Odnos slovenske družbe do institucionalne ureditve množičnih migracij

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE

Lara Fink

Odnos slovenske družbe do institucionalne ureditve množičnih migracij

Magistrsko delo

Ljubljana, 2021

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE

Lara Fink

Mentor: izr. prof. dr. Samo Uhan

Odnos slovenske družbe do institucionalne ureditve množičnih migracij

Magistrsko delo

Ljubljana, 2021

Za nasvete in pomoč pri izdelavi magistrskega dela ter za izvedbo raziskovanja v sprejemnem centru za migrante se zahvaljujem mentorju Samu Uhanu. Za izkazano zaupanje in za sodelovanje pri raziskavi, se zahvaljujem Stanetu Tomšetu in Sandiju Hervolu, kot tudi Civilni zaščiti in Policiji ter vsem intervjuvancem in anketirancem, ki so sodelovali v raziskavi.

Odnos slovenske družbe do institucionalne ureditve množičnih migracij

Raziskovanje pojava sodobnih množičnih migracij v slovenskem in evropskem prostoru, nakazuje na pomanjkljivo politično ureditev migracij, ki se odraža v zaostrovanju migracijskih politik, ki so usmerjene predvsem k doseganju učinka odvračanja. Neposredna posledica politične in socialne ureditve migracij, nakazuje na zaostrovanje javnega mnenja proti priseljencem. Raziskave kažejo, da se je posledično v času množičnih migracij okrepil pomen odklonskega razumevanja migracij v javnosti. Za doseganje razumevanja odnosa slovenske družbe do institucionalne ureditve množičnih migracij, predstavim analizo študije primera, pri kateri na kvantitativni ravni navedem analizo stališč slovenske družbe o pojavu, skozi metodo anketiranja javnosti ter na kvalitativni ravni, analizo stališč delujočih v sprejemnem centru za migrante, pridobljeno z metodo intervjuvanja.

Rezultati raziskave nakazujejo, da je ob izzivu migracij, Slovenija vzpostavila začasni migracijski režim, v kontekstu izjemnega stanja ter uvedla restriktivno politiko soočanja s pojavom. Sprememba političnega režima je vplivala na politični in javni diskurz o pojavu migracij, kar je vplivalo na negativno percepcijo javnosti o delovanju države v času množičnih migracij ter na zaostrovanje odnosa javnosti do migracij. Soočanje z navedenimi dejavniki nakazuje na potrebo po večji stopnji prilagoditve ter potrebo po reformi migracijske politike, ki bi bolj ustrezala sodobnim migracijskim okoliščinam.

Ključne besede: migracije, politika, reforma, država, javno mnenje, Slovenija

Slovenian public attitudes towards institutional structure of mass migration

The research of the recent mass migration phenomenon in slovenian and european space, indicates the deficient political regulation of migration, reflected in escalating migration policies, which aim to achieve deterrent effect. A direct consequence of political and social regulation of migration, implies escalation of public opinion against migrants. The research suggest that consequently, the deviant understanding of migration in public, had appeared in the time of mass migration. To achieve understanding of the slovenian public attitudes in relation to institutional structure of migration, I introduce the analysis of the case study, in which I enumerate the analysis of views of slovenian society about the phenomenon, through public survey method on quantitative level and the analysis of views of participants in migrant reception centre, through the method of interviewing on qualitative level of the research.

The results of the research implies that because of the migration challenge, Slovenia had established a temporary migration regime in terms of exceptional situation and initiated restrictive policy when coping with migration. The change of political regime had impact on political and public discourse about migration phenomenon, which therefore had impact on negative public perception about functioning of state during mass migration and on the tightening of public attitudes towards migration. In terms of combating with cited factors, the need for profounder adjustment extent arises and the need to reform migration policies, that would correspond to contemporary migration circumstances.

Key words: migration, policy, reform, state, Slovenia, public opinion

5 KAZALO VSEBINE

1 UVOD ... 8

2 TEORETIČNI DEL ... 11

2.1 POJAVNOVEMIGRACIJSKEREALNOSTIVEVROPIINVSLOVENIJI ... 11

2.1.1 Razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij ... 12

2.1.2 Pomen reformacije migracijske politične ureditve ... 14

2.1.3 Razumevanje migrantov kot političnih subjektov... 16

2.2 VPLIVRAZUMEVANJAINSTITUCIONALNEUREDITVEMIGRACIJVJAVNOSTI ... 18

2.2.1 Povezanost stališč javnega mnenja o migrantih in o migracijski politiki ... 18

2.2.2 Sprememba javnega mnenja o migracijski politiki ... 19

2.2.3 Pomen subjektivnega razumevanja migracij ... 20

2.3 INSTITUCIONALNAUREDITEVMNOŽIČNIHMIGRACIJVRS... 22

2.3.1 Pravna podlaga prostorske in socialne ureditve množičnih migracij v RS ... 22

2.3.2 Odgovorne institucije ... 23

2.4 PRINCIPIUREDITVEMNOŽIČNIHMIGRACIJVRS ... 26

2.4.1 Kratkoročna ureditev množičnih migracij v RS... 27

2.4.2 Začasna ureditev množičnih migracij v RS ... 30

2.4.3 Dolgoročna ureditev množičnih migracij v RS ... 34

2.5 STALIŠČASLOVENSKEDRUŽBEORAZUMEVANJUMIGRACIJIN INSTITUCIONALNE UREDITVEMIGRACIJ–ESSSLOVENIJA ... 38

2.5.1 Povezava med stališči o delovanju države, prisotnosti migrantov in zaupanju državnim institucijam ... 40

2.5.2 Povezava med stališči o prisotnosti migrantov v Sloveniji ter stališči do sprejemanja družbene raznolikosti ... 44

2.5.3 Povezava med stališči o religioznosti in med sprejemanjem družbene raznolikosti ... 45

2.5.4 Povezava med stopnjo izobrazbe in med stališči do razumevanja migracij ter ravnanja države .. 47

3 EMPIRIČNI DEL ... 50

3.1 RAZISKOVALNOIZHODIŠČE ... 50

3.1.1 Raziskovalna vprašanja ... 51

3.1.2 Metodologija ... 51

3.2 ANALIZAANKET ... 54

3.2.1 Stališča o razumevanju pojava množičnih migracij, ravnanja države in zaupanju državnim institucijam ... 58

3.2.2 Stališča o vplivu in razumevanju prisotnosti migrantov na sprejemanje večje družbene raznolikosti v slovenski družbi ... 68

3.2.3 Vpliv religioznosti na sprejemanje večje družbene raznolikosti in razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij ... 73

3.2.4 Vpliv višje stopnje izobrazbe na razumevanje prisotnosti migrantov v slovenski družbi in na razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij ... 76

