje 1995–2007
(odstotne točke
Obdobje 2008–2011
(odstotne točke)
EU-27 –0,2 0,0 Luksemburg –2,2 –0,7
EU-15 0,0 0,0 Madžarska –1,5 8,4
Belgija 0,5 0,7 Malta 4,3 0,4
Bolgarija 2,8 –6,5 Nizozemska –1,8 –1,3
Češka 0,1 0,9 Avstrija –2,8 –0,3
Danska –0,8 1,2 Poljska –3,0 –1,0
Nemčija –1,7 0,5 Portugalska 4,6 3,9
Estonija –6,0 2,7 Romunija 3,2 –1,3
Irska –1,9 –0,8 Slovenija –1,6 1,9
Grčija 4,0 1,6 Slovaška –12,8 0,4
Španija 3,9 –1,3 Finska –2,7 0,3
Francija 1,0 0,9 Švedska –3,1 –2,6
Italija 1,2 0,2 Velika Britanija 3,4 –1,9
Ciper 12,3 –3,3 Islandija 7,9 –2,2
Latvija –1,3 0,1 Norveška 3,4 –0,4
Litva 0,7 –2,1 Švica 0,1 0,3
Vir: Eurostat 2012b.
Konec leta 2008 območje EU ohromi gospodarska kriza. Ker ta povzroči krčenje ravni BDP, zaposlenosti in dohodka prebivalstva, se posledično spremenijo tudi javnofinančne razmere (Samuelson in Nordhaus 2002, 433–434). V tem kontekstu se znižajo vplačila davčnih obveznosti, kar povzroči krčenje prihodkov sektorja država.
Podatki iz preglednice 2 kažejo, da se je po letu 2008 najbolj skrčil delež prihodkov sektorja država v BDP v Bolgariji (za 6,5 odstotne točke), na Cipru (za 3,3 odstotne točke) in na Islandiji (za 2,2 odstotni točki). Nekaterim državam pa je – v času trajanja gospodarske krize – uspelo tudi povečati deleže prihodkov sektorja država v BDP, kar pa lahko izhaja tudi ali predvsem iz padca ravni BDP. Med temi državami so se znašle Estonija (za 2,7 odstotne točke), Portugalska (za 3,9 odstotne točke) in Madžarska (za 8,4 odstotne točke). Tovrstni delež se (v obdobju 2008–2011) na območje EU-15 oziroma EU-27 ni spremenil. Nosilci slovenske fiskalne politike pa so po drugi strani med letoma 2008 in 2011 uspeli povečati delež prihodkov sektorja država za 1,9 odstotne točke.
2.2.2 Struktura prihodkov sektorja država – stanje in trendi
Spodnja slika prikazuje deleže posameznih vrst prihodkov sektorja država (po metodologiji ESA-95) v celotnih prihodkih sektorja država.
Slika 3: Struktura prihodkov sektorja država v članicah EU in OECD leta 2011 Vir: Eurostat 2012b.
Iz slike 3 je razvidno, da so na območju EU-27 leta 2011 v strukturi prihodkov sektorja država izstopali: socialni prispevki (31,1 odstotka), davki na proizvodnjo in uvoz (29,4 odstotka) ter tekoči davki na dohodke, premoženje itn. (28,2 odstotka). Preostale deleže prihodkov sektorja država (11,9 odstotka) pa tvorijo: prihodki od prodaje proizvodov in storitev na trgu (5,8 odstotka), prihodki od lastnine (2,3 odstotka), drugi tekoči transferji (1,8 odstotka), kapitalski transferji (1,4 odstotka) in davki na kapital (0,6 odstotka).
Med prihodki sektorja država v večini članic EU-27 leta 2011 torej prevladujejo socialni prispevki. Najvišje deleže socialnih prispevkov v prihodkih sektorja država tako beležijo Češka (38,8 odstotka), Francija (37,0 odstotka) in Španija (36,9 odstotka). Tudi v Sloveniji delež socialnih prispevkov v prihodkih sektorja država (34,5 odstotka) presega povprečje EU- 27. Izjemi z nizkimi deleži socialnih prispevkov v prihodkih sektorja država sta Danska (z 3,5-odstotnim deležem) in Islandija (z 9,8-odstotnim deležem).
Davki na proizvodnjo in uvoz so leta 2011 v EU-27 predstavljali drugi najpomembnejši vir polnjenja proračunov sektorja država. V Švici (19,2 odstotka) in na Norveškem (20,1 odstotka) ta delež ne dosega povprečja EU. Povprečje EU-27 pa je bilo preseženo v Litvi (36,3 odstotka), na Cipru (36,5 odstotka) in v Bolgariji (43,2 odstotka). V Sloveniji so leta 2011 davki na proizvodnjo in uvoz predstavljali 31,8 odstotka celotnih prihodkov sektorja država, kar je za 2,4 odstotne točke več od povprečja EU-27.
