Osnutek Evropske listine o regionalni samoupravi je bil sprejet julija leta 1996 na zasedanju Sveta Evrope, Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope in Zbornice regij. Področje financiranja regionalne samouprave je urejeno v 14. in 15. členu, listina sama pa govori o načelih, lastnih sredstvih, prenosih, finančni izravnavi in zadolževanju.
14. člen Evropske listine govori predvsem o načelih, kjer je določeno, da naj bi sistem financiranja regijam vnaprej zagotovil predviden znesek dohodkov, ki bi ustrezal njihovim pristojnostim in jim omogočal izvajanje lastne politike. Viri finančnih sredstev morajo biti raznovrstni in prilagodljivi, da regijam zagotovijo sledenje nepredvidenemu povišanju stroškov, potrebnih za izvajanje njihovih pristojnosti in splošnemu gospodarskemu razvoju. Svoje izvirne pristojnosti naj bi regija pokrivala z lastnimi prihodki, s katerimi lahko prosto razpolaga. Pomembno je tudi načelo solidarnosti, ki določa, da se v vsaki državi uvede mehanizem finančne izravnave ob upoštevanju potencialnih virov prihodkov in nalog regij, s ciljem harmonizacije življenjskih
standardov prebivalcev različnih regij. Transferji in subvencije se naj ne bi podeljevale za točno določene namene. V tretjem odstavku 15. člena Evropske listine je predvideno, da naj bi bili finančni transferji in deljeni davki urejeni z vnaprej določenimi pravili, ki temeljijo na objektivnih kriterijih in ustrezajo dejanskim potrebam regij. Regije naj bi imele dostop do trga kapitala v skladu z zakonskimi omejitvami, kjer bi se lahko zadolževale za kritje investicij, ob pogoju, da izkažejo sposobnost vračanja posojil iz lastnih prihodkov.
V 15. členu Evropske listine je tudi določeno, da naj bi predvsem davki, dajatve in pristojbine, ki jih imajo regije pravico uvesti v omejitvah, določenimi z zakonom, predstavljali njihov lasten vir sredstev, sočasno pa naj bi regije same določale stopnjo regionalnih davkov in dajatev. Na področjih, kjer zakonodaja ne predvideva samostojnega uvajanja davkov regijam, naj bi te imele v zakonsko predpisanih omejitvah pravico določati dodatne odstotke davkov, ki so jih uvedli drugi javni organi.
Za regije naj bi delež splošnih davkov, ki so določeni z ustavo ali zakonom, predstavljal njihov lastni vir prihodkov. Pomembno bi bilo, da bi se vzpostavili ustrezni postopki za posvetovanje vseh regij o pravilih in ureditvah porazdelitve takšnih virov. Regionalno davčno upravo lahko vodi skupna uprava ali uprava, ki pripada drugemu organu, to pa predvsem zaradi racionalizacije in smotrnosti delovanja.
Slovenija naj bi v prihodnosti po vseh kriterijih predstavljala eno samo regijo, kar naj bi ob upoštevanju 15. člena Evropske listine pomenilo, da bi lahko na različnih področjih z ugodnejšo davčno politiko privabljala na svoje področje različne dejavnosti in si na ta način povečala možnost pridobivanja dodatnih finančnih sredstev. Kljub vsem kriterijem, ki Slovenijo uvrščajo v eno samo regijo bi si Slovenija morala prizadevati, da bi bila razdeljena na vsaj tri regije, saj bi v primeru, da ostane Slovenija ena sama regija, še posebno ob vstopu Romunije in Bolgarije v Evropsko unijo, po vsej verjetnosti presegla prag 75 % povprečja bruto domačega proizvoda na prebivalca Evropske unije in tako postala neto plačnica. V primeru, da bi bila Slovenija razdeljena na vsaj tri regije, pa bi v veliki verjetnosti zgoraj navedeni prag presegla le osrednja Slovenija z Ljubljano, ostali dve regiji pa bi bili pod tem pragom in bi na ta način lahko črpali znatno višja sredstva iz naslova kohezijskega sklada in drugih strukturnih skladov.
7 SKLEP
Lokalne skupnosti oziroma občine kot nepridobitne organizacije so v obstoječem sistemu financiranja lokalnih skupnosti precej omejene glede vplivanja na svoje prihodke. Sedanji model financiranja občin povzroča nesorazmernost porazdelitve finančnih virov po občinah, saj občine pri financiranju niso avtonomne, viri lokalnih skupnosti pa niso v sorazmerju z nalogami, ki jih občinam nalagata zakon in ustava.