3.2.5 Ključne ugotovitve kvantitativnega raziskovanja ... 82

3.3 ANALIZAINTERVJUJEV ... 86

3.3.1 Ureditev množičnih migracij ... 87

3.3.2 Razumevanje dela z migranti ... 93

3.3.3 Pridobljene izkušnje za delo z migranti ... 96

3.3.4 Percepcija množičnih migracij ... 100

3.3.5 Razlaga množičnih migracij ... 102

3.3.6 Nasvet za razumevanje množičnih migracij ... 106

3.3.7 Razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij ... 109

3.3.8 Kritika institucionalne ureditve množičnih migracij ... 111

3.3.9 Ravnanje države z delujočimi v sprejemnem centru ... 114

3.3.10 Ravnanje države z migranti ... 115

3.3.11 Ključne ugotovitve kvalitativnega raziskovanja ... 118

4 SKLEP ... 122

5 VIRI ... 128

PRILOGE ... 131

6

P^RILOGA A–ANKETNI VPRAŠALNIK ZA PRIDOBITEV JAVNEGA MNENJA ... 131 PRILOGA B–VPRAŠALNIK ZA INTERVJUJE ... 137

7 Kazalo tabel

T^ABELA 2.1:PRINCIPI PROSTORSKE IN SOCIALNE UREDITVE MNOŽIČNIH MIGRACIJ V S^LOVENIJI ... 26

TABELA 2.2:POVEZANOST SPREMENLJIVK DELOVANJE DRŽAVE IN KULTURNO ŽIVLJENJE ... 40

TABELA 2.3:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE SISTEM IN SPREJEMANJE KULTURNE RAZNOLIKOSTI ... 41

T^ABELA 2.4:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE POLICIJI IN SPREJEMANJE KULTURNE RAZNOLIKOSTI ... 42

TABELA 2.5:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE POLITIKOM IN SPREJEMANJE KULTURNE RAZNOLIKOSTI .... 43

TABELA 2.6:POVEZANOST SPREMENLJIVK PRISOTNOST MIGRANTOV IN SPREJEMANJE MIGRANTOV ... 44

T^ABELA 2.7:POVEZANOST SPREMENLJIVK RELIGIOZNOST IN PRISOTNOST MIGRANTOV ... 45

TABELA 2.8:POVEZANOST SPREMENLJIVK RELIGIOZNOST IN DELOVANJE DRŽAVE ... 46

TABELA 2.9:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZOBRAZBA IN SPREJEMANJE MIGRANTOV ... 47

TABELA 2.10:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZOBRAZBA IN PRISOTNOST MIGRANTOV ... 48

T^ABELA 3.1:POVEZANOST SPREMENLJIVK STRAH PRED MNOŽIČNIMI MIGRACIJAMI IN RAVNANJE DRŽAVE ... 59

TABELA 3.2:POVEZANOST SPREMENLJIVK STRAH PRED MIGRACIJAMI MED LJUDMI IN RAVNANJE DRŽAVE ... 60

TABELA 3.3:POVEZANOST SPREMENLJIVK RAZUMEVANJE VARNOSTNIH UKREPOV OMREŽEVANJE IN RAVNANJE DRŽAVE ... 61

T^ABELA 3.4:POVEZANOST SPREMENLJIVK VSAKODNEVNI PRIHOD MIGRANTOV IN RAZUMEVANJE VARNOSTNIH UKREPOV ... 62

T^ABELA 3.5:POVEZANOST SPREMENLJIVK POLITIČNI POLOŽAJ IN RAVNANJE DRŽAVE ... 63

T^ABELA 3.6:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE VLADI IN RAVNANJE DRŽAVE ... 64

TABELA 3.7:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE PREDSEDNIKU IN RAVNANJE DRŽAVE ... 65

T^ABELA 3.8:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE SLOVENSKI VOJSKI IN RAVNANJE DRŽAVE ... 66

T^ABELA 3.9:POVEZANOST SPREMENLJIVK ZAUPANJE SLOVENSKI POLICIJI IN RAVNANJE DRŽAVE ... 67

T^ABELA 3.10:POVEZANOST SPREMENLJIVK VSAKODNEVNI PRIHOD MIGRANTOV IN SPREJEMANJE DRUŽBENE RAZNOLIKOSTI ... 68

TABELA 3.11:POVEZANOST SPREMENLJIVK PRISOTNOST MIGRANTOV IN SPREJEMANJE DRUŽBENE RAZNOLIKOSTI ... 69

TABELA 3.12:POVEZANOST SPREMENLJIVK POLITIČNI POLOŽAJ IN SPREJEMANJE DRUŽBENE RAZNOLIKOSTI ... 70

TABELA 3.13:POVEZANOST SPREMENLJIVK SPREJEMANJE DRUŽBENE RAZNOLIKOSTI IN PRISOTNOST DRUGAČNE NARODNOSTI ... 71

TABELA 3.14:POVEZANOST SPREMENLJIVK GROŽNJA TERORIZMA IN STRAH PRED MIGRANTI ... 72

TABELA 3.15:POVEZANOST SPREMENLJIVK PRIPADNOST VEROIZPOVEDI IN SPREJEMANJE DRUŽBENE RAZNOLIKOSTI ... 73

TABELA 3.16:POVEZANOST SPREMENLJIVK PRIPADNOST VEROIZPOVEDI IN OGROŽENOST ZARADI MIGRANTOV .. 74

TABELA 3.17:POVEZANOST SPREMENLJIVK PRIPADNOST VEROIZPOVEDI IN RAVNANJE DRŽAVE ... 75

T^ABELA 3.18:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZOBRAZBA IN PRISOTNOST MIGRANTOV V S^LOVENIJI ... 76

TABELA 3.19:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZOBRAZBA IN STRAH PRED MNOŽIČNIMI MIGRACIJAMI ... 77

TABELA 3.20:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZOBRAZBA IN OGROŽENOST ZARADI MIGRANTOV ... 78

T^ABELA 3.21:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZOBRAZBA IN RAVNANJE DRŽAVE ... 79

T^ABELA 3.22:POVEZANOST SPREMENLJIVK IZBRAZBA IN VARNOSTNI UKREPI ... 80

TABELA 3.23:SKUPNA POVEZANOST NEODVISNIH IN ODVISNIH SPREMENLJIVK ... 81

8 1 UVOD

V zadnjih letih se v slovenskem in evropskem prostoru soočamo z reaktualizacijo teme množičnih migracij, predvsem se na državni ravni Republike Slovenije, kot tudi na evropski ravni kaže neurejenost politične, socialne in prostorske paradigme migracij.

Mednarodne migracije historičnih in modernih družb, interpretiramo kot enega najbolj

»trajnih« procesov družb, ki spada v paradigmo »trajnostne transformacije družbe«, kar implicira na spremembo koncepta trajnostnega razvoja, ki naj bi zagotavljal uravnoteženost med razlikami v okolju, med ljudmi, družbenimi skupinami ter svetovnimi regijami. Vendar se razumevanje migracij v lokalnem oziroma nacionalnem javnem diskurzu odraža kot problem in ne kot proces, ki naj bi predstavljal eno izmed ključnih komponent trajnostnega razvoja v Evropski uniji (Zavratnik, Falle Zorman in Broder, 2017, str. 857–858).

Institucionalna ureditev migracij izraža vzorec, ki temelji na raznolikem razumevanju resnosti prošenj za azil in spreminjajočih politik povezanih z njimi. Evropska migracijska kriza, ki se je zgodila leta 2015-2016 je postavila navedena načela pod zelo močan pritisk in je ponovno odprla vprašanje, ali so obstoječe migracijske politike še vedno primerne za trenutne okoliščine (Hatton, 2020, str. 80–84).

Koncepta migracij in mobilnosti sta v socioloških konceptih v sodobnem času naletela na zahtevo po rekonceptualizaciji in definiranosti, saj le ta prinašata nove oblike in posledično omejitve ter regulacije mobilnosti. Konceptualne težave so se pojavile, saj ni jasnih metodoloških ali teoretskih izhodišč, ki bi jasno definirali, kako ljudje, politike, prakse in tehnologije prehajajo meje. Pomembno je izpostaviti tudi vlogo države, ki je v sodbnem času povezana z različnimi novimi akterji – javnimi in zasebnimi, nacionalnimi in transnacionalnimi, saj njihove intervencije regulirajo ali vplivajo na mobilnosti, ali celo poskušajo omejiti mobilnost določenih ljudi in objektov, s sklicevanjem na razlikovanje med manj in bolj sprejemljivimi subjekti ali objekti (Söderström, Randeria, Ruedin, D'Amato in Panese, 2013, str. 2–3).

Posledično, se je zaradi velikega pritoka migrantov v Evropo v zadnjih letih, pojavil velik odpor javnosti do sprejemanja migrantov, kot tudi politične razprave o pojavu nove migracijske realnosti, zato je pomembno izpostaviti problem institucionalne ureditve množičnih migracij in ključen dejavnik za doseganje napredka na tem področju, odnos javnosti do pojava množičnih migracij.

