I. del - Razvoj po prioritetah Strategije razvoja Slovenije
3.2 Institucionalna konkurenčnost
neenotnost politike glede umika države iz lastništva podjetij. Pomemben razlog sta tudi nepreglednost in pomanjkljivost sistema razpolaganja in upravljanja državnega lastništva v podjetjih in finančnih institucijah, zaradi odsotnosti ustreznih zakonskih podlag100 pa se je v prvi polovici leta 2013 prodaja lastniških deležev države popolnoma ustavila. Na prodajo državnih deležev je vplivala tudi finančna in gospodarska kriza, ki je zmanjšala zanimanje potencialnih portfeljskih in strateških investitorjev za nakupe lastniških deležev v podjetjih. Prisilne poravnave in stečaji podjetij pa so prisilili banke, da posojila zamenjajo za lastniške deleže v teh podjetjih, državo pa, da dokapitalizira državne banke. To je posredno in neposredno povečalo lastniške deleže države v podjetjih, privatizacija pa je tako postala tesno povezan s sanacijo bank. Delež kapitala podjetij, v katerih ima država večinske deleže, se je v celotnem kapitalu slovenskega podjetniškega sektorja med krizo tako še povečal, in sicer s 16,4 % na 23,2 % v letu 2012, vključno s podjetji, v katerih ima država več kot četrtinski lastniški delež, pa na 30 %.101 S tem se Slovenija uvršča
100 V odsotnosti Strategije upravljanja kapitalskih naložb RS sta bila edina zakonska podlaga za prodajo lastniških deležev države v slovenskih podjetjih v prvi polovici leta 2013 Odlok o Programu prodaje državnega finančnega premoženja za leti 2010 in 2011 ter dopolnitev tega odloka (Uradni list RS, št. 97/09 in 85/11).
101 Po podatkih SOD-a »Seznam posrednih in neposrednih naložb RS po Zakonu o SDH na dan 31. 8. 2013« je imela država posredne in neposredne lastniške deleže v 492 podjetjih.
Leta 2008 je imela država več kot 50-odstotni lastniški delež v 133 podjetjih s tega seznama, katerih kapital je znašal skupaj 5.944,8 mio. EUR. Do leta 2012 se je število teh podjetij povečalo na 153, njihov kapital pa na 8.724,3 mio. EUR. Skupaj s podjetji, BDP se je v Sloveniji leta 2012 glede na predhodno leto
povečal zaradi relativno večjega padca BDP, in sicer za 0,4 o. t. na 37,9 % BDP, kolikor je znašal tudi v letu 2008.
V povprečju EU je v letu 2012 znašal 40,6 % BDP, kar je za 0,6 o. t. več kot predhodno leto oz. 0,3 o. t. več kot leta 2008 (v evrskem območju je bilo preseganje še večje).
deležev države v podjetjih in pripravljenost tujih investitorjev za vlaganja v slovensko gospodarstvo.
Po sprejetju ZSDH-1 bodo ključna naloga čimprejšnja ustanovitev in dejanski začetek delovanja SDH ter izdelava strategije upravljanja naložb. Pomembno vlogo pri nadaljnji privatizaciji slovenskih podjetij bosta imela Družba za upravljanje terjatev bank (DUTB) in Sklad za stabilnost bank (SSB).104 Po objavi stresnih testov so banke začele prenašati slabe terjatve v obliki lastniških deležev in neodplačanih posojil podjetij z odkupom oziroma odplačnim prevzemom premoženja na DUTB oz. slabo banko. To sprva pomeni povečanje lastniških deležev države v slovenskih podjetjih, ki pa jih bo DUTB postopno prodala. O morebitnem povezovanju in skupnem upravljanju deležev podjetij v SDH in DUTB še ni odločeno, bo pa to nedvomno ključnega pomena, saj gre pri obeh institucijah za učinkovito upravljanje in odprodajo lastniških deležev podjetij. Za učinkovito upravljanje in odprodajo bo združevanje deležev teh podjetij ključnega pomena. Umikanje države iz lastništva podjetij ob hkratni sanaciji bank omogoča razdolževanje podjetniškega sektorja. Zakon predvideva, da bo DUTB do konca leta 2017 v celoti opravil svoje delo. Koliko se bosta ta večja nuja in pripravljenost za umik države iz lastništva podjetij tudi dejansko uresničili, pa bo odvisno od politične volje za umik države iz lastništva podjetij in zanimanja tujih vlagateljev, ki pa je bilo v preteklosti majhno. To je povezano tudi z dosedanjimi slabimi izkušnjami z vodenjem postopkov prodaje državnih lastniških deležev, ki so jih v preteklih letih imeli tuji vlagatelji.
