Javni zavodi se lahko financirajo iz javnih in zasebnih sredstev. Financiranje javnih zavodov doloþa ZZ, praviloma pa podroþni zakoni oziroma odloki o ustanovitvi povzemajo doloþila, ki veljajo za financiranje zavodov po ZZ. V skladu z 48.
þlenom ZZ zavod pridobiva sredstva za svoje delo: od ustanovitelja, s plaþili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu ter iz drugih virov, v skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Podroþni zakoni o posameznih dejavnostih natanþneje doloþajo vire financiranja.
Javni zavodi morajo po 9. þlenu Zakona o raþunovodstvu (v nadaljevanju: ZR) loþeno spremljati poslovanje in izkazujejo izid poslovanja s sredstvi javnih financ in drugimi sredstvi za opravljanje javne službe (dejavnosti javne službe) ter s sredstvi, pridobljenimi s prodajo blaga in storitev na trgu (tržne dejavnosti).
Zato so zavodi oziroma javni zavodi dolžni loþeno izkazovati:
- sredstva, pridobljena iz opravljanja javne službe, ki se financira iz javnih financ;
- druga sredstva za opravljanje javne službe, pridobljena s plaþili za storitve, ter
- sredstva, pridobljena s prodajo blaga in storitev na trgu.
Z loþenim izkazovanjem virov sredstev dosežemo pregled vrst sredstev, ki jih zavod pridobi z opravljanjem posameznih dejavnosti. To je pomembno zaradi razmejevanja stroškov, ki nastajajo pri opravljanju posameznih vrst dejavnosti. Zato se morajo pri kalkuliranju cen proizvodov in storitev javnih zavodov oziroma zavodov upoštevati vsi stroški tržne dejavnosti.
Pri nastopu na trgu, mora imeti javni zavod enak položaj kot ostali gospodarski subjekti in ne sme biti privilegiran. Zanj veljajo predpisi o konkurenci, davþni in drugi predpisi. Z zagotavljanjem boljšega položaja zavodu bi nastajala nelojalna konkurenca na trgu do gospodarskih subjektov in je poseg v enakopravnost nastopanja na trgu varovana tudi s Pogodbo o evropski skupnosti (v nadaljevanju:
PES). Zato javni zavod ne sme pokrivati stroškov za opravljanje tržne dejavnosti iz javnih sredstev, ampak je dolžan pravilno razmejiti stroške in celotne stroške, ki nastajajo v zvezi s tržno dejavnostjo, pokrivati iz prihodkov na trgu.
Smisel dovoljevanja opravljanja tržne dejavnosti je poleg dopolnitve temeljne dejavnosti in polne izkorišþenosti zmogljivosti predvsem v dodatnih virih prihodkov, ki jih zavod lahko porabi za v naprej predvidene namene.
Javni zavod lahko pri poslovanju ustvari presežek prihodkov nad odhodki, a ga ne sme razporejati po svoji presoji, ampak ga lahko uporabi le za opravljanje in
razvoj dejavnosti, þe ni z aktom o ustanovitvi doloþeno drugaþe. ZR v 19. þlenu doloþa, da lahko javni zavod presežek razporedi le v skladu z zakonom in odloþitvijo ustanovitelja.
Vprašanje je, kaj zajema "opravljanje in razvoj dejavnosti": ali to vkljuþuje tudi plaþe za zaposlene oziroma, ali veljajo omejitve izplaþevanja plaþ za delovno uspešnost tudi za sredstva, pridobljena na trgu.
Sredstva javnega zavoda je treba obravnavati kot celoto, kot sredstva pravne osebe, ne glede na loþeno izkazovanje virov financiranja. Opravljanje in razvoj dejavnosti se prav tako nanašata na celotno poslovanje javnega zavoda, torej na vse dejavnosti ali stanja, ki vplivajo na njihove prihodke oziroma odhodke. Zato je treba upoštevati tudi delo zaposlenih oziroma strošek dela. To pomeni, da se presežki javnega zavoda lahko namenjajo tudi za izplaþila plaþ in drugih prejemkov zaposlenih. Pri tem pa je treba upoštevati predpise in kolektivne pogodbe, ki veljajo za plaþe in druge prejemke.
