UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
Emina Postružnik
Vrednotenje javne politike na primeru izvajanja programa osebne asistence: izzivi, dileme in možne rešitve
Diplomsko delo
Ljubljana, 2021
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
Emina Postružnik
Mentorica: prof. dr. Simona Kustec
Vrednotenje javne politike na primeru izvajanja programa osebne asistence: izzivi, dileme in možne rešitve
Diplomsko delo
Ljubljana, 2021
ZAHVALA
Zahvala za usmerjanje in pomoč pri diplomskem delu ter kvalitetnemu predajanju znanja skozi vsa štiri leta študija gre mentorici in odlični profesorici dr. Simoni Kustec.
Za nesebično podporo, pomoč ter zaupanje vame in v moje sposobnosti se zahvaljujem najboljši mami na svetu, brez katere nikoli ne bi prišla niti približno tako daleč. Mami, hvala, iz srca.
Zahvaljujem se tudi vsem ostalim, ki so kakorkoli pripomogli k temu, da je to delo lahko nastalo.
Vrednotenje javne politike na primeru izvajanja programa osebne asistence: izzivi, dileme in možne rešitve
Osebna asistenca in prizadevanja za njeno sistemsko ureditev so bila dolga, zahtevna in mnogokrat prepletena z družbenimi normami in čustvi. Ko je bil leta 2017 sprejet Zakon o osebni asistenci, ki se je pričel izvajati dve leti pozneje, se je tako za invalidsko populacijo kot tudi za celotno slovensko družbo odprlo veliko možnosti za napredek na tem področju. Zakon je v medijih, družbi, stroki in politiki naletel na številne razprave o izzivih, možnih izboljšavah in spremembah. Cilj naloge je predstaviti poglede državnih in nedržavnih javnopolitičnih akterjev, ki so sodelovali bodisi pri sprejemanju bodisi pri izvajanju Zakona o osebni asistenci, da bi ugotovili, kateri problemi so bili prepoznani (če sploh) ter kateri javnopolitični akterji so jih izpostavljali in se z njimi soočali v okviru sprejemanja zakona. Zaključek dela je namenjen predlogu možnih rešitev, na kakšen način bi lahko te probleme oz. pomanjkljivosti, ki jih sprejem zakona ni uredil, rešil danes. Evalvacijska raziskava skozi analizo primarnih in sekundarnih virov daje oris storitve osebne asistence in njeno razumevanje skozi oči bralca, ki preučevano tematiko dojame skozi koncept neodvisnega, samostojnega in aktivnega življenja invalidske populacije, kar je glavni namen Zakona o osebni asistenci. Boj za osebno asistenco ima dolgo zgodovino projektnega izvajanja in je pomembna pridobitev za področje socialnih javnih politik. Zaključimo lahko, da je zakonodajna ureditev tega področja pomembno vplivala na večje vključevanje in socializacijo invalidov v družbo.
Ključne besede: osebna asistenca, invalidi, vrednotenje, javne politike, javnopolitični akterji.
An evaluation of public policy in the case of the implementation of the Personal Assistance Act: the challenges, dilemmas, and possible solutions
The efforts for a systemic regulation of personal assistance have been long, demanding, and frequently interwoven with social norms and emotions. When Slovenia saw the adoption of the Personal Assistance Act in 2017 and its implementation two years later, significant opportunities for development in this area opened up not only for the disabled community, but for the Slovenian population in general. Through the eyes of the media, society, and among experts and politicians, the Act sparked numerous debates concerning the challenges, possible changes, and improvements. The aim of this bachelor’s thesis is to present the views of state and non-state public policy actors that were instrumental either in passing or in exercising the Personal Assistance Act in order to determine what problems were identified (if any) and which public policy actors recognized and faced them. The conclusion of the thesis is devoted to proposing possible solutions as to how the problems or shortcomings that were found after the adoption of the legislation could be resolved. Based on the evaluation analysis of primary and secondary sources, the research will give an overview of the personal assistance service and provide the reader with an understanding of personal assistance based on the concept of an independent and active life of the disabled community, which is the primary aim of the Personal Assistance Act. With a long history of implementation within different projects, the fight for personal assistance is an important addition to the field of social and public policies. We can conclude that the legislation in this area has had a significant impact on greater integration and socialization of people with disabilities in society.
Key words: personal assistance, disabled people, evaluation, public policy, public policy actor
5
KAZALO VSEBINE
KAZALO VSEBINE ... 5
1 UVOD ... 7
2 METODOLOŠKI OKVIR ... 9
2.1NAMENINCILJDIPLOMSKEGADELA ... 9
2.2RAZISKOVALNIVPRAŠANJI ... 9
2.3METODEINTEHNIKERAZISKOVANJA ... 10
2.4ZGRADBADIPLOMSKEGADELA ... 10
3 ANALIZA POLITIK ... 11
4 JAVNE POLITIKE ... 13
4.1ZVRSTIJAVNIHPOLITIK ... 14
4.2JAVNOPOLITIČNIPROCESINPROCESUALNIMODELJAVNIHPOLITIK ... 15
5 EVALVACIJA JAVNIH POLITIK ... 17
5.1TERMINOLOGIJA ... 17
5.2VMESNA(ANGL:MID-TERM)EVALVACIJA ... 18
5.3ZAKAJVREDNOTIMO,KAJJEPREDMETNAŠEGAVREDNOTENJA,INKDAJ JEPRIMERENČASZATO? ... 20
5.4RAZISKOVALNEMETODEINTEHNIKE,PRIMERNEZAEVALVACIJO ... 21
5.5RAZISKOVANJEINVREDNOTENJE ... 22
5.6ZASTOPNIŠKADEMOKRACIJA(ANGL:POLICYADVOCACY) ... 23
5.6.1 ZAGOVORNIŠKE KOALICIJE... 24
6 EMPIRIČNI DEL ... 26
6.1DEFINICIJAINVALIDNOSTIINHENDIKEPA ... 26
7 O OSEBNI ASISTENCI NA SPLOŠNO ... 28
8 PRAVNE PODLAGE V SLOVENIJI ... 30
8.1ZAKONOOSEBNIASISTENCI(URADNILISTRS,ŠT.10/17IN31/18)IN PRAVILNIKOOSEBNIASISTENCI(URADNILISTRS,ŠT.57/18,13/19IN128/20) . 30 9 KLJUČNI IZSLEDKI EVALVACIJE, NAREJENE S STRANI INŠTITUTA RS ZA SOCIALNO VARSTVO ... 33
6
10 ANALIZA 35. NUJNE SEJE ODBORA ZA DELO, DRUŽINO, SOCIALNE
ZADEVE IN INVALIDE ... 36
10.1TIPOLOGIZACIJAVKLJUČENIHAKTERJEV ... 37
10.2SSTRANIAKTERJEVPREPOZNANIPROBLEMIINREŠITVE ... 37
11 SKLEP ... 47
12 VIRI ... 49
PRILOGA A ... 53
PRILOGA B ... 60
PRILOGAB.1 ... 60
PRILOGAB.2 ... 63
PRILOGAB.3 ... 66
7
1 UVOD
V diplomskem delu se bom osredotočila na evalvacijsko analizo programa osebne asistence (OA), ki posega na področje javnih socialnih politik. Osrednji raziskovalni interes bo analizirati aktualno stanje te programske vsebine, izzive, dileme in možne rešitve za prihodnje delovanje.
Osebna asistenca se je vrsto let izvajala le projektno in tudi v vsakem programu na drugačen način (Dremelj, Kobal Tomc, Smolej Jež in Berlot, 2020, str. 9), kar pa se je spremenilo s 1. 1. 2019, ko je v veljavo stopil Zakon o osebni asistenci (ZOA, 2017),1 zato izvajanje ni več projektno. ENIL (Evropska mreža za neodvisno življenje) je bilo prvo združenje, ki je začelo razvijati osebno asistenco, v Sloveniji pa je s tem začelo društvo YHD – Društvo za teorijo in kulturo hendikepa (Smolej in Nagode, 2007, str. 36). V času, ko se je osebna asistenca izvajala projektno, so bile vanjo vključene različne (pogosto invalidske) organizacije, ki so prejemale finančne vire od Zavoda RS za zaposlovanje (ZRSZ) in občin, preko Fundacije za financiranje humanitarnih in invalidskih organizacij (FIHO), Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) ter iz prispevkov uporabnikov, donacij in sredstev, pridobljenih s strani Evropske unije (Dremelj in drugi, 2020, str. 10). Čeprav so organizacije stremele k istemu cilju – zagotavljanje neodvisnega življenja invalidom –, so se storitve pod njimi izvajale na različen način in različno intenzivno, kar je bil dodaten razlog za to, da se je o osebni asistenci začelo razmišljati kot o zbiru storitev, ki bi bile dostopne vsem in bi jih urejal enoten zakon, ki je bil pozneje tudi sprejet (predlagala ga je poslanska skupina NSi) 19. aprila 2018 – Zakon o osebni asistenci (Uradni list RS, št. 10/17 in 31/18).