Izhajajoč iz navedenih dejavnikov, v magistrskem delu predstavim vodilno raziskovalno vprašanje, ki se osredotoča na način, kako slovenska družba z različnimi javnomnenjskimi

9

stališči o pojavu množičnih migracij, vrednoti institucionalno ureditev pojava, pri čemer bom predstavila rezultate kvantitativne analize mnenjskih merjenj slovenske javnosti v času množičnih migracij ter skozi kvalitativno analizo stališč delujočih v sprejmnem centru za migrante.

V teoretičnem delu problematiko predstavim skozi umestitev nove migracijske realnosti v slovenski in evropski prostor, kjer kritično ovrednotim pomanjkljivosti migracijske in azilne politike ter izpostavim pomen negativnega vpliva političnega delovanja na razumevanje migracij v javnosti. Slednje ugotovitve podkrepim z rezultati analize raziskave European Social Survey (2019), kjer je prav tako razvidna negativna percepcija stališč slovenske družbe o razumevanju migracij.

Nadalje navedem institucionalno analizo množičnih migracij v Republiki Sloveniji, kjer je raziskovanje vodilo pridobivanje in proučevanje konceptualnih vodil, ki prikazujejo kako Slovenija socialno in prostorsko načrtuje sprejemanje migrantov ter kateri so pomembni dokumenti oziroma vodila pri načrtovanju prostorske ureditve množičnih migracij v Sloveniji.

Najprej predstavim pomembne institucije, ki urejajo navedeno ureditev množičnih migracij ter skozi pridobljeno analizo zakonov in zakonsko uveljavljenih aktov ter strategij Republike Slovenije izpostavim tri principe institucionalne ureditve množičnih migracij: kratkoročna ureditev, začasna ureditev in dolgoročna ureditev.

V empiričnem delu predstavim kvantitativno in kvalitativno raven raziskovanja pojava množičnih migracij. Po predstavitvi raziskovalnega in metodološkega izhodišča, kjer opišem raziskovalno metodo študije primera, navedem analizo na kvantitativni ravni, nato še analizo na kvalitativni ravni, kjer gre za raziskovanje stališč slovenske družbe, pridobljene skozi anketni vprašalnik ter za pridobitev stališč delujočih v sprejemnem centru za migrante, pridobljene z intervjuji v sprejemnem centru za migrante v času množičnih migracij.

Na kvantitativni ravni raziskovanja izhajam iz dveh sklopov, kjer prvi sklop obravnava povezave med stališči ravnanja države in sprejemanja družbene raznolikosti, kjer predpostavljam, da ima pojav množičnih migracij v Sloveniji negativen vpliv na razumevanje ravnanja države v času množičnih migracij ter na upad stopnje zaupanja slovenskim državnim institucijam. Drugi sklop obravnava povezave med (osebnimi) vrednotami in stališči slovenske družbe ob pojavu množičnih migracij v Sloveniji, kjer predpostavljam, da ima religioznost negativen vpliv na razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij ter nasprotno, da ima višja stopnja izobrazbe pozitiven vpliv na razumevanje navedene paradigme.

Analitični pregled na kvantitativni ravni, pridobljen skozi statistično analizo povezanosti spremenljivk, vodi zastavljeni raziskovalni model, ki se osredotoča na delovanje proučevanih

10

spremenljivk: sprejemanje družbene raznolikosti, ogroženost zaradi migracij, zaupanje državnim institucijam, razumevanje varnostnih ukrepov, religioznost, strah pred migracijami in izobrazba, na spremenljivko ravnanje države. Izhajajoč iz navedene analize predstavim ključne ugotovitve kvantitativnega raziskovanja, ki temeljijo na razumevanju stališč anketirane slovenske družbe do institucionalne ureditve množičnih migracij.

Na kvalitativni ravni raziskovanja izpostavim dve temeljni raziskovalni vprašanji, skozi kateri želim ugotoviti, prvič, kako ureditev in proces množičnih migracij razumejo delujoči v sprejemnem centru za migrante ter drugič, kateri temeljni dejavniki vplivajo na percepcijo institucionalne ureditve množičnih migracij delujočih v sprejemnem centru v času množičnih migracij v Sloveniji.

Raziskovanje na kvalitativni ravni temelji na zastavljenem raziskovalnem modelu, skozi kodirno analizo izjav respondentov pridobljenih kvalitativnih kategorij: ureditev množičnih migracij, razumevanje dela z migranti, pridobljene izkušnje za delo z migranti, percepcija množičnih migracij, razlaga množičnih migracij, nasvet za razumevanje množičnih migracij, razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij, kritika institucionalne ureditve množičnih migracij, ravnanje države z delujočimi v sprejemnem centru in ravnanje države z migranti. Nato predstavim strnjene ključne ugotovitve kvalitativnega raziskovanja, celostno percepcijo institucionalne ureditve množičnih migracij delujočih v sprejemnem centru za migrante.

Mobilnost predstavlja inherentno značilnost vseh populacij, razen kadar specifične politike ali drugi faktorji omejujejo ali nadzorujejo mobilnost (Skeldon, 2017, str. 5), zato je celovita analiza migracij ključnega pomena za razvoj v sociološkem raziskovanju politične, socialne in mobilnostne perspektive migracij, ki je v evropskem in slovenskem prostoru zaznamovana z neurejenostjo ter negativnim odzivom prebivalstva, kar zahteva iskanje novih raziskovalnih pristopov za izboljšanje razumevanja novih oblik množičnih migracij, za oblikovanje primernejših političnih okvirjev povezanih z migracijami ter konkretnega umeščanja tujcev v slovenski prostor.

11 2 TEORETIČNI DEL

2.1 POJAV NOVE MIGRACIJSKE REALNOSTI V EVROPI IN V SLOVENIJI Migracije predstavljajo dinamično in hitro spreminjajoče se področje, ki zahteva hitro prilagajanje novim razmeram. Republika Slovenija se je v letih 2015 in 2016 spopadla z migracijskim pritiskom, implementirala ukrepe za učinkovito obvladovanje migracijskega pritiska ter sodelovala v projektih solidarnosti in delitve bremen med državami članicami EU, pojavili pa so se tudi novi varnostni izzivi, povezani z migracijami. Sodobni migracijski tokovi so kompleksen in mnogovrsten pojav, v katerega je danes vključena večina držav, ki so države izvora, tranzita ali ciljne države globalno tesno povezanega sveta. Prav velike razlike v gospodarski razvitosti, velik demografski potencial izvornih držav ter iskanje stabilnejšega in varnejšega okolja so glavni spodbujevalci migracijskih tokov v države EU. Ključni vzroki za pojav migracij, zlasti množičnih neregularnih migracij, so politične, varnostne, socio- ekonomske in razvojne težave (Strategija vlade RS na področju migracij, 2019, str. 6–8).

Čeprav migracije predstavljajo eno izmed osrednjih globalnih tematik v sodobnem času, so se v slovenskem in evropskem prostoru javnega diskurza pojavile v kontekstu »še ene krize«

(Zavratnik et al., 2017, str. 858).

Ključnega pomena predstavlja razumevanje procesa migracij, kot pojav, ki v družbo vnaša večjo stopnjo mobilnosti in ki spreminja družbe in politike po vsem svetu. Predhodna dihotomija med državami pošiljateljicami in sprejemnicami migrantov ni več uporabna, saj so sodobne migracije veliko bolj vpete v procese (re)definiranj političnih skupnosti. Izpostavijo pomen politizacije vprašanj povezanih z migracijami ter diverzificiranost mobilnosti v aktualnih politikah meja in nadzora na eni strani ter avtonomije potekov migracijskih poti na drugi strani (prav tam, 2017, str. 863–864).