V primerjavi z drugimi državami ostaja učinkovitost države, ki naj bi zagotovila ustrezne pogoje za delovanje gospodarstva, nizka in se še poslabšuje.
Poslabšanje uvrstitev in ocen po začetku krize je bilo zaznati v večini mednarodnih primerjav kazalnikov konkurenčnosti, Slovenija pa ostaja v skupini držav, ki so med krizo močno nazadovale. Institucionalno konkurenčnost zavira vrsta dejavnikov, med katerimi je v ospredju učinkovitost države.
Izsledki anket med gospodarstveniki še naprej kažejo na veliko nezadovoljstvo z delovanjem institucij in akterjev odločanja (vlada, državni zbor, centralna banka), nizko prilagodljivost vladnih politik spremembam v gospodarstvu, birokracijo in povečano zaznavanje korupcije v družbi (IMD 2013; WEF 2013/14). Slabo je še naprej ocenjena poslovna zakonodaja, kar je vidno tudi v pomanjkanju odgovornosti in učinkovitosti nadzornih svetov ter slabi zaščiti manjšinskih delničarjev. Kljub spremembam delovnopravne zakonodaje v letu 2013 v smeri povečanja fleksibilnosti (zmanjšanje stroškov odpuščanja za nekatere kategorije delavcev in poenostavitev postopkov odpuščanja) pa je še naprej slabo ocenjena tudi delovna zakonodaja na področju najemanja in odpuščanja delavcev, na nizko uvrstitev na področju trga dela v primerjavi z drugimi državami pa vplivajo tudi davčne obremenitve dela. Na poslabšanje
104 Zakon u ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank, ZUKSB, Uradni list RS, št. 105/12. ZUKSB je začel veljati 28. 12. 2012.
med tiste države OECD, ki imajo najvišji delež podjetij v državni lasti (OECD, 2013).102 Država je v drugi polovici leta 2013 ponovno začela postopno privatizacijo in je na seznam kapitalskih naložb države za odprodajo uvrstila 15 družb,103 do konca januarja 2014 pa sta bili uspešno izvedeni le dve prodaji. Raziskave tudi kažejo, da je uspešnost podjetij v državni lasti v predelovalnih dejavnostih manj uspešna od tistih v zasebni (domači ali tuji) lasti, saj so ta podjetja v letu 2012 zaostajala tako glede dodane vrednosti na zaposlenega kot glede dobička na kapital (Rojec, 2013).
Z novim Zakonom o Slovenskem državnem holdingu je bila v marcu 2014 sprejeta zakonska podlaga za vzpostavitev institucionalnega okvira za umik države iz lastništva podjetij. V letu 2012 je bila zaradi preglednejšega in učinkovitejšega upravljanja vseh kapitalskih državnih naložb sprejeta institucionalna rešitev z ustanovitvijo Slovenskega državnega holdinga (SDH). Pripravljen je bil Zakon o Slovenskem državnem holdingu (ZSDH, Uradni list RS, št. 105/12), ki pa v praksi ni zaživel. Ker klasifikacija naložb, ki je bila temeljni dokument, na podlagi katerega naj bi začel veljati ZDSH, ni bila sprejeta, je prišlo le do ukinitve Agencije za upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije (AUKN) in prenosa pooblastil za upravljanje naložb Republike Slovenije na Slovensko odškodninsko družbo (SOD), dopolnitve zakona (ZSDH-A, Uradni list RS, št.
39/13) pa niso bistveno izboljšale preglednosti. Novi Zakon o Slovenskem državnem holdingu predvideva:
(i) združitev upravljanja vseh neposrednih in posrednih državnih kapitalskih naložb v SDH, (ii) SDH ne bo lastnik državnih naložb, (iii) preoblikovanje SOD v SDH, (iv) KAD ostaja samostojna pravna oseba s svojo upravo, vendar bo moral pri prodaji premoženja in glasovanju na skupščinah delovati usklajeno s SDH, (iv) Ministrstvo za finance mora v treh mesecih po uveljavitvi zakona pripraviti strategijo upravljanja naložb države, ki bo naložbe razvrstila v strateške, pomembne in portfeljske, strategijo pa mora potrditi državni zbor. ZSDH-1 pomeni potrebno zakonsko podlago za vzpostavitev sistema in politike upravljanja lastniških deležev države v slovenskih podjetjih. Dejanska vzpostavitev in operacionalizacija tega sistema in politike ostajata ena od pomembnejših nalog države v letu 2014.