Zaviršek, Zorn in Videmšek2 (2001, v Kobal, Žakelj in Smolej, 2004, str. 17) pojasnjujejo, da so ljudje, potrebni pomoči, preden se je začela širiti zamisel o osebni asistenci, življenje preživljali v institucijah, zanje pa so poskrbeli država ali člani družine, večinoma ženske, ki za svoje delo niso bile plačane. Svojci so se, da so lahko obdržali zaposlitev, odločali, da invalidno osebo oddajo v zavod, ali pa so delo opustili ter se posledično soočali z neplačano skrbjo in materialnim primanjkljajem. Namen enotno sprejetega programa je bil tako predvsem v cilju, da se uporabnikom zagotovi občasno ali stalno pomoč pri vsakodnevnih aktivnostih. Med osebno asistenco se je uvrstilo različne naloge: osebna nega, gospodinjska opravila, spremljanje, pomoč pri navezavi socialnih stikov ipd. (»Združenje za osebno asistenco«, b. d.).
1 Zakon o osebni asistenci – ZOA. (2017). Uradni list RS, št. 10/17 in 31/18. 14. marec.
2 Zaviršek, D., Zorn, J. in Videmšek, P. (2002). Inovativne metode v socialnem delu: opolnomočenje ljudi, ki potrebujejo podporo za samostojno življenje. Študentska založba, Ljubljana.
8
Praksa izvajanja programa je pokazala določene pomanjkljivosti izvajanja zakona. Največ dilem je bilo zaznati na področju razumevanja koncepta osebne asistence, povečanju nadzora, ocenjevanju upravičenosti do osebne asistence, neprimernega starostnega praga in vstopnih pogojev ter na drugih manjših področjih, ki bodo v diplomskem delu še izpostavljena. Glavni namen naloge je torej aplikativno ovrednotiti in analizirati dosedanje izvajanje programa osebne asistence z namenom nadaljnjega delovanja programa ter najti izboljšave in možne rešitve za skozi analizo prepoznane probleme.
9
2 METODOLOŠKI OKVIR
2.1 NAMEN IN CILJ DIPLOMSKEGA DELA
V diplomskem delu bom izvedla evalvacijsko študijo javne politike na primeru javne politike osebne asistence. Pravica do osebne asistence je podrobno opisana v Zakonu o osebni asistenci (ZOA, 2017) in v Pravilniku o osebni asistenci (Pravilnik o osebni asistenci, 2018), v katerih je tudi natančno opredeljeno, kdo je do storitev upravičen in kako poteka izvajanje osebne asistence. Javna politika se po navedenih javnopolitičnih rešitvah izvaja od 1. 1. 2019 dalje, vanjo vpleteni javnopolitični akterji so to izvajanje mnogokrat kritizirali (Marovt, b. d.). V diplomski nalogi me zanima, kakšne so ocene po prvem obdobju izvajanja in kako je z vidika vključenih javnopolitičnih akterjev (politične stranke, nevladne organizacije, ministrstva, stroka ipd.) predvideno zagotavljanje nadaljnje izvajanje omenjene politike.
Hogwood in Gunn (1984) v svojem delu poudarjata, da je evalvacija pomembna faza javnopolitičnega procesa, saj je naše razumevanje socialnih problemov (ker ne živimo v svetu, polnem gotovosti in popolne administracije) pogosto napačno in sporno. Ker je preučevani primer v analiziranem obdobju prvenstveno v fazi implementacije javne politike, bom izvedla vmesno oz. t. i. mid-term evalvacijo, torej evalvacijo temeljnega vprašanja prepoznanih morebitnih problemov in predloga za njihovo rešitev pri nadaljnjem izvajanju javne politike (Nared in Ravbar, 2003, str. 81). Gre za vrednotenje že sprejete, vendar še ne dokončane javne politike (Kustec Lipicer, 2009, str. 84). Namen vmesnega vrednotenja je preveriti potek izvajanja in ustreznosti sistema, ki ga spremlja. Pri vmesni evalvaciji gre torej za izboljšavo kvalitete in primernosti, saj se zagotavlja opcija za izdelavo morebitnih izboljšav, v kolikor so te potrebne, če želimo doseči zastavljene cilje (Nared in Ravbar, 2003, str. 81).
2.2 RAZISKOVALNI VPRAŠANJI
1. Ali so pri izvajanju javne politike prepoznani problemi, kakšni so in kateri v javno politiko vpleteni javnopolitični akterji jih prepoznavajo?
2. Kakšne so možne rešitve teh problemov glede na raznolikost vseh javnopolitičnih akterjev?
10 2.3 METODE IN TEHNIKE RAZISKOVANJA
Pri raziskavi bom delala evalvacijsko študijo primera izbrane javne politike in si pomagala z različnimi primarnimi in sekundarnimi viri z glavnim ciljem priprave morebitnih predlogov za boljše izvajanje javne politike v prihodnje. V tem smislu bo moja študija tudi primer uporabniške oziroma svetovalne zvrsti analize (angl. policy advocacy). Kot pomemben podatkovni vir analize bom uporabila temeljni zakon Zakon o osebni asistenci (ZOA, 2017) in Pravilnik o osebni asistenci (2018).3 V nadaljevanju bom za empirični del analize pridobila informacije iz Evalvacije uvajanja Zakona o osebni asistenci, ki jo je opravil Inštitut RS za socialno varstvo (IRSSV) (Dremelj in drugi, 2020), in izvedla analizo vsebine relevantnih javnopolitičnih aktivnosti, povezanih s problematiko (posebej 35. nujno sejo Odbora za delo, družino, socialne zadeve in invalide, ki je potekala 5. 2. 2020). Izvedla bom tudi niz polstrukturiranih družboslovnih intervjujev na MDDSZ: z nekdanjo direktorico direktorata za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja gospo Dragico Bac; drugi intervju bo potekal z direktorico Inštituta RS za socialno varstvo mag. Barbaro Kobal Tomc; tretji intervju pa s predsednico in strokovno vodjo Društva za teorijo in kulturo hendikepa YHD gospo Eleno Pečarič. V diplomski nalogi se bom postavila v vlogo strokovne evalvatorke (Weiss, 1999).
2.4 ZGRADBA DIPLOMSKEGA DELA
V začetku diplomskega dela bom orisala teoretske definicije različnih temeljnih teoretskih konceptov, na katerih je zgrajeno diplomsko delo: javne politike, analiza politik in njene zvrsti (s poudarkom na evalvacijskih študijah in svetovalni zvrsti analize (angl. policy advocacy)), implementacija in ocenjevanje javnih politik ter s tem povezani koncepti, kot so popolni pogoji za implementacijo politike, zvrsti analize politik in javnih politik. V empiričnem delu naloge bom najprej opisala vsebine preučevane javne politike in njene značilnosti ter izvedla analitično študijo izbrane javne politike, osredotočeno na prepoznavanje težav pri implementaciji javne politike in možne rešitve za njeno prihodnje izvajanje.
3 Pravilnik o osebni asistenci. (2018). Uradni list RS, št. 57/18, 13/19 in 128/20. 8. september.
11
3 ANALIZA POLITIK
Analiza politik je znanstvena disciplina za reševanje problemov javnih politik, ki temelji na metodologijah in vsebinskih ugotovitvah družbenih ved, družbenih poklicev in politične filozofije (Dunn, 2008). Možno jo je opredeliti na več načinov. Dunn (2008) analizo politik opredeli kot postopek multidisciplinarne raziskave, namenjene ustvarjanju kritične ocene in sporočanju informacij, ki so koristne pri razumevanju in izboljševanju politik. Gre za znanost, ki je dokaj mlada, njen glavni reprezentativni predstavnik je Laswell, ki je leta 1951 smoter te aplikativne znanstvene discipline opredelil kot skrb za znanje »o« odločevalskih procesih v javni ureditvi (angl. public order) in »v« njih (Fink-Hafner, 2007, str. 11). Po drugi strani pa obstaja tudi struja, ki pravi, da so se raziskave na področju analize politik ter ustanovitve različnih institucij za raziskovanje in izobraževalni programi razvili šele v 60. in 70. letih. Vse od takrat štejemo področje analize politik za eno izmed najhitreje razvijajočih se področij (Fink- Hafner, 1993). Analiza politik se ukvarja z odgovori na pet vprašanj javnih politik (Dunn, 2008):
1) Kaj je problem javne politike, za katerega se išče rešitev?
2) Na kakšen način bo treba ukrepati, da se bo problem rešil?
3) Kakšni so rezultati oz. izidi teh ukrepanj?
4) Ali doseganje teh rezultatov pomaga rešiti težavo?
5) Kakšne prihodnje rezultate oz. izide je mogoče pričakovati, če se izberejo drugi načini ukrepanj?
Odgovori na zgoraj zapisana vprašanja zahtevajo pet vrst informacij, ki so pomembne za politiko. Te komponente predstavljajo informacije o problemih politike, morebitni uspešnosti politike, pričakovanih rezultatih politike, prednostnih politikah in opaženih rezultatih politike (Dunn, 2008).
Analiza politik se deli na dve zvrsti. Prva zvrst je opisna oz. deskriptivna analiza politik, ki nam je v pomoč pri razumevanju izvajanja politik vlade in razumevanju procesov njihovega oblikovanja. Druga je svetovalna oz. preskriptivna analiza politik, ki je v pomoč pri iskanju izboljšav v procesu oblikovanja in izvajanja (implementacije) oz. vrednotenja (evalvacije) javnih politik (Fink-Hafner, 2007, str. 11). Glavna dejavnika, ki sta sprožila razvoj analize politik sta: znanstvene spodbude – vedno bolj kompleksni problemi, ki so postajali prezahtevni
12
za ostale znanstvene discipline –, in na drugi strani politične spodbude – ko so politični akterji v ZDA potrebovali in iskali dodatna znanja in svetovalce o rešitvah glede problemov, ki so pestili državo, ki je bila kot akter »dobrodošla« tudi zato, da je bila sofinancer raziskav politik (Fink-Hafner, 2007, str. 12-30).