Izhajajoč iz navedenih ugotovitev, je Slovenija ustanovila začasni migracijski režim, ki ga je označila kot naravno katastrofo, neodvisno od človeških dejanj. Izziv migracij ni impliciral na resno politično odgovornost. Izpostavila je, da gre za izjemno stanje in potrebo po začasnih rešitvah. Vlada je prevzela diskurz, ki se je osredotočil na nemoteno življenje v državi: pritok migrantov so imeli pod nadzorom, uvajali nujne ukrepe, postavili tehnične ovire ob meji, itd.

Na podlagi navedenga so predlagali zakonodajne rešitve in predstavili poseben policijski in vojaški režim na meji, ki je vojski dodelil nekatera policijska pooblastila. Vladni predstavniki in politiki so odnos do migrantov oblikovali skozi varnostni vidik in sekundarno kot

12

humanitarni problem, vendar niso izpostavili politične razsežnosti pojava (Jalušič¹ v Žagar et al., 2018, str. 162–163).

2.1.1 Razumevanje institucionalne ureditve množičnih migracij

Okoli leta 2000 se v Evropi pojavi preobrat proti zaostrovanju migracijskih politik, ko je v veljavo stopil skupni evropski azilni sistem. Zoper navedeno ozadje, se je pojavil porast števila upravičenih prošenj za azil, kar je vzpodbudil pojav t.i. arabske pomladi, ki je dosegel vrhunec s pojavom Sirijske migracijske krize leta 2015-2016, ko so bile obstoječe politike začasno ukinjene. Močan upad števila prošenj za azil po letu 2016, odraža dogovor med Evropsko unijo in glavno tranzitno državo - Turčijo, kar je preusmerilo migracijski tok skozi Egejsko morje.

Upad stopnje priznavanja kandidatov za status begunca, predstavlja vrnitev v predhodno obstoječe politike. Vendar tako volumen prošenj, kot tudi povprečna stopnja priznavanja za status begunca ostajata visoki, glede na zgodovinske standarde, medtem ko je osnovni pritisk še vedno prisoten. Vendar še vedno ni jasno, ali gre za t.i. “spremembo paradigme” (UNHCR Global Trends² v Hatton, 2020, str. 80–81).

Hatton (2020, str. 75–76) navaja, da se begunska politika od običajne imigracijske politike razlikuje na dva načina. Prvič, v t.i. državah z visokim dohodkom se imigracijska politika osredotoča na dve skupini: posamezniki z družinskimi vezmi v sprejemni državi (kot je na primer v Italiji, Španiji, Izraelu in v ZDA), ali posamezniki, ki izpolnjujejo specifične pogoje na trgu dela (na primer točkovni sistem v Kanadi in Avstriji). Imigracijske politike lahko interpretiramo kot politike, ki so naklonjene interesom prebivalstva države gostiteljice, ali specifičnim posameznikom, kot so na primer spoznorji tistih, ki prihajajo zaradi združevanja družin, ali širšem gospodarstvu, kot na primer pri delovnih migracijah, zaradi specifičnega znanja. Nasprotno od navedenega, se migrante oz. begunce sprejme v državo, zaradi zaščite pred preganjanjem in ne zaradi neposredne koristi gostujoče družbe ali specifičnih posameznikov. Strah pred preganjanjem, ki označuje migriranje beguncev, se v gostujočih državah upošteva kot kriterij, zato nasprotno od ostalih ne upošteva koristi gostujočih držav.

Temeljno načelo gostujočih držav, ko gre za sprejemanje beguncev je bolj posredno, gre za zadovoljitev osnovnih humanitarnih potreb.

Drugič, medtem ko politika priseljevanja vsebuje značilnosti, ki so relativno preproste za preverbo, je definicija begunca veliko bolj subjektivna. Obravnavanje upravičenosti prošenj za

1 Žagar, Kogovšek Šalamon in Lukšič Hacin (2018): The Disaster of European Refugee Policy: Jalušič: Why Does Mujo Want to Go to Germany?

2 UNHCR (2015): Global Trends, str. 3.

13

status begunca, od ciljnih držav zahteva izvedbo individualne obravnave/ocene, ki pogosto temelji na neprimernih ali nepopolnih dokazih (na primer, ali je določeni migrant resnično ogrožen zaradi političnih ali verskih prepričanj v posameznikovi matični državi?). Naveden postopek običajno vključuje tudi oceno okoliščin v matičnih državah (na primer, v kolikšni meri gre za zlorabo človekovih pravic?) (Hatton, 2020, str. 76).

Zlasti pomembno je vprašanje ali, in v kakšnem obsegu, restriktivne politike zmanjšujejo število prošenj za azil, predvsem, ker so le-te pogosto namensko zasnovane za doseganje odvračanja. Številne raziskave so izpostavile push and pull dejavnike, na katerih temeljijo prošnje za azil v industrializiranih državah, kar so dokazale skozi analizo podatkov, o številu prosilcev glede na poreklo, glede na destinacijo in glede na čas. Najpomembnejše spremenljivke, ki spadajo v kategorijo izvora in države sta politično nasilje in pomanjkanje državljanskih svoboščin (prav tam, 2020, str. 84).

Politike, ki vplivajo na volumen prošenj za azil, lahko razdelimo na tri vrste. Prvič, politike, kot so nadzorovanje meja in vizumske politike, poskušajo zavrniti dostop do azilnih postopkov, s tem ko zaostrujejo dostop do meja. V obdobju Evropske migracijske krize, so države ob vzhodni meji EU, vzpostavile strog nadzor pri prečkanju meja ter pri postopkih sprejema.

Drugič, predpisi, ki se uporabljajo pri obravnavi prošenj za azil, lahko vplivajo na verjetnost, da bo vlagatelj pridobil priznavanje prošnje. Tretjič, omejitve gibanja, ki se uporabljajo med pocesom in znižanje socialnih ugodnosti, prav tako lahko odvračajo prošnje za azil.

Ko navedene spremenljivke vključimo v model za razumevanje analize prošenj za azil, imata nadzorovanje meja in postopkovne politike pomemben učinek odvračanja, med tem ko socialna politika nima takšnega učinka. Raziskave migracij skozi leta kažejo, da predvsem nadzorovanje meja in postopkovne politike, zmanjšujejo število prošenj za azil, torej države, ki so zaostrile migracijske politike, so imele v tem obdobju manj prošenj za azil, kot države z manj restriktivno politiko, kjer se je nasprotno število prošenj povečalo. Zato ni presenetljivo, da je drastični preobrat migracijske politike v Evropi povzročil obsežen učinek na volumen prošenj. Raznolike vzpodbude in odvračilni ukrepi, lahko vplivajo na značilnosti prosilcev za azil kot tudi na vsesplošno število priseljencev (Hatton, 2020, str. 85–86).

V Evropski uniji je skupni evropski azilni sistem občutno zaostril politike posameznih vlad.

Vendar migracijska kriza (2015-2016) je skupaj z razpadom mejne kontrole v južni Evropi in z nemško politiko odprtih vrat, povzročila zmedenost političnega režima. Čeprav je nastala situacija povzročila nesprejemanje migrantov in skrbi zaradi nezakonitega priseljevanja, pa je pokazala priložnost za reforme. Dogovor med EU in Turčijo glede gibanja Sirijcev leta 2016, preoblikovanje evropske mejne kontrole Frontex, v bolj integrirano European Border in

14

Coastguard Agency, ki imata večja izvršilna pooblastila in več finančnih sredstev. Reforme vključujejo tudi povečanje evropskega azilnega, migracijskega in integracijskega sklada ter transformacijo Evropskega azilnega podpornega urada v urad s polnimi pristojnostmi Evropsko azilno agencijo, ki ima večje operativne pristojnosti. Kriza je pripeljala tudi do ukrepov redistribucije prosilcev za azil, ne glede na ugovore štirih držav članic. To predstavlja prelomni napredek evropske politike porazdelitve bremen, ki je bila večkrat predmet diskusije, brez učinkovite rešitve (prav tam, 2020, str. 90).