Umik države iz lastništva podjetij bodo v prihodnje zaznamovale učinkovitost pri ustanavljanju in delovanju SDH in slabe banke, odprodaja lastniških v katerih je bil lastniški delež države večji od 25 % in ki jih je bilo leta 2012 skupaj 203, je celotni kapital znašal 11.277,4 mio. EUR.
102 Med državami, ki so bile vključene v raziskavo, so pred Slovenijo (3,60) le Kitajska (6,00), Rusija (5,40), Indija (5,17), Turčija (4,45), Francija (4,20), Norveška (4,15) in Italija (3,93)
103 Dva sklepa o soglasju državnega zbora k odtujitvi 15 naložb Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 36/13 in 52/13). Na seznam kapitalskih naložb države je bilo uvrščenih 15 naložb države: Adria Airways, Aero, Elan, Fotona, Helios, Aerodrom Ljubljana, Adria Airways Tehnika, Nova KBM, Telekom Slovenije, Gospodarsko razstavišče, Paloma, Terme Olimia Bazeni, Unior, Žito.
učinkovitosti države med krizo kažejo tudi kazalniki upravljanja Svetovne banke (World Bank Governance Indicators, 2013), kljub temu pa je bil v zadnjem letu viden napredek na večini področij. Po raziskavi Doing Business se je od začetka krize konkurenčnost Slovenije v primerjavi z drugimi državami sicer izboljšala, kar pa gre pripisati metodologiji, saj subjektivne ocene gospodarstvenikov in trenutne makroekonomske razmere na izsledke nimajo vpliva. Ob tem je treba opozoriti, da tudi ta raziskava opozarja na dolge postopke, ki so predvsem povezani z javnimi institucijami.
V letu 2013 se je nadaljevalo izvajanje programa ukrepov odprave administrativnih ovir in izboljšanja predpisov. Izvajanje programa se je v letu 2011 močno upočasnilo in zaradi predčasnih volitev tudi začasno prekinilo, zato je bil prvotni program ukrepov v juliju
Tabela 8: Uvrstitev Slovenije glede na institucionalno konkurenčnost po kazalnikih IMD, WEF in Svetovne banke Krovni kazalnik konkurenčnosti države Institucionalna konkurenčnost
IMD WEF Doing Business* IMD WEF WGI**
2005 42 (51) 39 77,6
2006 43 (53) 40(122) 37 44 80
2007 43 (55) 39 (131) 55 (178) 35 40 80,1
2008 43 (55) 42 (134) 54 (181) 33 48 85,0
2009 38 (57) 37 (133) 53 (183) 30 43 83,3
2010 53 (58) 45 (139) 37 (183) 46 48 81,3
2011 53 (59) 57 (142) 35 (183) 53 54 80,6
2012 53 (59) 56 (144) 31 (185) 52 58 80,9
2013 53 (60) 62 (148) 33 (189) 54 68
Viri: IMD, WEF, Doing Business, World Bank Governance Indicators.
Opombe: Uvrstitev Slovenije in v oklepaju število držav, zajetih v raziskavo. * Od leta 2012 neprimerljivo s predhodnimi leti zaradi spremembe metodologije. Do večje spremembe metodologije je prišlo še zlasti v letu 2010, ko je bilo iz izračuna umaknjeno področje trga dela in zaposlovanja. ** WGI – World Bank Governance Indicators – učinkovitost države – države v raziskavi niso razvrščene po mestih, ampak po centilih (0–100).
Slika 32: Kazalniki učinkovitosti države za Slovenijo po IMD (levo) in WEF (desno)
1 2 3 4 5 6 7
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Število točk
Pravno in regulativno okolje Implementacija vladnih odločitev Transparentnost vladnih politik Prilagodljivost vladnih politik Birokracija
Podkupovanje in korupcija Učinkovitost centralne banke
Vir: IMD World Competitivness Yearbook, različne številke in The Global Competitiveness report, WEF, različne številke.
Opomba: Višje število točk je boljše, največ mogočih pri IMD (levo) je 10, pri WEF (desno) 7.
1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Število točk
Premoženjske pravice Zaščita intelektualne lastnine Zloraba javnih sredstev Breme regulacije države Zaupanje javnosti v politiko Pristransko obnašanje uradnih oseb Potratnost državne porabe
Dostopnost informacij o sprejetih predpisih
2012 prenovljen in podaljšan do konca leta 2013.