13
4 JAVNE POLITIKE
Med številnimi konkurenčnimi definicijami pojma javne politike je nekaj takšnih, ki so za naše razumevanje zelo zapletene, druge so precej preproste, vsem je pa skupno to, da so ključne za naše preučevanje (Howlett in Ramesh, 2008, str. 5). Ena bolj znanih in hkrati najkrajših definicij pojma javne politike je definicija profesorja politične znanosti Thomasa Dyeja. Slednji pravi, da javna politika nudi odgovor na naslednja vprašanja: Kaj vlada dela? S kakšnim namenom počne to, kar počne? Kakšna je sprememba, ki jo s tem namenom dosega? (Fink-Hafner, 2007, str. 14). Dye to strne v misel, da je javna politika »vse, kar se vlada odloči, da bo storila ali pa ne« (Dye, 1972, str. 2). Nekoliko bolj natančno konceptualizacijo pojma poda William Jenkins, ki javno politiko opredeljuje kot skupek medsebojno povezanih odločitev, ki jih sprejme politični akter ali skupina le-teh. Jenkins je torej mnenja, da je javna politika običajno skupek medsebojno povezanih odločitev; da vlada redko obravnava problem z eno samo odločitvijo.
Tretjo izmed definicij poda James Anderson, ki politike opisuje kot namensko akcijo, ki ji igralec ali skupina le-teh sledi pri reševanju problema, oz. vprašanja, ki jih skrbijo (Anderson4, 1984, v Howlett in Ramesh, 2008, str. 7). Dunn5 (1981, str. 61, v Fink-Hafner, 2007, str. 15), pa podobno kot Anderson pravi, da lahko določeno javno politiko definiramo tudi kot dolg niz
»manj ali bolj povezanih izbir – skupaj z odločitvami ne delovati, ki jih sprejmejo vladna telesa in uradniki«.
Vse zgoraj zapisane utemeljitve pojma javna politika nam dajo vedeti, da je preučevanje javne politike zapletena in težka naloga. Za uspešne analize nam torej ne zadostuje vedno pregledovanje pravnih virov in drugih dokumentov, temveč za razumevanje potrebujemo tudi analizo zapletenega niza tako državnih kot drugih družbenih akterjev, ki so vključeni v procese odločanja in med sabo tvorijo različne vrste odnosov (Howlett in Ramesh, 2008, str. 7).
Poleg pojma javne politike (angl. public policy) je za nas ključno tudi razumevanje in razlikovanje med pojmoma polity in politcs. O določenih javnih politikah politični akterji sprejemajo svoje odločitve v političnih ustanovah, te s skupnim imenom imenujemo polity. Ker je politični parket velikokrat predstavljen kot boj za oblast in motiviran s strankarskimi interesi, ta boj označujemo s pojmom politics. Politične stranke pa so edini akter, ki tekmuje v volilni areni (Fink-Hafner, 2007, str. 15). Pojem javna politika (angl: policy) je ožji od termina politika (angl: politics), njegova uporaba pa se uporablja predvsem za opis javnih zadev ali
4 Anderson, P. A. (1984). Public Policy-Making: An Introduction. Boston: Houghton Mifflin.
5 Dunn, W. N. (1981). Public policy analysis. Routledge.
14
administriranja vlade, katerih namen je v demokratičnih ureditvah dosegati javno dobro in zasledovati temeljne družbene vrednote (Dunn6, 1994, str. 93, v Kustec Lipicer, 2009, str. 45).
Ko govorimo o literaturi, povezani s političnimi odnosi, so izhodiščna točka odločitve, sprejete na podlagi avtoritete. Ko pogledamo element strukturiranih interakcij, pa najdemo obilo literature, ki je mnenja, da je večinoma šlo za razumevanje procesov skozi vertikalno dimenzijo razumevanja odnosov med akterji, vendar je pozneje prišlo do ugotovitev, da pri političnem procesu ne gre le za izbiro in da se večina literature o javni politiki nanaša na konkurenčne interakcije med institucijami in načrti za uvrstitev določenih politik na dnevni red. Ne gre torej samo za to, da vlada nekaj poskuša, temveč za to, da določeni segmenti vlade medsebojno sodelujejo ter se borijo za moč in podporo javnosti – govorimo o pluralizmu v političnem sistemu (Colebatch, 2005).
4.1 ZVRSTI JAVNIH POLITIK
Poleg delitve na prej omenjeno deskriptivno in preskriptivno analizo politik in razumevanje pojmov polity, policy in politics je ključno, da razumemo tudi različne zvrsti javnih politik, ki se lahko ločijo glede na štiri lastnosti (Fink-Hafner, 2007, str. 16-18):
1. imenske (nominalne) kategorije, s katerimi mislimo na področja, na katera posegajo (npr. kmetijska, finančna, zunanja ipd.); med seboj so lahko povezana in prepletena ter delujejo v isto smer ali pa to niso in se med njim lahko pojavljajo konfliktni odnos in izključevanja
2. učinke oz. posledice, ki nam dajo vedeti, ali je določena politika: regulativna (torej država z njo nekaj ureja ali nadzira), razdelitvena (država razdeljuje finančne ali druge vire), prerazdelitvena oz. redistributivna (država zaradi določenih razlogov spremeni razdeljevanje že obstoječih virov) ali ustanovna oz. konstitucijska (država vzpostavi novonastale ustanove oz. preoblikuje stare)
3. kakovost, ki jo lahko razdelimo na materialne ali nematerialne javne politike:
- materialne zagotavljajo raznolike oblike in opcije finančnih prenosov, kot so:
pozitivni transfer (npr. socialna pomoč), negativni transfer (davki, takse), finančni programi (komunalni odvozi, subvencije), infrastrukturni programi (gradnje šol,
6 Dunn, N. W. (1994): Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Clifs, New Jersey: Prentice Hall.
15
cest, ki so financirane iz državne blagajne), »stvarni« programi (plačilo zdravil preko zdravstvenega zavarovanja)
- nematerialne temeljijo na pomoči, ki jo lahko prejema posameznik na območju svojega domačega kraja oz. na teritorialni politični enoti. Mednje štejemo npr.
socialne in humanitarne storitve (pomoč alkoholikom, ki je (so)financirana iz državnega proračuna, socialne in psihiatrične storitve itd.), stvarne storitve (odvoz smeti, skrb za čiščenje ulic) in vedenje brez operativnega značaja/regulativna politika (predpisi o rejništvu, politika za zaščito na delovnem mestu)
4. vodilno načelo, na katerem temeljijo vsi mehanizmi za izvajanje določene javne politike. To so različne zapovedi in prepovedi (delovno pravo, prometni predpisi), spodbude (subvencije za električne avtomobile), ponudbe (socialna pomoč beguncem), prepričevanje oz. pojasnjevanja (zgodnje odkrivanje bolezni in televizijske oddaje na podobne tematike), zgledi/vzori (uvajanje tehnoloških novosti, team buildingi), razdelitve in prerazdelitve (sofinanciranje raziskovalnega dela s strani države, državne šole, socialna pomoč).
4.2 JAVNOPOLITIČNI PROCES IN PROCESUALNI MODEL JAVNIH POLITIK
Analiza politike je po Dunnu (2008) intelektualna dejavnost, ki je vključena v družbeni proces, ta pa vključuje politiko, psihologijo in kulturo ter je običajno opisan kot postopek oblikovanja javne politike oz. javnopolitični proces (angl. policy cycle), ki je za naše razumevanje delovanja akterjev prisotnih v določeni javni politiki zelo koristen in pomemben (gl. Sliko 4.1).
Javnopolitični proces je pristop, ki se uporablja za načrtovanje in analizo različnih faz razvoja javne politike. Oblikovanje javne politike ima neposreden vpliv na družbo in s tem na ljudi, ki so v proces vključeni na različnih ravneh (Young in Quinn, 2002, str. 6). Obstaja veliko načinov za predstavitev javnopolitičnega cikla. Znotraj javnopolitičnega procesa oz. cikla se tako politike lahko oblikujejo, preoblikujejo in implementirajo. Ker imamo več različnih modelov za razumevanje javnih politik, pa se pri svojem raziskovanju najbolj osredotočamo in opiramo na t. i. procesualni model oblikovanja in izvajanja javnih politik, ki vsebuje več različnih faz, pri čemer je vsaka faza cikla povezana z naslednjo (Dunn, 2008, str. 45). Časovno ločene in vsebinsko raznolike so naslednje faze: 1) faza identifikacije družbenih oz. javnopolitičnih problemov politike in oblikovanje dnevnega reda, 2) oblikovanje alternativnih rešitev določenega javnopolitičnega problema, 3) uzakonjenje oz. legalizacija določene rešitve javne
16
politike (navadno je to sprejem nekega zakona), 4) izvajanje oz. implementiranje javne politike, 5) vrednotenje oz. evalvacija učinkov javne politike (Fink-Hafner, 2007, str. 19).
Zadnja faza, vrednotenje oz. evalvacija učinkov javne politike bo zame še posebej pomembna in zanimiva za preučevanje, zato naslednja poglavja namenjam tem tematikam.