V evropskem pravnem redu ne obstaja pravna ureditev zavodov. PES ne doloþa opravljanja javne službe, ki bi jo izvajali javni zavodi, ampak vsebuje doloþbe o javnih podjetjih, pri þemer se pojem javnega podjetja razlikuje od pojma javnega podjetja po slovenskem Zakonu o gospodarskih javnih službah. PES doloþa, da države þlanice glede javnih podjetij ali podjetij, katerim so odobrile posebne ali izkljuþne pravice, ne smejo sprejeti ali ohraniti v veljavi ukrepov, ki bi bili v nasprotju s PES-om, zlasti s pravili o nediskriminaciji in pravili o konkurenci.
Podjetja, pooblašþena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena oziroma podjetja, ki imajo znaþaj dohodkovnega monopola ravnajo po pravilih iz PES-a, zlasti po pravilih o konkurenci, þe uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanje posebnih nalog, ki so jim dodeljene (86. þlen PES). Ker zaradi razliþnosti ureditev v državah þlanicah ni bilo jasno, katere organizacije razvršþati v javna podjetja ali podjetja z dohodkovnim monopolom, je bila sprejeta navedena Direktiva 2006/111/ES, z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finanþnih odnosov med državami þlanicami in javnimi podjetji ter o finanþni preglednosti znotraj doloþenih podjetij, ki je na novo definirala javno podjetje. Kot je že navedeno, je na podlagi navedene Direktive v Republiki Sloveniji bil sprejet ZPFOLERD. V tretji toþki 3. þlena ZPFOLERD doloþa, da je javno podjetje tisto podjetje, nad katerim lahko organi oblasti izvajajo prevladujoþ vpliv. Po navedenem zakonu so organi oblasti: državni organi, obþinski organi in organi drugih lokalnih skupnosti. Torej kriterij za opredelitev javnega podjetja ni veþ izvajanje gospodarske javne službe, ampak izvajanje prevladujoþega vpliva javnih oblasti. Po þetrtem þlenu istega zakona imajo organi oblasti prevladujoþ vpliv, kadar:
Pravo zavodov
79
- imajo veþinski delež vpisanega kapitala oziroma vloženih sredstev ustanovitelja,
- nadzorujejo veþino glasovalnih pravic, ki izhajajo iz delnic ali poslovnih deležev podjetja oziroma iz vloženih sredstev ustanovitelja, ali
- lahko imenujejo veþ kot polovico þlanov uprave, upravnega ali nadzornega organa.
Glede na navedeni novi pojem javnega podjetja se kot javna podjetja v smislu 86.
þlena PES v našem pravu štejejo:
- javni zavodi,
- javni gospodarski zavodi,
- javna podjetja ustanovljena po ZGJS
- gospodarske družbe, v katerih ima Republika Slovenija ali lokalna skupnost prevladujoþ položaj po navedenih kriterijih.
Javni zavodi imajo lahko kot katerokoli javno podjetje najprej splošne obveznosti, ki izhajajo iz 5. þlena ZPFLORED. Ta þlen in tudi drugi þleni zakona sicer govorijo samo o javnem podjetju, vendar glede na definicijo javnega podjetja sodijo v njegov okvir tudi javni zavodi. Obveznosti se nanašajo predvsem na preglednost finanþnih odnosov med javnimi podjetji in organi oblasti. Namen te ureditve je predvsem doseþi jasen prikaz javnih sredstev, ki so jih organi oblasti dodelili javnim podjetjem, ter prikaz njihove dejanske uporabe. Pri tem se preglednost finanþnih odnosov med organi javnih oblasti in javnimi podjetji nanaša predvsem na naslednja podroþja:
- poravnavo izgub iz poslovanja, - zagotovitev kapitala,
- nepovratna sredstva ali posojila pod ugodnimi pogoji,
- podeljevanje finanþnih prednosti z odpovedjo dobiþku ali izterjavi zapadlih dolgov (odpis terjatev),
- odpoved obiþajnemu nadomestilu za uporabo javnih sredstev, povraþila za finanþne obveznosti, ki jih naložijo organi javnih oblasti.