Skupno je bilo v obdobju med letoma 2009 in 2013 izvedenih 261 ukrepov, največ na področju financ, statistike, pravosodja in kmetijstva.105 Med preostalimi ukrepi je v letu 2013 največji poudarek namenjen razbremenjevanju na področju okolja in prostora, širšem delovnopravnem področju, koheziji (črpanje evropskih sredstev), področju financ (davki in trošarine ter druge dajatve) in področju gospodarstva (statusnopravne zadeve in poslovna oziroma finančna poročila). Šele po izpeljavi zadnje faze programa – preverjanje učinkov (junij 2014) bo mogoče ugotoviti, koliko se je celoten program minus 25 tudi uresničil. Zaradi večjih sinergijskih učinkov, predvsem enotnega usklajevanja in zmanjšanja poročanja, je bil v drugi polovici leta 2013 sprejet enotni dokument za zagotovitev boljšega zakonodajnega in
105 Spletna stran http://www.stopbirokraciji.si
redne in zakonite dejavnosti. Ocene sive ekonomije se za Slovenijo sicer močno razlikujejo, vsem pa je skupno, da pojavnost sive ekonomije v zadnjih letih v Sloveniji v primerjavi z drugimi državami ostaja visoka.110 OECD in Eurostat sta oblikovala metodologijo merjenja t. i.
skrite ekonomije v nacionalnih računih v okviru statistike nacionalnih računov kot popravke BDP.111 Po tej metodi SURS ocenjuje,112 da je siva oz. skrita ekonomija v letu 2010 (zadnji razpoložljivi podatki) znašala 8,3 % BDP.
Tako izmerjen obseg skrite ekonomije uvršča Slovenijo v zgornjo tretjino držav EU s težavami na tem področju. Ob tem je treba omeniti, da ima Slovenija primerjalno dobre rezultate pri pobiranju DDV, ki je eden pomembnih kazalnikov sive ekonomije, saj po oceni SURS za leto 2010 država pobere skoraj 88,6 % mogočega DDV.113 Davčna uprava je od leta 2009 dejavna v boju proti sivi ekonomiji in vsako leto določi področja, ki jih nadzoruje v okviru projektnega vodenja nadzorov (gradbeništvo, prevoz s taksijem, gostinstvo itd). V obdobju med 2009 in 2013 je bilo tako opravljenih več kot 12.000 nadzorov in ugotovljenih skupno za 7,8 mio. EUR dodatnih davčnih obveznosti, kar pa je zelo malo v primerjavi z letnimi ocenami sive oz. skrite ekonomije. V letu 2013 je vlada sprejela program obvladovanja sive ekonomije v Sloveniji, navedeni ukrepi pa so predvsem povezani s povečanjem učinkovitosti institucij nadzora na davčnem in carinskem področju ter pri zmanjševanju dela na črno.
Na poslabšanje učinkovitosti države vpliva tudi korupcija, v zadnjih letih pa se je močno poslabšala predvsem zaznava korupcije v družbi. Ocena stopnje korupcije v posamezni državi je zlasti izraz delovanja (oz. nedelovanja) institucij pravne države, integritete javnega sektorja, kakovosti upravljanja ter kakovosti in konkurenčnosti poslovnega okolja (Ocena stanja korupcije 2013, KPK). Medtem ko je Slovenija država z razmeroma nizko stopnjo administrativne korupcije, pa je kriza razkrila dolgoletni razvoj sistemske korupcije, ki pomeni pridobivanje koristi v škodo javnih sredstev in javnega interesa. Tudi EK ugotavlja,114 da so podkupnine
110 Npr. The Shadow Economy in Europe in 2013 (ATKearney, VISA in Johanes Kepler Institute Linz) ugotavlja, da je pojavnost sive ekonomije v Sloveniji v letu 2013 znašala 23,1 % BDP.
Zaradi metodoloških težav navedbe v tej raziskavi niso nujno primerljive med posameznimi državami ali točne. Nastav je izračunal, da je siva ekonomija v Sloveniji v letu 2007 znašala 15,6 % BDP (Siva ekonomija v Sloveniji. Merjenje, vzroki in posledice. Doktorska disertacija, 2009).
111 Omenjeni popravki zajemajo: (i) popravke za enote, ki se deloma ali v celoti izognejo registraciji; (ii) popravke za nezakonite dejavnosti; (iii) popravke za dejavnosti gospodinjstev, za katere se ni treba registrirati; (iv) popravke za pravne osebe, ki niso zajete v virih (niso oddale računovodskih izkazov); (v) popravke za samozaposlene, ki niso zajeti v virih; (vi) popravke za namerno napačno poročanje; (vii) druge statistične pomanjkljivosti in popravke.