Tekoči davki na dohodke, premoženje itn. so v EU-27 leta 2011 dosegali 30 odstotkov celotnih prihodkov sektorja država. Gre torej za tretjo najpomembnejšo kategorijo proračunskih prihodkov v EU-27. Od povprečnega deleža v EU-27 so precej navzdol odstopali deleži na Madžarskem (11,9 odstotka), v Litvi (13,8 odstotka) in v Bolgariji (14,6 odstotka). Od povprečja EU-27 je za dobrih 10 odstotnih točk navzdol odstopal tudi delež tovrstnih prihodkov v Sloveniji. Deleži tekočih davkov na dohodke, premoženje itn. na Islandiji (41,7 odstotka), v Švici (43,5 odstotka) in na Danskem (53,3 odstotka) pa so precej presegali povprečni delež EU-27.
Ostalih prihodkov sektorja država, katerih deleži v celotni strukturi so nizki in (v povprečju) zavzemajo vrednosti med 0,5 in 6 odstotki, na tem mestu ne obravnavamo podrobno.
Slika 4 kaže primerjavo med povprečno strukturo prihodkov sektorja država skozi čas v EU- 27, natančneje njihovo strukturo v letih 1995 in 2011.
Slika 4: Povprečna struktura prihodkov sektorja država v EU-27 v letih 1995 in 2011 Vir: Eurostat 2012b.
Zgornja slika kaže, da je med letoma 1995 in 2011 prišlo do povečanja deleža davkov na proizvodnjo in uvoz za 2,4 odstotne točke in do znižanja deleža socialnih prispevkov za 2,8 odstotne točke. Opaziti pa je bilo tudi znižanje deleža prihodkov od lastnine za 0,9 odstotne točke. Deleži ostalih kategorij prihodkov sektorja država v tem času niso izkazali večjih sprememb.
Precej bolj očitne spremembe v strukturi prihodkov sektorja država med letoma 1995 in 2011 opažamo za Slovenijo. Slika 5 tako kaže, da se je v proučevanem obdobju znižal delež socialnih prispevkov (za 4,0 odstotne točke) in davkov na proizvodnjo in uvoz (za 3,1
odstotne točke). Na drugi strani pa opazimo povečanje deleža drugih tekočih transferjev (za 3,6 odstotne točke) in tekočih davkov na dohodke, premoženje itn. (za 2,3 odstotne točke).
Spremembe v deležih ostalih kategorij prihodkov sektorja država niso bile višje od 0,7 odstotne točke.
Slika 5: Struktura prihodkov sektorja država v Sloveniji v letih 1995 in 2011 Vir: Eurostat 2012b.
2.3 Izdatki sektorja država
Izdatki sektorja država po metodologiji ESA-95 obsegajo: izdatke za vmesno potrošnjo, sredstva za zaposlene, druge davke na proizvodnjo, subvencije, odhodke od lastnine, tekoče davke na dohodke, premoženje itn., socialna nadomestila v denarju in naravi, druge tekoče transferje, kapitalske transferje, bruto investicije ter nabave minus prodaje neproizvedenih nefinančnih sredstev (Flajs 2012).24
Preglednica 3 kaže, da so izdatki sektorja država (v tekočih cenah) v Sloveniji leta 2008 dosegli 16,5 milijarde EUR. Tri leta za tem se je njihova vrednost povišala na 18,3 milijarde EUR. Kumulativna stopnja rasti v tem obdobju tako znaša 11,1 odstotka.
24 Empirično testiranje hipotez o vplivu določenih vrst javnih izdatkov (sektorja država) na gospodarsko rast (poglavje 4) bo temeljilo na funkcionalni klasifikaciji javnih izdatkov po metodologiji ESA-95, ki je nekoliko drugačna od tukaj predstavljene. Več o funkcionalni delitvi javnih izdatkov (sektorja država) sledi v poglavju 4.
Preglednica 3: Izdatki sektorja država po vrstah za Slovenijo v letih med 2008 do 2011
Izdatki sektorja država v tekočih cenah (v milijon EUR)
Leto
2008 2009 2010 2011
Izdatki za vmesno potrošnjo 2.245,0 2.301,0 2.418,0 2.511,0
Sredstva za zaposlene 4.112,0 4.399,0 4.500,0 4.616,0
Drugi davki na proizvodnjo 71,0 9,0 9,0 9,0
Subvencije 594,0 745,0 814,0 486,0
Odhodki od lastnine 416,0 479,0 581,0 693,0
Tekoči davki na dohodke, premoženje itn. 14,0 4,0 4,0 8,0
Socialna nadomestila v denarju in naravi 6.192,0 6.632,0 6.909,0 7.168,0
Drugi tekoči transferji 729,0 776,0 737,0 806,0
Kapitalski transferji 452,0 441,0 406,0 730,0
Bruto investicije 1.665,0 1.643,0 1.597,0 1.306,0
Nabave minus prodaje neproizvedenih nefinančnih sredstev
21,0 27,0 –81,0 16,0
Skupaj 16.511,0 17.456,0 17.894,0 18.349,0
Vir: Flajs 2012.