Slika 4.1: Prikaz policy ciklusa
17
5 EVALVACIJA JAVNIH POLITIK
5.1 TERMINOLOGIJA
Nastajajoči ali izkušeni evalvatorji se pogosto pritožujejo in ne vedo, kako bi tistim, ki se prvič srečajo s tem izrazom, razložili, kaj evalvacija pravzaprav je. Težave pri sporočanju definicije evalvacije pogosto izvirajo s področja vrednotenja, ki se naslanja na identitetna vprašanja, to pa vodi do konfliktov pri doseganju konsenza glede tega, kaj je vrednotenje (Wanzer, 2020, str.
1).
V splošni literaturi se beseda »evalvacija« pogosto uporablja, rabam tega termina pa je skupno to, da opisujejo določene napore, ki so namenjeni ocenjevanju nekoga ali nečesa. Pojem evalvacija ima različne sopomenke, kot so npr.: ocenjevanje, presojanje, razsojanje, analiziranje, kritiziranje, pregledovanje, merjenje, nadziranje idr. (Kustec Lipicer, 2009, str.
18).
V družboslovni panogi je razumevanje evalvacije posebno ravno zaradi tega, ker se to razlikuje od običajnih izrazov iz vsakdana. Ni vseeno, ali oceno o nečem ali nekom podajamo strokovno, ali le na splošno. Strokovno ocenjevanje je teoretsko in metodološko podkrepljeno skozi raznolike podatke o določenem objektu, ki ga proučujemo, medtem ko je splošna ocena subjektivne narave (prav tam). Ker smo ljudje družbena bitja, ki imamo skoraj o vsaki stvari določeno osebno mnenje, je pri evalvacijah pomembna tudi vrednotna vpetost dojemanja določene politike oz. problematike. Laswell (1953) je tako pojasnil, da so ravno vrednote tiste, ki so nepogrešljiv element vsake družbeno podprte evalvacije in jih moramo zato razumeti kot skupino prioritetnih dogodkov, brez njih pa ne smemo/ne moremo soditi o vplivu, ki ga ima evalviran predmet na družbo in na to, kako ta deluje.
Stufflebeam (1973)7 in Scriven (1980)8 (v Wanzer, 2020, str. 2) sta vrednotenje opredelila kot namen zagotavljanja koristnih informacij za presojo alternativ odločanja. Problem definicije vrednotenja obstaja že desetletja in v vseh letih je bilo ponujenih več raznolikih definicij. Eno opaznejših opredelitev daje npr. Scriven9 (1991, v Wanzer, 2020, str. 2), pozneje pa še American Evaluation Association (AEA), ki vrednotenje definira na naslednji način:
»Ocenjevanje je sistematičen postopek za ugotavljanje zaslug, vrednosti, koristi ali pomena«.
7 Stufflebeam, D. L. (1973). Evaluation as enlightenment for decision-making. V: B. R. Worthen in J. R. Sanders (Ur.). Educational evaluation: Theory and ractice (str. 143–147). Charles A. Jones Publishing.
8 Scriven, M. (1980). The logic of evaluation. EdgePress.
9 Scriven, M. (1991). Evaluation thesaurus. Sage.
18
To definicijo na splošno podpira večina področij in je verjetno najbližja soglasni opredelitvi med različnimi znanstvenimi disciplinami, nenazadnje tudi zato, ker so si skoraj vsi teoretiki enotni, da pri vrednotenju analiziramo pomen zaslug in vrednot (prav tam).
Poleg tega Mason in Hunt10 (2018, v Wanzer, 2020, str. 2) preučujeta, kako ocenjevalci opisujejo vrednotenje drugih, in ugotovita, da večina ocenjevalcev po navadi poudari namen ocenjevanja in ne njegov postopek. Ocenjevalci svoje definicije prav tako razlikujejo odvisno od kontekstualnih dejavnikov, kot so izobrazba, predznanje o evalvaciji in vlogi, ki jo imajo v organizaciji. Raziskava kaže, da bi bilo kot posledica pomanjkanja formalne opredelitve lahko komuniciranje z zainteresiranimi stranmi ali mladimi in nastajajočimi ocenjevalci težko (prav tam).
Skozi različne definicije lahko vidimo, da je vrednotenje metodološko eklektično, pluralistično in mešano (Patton11, 2008, v Wanzer, 2020, str. 2). Zato vsi ocenjevalci vrednotenja ne opredelijo enako. Glass in Ellett (v Wanzer, 2020) sta nekoč rekla: »Vrednotenje oz.
ocenjevanje – bolj kot katerakoli znanost – je tisto, kar ljudje pravijo, da je; in trenutno ljudje govorijo, da gre za veliko različnih stvari«.
5.2 VMESNA (angl: MID-TERM) EVALVACIJA
Ker se skozi pričujoče delo pravzaprav ukvarjam z vmesno evalvacijo je slednji treba nameniti nekaj besed. Ključna naloga procesne oz. formativne evalvacije je najti načine za to, da se bo določena politika oz. projekt izvajal boljše oz. se bo do problema pristopilo ponovno z namenom, da se ga reši. Za formativno evalvacijo je značilno, da se izvaja v zgodnjih fazah – predvsem v fazi načrtovanja – in med celotnim potekom projekta. Njen glavni namen je izvajalcem in menedžerjem nuditi povratne informacije in pomoč pri izboljšanju aktivnosti (Kobal Tomc, Nagode, Kovač, Dremelj in drugi, 2019, str. 8).
Vmesno vrednotenje, ki ga lahko imenujemo tudi potekajoče vrednotenje (oz. angl. on-going, interim, mid-term evaluation), je namenjeno temu, da se ponovno preveri, ali je načrtovan poseg ustrezen, ter dobi sprotne podatke in informacije o tem, ali je nekaj, kar je bilo že sprejeto, smiselno in uspešno, čeprav poseg s strani oblasti še ni zaključen. Vmesna evalvacija se torej
10 Mason, S., & Hunt, A. (2018). So what do you do? Exploring evaluator descriptions of their work. American Journal of evaluation.
11 Patton, M. Q. (2008). Utilization-focused evaluation (4. izd.). Sage.
19
naredi v sredini obdobja izpeljave intervencije (Dremelj in drugi, 2020, str. 14). Ko pridobimo informacije preko tega načina vrednotenja, je možno sprejeti manjše popravke z njihovim osmišljanjem skozi pomanjkljivosti, ki smo jih prepoznali. Gre za kritično oceno začetnih rezultatov in rezultatov, ki nudijo možnost oceniti kakovost spremljanja in izpeljave. Vmesna evalvacija daje pogled v to, kako poteka preoblikovanje začetnega namena v ukrepe, ki so vidni v praksi, in prikaže potrebne dopolnitve z namenom doseganja načrtovanih ciljev. Preko primerjave z začetno situacijo se prikazuje razvoj in presodi, ali ostajajo zastavljeni cilji relevantni. »Vmesna evalvacija se ne zanaša le na informacije, pridobljene s sistemom spremljanja, ampak tudi na informacije, povezane s kontekstom in njegovo vrednotenje.
Vmesna evalvacija ima formativen značaj: zagotavlja odziv na intervencijo/e, ki pomagajo izboljšati management« (MDDSZ12, 2005, v Dremelj in drugi, 2020, str. 14). Vmesno vrednotenje je pomembno tudi zato, ker lahko prinese ključne ugotovitve in informacije glede prihodnjih posegov oblasti na podobnih oz. sorodnih področjih (Kustec Lipicer, 2009, str. 84).
Če povzamemo, bi lahko rekli, da vmesno vrednotenje naslavlja določene javnopolitične vsebine v času, ko je javna politika še v izvajanju, zato pa ga veliko avtorjev tolmači tudi kot posebno poglavje znotraj implementacijskih študij javnih politik (Sabatier13, 2007, v Kustec Lipicer, 2009, str. 84). Priporočljivo je, da se vmesna vrednotenja opravijo za vse projekte, čeprav določeni morda temeljijo na relativno majhni in interni osnovi. Vmesna vrednotenja so lahko neodvisna ali v obliki notranjih ocen ali letnih pregledov – to je odvisno od proračuna projekta in njegovega trajanja. Vmesna vrednotenja bi morala potekati približno na polovici izvajanja projektov, programov, strategij ali določene politike. Najbolj uporabna so, ko je več načrtovanih dejavnosti že bilo opravljenih, znaten odstotek sredstev pa porabljen. Vmesne ocene se izvedejo z namenom, da se ugotovi, ali zasnova projekta obravnava ugotovljene potrebe, in da se oceni, kako dober je projekt pri izvajanju in zadovoljevanju potreb. Končne evalvacije se izvedejo po zaključku projekta: ugotovi se, kakšni so bili rezultati in možnosti ter morebitna ohranitev projekta ali politike (International Labour Organization – Evaluation Unit Guidance Note 2, 2013).