ýe ima javno podjetje kakršenkoli zgoraj naveden finanþni odnos z organi javnih oblasti, potem morajo organi javnih oblasti in javna podjetja na podlagi 3. odstavka 5. þlena ZPFLORED voditi ustrezne evidence o transakcijah javnih sredstev med organi javnih oblasti in javnimi podjetji. Poleg tega morajo o teh transakcijah v roku
15 dni od nastalega poslovnega dogodka poroþati AJPES, javna podjetja pa morajo poroþati AJPES še o dejanski uporabi prejetih javnih sredstev v roku 15 dni po njihovem prejemu.
Nadaljnja splošna obveznost javnih zavodov izvira iz 6. odstavka 4. þlena zakona, po kateri mora javni zavod preverjati ustreznost svoje uvrstitve v Register javnih podjetij, ki ga na podlagi 5. odstavka istega þlena vodi AJPES, ravno tako pa mora pošiljati v ta register tudi vse spremembe, ki bi vplivale na njegov položaj po ZPFLORED. Za potrebe nadzora, ki ga izvajata AJPES in Ministrstvo za finance, imata slednja pravico do dnevnega vpogleda in elektronskega pridobivanja podatkov iz sodnega registra, centralnega registra vrednostnih papirjev pri KDD ter iz delniških knjig, ki jih vodi KDD, druga pooblašþena organizacija ali posamezna delniška družba sama. ýe AJPES in Ministrstvo za finance ne morejo pridobiti podatkov iz teh registrov ali þe te podatke preverjata, potem jim je javno podjetje na podlagi prve alinee osmega odstavka 4. þlena zakona dolžno posredovati svojo lastniško strukturo in seznam naložb v druge pravne osebe.
Poleg navedenih splošnih obveznosti imajo javni zavodi še posebne obveznosti, ki izvirajo iz njihovega položaja kot organizacije s posebno ali izkljuþno pravico oziroma z javnim pooblastilom. Glavna obveznost je v tem, da morajo zagotavljati preglednost svoje finanþne in organizacijske strukture tako, da vodijo loþene raþunovodske evidence za dejavnost javne službe in za tržno dejavnost. Pri tem zakon še posebej doloþa, da ne smejo sredstev, ki jih dobivajo za izvajanje javne službe uporabiti za opravljanje drugih dejavnosti. V svojem zelo obširnem 8. þlenu natanþno doloþa ukrepe in postopke, ki naj bi zagotovili preglednost poslovanja ter omogoþili nadzor nad spoštovanjem omenjene prepovedi.
Na podlagi navedenega lahko zakljuþimo, da ZPFLORED ustrezno rešuje vprašanje tržne dejavnosti javnih zavodov. Tržna dejavnost javnih zavodov je nedvomno dovoljena, izvajati pa se mora tako, da so vsi finanþni odnosi znotraj zavoda pregledni in da ne prihaja do prelivanja sredstev za izvajanje javne službe v tržne dejavnosti. Obratno pa ni nobene ovire, da se sredstva, pridobljena na trgu, uporabijo za izvajanje javne službe.
Takšen pristop k urejanju tega vprašanja pomeni revolucionarno novost v naši ureditvi, ki pa ji bi morala slediti tudi druga zakonodaja. S tem mislim predvsem na predpise, ki urejajo plaþe v javnem sektorju. Namreþ,þe je tržna dejavnost javnih zavodov dovoljena in tudi povsem transparentna, potem ni nobenega razloga, da se
Pravo zavodov
81
za plaþilo te dejavnosti uporabljajo pravila plaþnega sistema v javnem sektorju.
Ustrezna ureditev tega vprašanja bi nedvomno imela veliko pozitivnih uþinkov, med drugim bi tudi omilila pritisk na delitev obstojeþih javnih zavodov, ki obstaja predvsem zaradi nerešenega vprašanja plaþila za izvajanje njihove tržne dejavnosti.
PREOBLIKOVANJE ZAVODOV
8 PREOBLIKOVANJE JAVNEGA ZAVODA V D.O.O.
Preoblikovanje javnega zavoda v podjetje je predvidel že leta 1991 sprejeti Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ)73, ki v 51. þlenu dopušþa, da lahko ustanovitelj zavoda odloþi, da se zavod ali njegova organizacijska enota organizira kot podjetje. Podjetje je generiþni pojem izhajajoþ iz bivše jugoslovanske ureditve zakonodaje o podjetjih.