Njihovo avtonomnost zmanjšuje nesorazmerna in premalo raznovrstna struktura lastnih prihodkov na prebivalca, kar povzroča preveliko finančno izravnavo. Vse zgoraj navedene trditve bom natančno opisal v nadaljevanju.
Hipoteza 1: Na ravni države se bi lahko oblikoval sklad, kamor bi občine, ki dosegajo presežke nad sredstvi primerne porabe, te presežke nakazovale za kritje razlik med sredstvi primerne porabe in seštevkom pripadajoče finančne izravnave ter lastnih prihodkov vseh preostalih občin in tako razbremenile državni proračun.
V diplomski nalogi sem zapisal, da je presežek 29 občin preko izračunanih sredstev primerne porabe za leto 2003 znašal 13 % sredstev celotne primerne porabe in bi skoraj v celoti zadostoval za pokritje razlike med izračunanimi sredstvi primerne porabe in seštevkom lastnih prihodkov ter finančne izravnave za vseh preostalih 164 občin, ki s svojimi lastnimi prihodki ne dosegajo izračunanega obsega primerne porabe in so tako upravičene do sredstev finančne izravnave.
Na ravni države bi se zato lahko oblikovali sklad, kamor bi občine, ki dosegajo presežke nad sredstvi primerne porabe, te presežke tudi nakazovale. To pomeni, da če bi se 13 % presežek razdelil med tiste občine, ki so s strani države upravičene do prejemanja finančne izravnave, bi se na ta način zgoraj navedenim občinam povečali lastni prihodki. Država bi tako morala kriti le razliko med sredstvi primerne porabe in novimi lastnimi prihodki. Iz sklada, kamor naj bi se stekali presežki, bi se ti najprej delili na ostale občine po ključu določenega zneska na prebivalca. Občine, ki ne bi dosegale sredstev primerne porabe, bi tako dobile toliko sredstev presežka 29 občin, kolikor znaša produkt tega presežka na prebivalca glede na število prebivalcev v posamezni občini, ki ne dosega sredstev primerne porabe oziroma ne ustvarja presežkov. V letu 2003 so ocenjeni prihodki občin znašali 79 %, finančna izravnava pa 21 %. To pomeni, da bi po teoriji delovanja sklada oziroma prenosa presežkov vanj,
država za finančno izravnavo občin namenjala le 8 % sredstev primerne porabe in ne 21%, kot jih namenja zdaj.
Natančno sem preučil hipotezo o oblikovanju sklada, kamor bi občine, ki dosegajo presežke nad sredstvi primerne porabe, te presežke tudi nakazovale in prišel do ugotovitev, da je smiselnost zgoraj navedene solidarnosti lahko opredeljena najmanj iz dveh različnih zornih kotov. Manjše občine imajo namreč veliko manjše možnosti pridobivanja lastnih prihodkov, saj imajo na svojem območju premajhno kritično maso prebivalcev, državnih institucij ter gospodarskih družb, ki zaposlujejo visoko izobražene in dobro plačane ljudi, manjše možnosti pa imajo tudi na področju pridobivanja dodatnih sredstev iz naslova parkirnin, nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, dohodnine in podobno. Vse to pa pomeni, da 164 slovenskih občin z lastnimi viri zbere manj sredstev, kot znaša njihova primerna poraba in so po Zakonu o financiranju občin upravičene do finančne izravnave do višine primerne porabe, ki pa jih je seveda potrebno črpati iz naslova proračuna države. Ker so velika mesta na nek način v prednosti pri pridobivanju sredstev iz različnih naslovov, bi bila po mojem mnenju ta solidarnost vsekakor upravičena. Z uvedbo sklada bi tako delno razbremenili državni proračun, sredstva, ki so namenjena za finančno izravnavo, pa bi lahko namenili za različne druge pomembne projekte v državi na področju šolstva, zdravstva, gospodarstva, cestne infrastrukture …
Občine, ki beležijo presežke prihodkov nad primerno porabo se verjetno s tem načinom solidarnosti ne bi strinjale, saj bi na ta način izgubile veliko sredstev, ki jih namenjajo za investicije, za doseganje vsesplošnega zadovoljstva svojih občanov.
Hipoteza 2: Občine niso v enakopravnem položaju po obstoječem Zakonu o financiranju občin.