2.1.2 Pomen reformacije migracijske politične ureditve

Nedavne izkušnje implicirajo na kritiko azilnega sistema, ki deluje neučinkovito ter vzpodbuja združevanje v tvegane, nedovoljene migracije, kjer večini migrantov ne uspe pridobiti statusa begunca. Strožji mejni nadzor zmanjša nedovoljene migracije, vendar izključuje tako t.i.

ekonomske migrante kot tudi prave begunce. Kot alternativno rešitev evropske migracijske politike, Hatton (2020, str. 90–91) navede avstralski sistem, kjer bi veljal strožji mejni nadzor skupaj z oblikovanjem sheme za preselitve, ki bi v Evropi lahko sprejela okoli 375,000 beguncev na leto.

Hatton (2016, str. 24–26) izpostavi pomen zaščite migrantov, ki bi se morala odražati v dveh oblikah humanitarnega prizadevanja. Prvič, izpostavi potrebo po izboljšanju pogojev v migrantskih kampih, zato bi bilo potrebno zagotoviti več sredstev. Drugič, bi bilo potrebno oblikovati splošni skupni načrt priseljevanja, ki bi se osredotočal na migrante, katerih azilne prošnje so bile obdelane v državi prvega azila in jih nato premestiti v Evropo. Takšen načrt bi se osredotočil na tiste, ki najbolj potrebujejo zaščito. Naveden načrt, bi omogočil boljšo obravnavo in zaščito migrantov, kot obstoječi spontani sistem sprejemanja. Vendar je pomembno izpostaviti pomemben predpogoj, ki zahteva uveljavitev mejnega nadzora, ki bi zmanjševal nedovoljeno prehajanje meja in omogočil lažjo obravnavo spontanih prošenj za azil.

Ključen program za preseljevanje, bi zahteval radikalno razširitev kapacitete sprejemanja migrantov, skozi sodelovanje pri porazdelitvi bremen med evropskimi državami. Raziskave kažejo, da ima sprejem migrantov pozitivne značilnosti za javno dobro, kar implicira na dejstvo, da bi takšne politike moralo izvrševati višje politično telo, kot je na primer Evropska unija. Vendar se pri porazdelitvi bremen med evropskimi državami, pojavi odpor do sprejemanja takšnih politik, zato mora EU za doseganje navednega cilja delovati kot družbeni načrtovalec (Hatton, 2016, str. 26–28).

15

Najpomembnejši vidiki odziva EU na migracijsko krizo, so pomanjkanje politične volje, izogibanje odgovornosti in nezmožnost doseganje dogovora glede ukrepanja. Posledično je to vodilo v kaos, improvizacijo in konstante spremembe zakonov v posameznih državah članicah (Kogovšek Šalamon in Šeruga v Žagar et al., 2018, str. 29).

Temeljna pomanjkljivost migracijske in mejne politike se pokaže pri vzpostavitvi humanitarnega koridorja, skozi katerega jim je bila dodeljena pravica do migriranja, čeprav le- ta ni bila definirana s strani evropskih zakonov. Posledično je migracijska kriza spremenila odnos med zakonom in politiko na način, da je bila vladavina prava za čas množičnih migracij ukinjena (prav tam, 2018, str. 39–40).

Prihodnji ukrepi politike bi se morali obravnavati v kontekstu nedavne zgodovine in z izvedbo analiz. Politični razvoj bi se moral osredotočiti na trenutne trende azilnih prošenj ter na dejstva, ki so sprožila takšno spremembo. Vendar je pri oblikovanju politike potrebno izpostaviti še izvedljivost, zato Hatton (2016, str. 21–22) predlaga tri pomembna področja za politični razvoj.

Prvič, mejni nadzor mora biti strožji in uveljavljen. To bi omejilo negativno razumevanje nezakonitiga vstopanja v družbi in okrepilo politični pomen migracij. Drugič, azilne politike se ne smejo osredotočati na spontane iskalce azila, vendar se mora osredotočiti na celovit program priseljevanja, ki cilja na tiste v državah prvega azila, ki jih je potrebno nujno zaščititi.

Vključevati mora tudi večjo podporo za tiste, ki so ostali v begunskih kampih ali barakarskih naseljih. Tretjič, kapaciteta za sprejem in preseljenih migrantov se mora povečati skozi povečano sodelovanje med evropskimi državami, kar bi zahtevalo medsebojne dogovore o porazdelitvi med državami.

Azilna politika, kjer je ključen pogoj za tveganje posameznikovega življenja in varnosti, upravičenost do priznanja, predstavlja neprimerno politično ureditev. Neprimernost politične ureditve se odraža tudi pri nesprejemanju migrantov, ki naj ne bi bili primerni, da bi se lahko kvalificirali za begunski status, ki se potem ne morejo niti vrniti v drugo državo in obstanejo v praznini neformalnega sektorja. Azilna politika ne vključuje velike večine tistih, ki v največji meri potrebujejo zaščito in ne določa zadostne pomoči migrantom, ki so obstali v t.i.

migrantskih kampih (prav tam, 2016, str. 28).

Odsotnost celovitega in usklajenega odziva na ravni Evropske unije, zaradi enostranskega in samostojnega odločanja držav članic na izzive množičnih migracij, zaradi porasta ksenofobičnih in rasističnih čustev v populaciji kot tudi v političnih programih, razkrivajo problematično pomanjkanje solidarnosti in spoštljivosti tako Evropske unije kot tudi njenih

16

držav članic (Kogovšek Šalamon in Šeruga³ v Žagar, Kogovšek Šalamon in Lukšič Hacin, 2018, str. 1).

Migracijska kriza je pokazala na neenotnost evropskih držav članic, predvsem je bila razvidna razlika v pristopu spoprijemanja držav s pojavom, kjer so t.i. temeljne države EU izkazale večjo dobrodošlico, pristop, ki je temeljil na človekovih pravicah, na drugi strani pa so post- kolonialistične države zavzele negativno držo in represivni pristop (Kurnik in Toplak, 2021, str. 325).

2.1.3 Razumevanje migrantov kot političnih subjektov

Kurnik in Toplak (2021, str. 326) ne glede na pristop spoprijemanja držav z množičnimi migracijami, izpostavita ignoranco obstoja delovanja migrantov. Oba pristopa upoštevata migrante, kot ljudi, ki prestopajo meje in ne upoštevata njihovo upravičenost do migriranja, vendar jih obravnavata kot preproste objekte političnih ukrepov. Kurnik in Toplakova zato izpostavita razumevanje ljudi, ki migrirajo kot političnih subjektov, ne glede na njihov prostorski položaj.

Raziskave⁴ izpostavijo, da je ključnega pomena za razvoj migracijskih poti, ki so vodile v humanitarni koridor, delovanje migrantov. Brez njihovega organiziranega protestiranja in delovanja se humanitarni koridor ne bi vzpostavil. Z razumevanjem subjektivnosti migrantov, lahko pojasnimo pomen delovanja migrantov, kot ključno za razvoj evropskega migtracijskega in mejnega režima. Odprtje humanitarnega koridorja na Balkanski poti in posledična začasna ukinitev evropske mejne in migracijske ureditve, ne predstavlja gostoljubne poteze, vendar privolitev mobilnosti, ki jo je bila EU prisiljena zagotoviti migrantom. Začasno odprtje državnih meja na poti in ukinitev Šengenskih regulacij, skupaj z državno organiziracijo prevoza, ki je zagotovilo prehod tisočih migrantov, je bilo potrebno zaradi preprečevanja prekomerne mobilnosti na poti in zaradi ponovne uveljavitve nadzora mobilnosti. Naknadno zaprtje, ki ni bilo v popolnosti uspešno, ne bi bilo mogoče brez začasne legalizacije.