12 MDDSZ. (2005). Metodologija evalviranja programov politik zaposlovanja.
13 Sabatier, P. A., ur. (2007). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
20
Vmesno vrednotenje nam da predvsem naslednje informacije (Kustec Lipicer, 2009, str. 84):
1) analiziranje problema: pokaže, s kakšnim javnopolitičnim problemom smo soočeni in kolikšen vpliv nanj je zaznati s strani javnopolitičnih dejavnosti, ki potekajo in katerih glavni namen je zmanjšanje problema
2) analiziranje potekajočih javnopolitičnih dejavnosti: presojanje o izvedbi – ali je ta predvidena pravilno ali ne; ali so stroški za izvajanje sprejemljivi ali ne; in ali je možno ustrezno spremljati izvajanje novih dejavnosti
3) analiziranje ciljnih skupin: ali so dejavnosti dosegle planirane ciljne skupine in ali so te ustrezno odreagirale na javnopolitične dejavnosti ali ne
4) analiziranje učinkov: ali bo možno preučiti, če se z izvajanjem javnopolitične dejavnosti izvršujejo cilji, ki so bili zastavljeni, ali ne
5.3 ZAKAJ VREDNOTIMO, KAJ JE PREDMET NAŠEGA VREDNOTENJA, IN KDAJ JE PRIMEREN ČAS ZA TO?
Razloge, zaradi katerih se odločimo, da bomo pri raziskavah uporabili vrednotenje, so Weiss14 (1999), Rossi, Freeman, Lipsey15 (1999) in Davidson16 (2005) (v Kustec Lipicer, 2009, str. 20) razdelili na štiri skupine:
1. vrednotimo takrat, ko hočemo določiti neko kakovost, vrednost ali učinek predmeta (torej nekoga ali nečesa, kar že obstaja, ali nečesa, kar je šele v nastajanju)
2. vrednotimo tudi takrat, ko hočemo prepoznamo tiste razloge, ki so pripeljali do nastanka določenega problema (torej nečesa, kar se izvaja v določenem trenutku, ali nečesa, za kar menimo, da že obstaja)
3. vrednotimo, ko hočemo trenutnemu stanju, ki je nezadovoljivo, najti rešitve in načine za nadaljnje izboljšave vrednotenega (torej nečesa, kar se bo izvajalo v prihodnosti)
14 Weiss, C. H. (1999): Evaluation. London: Prentice Hall. 1–20.
15 Rossi, P. H., Freeman, H. E in Lipsey, M. W. (1999). Evaluation: A Systematic Approach. Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage Publications.
16Davidson, E. J. (2005). Evaluation Methodology Basics. The Nuts and Boilts of Sound Evaluation. London:
Sage.
21
4. vrednotimo, ko hočemo s poznavanjem kakovosti predmeta, ki se vrednoti, izboljšati nadaljnje delovanje določenega sistema v širšem smislu in ne zgolj ozko tistega predmeta, ki ga pravzaprav vrednotimo (torej točke 1, 2 in 3 skupaj)
Davidson (2005, v Kustec Lipicer, 2009, str. 21) pa vsebine vrednotenja razdeli po kriteriju
»živosti« ali »neživosti«. Nežive vsebine vrednotenja so po njegovem tiste, ki nimajo elementa življenja; to so npr. projekti, politike, strategije, izdelki, storitve, procesi, programi ipd. Žive vsebine pa so tiste, ki jih štejemo pod javnopolitične akterje – torej določeni posamezniki, skupine, institucije, ki delujejo pri oblikovanju in omogočajo, da se nežive vsebine izvajajo.
Če se osredotočimo tudi na časovni vidik evalviranja, lahko ta zajema različna časovna obdobja.
Vrednotimo lahko na tri različne načine: za nazaj (nekaj, kar se je že zgodilo), nekaj, kar trenutno poteka, in za naprej (nekaj, kaj bi se v prihodnosti lahko zgodilo) (Kustec Lipicer, 2009, str. 22).
Vrednotenje po definiciji Donaldsona in Christie17 (2006, str. 250, v Wanzer, 2020, str. 3) ustvarja informacije za odločanje in pogosto odgovarja na prvo vprašanje – »ali nekaj deluje?«
–, pogosta nadaljnja vprašanja, ki osnovnemu vprašanju sledijo in ki jih zastavijo ocenjevalci, so: »zakaj deluje?«, »za koga najbolje deluje?«, »pod kakšnimi pogoji deluje?« in »kako naj to izboljšamo?« Ocenjevalci morajo ustrezne odgovore na ta pomembna vprašanja zagotoviti vsem, ki so zanje zainteresirani.
5.4 RAZISKOVALNE METODE IN TEHNIKE, PRIMERNE ZA EVALVACIJO
Caroll Weiss (1979) je ena izmed avtoric, ki pomembno vlogo nameni tudi vlogi evalvacijske metodologije in izpostavi napotke glede izvajanja evalvacijskih raziskovanj. Njen metodološki nasvet vsebuje različne faze. V začetni fazi naj bi bilo pomembno, da evalvator poišče glavne cilje določenega programa. V nadaljevanju mora določiti indikatorje, ki so merljivi in mu bodo pokazali, v kolikšni meri se program pravzaprav uresničuje. Med udeleženci pozneje določi podatke o indikatorjih in za konec te primerja z zadanim ciljem (Weiss, 1979).
Prav tako ključna sta izbira in določanje ustreznega in uresničljivega sklopa raziskovalnih metod in tehnik, na katere se navezuje to poglavje. Podatki, ki jih pridobivamo, morajo seveda
17 Donaldson, S. I., & Christie, C. A. (2006). Emerging career opportunities in the transdiscipline of evaluation
science. V: S. I. Donaldson, D. E. Berger, & K. Pezdek (Ur.), Applied psychology: New frontiers and rewarding careers (str. 243–259). Lawrence Erlbaum Associates.
22
biti kar se da objektivni, relevantni in preverljivi, saj nam samo takšni dajo resnično pravo sliko o evalvaciji, ki jo izvajamo, in nas pripeljejo do končnih sklepov.
Za evalvacijsko raziskovanje, katerega namen je spremljati in na koncu tudi ovrednotiti učinke, ki jih imajo javni programi, so primerne predvsem naslednje raziskovalne metode (Fink-Hafner, 2007, str. 25-26): časovne študije (npr. primerjava med, pred in potem, dolgoročno (longitudinalno spremljanje), retrospektiva), analize stroškov in koristi (angl. cost benefit;
koliko stroškov ali koristi ima določena javna politika), analize stroškovne učinkovitosti (angl.
cost-efectiveness; koliko stane in koliko je učinkovita javna politika), modeliranje, družboslovni eksperiment, primerjalne študije, sodbe izvedencev, (družboslovni) intervjuji, ankete, že izvedene študije, različne zbirke podatkov, sekundarne analize. Ker vemo, da metodologije s sabo prinašajo dileme, lahko tudi za evalvacijske metodologije trdimo podobno.
Ključno je, da pred vsakim raziskovanjem natančno opredelimo vsebine, ki jih želimo vrednotiti s ključnim poznavanjem ciljev in namenov, ki jih te vsebine imajo (Kustec Lipicer, 2009, str.
134-146). Pri evalvacijskem raziskovanju je tako važen pravilen pristop, kar zadeva postavitev pravih raziskovalnih vprašanj, izbor metod in tehnik ter poznejši pravilen pristop k analizi podatkov, ki smo jih pridobili. Na koncu pa je ključna predstavitev dognanj o vrednotenem, kar nas lahko pripelje do novih ali že obstoječih razumevanj določene tematike.
5.5 RAZISKOVANJE IN VREDNOTENJE
Številni se sprašujejo, ali obstajajo podobnosti med raziskavo in vrednotenjem, zlasti pri uporabljenih modelih in metodah. Vendar se koncepta v mnogočem razlikujeta, ena glavnih razlik med vrednotenjem in raziskovanjem pa je ta, da ocenjevalci postavljajo izrecno ocenjevalna vprašanja (tj. vprašanja o kakovosti, vrednosti in pomembnosti). Vrednotenje si uporabljene metode in modele močno izposoja iz družbenih ved, pri čemer je podobno raziskavam. Obstaja tudi več primerjalnih točk med vrednotenjem in raziskovanjem, zlasti glede namenov in rezultatov obeh.Končno stališče je, da so raziskave podvrsta vrednotenja (Wanzer, 2020, str. 5). To stališče drži, saj evalvacija kot transdisciplina ponuja orodja za druge vede. Wanzer (2020, str. 6), piše, da je vrednotenje tako disciplina kot tudi poklic, to pa zato, ker obstajajo: (a) programi usposabljanja, področje pa ima specializirano znanje, (b) kodificirana etična načela, (c) avtonomija zaradi specializiranega znanja in formalnih kvalifikacij ter (d) samokontrola. Vendar pa se vsi ne strinjajo, da je evalvacija disciplina,
23
poklic ali oboje.Scriven18 (2016, str. 33, v Wanzer, 2020, str. 6) je denimo prvotno predlagal idejo, ki opisuje vrednotenje kot nekaj več kot raziskovanje. Vendar pa tudi trdi, da se raziskave in vrednotenje »močno prekrivajo«, a »obstajajo nekatere razlike«.
Ne glede na pomembno vlogo, ki jo lahko imajo ugotovitve in zaključki vrednotenja oz.
evalvacije, moramo opozoriti, da sta pridobivanje ugotovitev in sprejemanje zaključkov prav tako lahko polna izzivov. Časovna lestvica in viri, ki se uporabljajo pri vrednotenju, morda včasih ne bodo zadostovali za celovito analizo, zato se postavlja vprašanje, ali je mogoče določene ugotovitve sploh posplošiti. Poleg prej omenjenega pa se postavlja tudi dilema, kako priznati raznolikost v pogledih pri (v določeno javno politiko) vključenih akterjih. Odločevalci, interesne skupine, stranke in ostali imajo lahko različna stališča glede tega, kaj zanje predstavlja (ne)uspeh pri določeni javni politiki (prav tam).