Težave obstoječega modela financiranja občin izvirajo predvsem iz nepravilne vertikalne davčne strukture in neustrezno postavljenih meja slovenskih občin. Na strani zbranih lastnih prihodkov na prebivalca po občinah, se je v letu 2003 tako kar slabih 67% občin odklanjalo od slovenskega povprečja, ki je znašal okoli 85.000 tolarjev, za več kot 20 % v eno ali drugo stran. Ugotovil sem tudi, da prihaja med občinami, ki se same financirajo in izkazujejo presežek lastnih prihodkov nad primerno porabo, do velikih razlik pri višini lastnih prihodkov občin na prebivalca. Več kot očiten primer sta občina Kranjska gora in občina Mengeš, pri čemer prva izkazuje 167.539 tolarjev, druga
pa zgolj 88.166 tolarjev lastnih prihodkov na prebivalca. Menim, da takšne razlike pri višini lastnih prihodkov občin na prebivalca ustvarjajo prevelike in neupravičene razlike med občinami, saj posamezne storitve v eni občini ne morejo biti stoodstotno dražje kot v drugi občini. Postavlja pa se mi tudi vprašanje, ali so občine, ki se same financirajo, tudi dejansko v boljšem položaju od tistih občin, ki prejemajo finančno izravnavo. V primeru, da te občine ustvarjajo ugodne pogoje za zaposlovanje, dobijo tudi več prihodkov iz naslova dohodnine. Dejstvo je, da bo občina v primeru večjega števila zaposlenih z višjimi plačami na osnovi tega pridobila tudi več prihodkov iz naslova dohodnine. V takem primeru se zmanjša finančna obveznost države do zgoraj navedenih občin, ki na žalost še naprej razpolagajo z enakimi sredstvi in so na ta način vsekakor manj stimulirane. Čeprav v diplomskem delu zagovarjam ustanovitev sklada, v katerega naj bi občine, ki beležijo presežke, te presežke tudi nakazovale, menim, da bi država morala tudi na različne načine vzpodbujati občine k pridobivanju čim večje vsote lastnih prihodkov, saj bi na ta način lahko država občinam namenjala manj sredstev iz naslova finančne izravnave.
Davek od osebnih prejemkov ima v strukturi dohodnine kar 88 % delež. Od tod sledi ugotovitev, da so največji osebni prejemki tam, kjer so dobro plačane službe. To pa pomeni, da občine, ki imajo na svojem območju banke, zavarovalnice, proizvodnjo električne energije, veletrgovine s tehničnim blagom in podobno, zberejo veliko več sredstev iz naslova dohodnine, kot na primer občine, ki tega nimajo. V obstoječem sistemu financiranja občin mestne občine torej dobijo največji delež dohodnine od osebnih dohodkov, kar je tudi upravičeno, saj se od večjega osebnega dohodka plača tudi več dohodnine. Da pa bi zagotovili enakomeren razvoj tudi manjšim, ponavadi razvojno bolj zaostalim občinam v primerjavi z večjimi in bolj razvitimi, bi lahko delili dohodnino na prebivalca podobno, kot to ureja sistem primerne porabe. S tem bi zagotovili enako začetno osnovo vsem občinam. Mestne občine bi bile sicer pri tem prikrajšane, vendar pa bi imele kljub temu še vedno veliko možnosti pridobivanja dodatnih lastnih prihodkov iz naslova 22. člena Zakona o financiranju občin.
Davek na premoženje je trenutno edini lastni občinski davek v sedanji ureditvi lokalnega financiranja, ki pa ima premajhno težo pri zbiranju javnih prihodkov. Iz tega sledi, da lokalne skupnosti v Sloveniji ne morejo oblikovati svoje lastne davčne politike, in da skoraj ne moremo govoriti o njihovi finančni samostojnosti. To pa je seveda v
nasprotju z določili 9. člena Evropske listine o lokalni samoupravi, ki pravi, da morajo biti finančni viri, ki so na voljo lokalnim oblastem, dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da sledijo dejanskemu gibanju stroškov. Vsaj del finančnih virov lokalnih skupnosti naj bi izviral iz krajevnih davkov in taks, katerih višino lahko v okviru zakona določajo občine same.