Formalizacija humanitarnega koridorja v letih 2015 in 2016, predstavlja poskus ponovne uvedbe popolnega nadzora migracijskih poti držav članic. Za doseganje navedenega cilja, so države posegle po raznolikih političnih ukrepih, kot je kategorizacija in segmentacija t.i.

zakonitih in nezakonitih migrantov ter z uvedbo prepovedi vključenosti v migracijsko-

3 Žagar, Kogovšek Šalamon in Lukšič Hacin (2018): The Disaster of European Refugee Policy: Kogovšek Šalamon in Šeruga: Refugees and the “Disorganised State of Exception”: EU and States’ Responses to Mass Arrivals through the Western Balkans Migration Route.

4 Glej etnografske raziskave balkanske poti: El-Shaarawi in Maple (2019): Movements Upon Movements:

Refugee and Activist Struggles to Open the Balkan Route to Europe.

17

humanitarno krizo vseh, ki za to niso sponzorirani ali pooblaščeni s strani države (Kurnik in Toplak, , 2021, str. 326–328).

Navedena dejstva nakazujejo na napad na avtonomnost migracij, ki se je pojavil zaradi raznolikosti v evropskem procesu integracije. Države na Balkanski poti so imele raznolike poglede glede njihove vloge pri ohranjanju evropskega mejnega in migracijskega režima.

Nekatere so bile represivne, druge so delovale bolj permisivno, nekatere so uvedle državni monopol nad urejanjem poti (Slovenija, Hrvaška), druge (Srbija) so dovoljevale neformalne vstope, tudi ob zaprtju humanitarnega koridorja. Raznolikost med državami lahko pojasnimo z različnimi strukturnimi pozicijami v procesih integracije po poti, kot tudi z različnimi zgodovinskimi tradicijami in mentalitetami glede razumevanja migracij v različnih družbah (prav tam, 2021, str. 328–329).

Dva nasprotujoča si pristopa k t.i. migrantski krizi, prvi trdi, da migracij in človeško mobilnost ni mogoče upravljati, brez upoštevanja človekovih pravic in vladavine prava ter drugi, ki državi pripisuje absolutno prevlado nad odločitvami vstopanja na njen teritorij, si delita skupno neupoštevanje delovanja migrantov (Kurnik in Toplak, str. 329, 2021). Zaradi dejstva, da monopol države nad artikulacijo odnosov moči ne more obstajati, je artikulacijo mejnega in migracijskega režima potrebno razumeti kot rezultat raznolikega delovanja institucij (nadnacionalne institucije, države, nevladne organizacije) in kot rezultat migracijskih praks mobilnosti. Mejni in migracijski režim posledično ne predstavlja absolutno prevlado držav, vendar se oblikuje skozi pogajanja raznolikih institucij in mobilnostnih praks, ki skupaj določajo migracijsko in mejno ureditev. EU je pri soočanju z množičnimi migracijami uporabila represivne ukrepe, posledično mobilnost lahko razumemo kot regulirano normo.

Kadar tako obsežna mobilnost kot je bila nedavno v Evropi, povzroči izzive na področju porazdelitve moči, identifikacij in kategorizacij, takrat postane subjekt državne represije, vendar tudi dejanje osvoboditve (prav tam, 2021, str. 330–331).

Kurnik in Toplak (2021, str. 336) kritično ovrednotita državno usmerjen pristop k migracijam, ki le-te razume kot politični objekt. Pristop bi moral temeljiti na izpostavitvi neenakih, nasilnih povezav, ki predstavljajo temelj delovanja držav, z namenom preoblikovanja meja med nami in Drugimi v skupni prostor artikulacije in družbene transformacije, ki stremi k doseganju skupnega, inkluzivnega sveta.

18

2.2 VPLIV RAZUMEVANJA INSTITUCIONALNE UREDITVE MIGRACIJ V JAVNOSTI

Pojavila se je razširjena percepcija, da se je javno mnenje močno preusmerilo proti priseljencem na splošno in predvsem proti prosilcem za azil. Navedena ugotovitev se povezuje z naraščujočo podporo populističnim političnim strankam, predvsem skrajno desnim. Četudi le-te niso sprejete v vlado, lahko spremenijo agendo ključnim političnik strank, v smeri anti- migracijske naravnanosti (Hatton, 2020, str. 87).

Hatton (2020, str. 89) izpostavi dva pomembna dejavnika, ki vplivata na splošno javno mnenje do prosilcev za azil. Prvič, javno mnenje je močno proti nezakonitem vstopu v državo.

Na podlagi navedenega je verjetno, da je povečanje nezakonitega vstopanja povzročilo še večje zaostrovanje odnosa do iskalcev azila. Drugič, okrepil se je pomen priseljevanja. Pomen priseljevanja se osredotoča na dejstvo, kako pomembna je določena zadeva za respondenta.

Ena izmed analiz pomena migracij, je navedena v Eurobarometer raziskavah, ki nakazuje, da se je odklonsko razumevanje pomena migracij stopilo v ospredje leta 2015, ko so respondenti v EU izrazili, da priseljevanje predstavlja eno izmed dveh ključnih vprašanj, več kot 30% v celotni EU ter 75% respondentov v Nemčiji izpostavi negativen pomen priseljevanja.

Navedene ugotovitve izražajo ekonomske interese in kulturna vprašanja ter predpostavljajo, da načelo “učinek skupinske grožnje” (pro-priseljensko razumevanje), prevlada načelo

“učinkovitosti kontakta”, kar nakazuje na strah pred konkurenco in kulturna vprašanja.

Kurnik in Toplak (2021, str. 337) izpostavita pomen javne percepcije migracij, ki jo je ustvarila politična intervencija ob razvrščanju razumevanja migrantov kot legalnih ali ilegalnih, kar je povzročilo občutke ogroženosti v javnosti.

Posledico vzpona panike v Sloveniji Dragoš (v Žagar et al., 2018, str. 204)⁵ prepozna skozi štiri prevladujoča gibanja: vzpon totaliratnih čustev, upad zaupanja javnim institucijam, porast polemičnih družbenih vprašanj in porast socialne distance.

2.2.1 Povezanost stališč javnega mnenja o migrantih in o migracijski politiki

Raziskave⁶ o povezanosti med stališči javnega mnenja o priseljencih in med spremembami politike priseljevanja nakazujejo, da je večja izpostavljenost pomena priseljevanja povezana z

5 Žagar, Kogovšek Šalamon in Lukšič Hacin (2018): The Disaster of European Refugee Policy: Dragoš: Refugees and Slovenian Authoritarianism.

6 Glej raziskave: Neumayer (2005): Asylum Recognition Rates in Western Europe: Their Determinants, Variation,

and Lack of Convergence; Toshkov (2014): The Dynamic Relationship between Asylum Applications and Recognition Rates in Europe (1987–2010).

19

bolj restriktivnimi azilnimi politikami. Vendar, ker je zakonodajni proces pogosto dolgotrajen in negotov, so takojšnji učinki spreminjanja odnosa negativni, zaradi uveljavljanja znotraj obstoječega političnega okvirja (Hatton, 2020, str. 90).

Hatton (2016, str. 2) ugotavlja, da so imele azilne politike pomemben vpliv na volumen azilnih prošenj, predvsem tiste, ki se nanašajo na mejni nadzor. Izpostavi tudi, da je javno mnenje pozitivno naravnano do pristnih beguncev, vendar je zelo negativno naravnano do ilegalnih migrantov. Ta ugotovitev predpostavlja, da azilna politika, ki vzpodbuja migrante k nevarnim pomorskim ali kopnim migriranjem, z namenom pridobivanja azila na način nedovoljenega vstopa, ne bo pridobila javne podpore.