5.6 ZASTOPNIŠKA DEMOKRACIJA (angl: POLICY ADVOCACY)
Evalvacijo lahko izvajajo številni akterji, kot so npr. javni organi, agencije za nadzor, zasebni svetovalci in akademiki. Ugotovitve in zaključki, ki se pridobijo skozi fazo vrednotenja, se lahko uporabljajo za številne namene, najbolj očitno za namen prepoznavanja odgovornosti in predlaganja izboljšav. Eno od osnovnih pravil zastopniške demokracije je, da so izvajalci javnih programov/politik odgovorni odločevalcem, ki sprejemajo in so zadolženi za izboljšanje javnih politik ali programov (Vedung, Hansen in Kettunen, 2012, str. 3). Rezultate, pridobljene s pomočjo evalvacije, lahko uporabimo za namen prepoznavanja odgovornosti in hkrati za izboljšanje storitev s predlogi, kako narediti določene storitve bolj uporabniško usmerjene (prav tam).
Zastopniško demokracijo (angl. policy advocacy) lahko torej definiramo kot aktivno, prikrito ali nenamerno podporo določeni politiki ali skupini politik (Lackey, 2007). Študije, ki služijo kot podpora določeni javni politiki oz. svetovalna zvrst analize, pa vključujejo uporabo analize pri podajanju argumentov za določeno politiko. Dye (1972) meni, da je treba razlikovati med dvema različnima tipoma zagovornikov politik. To sta: (a) analitiki kot politični akterji in (b) politični akterji kot analitiki. Obe vlogi sta kontroverzni. Dye (1972) je kritičen do akademskih analitikov, ki se v politični proces vključujejo samo zato, da postanejo t. i. »zagovorniki politik«
(angl. policy advocates) in to počnejo tako, da pozabijo na znanstvene standarde, objektivnost
18 Scriven, M. (2016). Roadblocks to recognition and revolution. American Journal of Evaluation,37(1), 27–44.
24
in avtonomnost. Kadar se, po drugi strani, politični akterji, kot so ministri in visoki javni uslužbenci, postavijo za analitike (ali kot pravi Dye »nestrpne potrošnike analiz«), se pogosto sprašuje o kakovosti nastale analize in njeni motiviranosti. Sum ostaja, da politike in njihove svetovalce zanimajo le analitične ugotovitve, ki bodo služile kot podpora stališčem, ki jih želijo zavzeti oz. za potrditev že sprejetih stališč (Hogwood in Gunn, 1984, str. 28).Znanstveniki so usposobljeni za sodelovanje v razpravah o določeni javni politiki, kljub temu pa zagovarjanje njihovih političnih preferenc ni primerno (Lackey, 2007, str. 15-16). Znanstveniki so odgovorni za odpravo napačnih interpretacij določene znanosti, še posebej če se ta prenaša na različne načine, ki pomenijo podporo določenim politikam. Čeprav samo znanstvene informacije nimajo nujno elementa politike, morajo zagovorniki politike in politični odločevalci natančno in pošteno uporabljati ter razumeti znanstvene informacije (prav tam).
5.6.1 ZAGOVORNIŠKE KOALICIJE
Pogled, da bi bili lahko podsistemi politike sestavljeni še iz številnih podkomponent, je bil razvit v 80. letih, predvsem v delih Paula Sabatiera in njegovih kolegov (Howlett in Ramesh, 2008, str. 151). Skupaj so razvili izpopolnjeno shemo za preučevanje dejavnosti političnih akterjev v političnih podsistemih. Po mnenju Sabatiera idr. Se torej določena zagovorniška koalicija (angl. policy coalition) sklicuje na podskupino akterjev v določenemu političnem podsistemu (prav tam, str. 152). Sabatier in Jenkins-Smith (prav tam) sta svojo trditev o tem, kaj pravzaprav je zagovorniška koalicija, definirala na naslednji način: »zagovorniško koalicijo sestavljajo akterji tako javnih kot tudi zasebnih institucij na vseh ravneh oblasti, ki delijo niz osnovnih prepričanj (cilje politike in ostale zaznave) in ki si želijo manipulirati s pravili, proračuni ter osebjem v vladnih institucijah z namenom, da bi svoje cilje sčasoma tudi dosegli«.
Sabatier in Jenkins-Smith sta izpeljala svojo teorijo zagovorniških koalicij, ki trdi, da obstaja skupina ljudi, ki delijo isto mnenje, vendar jim hkrati nasprotujejo tisti, ki se s tem mnenjem ne strinjajo (Sabatier, 2007). To so nazorno pokazali na primeru upravljanja z vodami na območju Los Angelesa, ko je obstajala skupina ljudi – kmetje in industrialci –, ki so zagovarjali izkoriščanje vodnih virov zaradi želje po večjih količinah vode, saj je ta zanje pomembna.
Podprla jih je skupina inženirjev, študentov, različnih organizacij, tudi gospodarska zbornica.
A hkrati je obstajala še ena koalicija – ekologi –, ki so predlogu nasprotovali, saj niso želeli nadaljnjega izkoriščanja vodnih virov, ker so bili mnenja, da je prav, da se zadeve ne spremenijo
25
in torej ostanejo urejene tako, kot so bile do tedaj. Slednji so skozi čas našli svoje podpornike v vladi, univerzah, nevladnih organizacijah (Colebatch, 2005, str. 19).
Jenkins-Smith in Sabatier sta trdila, da zagovorniške koalicije vključujejo tako državne kot tudi družbene akterje na nacionalnem, podnacionalnem in lokalnem nivoju vladanja. Njuna shema združuje vidika znanja in zanimanja akterjev v določenem političnem procesu, saj pogosto opazimo, da se politični akterji združujejo zaradi skupnih prepričanj, pogosto pa tudi zaradi skupnega poznavanja javnega problema in skupnega interesa, da bi našli rešitve. Vsi, ki torej sodelujejo v določeni zagovorniški koaliciji, sodelujejo tudi v političnem procesu, da bi z vladnim mehanizmom sledili zastavljenim ciljem in jih dosegli (Howlett in Ramesh, 2008, str.
152). Zaključimo torej lahko, da povezane skupnosti pogosto nastanejo same od sebe, običajno pa med njimi vladajo medsebojna nasprotovanja.
26
6 EMPIRIČNI DEL
6.1 DEFINICIJA INVALIDNOSTI IN HENDIKEPA
Da bi lahko razumeli celoten mehanizem osebne asistence, je za začetek treba razložiti, kaj je invalidnost.
Vsaka država EU si merila in definiranje invalidnosti glede na politična, zakonodajna in upravna merila razlaga nekako po svoje. To velikokrat povzroči problem pri ocenjevanju realnega stanja na področju invalidnosti v Evropski uniji (SURS, 2014). Za izhodišče, ki je prvič opozorilo na problematiko neodvisnega življenja invalidov, je pomembna Evropska konferenca za neodvisno življenje, ki je 14. aprila 1989 v Evropskem parlamentu naslovila to tematiko. Glavni sklepi omenjene konference so številne države pozvali k spodbujanju in zagotavljanju pogojev za kar najbolj samostojno življenje invalidov (Kobal, Žakelj in Smolej, 2004). Pomemben dokument, ki so ga sprejele in podprle vse države EU, je Konvencija o pravicah invalidov19 (MKPI, 2008). Gre za pravno zavezujoč in zgodovinsko pomemben dokument, s katerim so se države zavezale k spodbujanju, varovanju in zagotavljanju polnega ter enakopravnega uživanja vseh temeljnih človekovih pravic in svoboščin invalidov, s spoštovanjem njihovega prirojenega dostojanstva (1. člen). V drugem odstavku prvega člena je tako zapisano, da so: »[i]nvalidi […] ljudje z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi« (MKPI, 2008). Poleg naslavljanja enakih možnosti invalidov ter njihove enakopravne obravnave, dostopnosti, nediskriminacije, učinkovitega sodelovanja in vključenosti ter spoštovanjem razvojnih sposobnosti otrok, ki so invalidi (3. člen), omenjena konvencija v 34. členu govori o t. i. Odboru za pravice invalidov (MKPI, 2008). Odbor je sestavljen iz 18 strokovnjakov, člani pa delujejo neodvisno od vlade države, iz katere so. Vse države morajo na vsaka tri leta pošiljati tudi poročila navedenemu Odboru, v katerem predstavijo ukrepe, ki so bili sprejeti s strani države z namenom izpolnjevanja obveznosti, ki jih določa Konvencija o pravicah invalidov (MKPI, 2008). Za naslednje poročanje je za Slovenijo določen datum 24. maj 2022 (»Varuh človekovih pravic RS«, b. d.).
19 Zakon o ratifikaciji Konvencije o pravicah invalidov in Izbirnega protokola h Konvenciji o pravicah invalidov – MKPI. (2008). Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 10/08.
27
V Sloveniji se v glavnem uporabljata besedi invalidnost in hendikep. Pri tem je treba pojasniti, da, se invalidnost osredotoča predvsem na duševne in telesne omejenosti posameznika, pri tem pa se ne daje večje pozornosti podobno ključnim odzivom družbe (Zaviršek20, 2000, str. 7, v Kobal, Žakelj in Smolej, 2004, str. 6). V nasprotju z besedo invalidnost pa beseda hendikep (ang. Disability) zajema oba vidika. Po eni strani torej označuje vse tipe ovir (npr. paraplegijo, tetraplegijo ali mišično distrofijo), težave na področju vida in sluha (senzorne ovire), duševne motnje (depresija, anoreksija, psihoza, shizofrenija) in vse prikrajšanosti, s katerimi se hendikepirana oseba sooča v družbi, pod čimer imamo v mislih predvsem diskriminacijo.