V sklopu prihodkov občin za financiranje primerne porabe so zajeti tako splošni prihodki, kot tudi nekateri namenski prihodki. Iz primerne porabe bi bilo po mojem mnenju potrebno izločiti namenska sredstva, saj je za posamezne občine to področje problematično predvsem zaradi razlage, da v primeru posameznih lokalnih skupnosti šteje pripadajoči del koncesijske dajatve od posebnih iger na srečo kot njihov lastni prihodek, čeprav navedena dajatev ni eksplicitno navedena v določbah 21. in 22. člena Zakona o financiranju občin, in jo nikakor ne moremo uvrstiti pod nobeno od alinej obeh zgoraj navedenih členov. Na osnovi zgoraj navedenih dejstev potrjujem hipotezo, da občine v Sloveniji po obstoječem Zakonu o financiranju občin niso v enakopravnem položaju.
Hipoteza 3: Zaradi neprimernosti formule za izračun primerne porabe nastajajo na področju financiranja občin prevelike razlike.
Dosedanji izračun primerne porabe dodeljuje neupravičeno višja sredstva občinam, ki nalog na omenjenih področjih nimajo, prizadene pa tiste občine, ki te naloge imajo in imajo zato manjšo finančno izravnavo. Prevelika raznolikost občin v ekonomski moči povzroča velika nesorazmerja med lastnimi prihodki na prebivalca, namenjenimi financiranju obveznih nalog občin, ki so jih občine dolžne izvajati po ustavi in zakonu.
Začetni koeficient 0,70 in osnovni znesek glavarine pripomoreta k neupravičenemu izenačevanju in očitno predpostavljata, da so obseg nalog, obseg finančnih obveznosti in drugi pogoji, za vse tipe občin enaki.
Dodatna konstanta za mestne občine oziroma sedeže občin pred uvedbo lokalne samouprave vpeljuje edino razlikovanje med občinami, zato bi bilo po mojem mnenju pametno, da bi občine razdelili v več razredov, ki bi upoštevali posamezne dodatne funkcije. Pri tem mislim predvsem na funkcijo regijskega oziroma subregijskega centra in funkcijo sedeža drugih javnih organov in zavodov v posamezni občini, ki niso zgolj občinskega pomena.
Če bo ostalo pri tej sistemski rešitvi, bo v formuli za izračun primerne porabe potrebno na novo opredeliti tudi posamezne spremenljivke.
Spremenljivka Pi (površina občine) je po mojem mnenju opredeljena povsem neustrezno, saj obsega tudi nenaseljene in komunalno neopremljene površine občin.
Struktura porabe občin pri zagotavljanju osnovnih nalog občin je v veliki meri odvisna od površine občine na prebivalca. Tu gre predvsem za cestno in komunalno infrastrukturo, osnovno šolstvo, šolske prevoze, organizacijo osnovnošolske mreže, predšolsko vzgojo in drugo. Menim, da bi bilo bolje uvesti novo spremenljivko poselitve, ki bi upoštevala delež občanov na podeželju, število naselij v občini in delež poseljenosti celotne površine občine.
Uvesti bi morali tudi novo spremenljivko, ki bi upoštevala topografske in klimatske elemente v posamezni občini. Pri tem imam v mislih predvsem snežne padavine, poplavno ogroženost, plazenje tal in potresno ogroženost. Omenjeni dejavniki, ki povzročajo posameznim občinam relativno visoke dodatne stroške, so bili do sedaj povsem zanemarjeni.
Vpeljevanje dodatnih korekcijskih faktorjev je v sedanjem modelu financiranja nujno potrebno, vendar pa se je potrebno ob tem vprašati, ali je možno v formulo za izračun primerne porabe vključiti prav vse faktorje, ki vplivajo na višino stroškov posameznih občin
Verjetno bo potrebno najti rešitev v obstoječem modelu izračuna primerne porabe, v katerem bo treba uvesti ustrezne sprejemljive popravke. To pa sočasno pomeni, da se občinam ne sme dodeliti prevelike samostojnosti na področju uvajanja svojih lastnih davkov in njihovih stopenj, saj bo drugače prišlo do neučinkovitega davčnega sistema, ki bo zaviral gospodarsko rast posameznih lokalnih skupnosti. Z natančno obrazložitvijo v diplomski nalogi in zgoraj navedenimi dejstvi potrjujem hipotezo, da zaradi neprimernosti obstoječe formule za izračun primerne porabe nastajajo na področju financiranja občin prevelike razlike.
Hipoteza 4: Finančni viri niso v razmerju z nalogami, ki so jih občine dolžne izvajati po ustavi in zakonu.