2.2.2 Sprememba javnega mnenja o migracijski politiki

Nedavna migracijska kriza je vzpostavila širšo razpravo o begunski politiki in o politiki priseljevanja. Pogosto se predpostavlja, da se je javno mnenje obrnilo v negativno smer razumevanja migracij. Negativno medijsko poročanje o migracijah in vzpon desničarskih populističnih strank, dokazujejo negativno naravnanost. Nedavni podatki nakazujejo, da gre za negativni preobrat javnega mnenja v obdobju recesije, ki je sledila globalni finančni krizi, vendar dolgoročno ta preobrat ni viden. Pomembno je izpostaviti razliko med razumevanjem beguncev in med razumevanjem migrantov, ki jo lahko analiziramo z raziskovanjem European Social Survey (ESS). Hatton (2016, str. 15) navede tri dimenzije javnega mnenja v Evropi.

1. Eden izmed razlogov za raznolikost sprememb javnega mnenja je, da imajo evropske države različne izkušnje s prošnjami za azil. Od leta 2002 do leta 2014 se pokaže sprememba v stališčih, kjer so respondenti proti spremembi azilnih prošenj na prebivalca, v zadnjih petih preteklih letih. Stališča proti priseljencem etničnih manjšin, ali iz revnejših držav je pozitivno povezano s spremembo azilnih prošenj. Porast azilnih prošenj je povezan z negativnim razumevanjem priseljevanja migrantov iz etničnih skupin ali iz revnejših držav, vendar ni imelo vpliva na stališča do beguncev. Vendar pomembno je izpostaviti ostale dejavnike vpliva na javno mnenje (prav tam, 2016, str. 17).

2. Pomembno je izpostaviti razliko med stališči o zaželenosti več ali manj priseljevanja in obseg priseljevanja, ki predstavlja pomembno vprašanje politike. Večina ekonomskih analiz javnega mnenja o priseljevanju, se je osredotočila na ‘more or less’ obliko preference. Kar pa ne upošteva stališča respondenta o migracijah, v kontekstu razumevanja migracij kot političnega vprašanja. Pomen oziroma poudarek ima pomembno vlogo zaradi povezanosti s politiko. Izbira volilcev za več ali manj priseljevanja, ne bo pridobila politične teže, če pomen pojava ni dovolj pomemben, da bi postal politična prednostna naloga (prav tam, 2016, str. 17).

20

Politična razprava se aktivira z interakcijo močnega razumevanja pomena in z negativnim mnenjem do migracij. Porast razumevanja pomena posledično vpliva na povečan pomen prehodnih stališč. Hatton (2016, str. 19) navaja, da se javno mnenje izkaže kot pomemben dejavnik, ko so prevladujoča stališča do pojava negativna, posledično le-ta postane pomembna tematika v medijih in v politiki, vendar lahko povečan pomen v javnosti povzroči tako negativna kot pozitivna stališča javnosti. Raziskave kažejo, da stališča o migracijah niso izrazito negativna, vendar se izrazita negativna naravnanost kaže predvsem pri stališčih do ilegalnega priseljevanja. Negativno razumevanje stališč do ilegalnega priseljevanja je postal pomemben dejavnik, zaradi vpliva na azilne politike, ki se zaradi razmer soočajo z velikim številom iskalcev azila, brez dovoljenja.

3. Nedovoljen vstop v državo, predstavlja ključno značilnost nedavne migracijske krize.

Raziskave kažejo, da so respondenti izrazili negativna stališča do nezakonitega priseljevanja.

Stališča respondentov nakazujejo na dejstvo, da ne izražajo negativnih stališč do razumevanja zakonitih migracij, vendar se je negativno razumevanje nezakonitih migracij več kot podvojilo.

Stališča respondentov o zaskrbljenosti glede zakonitih in nezakonitih migracij, so pozitivno povezana s stališčem respondentov, ki menijo, da migranti in migracije za državo predstavljajo problem in ne priložnost (prav tam, 2016, str. 19).

Raznolike raziskave⁷ nakazujejo na dejstvo, da je negativno razumevanje migracij povezano z ekonomsko in osebno negotovostjo in z ostalimi defenzivnimi lastnostmi. Navedene lastnosti so pogosto povezane s pomanjkanjem zaupanja v javne institucije ko tudi s pomanjkanjem zaupanja v državne politike (prav tam, 2016, str. 19).

Nedavni dogodki so azilno politiko postavili v ospredje ter izpostavili, da je potrebna preureditev programa priseljevanja, vendar je za uspešno uveljavitev le-te potrebno pridobiti podporo javnosti in ne nasprotno, kot delujejo trenutni sistemi (prav tam, 2016, str. 29).

2.2.3 Pomen subjektivnega razumevanja migracij

Zaradi velikega pritoka migrantov v Evropo v zadnjih letih, se je pojavil velik odpor javnosti do sprejemanja migrantov in posledično so se pojavile tudi politične razprave o pojavu nove migracijske realnosti.

Stališča javnosti o migrantih se večinoma oblikujejo skozi politična vprašanja povezana z etnično identiteto in zaščito nacionalne varnosti, kar vključuje tudi razumevanje in stališča

7 Glej raziskave: Ceobanu, A. M. in Escandell, X. (2010): Comparative Analyses of Public Attitudes Toward Immigrants and Immigration Using Multinational Survey Data; Hainmueller J. in Hopkins, D. (2014): Public Attitudes toward Immigration.

21

posameznikov in njihovimi osebnimi lastnostmi in preferencami. Le-te se večinoma odražajo v obliki ogroženosti zaradi ekonomskih vprašanj povezanih z dohodkom in zaposlitvijo, kot tudi družbenih vprašanj, povezanih z razumevanjem kulturne raznolikosti. Raziskava Abdelaaty in Steele (2018, str. 3–5) nakazuje na dejstvo, da je večja kulturna raznolikost povezana z zmanjšano podporo migrantom, saj javnost migrante razume kot ekonomsko konkurenco ter kot politične akterje.

Tudi izobrazba ima pomembno vlogo pri oblikovanju stališč javnosti o migracijah in o priseljencih. Borgonovi in Pokropek (2019, str. 2–11) sta raziskovala povezanost izobrazbe in stališč do migracij, pri čemer ju je zanimalo, v kolikšni meri sta povezani spremenljivki izobrazba in nasprotovanje migracijam. Primerjalni podatki za različne države, iz raziskave ESS med leti 2010 do 2016 kažejo, da posamezniki z višjo izobrazbo izražajo manjšo stopnjo nasprotovanja migracijam, kot posamezniki z nižjo stopnjo izobrazbe, ker so izrazili manjšo stopnjo občutkov ogroženosti, ki so pomembno povezani s stališči razumevanja migracij.

Analiza, ki sta jo opravila Borgonovi in Pokropek (2019, str. 14), kot ključno ugotovitev izpostavi, da je izobrazba močno povezana z negativnimi stališči evropske javnosti o migracijah, kjer navajata, da gre pri respondentih, ki izrazijo nasprotovanje migracijam za močno povezanost z nizko stopnjo izobrazbe in višjo stopnjo razumevanja ogroženosti zaradi migracij. Ravno nasprotno navajata, da respondenti z višjo stopnjo izobrazbe, izražajo manjšo stopnjo občutkov ogroženosti in večjo stopnjo sprejemanja migracij.

Razumevanje migracij v javnosti je v sodobnem svetu posledično predvsem odvisno od političnega diskurza povezanega z migracijami, vendar je odvisno tudi od zgodovine in lastnosti družbe kot tudi od osebnih prepričanj ter značilnosti posameznikov.