112 Skupni obseg popravkov zajetja v oceni BDP po proizvodni metodi (povečanje dodane vrednosti). SURS, Popravki zajetja v BDP in siva ekonomija, 2013.
113 SURS, Teoretični davek na dodano vrednost in podatki o davčni vrzeli za leti 2009 in 2010, 2013.
114 European Commission, EU Anti-Corruption Report, 2014.
poslovnega okolja ter dvig konkurenčnosti,106 ki skupno vsebuje kar 262 ukrepov107 in je podlaga za pripravo politik, strategij in programov za prihodnje finančno obdobje do leta 2020 (Enotni dokument za zagotovitev boljšega zakonodajnega in poslovnega okolja ter dvig konkurenčnosti, 2013). Ob tem ocenjujemo, da je skupno usklajevanje sicer dobrodošlo, pomembna pa bi bila predvsem večja osredotočenost na izvajanje nekaterih prednostnih ukrepov.
Velik problem v poslovnem okolju je plačilna nesposobnost podjetij. Od začetka krize so narasli tako število neplačnikov kot tudi zneski neporavnanih obveznosti, precej pa so se podaljšala tudi obdobja neplačil. V primerjavi z letom 2008 se je do leta 2013 število pravnih oseb, ki zaostajajo s plačili, več kot podvojilo, zneski neplačil pa so se precej zvišali.108 Zato so bile v letu 2013 sprejete spremembe insolvenčne zakonodaje v smeri učinkovitejšega prestrukturiranja insolventnih podjetij oziroma njihovih zdravih jeder.
Novela Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju109 je omejila zavlačevanje postopkov stečaja in izčrpavanje insolventnih dolžnikov. Ena od novosti zakona je tudi lažji in hitrejši vstop upnikov kot ekonomskih lastnikov med lastnike podjetja ter s tem prevzem nadzora nad njegovim upravljanjem. To omogoča upnikom, da lahko v postopkih prisilne poravnave v večjih trajno nelikvidnih družbah preoblikujejo svoje terjatve v kapitalske deleže brez soglasja lastnikov in tako ohranijo sposobnost za nadaljnje poslovanje družbe. Ocenjujemo, da je podvojeno število začetih stečajnih postopkov nad pravnimi osebami posledica v drugi polovici leta sprejete nove zakonodaje.
Pojavnost sive ekonomije in drugih oblik prikrivanja ali izogibanja obveznostim je v Sloveniji nadpovprečno visoka. Velik obseg sive ekonomije vpliva na zaupanje v učinkovitost države, povzroča pa tudi davčno vrzel, katere posledica je potreba po višji obremenitvi vseh zavezancev. Največji del sive ekonomije lahko pripišemo neprijavljeni ali napačno prijavljeni proizvodnji, storitvam, delu na črno in drugim dohodkom v okviru
106 Enotni dokument je povezal: Akcijski načrt za izvajanje Akta za mala podjetja, Tuje neposredne investicije, Akcijski program za odpravo administrativnih ovir in zmanjšanje zakonodajnih bremen za 25 %, Program ukrepov za spodbujanje gospodarstva – 2012, Obvladovanje sive ekonomije v Republiki Sloveniji (pristojna ministrstva), Agendo 46 + (Gospodarska zbornica Slovenije), Agendo malega gospodarstva (Gospodarska zbornica Slovenije) in Zahteve slovenske obrti (Obrtno-podjetniška zbornica Slovenije).
107 Do aprila 2014 je bilo uresničenih 46 ukrepov, v fazi urasničevanja pa jih je še 89, 119 je neuresničenih, 8 pa jih je predlaganih za črtanje (Prvo poročilo o realizaciji ukrepov Enotnega dokumenta za boljše zakonodajno in poslovno okolje ter dvig konkurenčnosti, 2014).
108 V letu 2008 sta povprečno 2.902 pravni osebi dolgovali povprečno dnevno 104 mio. EUR, v letu 2013 pa 7.032 pravnih oseb že 748 mio. EUR. Več kot 67 % so dolgovi nad eno leto.
109 Uradni list RS, št. 47/13 z dne 31. 5. 2013.
lahko imel večje javnofinančne posledice (kot so npr.
zakoni o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah), ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna. Referendum bo lahko zahtevalo samo še 40.000 državljanov,118 poleg tega pa velja, da je zakon na referendumu zavrnjen, če je bila poleg zavrnitve večine volivcev, ki so glasovali na referendumu, udeležba na referendumu najmanj petinska.