Sedanji način izračuna primerne porabe ne odseva dejanske strukture občin, ker določeni pomembni elementi že v osnovi niso upoštevani. Država namreč z zakonskimi in podzakonskimi predpisi nalaga občinam nove pristojnosti in obveznosti, pri tem pa
občinam za zgoraj navedene nove pristojnosti in obveznosti ne namenja dodatnih finančnih sredstev (na primer financiranje javnih zavodov na področju kulture, uvedba obveznega devetletnega osnovno šolskega izobraževanja, povečevanje plač v javnem sektorju, uvajanje povečanih normativov in standardov na področju šol in vrtcev).
Zgoraj navedena dejstva potrjujejo hipotezo, ki pravi, da finančni viri niso v razmerju z nalogami, ki so jih občine dolžne izvajati po ustavi in zakonu.
Finančni pogoji poslovanja so se po osamosvojitvi v Sloveniji zaostrovali predvsem zaradi prevelikega zadolževanja posameznih občin. Tako sta se na primer občini Trbovlje in Litija zadolžili do take mere, da je bilo njuno tekoče poslovanje popolnoma onemogočeno zaradi prevelike obremenitve občinskega proračuna z odplačevanjem posojil in različnih kreditov in tako nista imeli dovolj finančnih sredstev za pokrivanje izvajanja zakonsko določenih nalog. Zadolževanje občin so zato kasneje opredelili v Zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 56/98) v 15., 16., 17., 18. in 19. členu.
Občine se na ta način lahko zadolžujejo le za investicije, ki jih potrdi občinski svet, vendar le v obsegu, ki ne presega 10 % realiziranih prihodkov občine v letu pred zadolževanjem, odplačilo glavnice in obresti pa v posameznem letu ne sme preseči 5 % realiziranih prihodkov.
Cilj lokalnih organov mora biti čim boljše zadovoljevanje potreb po lokalnih javnih dobrinah ob danih proračunskih omejitvah. Pomembne družbene spremembe zadnjih desetletij so bistveno vplivale na obseg in sestavo povpraševanja po lokalnih javnih dobrinah. Rast prihodkov v javnem sektorju in še posebej na lokalni ravni ni sledila naraščajočemu obsegu nalog lokalnih uprav. Dejavniki, kot so manjša produktivnost v javnem sektorju, politični spopadi in vloga lobijev, pa sočasno povečujejo stroške javnih dobrin. V prihajajočem obdobju bo zato po mojem mnenju potrebno vzpostaviti nov sistem financiranja, ki bo zagotavljal zadostna finančna sredstva za učinkovito delovanje lokalnih skupnosti.
LITERATURA
Babič, Marjan. 1995. Lokalne javne finance. Magistrsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.
Brezovnik Boštjan, Oplotnik Žan. 2003. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. Maribor:
Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor.
Čok M., Prevolnik Rupel V., Stanovnik T., Cirman A.. 2002. Javne finance v Sloveniji.
Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta.
Grad F., Kaučič I., Ribičič C., Kristan I.. 1996. Državna ureditev Slovenije. Ljubljana:
Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije.
Hildreth, Bartley W.. 1993. State and Local Governments as Borrowers: Strategic Choices and the Capital Market. Public Administration Rewiew, 53.
M. Cvikl Milan, Zemljič Petra. 2000. Zakon o javnih financah s komentarjem.
Ljubljana: Bonex Založba.
Milost Franko, Milunovič Vilma. 2003. Proračunski in davčni vidiki poslovanja.
Ankaran: Nada Trunk Širca, PhD.
Oplotnik Žan, Križanič France. 2002. Model financiranja občin in bodočih pokrajin v RS. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve.
Owens Jeffrey, Panella Giogio. 1991. Local Government: An Iinternational Perspective.
Amsterdam, New York, North Holland: Oxford.
Patsouratis, Vassilis. 1990. Fiscal Decentralization in the EEC Countries. Public Finance 45.
Pernek, Franc. 1997. Finančno pravo in javne finance. Maribor: Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta.
Ribičič, Ciril. 1994. Centralizem zoper Slovenijo. Ljubljana: ČZP Enotnost.
Stanovnik, Tine. 2002. Javne finance. Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta.
Šmidovnik, Janez. 1995. Lokalna samouprava. Ljubljana: Cankarjeva založba.
Vlaj, Stane. 1995. Predpisi o lokalni samoupravi z uvodnimi pojasnili Staneta Vlaja.
Ljubljana: Časopisni zavod, Uradni list Republike Slovenije.
Ljubljana: Časopisni zavod, Uradni list Republike Slovenije.