Razumevanje hendikepa torej pokriva obe strani – (ne)vidno poškodovanost in konstrukcijo družbene oviranosti na vseh ravneh (od ekonomske, psihološke idr.), s katero se soočajo ljudje z ovirami, ki jih vsaka poškodovanost potisne v nemoč in invalidnost (prav tam). Izraz hendikep (angl. handicap) v ospredje velikokrat postavlja ovire, nezmožnost in poškodovanost, kar je razlog, da se ga pogosto zavrača in označuje z negativnim prizvokom, saj upošteva samo invalidnost skozi oči medicine. V izogib diskriminatornim konotacijam naj bi se temu izrazu izogibali (Pierson21, 1995, str. 165-166, v Kobal, Žakelj in Smolej, 2004, str. 6), zato bom v pričujočem diplomskem delu tudi sama uporabljala izraz invalidnost.
Z namenom, da bi se v sodobni družbi izboljšalo razumevanje invalidnosti in z njimi povezanimi aspekti, so Združeni narodi leta 1992 3. december določili za mednarodni dan invalidov. Na ta dan se spomnimo osnovnih pravic, ki jih imajo invalidi, in se dotaknemo tudi vključevanja invalidov v družbo, da bi se ti počutili kar se da enakopraven del družbe, ki prav tako pomembno pripomore k bogatenju družbenih, kulturnih, političnih, športnih idr. Področij (SURS, 2014).
20 Zaviršek D. (2000). Hendikep kot kulturna travma: historizacija podob, teles in vsakdanjih praks prizadetih ljudi. Ljubljana: Založba/* cf.
21 Thomas M., Pierson J. (1995). Dictionary of social work. London: Collins Educational.
28
7 O OSEBNI ASISTENCI NA SPLOŠNO
Za razumevanje osebne asistence je ključno, da najprej razumemo njene koncepte ter vemo, kaj osebna asistenca pravzaprav predstavlja in kaj so javnopolitični akterji, vključeni v njeno sprejemanje, želeli doseči.
Pri osebni asistenci gre za načine, ki pomagajo posameznikom22, ki so v svojem življenju primorani dobiti pomoč drugega, da lahko živijo čimbolj neodvisno in bolj kvalitetno življenje.
V praksi to pomeni, da niso odvisni od institucionalne oskrbe ali oskrbe, ki jim jo nudijo drugi družinski člani, in od druge vrste neformalne pomoči. V središču osebne asistence je koncept življenja, ki je neodvisen od drugih; na ta način imajo ljudje možnost samostojno odločati z enakimi možnostmi kot drugi ljudje, ki osebne asistence ne potrebujejo (Smolej in Nagode, 2012).
Ključen vidik osebne asistence je prilagajanje potrebam konkretnega uporabnika ter njegovim sposobnostim, željam, pričakovanjem in razmeram, v katerih živi. Uporabnik ima tako možnost sam odločiti, kdo bo njegov osebni asistent oz. pomočnik, ki mu bo pomagal, ter kaj, na kakšen način in kje bo pomoč nudil (Ratzka23, 2004, v Smolej in Nagode, 2012, str. 144). Za Zolle24 (2003, v Smolej in Nagode, 2012, str. 145) koncept osebne asistence postavlja na glavo tradicionalni način skrbi za druge, saj se tukaj tehtnica nagne na stran uporabnikov in tako v ospredju niso več strokovnjaki z znanjem in izkušnjami ter drugi izvajalci oskrb.
Osebna asistenca se je okoli 20 let izvajala le projektno; na ta način je potekala tudi organizacija financiranje in izvedba (Dremelj in drugi, 2020). Organizacije, ki so izvajale osebno asistenco, so s prijavo na razpise pridobile sredstva za zaposlitve osebnih asistentov in izvedbo programa osebne asistence. Smernic, ki bi določale vstopne kriterije, izvajalske vsebine in merila za ocenjevanje potreb, ni bilo, zato je bila odločitev, komu in na kakšen način bodo osebno asistenco zagotavljati ter katere aktivnosti bodo pod tem pojmom opravljali, na strani izvajalcev (prav tam).
Osebna asistenca se je v Sloveniji začela izvajati proti koncu 90. let 20. stoletja (prav tam, str.
9). Evropska mreža za neodvisno življenje (European Network on Independent Living, ENIL)
22 V diplomskem delu uporabljen moški slovnični spol (posameznik, uporabnik, asistent itn.) se nanaša na kateri
koli spol.
23 Ratzka, A. (2004). Kratek povzetek švedskega Zakona o osebni asistenci. Osebna asistenca za neodvisno življenje, ur. YHD – Društvo za teorijo in kulturo hendikepa, 8–11
24 Zolle, C. (2003): Personal assistance: Key for self-determination for disabled people.
29
je bila prvo združenje, ki je začelo razvijati osebno asistenco, v Sloveniji pa je s tem začelo Društvo za teorijo in kulturo hendikepa (YHD). V času, ko se je osebna asistenca izvajala projektno, so bile vanjo vključene različne (pogosto invalidske) organizacije, ki so dobivale finančne vire od Zavoda RS za zaposlovanje ali pa preko Fundacije za financiranje humanitarnih in invalidskih organizacij (FIHO), Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ), občin in drugih sofinancerjev (donatorjev, prispevka, ki so ga podarili uporabniki, sredstev, pridobljenih od EU) (prav tam, str. 10). Čeprav so organizacije takrat stremele k istemu cilju, to je zagotavljanje neodvisnega življenja invalidom, so se storitve pod njimi izvajale na različen način in različno intenzivno, kar je bil dodaten razlog za to, da se je o osebni asistenci začelo razmišljati kot o zbiru storitev, ki bi bile dostopne vsem in bi jih urejal Zakon o osebni asistenci (Uradni list RS, št. 10/17 in 31/18).
30
8 PRAVNE PODLAGE V SLOVENIJI
8.1 ZAKON O OSEBNI ASISTENCI (URADNI LIST RS, ŠT. 10/17 IN 31/18) IN PRAVILNIK O OSEBNI ASISTENCI (URADNI LIST RS, ŠT. 57/18, 13/19 IN 128/20)
Zakon o osebni asistenci (ZOA, 2017), ki je ključna pravna podlaga za razumevanje mehanizma osebne asistence in tudi predmet evalvacijske analize pričujoče diplomske naloge, je Državni zbor sprejel leta 2017, v parlamentarno obravnavo ga je vložila politična stranka Nova Slovenija (NSi). Spremembe in dopolnitve Zakona o osebni asistenci so bile sprejete v marcu leta 2018, ko je zakonu pritrdilo 70 od skupaj prisotnih 74 poslancev, proti ni glasoval nihče. 4 poslanci Združene levice so se glasovanja vzdržali (»Društvo distrofikov Slovenije«, b. d.).
Pravico do osebne asistence in proces njene uveljavitve urejata Zakon o osebni asistenci (ZOA, 2018) in Pravilnik o osebni asistenci (Uradni list RS, št. 57/18). K uresničitvi pravice do osebne asistence smo se kot država zavezali tudi v drugih dokumentih, ki jih velja omeniti. Prvi izmed njih je Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje od 2006–2010 (ReNPSV06-10, 2006)25, v aktualnem nacionalnem programu pa Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013–2020 (ReNPSV13–20, 2013)26, kjer je sistemska ureditev osebne asistence in sprejetje predpisov o njej eden izmed glavnih pogojev za izvedbo ciljev, ki smo si jih zastavili v tem dokumentu. Omeniti velja še aktualni Akcijski program za invalide 2014–2021, ki je prav tako dokument, kjer je osebna asistenca sistemski ukrep, ki zagotavlja samostojnejše bivanje invalidov. Slovenija si je preko omenjenih dokumentov kar deset let prizadevala za sistemsko ureditev tega področja, nakar se je naposled leta 2017 sprejel Zakon o osebni asistenci, ki se je začel izvajati v januarju leta 2019 (Dremelj in drugi, 2020, str. 9).
Cilj Zakona o osebni asistenci (ZOA, 2017) se osredotoča na omogočanje življenja v skupnosti in možnost samostojnega odločanja o lastnem življenju invalidnih oseb. Poleg omenjenega se kot cilj izpostavlja tudi podpora invalidu pri izvedbi aktivnosti v povezavi z vključevanjem v družbo, ki jih zaradi stopnje invalidnosti ne more izvajati sam (Dremelj in drugi, 2020, str. 12.).
25 Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2006–2010 (ReNPSV06-10). (2006). 13.
april.
26 Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013–2020 (ReNPSV13–20). (2013). 6. maj.
31
ZOA se že v 1. členu navezuje na določbe Konvencije o pravicah invalidov (MKPI, 2008) ter izpostavlja večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost posameznika v družbo.27
Ključne namene in cilje, prepoznane v ZOA, bi lahko razdelili na naslednje (ZOA, 2017 in Dremelj in drugi, 2020):
- invalidom dati možnost, da živijo v določeni skupnosti izven objektov, ki nudijo zdravstveno in podobno oskrbo
- invalidom omogočiti, da lahko živijo neodvisno in aktivno življenje ter so v družbo vključeni enakopravno oz. se jim (v kolikor to ni možno zaradi njihove invalidnosti) pri teh aktivnostih nudi podpora
- invalidom dati možnost prostega odločanja (glede osebnega asistenta in izvajalca osebne asistence), jim omogočiti neodvisnost in jih obravnavati individualno - invalidom se ne glede na njihove okvare (telesne, duševne, intelektualne in
senzorične) omogoči polno in učinkovito sodelovanje v družbi
Upravičenci do osebne asistence so natančneje opredeljeni v 6. členu ZOA, ki pravi, da je do osebne asistence upravičen uporabnik, ki:
- »zaradi invalidnosti potrebuje pomoč pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev;
- je državljan Republike Slovenije s stalnim bivališčem v Republiki Sloveniji ali tujec, ki ima stalno prebivališče v Republiki Sloveniji;
- je star od 18 do 65 let;
- živi ali bi želel živeti v samostojnem ali skupnem gospodinjstvu zunaj celodnevne institucionalne oskrbe;
- potrebuje pomoč najmanj 30 ur tedensko« (Zakon o osebni asistenci – ZOA, 2017, 6. člen).