V Sloveniji ga je prevedel v sodobno, evropsko primerljivo, statusno obliko Zakon o gospodarskih družbah iz leta 1993, nazadnje spremenjen 2007 (v nadaljevanju ZGD-1)74. Vendar je kasneje zakonodaja o javnih financah preoblikovanje javnih zavodov formalno prepreþevala. Preoblikovanje javnega zavoda je bilo mogoþe samo pod pogojem, da bi posebni zakon, ki bi urejal izvajanje javne službe na doloþenem podroþju, to dovoljeval. Ker pa takšnih posebnih zakonov po letu 2002 ni bilo, so bili ti postopki zamrznjeni. S sprejemom 80.j þlena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF)75 v letu 2002 je praktiþno prišlo do zamrznitve možnosti javno preoblikovanj javnih zavodov v druge subjekte. Šele Zakon o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP)76 je s priþetkom veljave 7. 3. 2007 preoblikovanja javnih zavodov spet sprostil.
Leta 2002 je zakonodajalec v 80.j þlenu ZJF sicer zapisal, da se pravna oseba lahko preoblikuje v ustreznejšo statusno obliko, kadar preneha potreba, da bi država oziroma obþina zagotavljala javno službo v okviru doloþenega javnega zavoda in je izvajanje javne službe oziroma javne gospodarske službe v enaki kvaliteti mogoþe uþinkoviteje zagotoviti na drug naþin. To je možno le pod doloþenima kumulativnima pogojema:
- þe zakon, ki ureja izvajanje javne službe oziroma javne gospodarske službe na posameznem podroþju, to dovoljuje, in
- þe je preoblikovanje v skladu z nacionalnim programom, ki ga za posamezno podroþje sprejme Državni zbor Republike Slovenije.
73 Glej: Zakon o zavodih, Ur.l. RS, št. 12I/1991 Spremembe: Ur.l. RS, št. 45I/1994 Odl.US: U-I-104/92, 8/1996, 18/1998 Odl.US: U-I-34/98, 36/2000-ZPDZC, 127/2006.
74 Glej:Zakon o gospodarskih družbah - Ur.l. RS, št. 42/2006 (60/2006 popr.) Spremembe: Ur.l. RS, št. 26/2007-ZSDU-B, 33/2007-ZSReg-B, 67/2007-ZTFI (100/2007 popr.), 10/2008.
75 Glej: Zakon o javnih financah (ZJF), Ur.l. RS, št. 79/1999 Spremembe: Ur.l. RS, št. 124/2000, 79/2001, 30/2002, 56/2002-ZJU, 127/2006-ZJZP, 14/2007.
76 Glej: Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP), Ur.l. RS, št. 127/2006.
Ker po letu 2002 posebni zakoni niso uredili tega vprašanja, niti niso bili na posameznih podroþjih sprejeti posebni nacionalni programi z možnostjo privatizacije po 80. j þlenu ZJF, je bilo do sprejetja ZJZP preoblikovanje javnih zavodov praktiþno zamrznjeno.
V prehodni doloþbi 154. þlena je ZJZP derogiral 80. j þlen ZJF. Z novo ureditvijo 141., 142., 143. þlena prehodnih doloþb ZJZP in z odpravo 80. j þlena ZJF, je po ZJZP v skladu s 144. in 154. þlenom mogoþe javni zavod preoblikovati v drugo obliko, kjer ni osebno odgovornih ustanoviteljev77 ter tako doseþi veþjo uþinkovitost in uspešnost izvajanja javne službe v dobro uporabnikom in v skladu z javnim interesom.
Danes je postopek preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. poleg v ZJZP urejen še v posebnih pravilih korporacijske zakonodaje. Preoblikovanje javnega zavoda poteka smiselno s pravili preoblikovanja d.d. v d.o.o. po 666. þlenu ZGD-1, kar je predstavljeno v tretji toþki tega þlanka.
8.1 Preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. po pravilih zakonodaje o javno