V strukturi izdatkov sektorja država v Slovenji (v letih med 2008 do 2011) najbolj izstopajo socialna nadomestila v denarju in naravi (ki – vključujejo tudi pokojnine in – so se gibala med 37,5 in 39,1 odstotki) in sredstva za zaposlene (ki so se gibala med 24,9 in 25,2 odstotki).
Najnižje deleže v strukturi celotnih izdatkov sektorja država pa dosegajo tekoči davki na dohodke, premoženje itn. (pod 0,1 odstotka). Spremljanje gibanj strukture izdatkov sektorja država skozi čas nas pripelje do ugotovitve, da so se v analiziranem obdobju najbolj povišali deleži socialnih nadomestil v denarju in naravi, in sicer za 1,6 odstotne točke, najbolj pa so se znižali deleži bruto investicij, in sicer za slabe 3 odstotne točke.
Med letoma 2008 in 2011 se je v Sloveniji raven izdatkov sektorja država v BDP gibala med 44,3 in 50,7 odstotki. Glede na medletno gibanje velja izpostaviti rast tega deleža v letu 2009 (za 4,8 odstotne točke), kar je delno povezano z opaznim padcem BDP.
2.3.1 Raven izdatkov sektorja država – stanje in trendi
Slika 6 prikazuje ravni izdatkov sektorja država v članicah EU in OECD leta 2011. Kot je razvidno iz spodnje slike, raven izdatkov sektorja država merimo relativno, in sicer kot delež v realiziranem BDP.
Slika 6: Delež izdatkov sektorja država v BDP v članicah EU in OECD leta 2011*
* Deleži za EU-27 in EU-15 so izračunani kot tehtano povprečje, pri čemer so kot uteži uporabljeni BDP-ji držav.
Vir: Eurostat 2012b.
Slika 6 kaže, da se je delež izdatkov sektorja država leta 2011 gibal med 33,8 odstotka BDP (v Švici) in 58,0 odstotka BDP (na Danskem). Poleg Danske so po najvišjem tovrstnem deležu izstopale še Francija, Finska in Belgija, kjer so izdatki sektorja država presegali 53 odstotkov BDP. Najnižje relativne ravni izdatkov pa so v analiziranem letu, poleg Švice, izkazovale še Bolgarija, Litva, Romunija in Slovaška, kjer izdatki sektorja država niso presegli 38,3 odstotka BDP. Tehtano povprečje za EU-27 je znašalo 49,0 odstotka BDP za EU-15 pa 49,7 odstotka BDP. Raven izdatkov sektorja država v Sloveniji se ja približala 51 odstotkom BDP in je tako za skoraj 2 odstotni točki presegla povprečje EU-27.
Slika 7 prikazuje gibanje (povprečnega) deleža izdatkov sektorja država med letoma 1995 in 2011 v EU-15, EU-27 in Sloveniji. Podatke o deležih izdatkov sektorja država v BDP v posameznih državah tega obdobja pa najdete v Prilogi 2.
Slika 7: Gibanje deleža izdatkov sektorja država v BDP v EU-15, EU-27 in Sloveniji, 1995–2011
Vir: Eurostat 2012b.
Zgornja slika kaže precej usklajeno gibanje povprečnega deleža izdatkov sektorja država v BDP v EU-15 in EU-27. V letih med 1995 in 2000 opazimo izrazito padanje deleža izdatkov sektorja država, nato sledi rast z vrhom v letu 2003. V obdobju gospodarske rasti (2005–
2007) se delež izdatkov sektorja država (v EU-15 in EU-27) postopno znižuje in lokalni minimum doseže sredi leta 2007, na kar se začne pregreto gospodarstvo postopno ohlajati in Evropa zaide v recesijo. Slednje se odrazi v rasti deleža izdatkov sektorja država v BDP za več kot 4 odstotne točke (tako v EU-15 kot v EU-27). V tem času pa so se povečevale tudi nominalne vrednosti izdatkov sektorja država, zlasti za vmesno potrošnjo, subvencije, socialna nadomestila in druge tekoče transfere. Navedeno pojasnjujemo z ukrepi izvajanja ekspanzivne fiskalne politike, ki so vplivali na stabilizacijo makroekonomskih razmer. K temu pa so v tistem obdobju pripomogla tudi ciklična gibanja. Doseženim (začasnim) ukrepom makroekonomske stabilizacije sledi (v letih 2009 do 2011) postopno krčenje izdatkov (sektorja država), kar lahko utemeljujemo s težnjami po konsolidaciji javnih financ območja EU.
Delež izdatkov sektorja država v Sloveniji je v letu 1996 doživel strm padec (več kot 8 odstotnih točk). Naslednje obdobje (1996–2001) zaznamuje rast deleža izdatkov sektorja država v BDP z vrhom leta 2001. Obdobje gospodarske rasti (2005–2007) zaznamuje krčenje deleža izdatkov sektorja država v BDP (v višini 2,8 odstotnih točk), z dnom sredi leta 2007 (pri 42,5 odstotka BDP, kar je za 3 odstotne točke manj kot v EU-27). Recesija (2008–2011)