Zakon v tem členu prav tako določa, da je, v kolikor je bil uporabnik do osebne asistence upravičen že pred svojim 65. letom in se oceni potreba po asistenci tudi po dopolnjenem 65.
27 Predlagatelji zakona so v času njegovega sprejemanja večkrat poudarili tudi njegov pozitiven učinek z vidika zagotavljanja dodatnih delovnih mest in možnosti zaposlitev skozi poklic osebnega asistenta (Dremelj in drugi, 2020, str. 12).
32
letu, lahko do nje še vedno upravičen. Uporabnik je upravičen do enega ali več osebnih asistentov.
Celoten postopek za dodeljevanje osebne asistence bi na kratko lahko povzeli tako (Pravilnik o osebni asistenci, Uradni list RS, št. 57/18, 13/19 in 128/20 ter Dremelj in drugi, 2020, str. 37):
1. Uporabnik na Centru za socialno delo (CSD) vloži vlogo za priznavanje pravic do storitev osebne asistence. Vlogi ni potrebno prilagati dokazil o tem, da je invalid, navesti mora le razloge, zakaj bi potreboval osebno asistenco
2. Na podlagi preučene vloge potencialnega uporabnika na domu obišče dvočlanska komisija, ki z njim opravi razgovor, ga oceni in pripravi mnenje o tem, koliko ur bi uporabnik potreboval ter kakšne vsebine osebne asistence bi bile zanj najbolj primerne 3. Komisija o številu ur in vrsti pomoči, ki jo uporabnik potrebuje, presoja s pomočjo
ocenjevalnega obrazca ZOjA
4. CSD na podlagi mnenja komisije izda odločbo o upravičenosti do osebne asistence 5. Po prejeti odločbi si uporabnik sam izbere osebnega asistenta oz. izvajalca osebne
asistence in z njim pripravi izvedbeni načrt, kjer skupaj določita način in potek dela.
6. Izvedbeni načrt se posreduje na CSD; če pride do sprememb pri številu ur ali načinu izvajanja, se mora narediti nov izvedbeni načrt
7. Osebnega asistenta si izbere uporabnik sam, prav tako morata tako uporabnik (in njegov zakoniti zastopnik) kot njegov osebni asistent opraviti usposabljanje
8. Izvajalec OA je dolžan enkrat letno poročati o izvedbi OA pri uporabniku pristojnemu koordinatorju na CSD. Koordinator je dolžan v skladu z ZOA poročati Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti v skupnem poročilu o celotnem zbiru storitev, ki jih koordinira, prav tako enkrat na leto.
33
9 KLJUČNI IZSLEDKI EVALVACIJE, NAREJENE S STRANI INŠTITUTA RS ZA SOCIALNO VARSTVO
Leta 2019 je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naročilo izvedbo evalvacije uvajanja Zakona o osebni asistenci, da se preveri, ali sta tako ocenjevalno orodje kot tudi postopek ocenjevanja ustrezna. V omenjeni evalvaciji se je prav tako ugotavljalo, ali so ustrezni sam postopek dodelitev pravic po ZOA, komisije in izobraževanje za izvedence, ter preverjalo začetne učinke izvajanja zakona v praksi. Evalvacija se je osredotočala na namen in ključne cilje zakona v praksi z namenom priprave predlogov sprememb na področju, ki ga omenjen zakon pokriva v najširšem smislu (Dremelj in drugi, 2020, str. 3). V tem poglavju bom izpostavila zgolj ključne ugotovitve omenjene evalvacije, ki pomembno pripomorejo tudi k razumevanju mojih raziskovalnih vprašanj in odgovarjanju nanju.
Pred sprejetjem Zakona o osebni asistenci je bil pomemben akter, ki je med letoma 2015 in 2018 financiral zaposlitve osebnih asistentov Direktorat za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja na MDDSZ (gl. tabelo 9.1), ki je to financiranje prevzel od ZRSZ in ga izvajal vse do začetka izvajanja Zakona o osebni asistenci. V obdobju od leta 2015 do vključno 2018 je tako MDDSZ financiralo stroške za povprečno 322 osebnih asistentov v višini 760 eur/mesec/asistenta, v kolikor je šlo za polno 40-urno zaposlitev na teden. V kolikor je bilo ur manj kot 40 na teden, je MDDSZ financiralo sorazmerni del od 760 eur. Poleg omenjenega je MDDSZ nudil tudi financiranje za 9 koordinatorjev osebne asistence. Tako je MDDSZ za samostojno življenje invalidov namenilo 12.793.569,44 eur oz. v povprečju cca. 3,2 mio eur na leto, kar znese 266.000 eur mesečno (prav tam, str. 10).
Tabela 9.1: Prikaz stanja osebne asistence v letu 2018
2018
(zadnje leto pred začetkom izvajanja ZOA) (Vir:Dremelj in drugi, 2020, str. 10)
Št. organizacij, ki izvajajo OA 34
Št. osebnih asistentov 429
Št. koordinatorjev OA 21
Št. uporabnikov 1.184
Povprečno št. ur OA/teden 14,6
34
V maju 2019 je pri tipu invalidnosti prevladovala gibalna oviranost (83,1 %); sledile so motnje v duševnem razvoju (12,1 %), slepota (10,1 %), gluhoslepota (3,3 %), gluhota (1,5 %) in drugo (3,3 %). Največ uporabnikov je živelo s starši ali s starši in sorojenci (21,7 %), čemur so sledili uporabniki, ki živijo sami (23,1 %). Glede na število ur, ki jim pripadajo glede na odločbo, so povprečno uporabniki upravičeni do 110,7 ure osebne asistence na teden. Najmanj (30 ur), prejema 4 % uporabnikov, največje št. ur (168) pa 18,3 % uporabnikov, kar predstavlja zagotavljanje osebne asistence 24 h/dan cel teden (Dremelj in drugi, 2020, str. 74–76).
Evalvacija RS Inštituta RS za socialno varstvo ugotavlja, da so številni strokovni delavci izrazili mnenje o tem, da določene stvari še niso dokončno dodelane. Strokovni delavci so skozi fokusne skupine povedali, da so mnenja, da zakon ne dosega svojega namena, predvsem kar se tiče aktivnosti in samostojnega življenja invalidov. Predvsem zadnje je težko doseči, ker se kot osebni asistenti zaposlujejo družinski člani. Tako se strokovnim delavcem zdi smiselno omejiti zaposlitev na največ enega družinskega člana (prav tam, str. 46). Med vprašanimi je bilo 77 % osebnih asistentov družinskih članov, od teh je bilo 44 % takšnih, ki so imeli status družinskega pomočnika že pred Zakonom o osebni asistenci. Razlogi za spremembo statusa so mnogi razložili s tem, da imajo sedaj boljše pogoje dela (npr. nadomeščanja, če so odsotni, bolniška, ugodnejši finančni pogoji in ostale pravice iz delovnega razmerja), nekaj je bilo tudi takih, ki so to odločitev sprejeli na pobudo Centra za socialno delo (prav tam, str. 47). Glede koncepta samostojnosti je evalvacija pokazala, da 31,5 % izvedencev meni, da ta pristop ugotavljanja o samostojnosti in izračun ur nista primerna, saj da bi bilo treba »ocenjevati potrebo po pomoči in ne samostojnost osebe« ter da »koncept ne sledi osnovnemu cilju OA, tj. aktivno in samostojno življenje«, saj ima premalo poudarka na aktivnosti uporabnika in njegovi neodvisnosti – nekateri torej potrebujejo dolgotrajno oskrbo in ne osebne asistence. Druge razlage glede neprimernosti se dotikajo tega, da koncept ni zastavljen najbolje, ker lahko prihaja do subjektivnega vrednotenja, kar bi lahko rešili tako, da bi zahtevali predložitev medicinske dokumentacije z namenom zmanjšanja zlorab (prav tam, str. 57).
Sklepne ugotovitve evalvacije so podale tudi nekaj možnosti izboljšav in nasvetov za urejanje osebne asistence v prihodnje. Tako je v evalvaciji izpostavljeno, da bi bilo ob dodeljevanju osebne asistence treba predložiti: zdravniško dokumentacijo (iz katere bi lahko videli invalidnost in stanje posameznika), dokaze o statusu invalida, odločbo za pomoč ali postrežbo ali drug prejemek zaradi potrebe po tuji negi in pomoči, dokazila, ki bi izkazovala aktivnost uporabnika, odločbo o prejemkih in pravicah, ki prihajajo iz javnih sredstev, ter odločbo o postavitvi skrbnika/zakonitega zastopnika (prav tam, str. 88). Rešitev stanja glede odsotnosti