22

2.3 INSTITUCIONALNA UREDITEV MNOŽIČNIH MIGRACIJ V RS

Institucionalno ureditev množičnih migracij v Sloveniji urejajo različne pravne podlage ter odgovorne institucije. Vodilno raziskovalno izhodišče institucionalne ureditve množičnih migracij v Sloveniji, temelji na pridobivanju in proučevanju konceptualnih vodil, ki prikazujejo kako Slovenija prostorsko in socialno načrtuje kratkoročno in dolgoročno umeščenost migrantov v prostor, pri čemer izhajam iz analize zakonov in zakonsko uveljavljenih aktov ter strategij Republike Slovenije, pri načrtovanju prostorske in socialne ureditve množičnih migracij. V analizi bom predstavila tri principe ureditve migracij, in sicer kratkoročno, začasno in dolgoročno ureditev.

2.3.1 Pravna podlaga prostorske in socialne ureditve množičnih migracij v RS

Prostorsko in socialno ureditev množičnih migracij izvaja Urad vlade za oskrbo in integracijo migrantov, za prosilce za mednarodno zaščito, osebe s priznano mednarodno zaščito in za osebe z začasno zaščito v Republiki Sloveniji. Navedena ureditev temelji na visoki pravni zaščiti mednarodnih konvencij, (Ženevska konvencija o statusu beguncev in Direktiva 2013/33 EU o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito) ki jih je Republika Slovenija ratificirala, evropske zakonodaje, ki jo je Republika Slovenija prenesla v svoj pravni red in so tako sestavni del slovenskega pravnega reda, na Ustavi Republike Slovenije, na Zakonu o tujcih ter Zakonu o mednarodni zaščiti. Prostorska ureditev oziroma nastanitev migrantov temelji na Konvenciji o statusu beguncev, na podlagi njenega 21. člena, ki navaja, da glede nastanitve uporabljajo države pogodbenice, v obsegu, ki ga urejajo zakoni ali predpisi, ali je pod nadzorom javne oblasti, za migrante, ki so zakonito na njihovem ozemlju, čim ugodnejšo obravnavo, v vsakem primeru pa ne manj ugodne od tiste, ki jo v enakih okoliščinah uporabljajo za tujce nasploh (Konvencija o statusu beguncev, 1951, 21.člen)⁸.

Prostorsko-socialna ureditev množičnih migracij v Sloveniji temelji še na naslednjih podzakonskih aktih Zakona o mednarodni zaščiti: Uredba o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam z mednarodno zaščito, Uredba o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic prosilcem za mednarodno zaščito, Uredba o hišnem redu azilnega doma in Uredba o hišnem redu integracijske hiše. Zaradi različnih statusnih oblik migrantov v Republiki Sloveniji in s tem povezanimi pravicami in obveznostmi se na delovno področje Urada za oskrbo in

8 Konvencija o statusu beguncev – Convention relative au Statut des Refugies (1951): Sprejela jo je Diplomatska

konferenca Združenih narodov o statusu beguncev in oseb brez državljanstva 28. julija 1951 v skladu z resolucijo št. 429 (V) Generalne skupščine z dne: 14. decembra 1950. Veljati je začela 22. aprila 1954.

23

integracijo migrantov navezuje tudi zakonodaja iz različnih področij (socialna varnost, družinska razmerja, zaposlovanje, izobraževanje, zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje). Prostorska ureditev množičnih migracij temelji še na Strategiji vlade RS na področju migracij, kjer navaja vodila za prostorsko urejanje množičnih migracij, ki ga je Vlada Republike Slovenije sprejela 18.07.2019.

Ministrstvo za notranje zadeve je ob spremenjenih razmerah na področju migracij v skladu z Zakonom o tujcih v 10.a členu sklenilo, da ob množičnih migracijah redno spremlja razmere na področju migracij in če oceni, da bi v Republiki Sloveniji lahko ali da so že nastale razmere, ko bi bila ali sta zaradi spremenjenih razmer na področju migracij, ogrožena javni red ali notranja varnost Republike Slovenije, določi območja izvajanja različnih ukrepov, kot so omejevanje ali določanje kvote vstopa v državo in postavitev sprejemnih centrov za migrante.

V skladu z Zakonom o tujcih (5.člen), ki določa spremenjeno migracijsko politiko ob pojavu množičnih migracij navaja, da lahko Vlada Republike Slovenije, vsako leto določi število (kvoto) dovoljenj za prebivanje v Republiki Sloveniji, ki se jih lahko izda tujcem v tekočem letu. Ministrstvo za notranje zadeve, pripravi oceno možnih posledic spremenjenih razmer na področju migracij glede vpliva na javni red in notranjo varnost Republike Slovenije, pri oceni upošteva razmere v državah, iz katerih tujci nameravajo vstopiti ali so vstopili v Republiko Slovenijo, in stanje na področju migracij v državah v regiji, število nezakonito prebivajočih tujcev in tujcev z odločbo o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji, število prosilcev za mednarodno zaščito in število oseb s priznano mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji ter nastanitvene in integracijske zmožnosti Republike Slovenije za vse omenjene kategorije tujcev in možnost izvajanja zakona, ki ureja mednarodno zaščito, ter druge dejavnike, ki bi lahko vplivali na javni red in notranjo varnost (Zakon o tujcih – ZTuj, 2011, 5. člen; 10.a člen)⁹. 2.3.2 Odgovorne institucije

Urejanje področja migrantske problematike v splošnem je v pristojnosti Ministrstva za notranje zadeve, Direktorata za upravne notranje zadeve, migracije in naturalizacijo. Za specifično zagotovitev nastanitve in oskrbe migrantov pa je odgovorno Ministrstvo za obrambo, Uprava RS za zaščito in reševanje ob pojavu množičnih migracij, ob vsakodnevnem soočanju z množičnimi migracijami, pa je za namestitev, osnovno oskrbo in integracijo odgovoren Urad vlade za integracijo in oskrbo migrantov Republike Slovenije.

9 Zakon o tujcih – Ztuj-2. (2011): Sprejet v Državnem zboru Republike Slovenije, v veljavi od 28. julija.

24

Na področju migracij v Republiki Sloveniji za dejansko pomoč in integracijo migrantom ter oskrbo z osnovnimi življenjskimi potrebami delujejo različni akterji, nevladne organizacije:

Društvo Amnesty International Slovenije, Društvo UP Jesenice, Društvo za človekove pravice in človeku prijazne dejavnosti Humanitas, Društvo za razvoj in povezovanje družbenih ved in kultur ODNOS, Društvo za Združene narode za Slovenijo, Forum za enakopraven razvoj – FER, Jezuitsko združenje za begunce Slovenije, Mirovni inštitut, Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC, PROJA, zavod za uresničevanje dobrih idej, Rdeči križ Slovenije, SLOGA – Platforma NVO za razvoj, globalno učenje in humanitarno pomoč, Slovenska filantropija, Slovenska fundacija za UNICEF, Slovenska karitas, Zavod Global, Zavod Krog, Zavod Povod, Zavod Tri in Zavod Voluntariat.

Ministrstvo za obrambo, Uprava RS za zaščito in reševanje je bila vključena v pripravo Kontingentnega načrta za zagotovitev nastanitve in oskrbe v primeru povečanja števila prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju kontingentni načrt), ki ga je sprejela Vlada RS, dne 16. julija 2015. Po prihodu migrantov na mejo je ministrstvo ugotovilo, da jih večina ne želi zaprositi za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, temveč želijo le čim prej priti do meje z Avstrijo in preko nje do ciljne destinacije. Pri vzpostavljanju odziva na množične migracije imajo pomembno vlogo lokalne skupnosti, ki pristopijo k pripravi in organizaciji centrov, ter nevladne organizacije. V okviru svojih pristojnosti ob množičnih migracijah sodelujejo tudi državni organi in sicer Ministrstvo za notranje zadeve in Policija, ki sta poleg Ministrstva za obrambo in Slovenske vojske ključna partnerja Ministrstva za obrambo, Ministrstvo za zdravje glede zdravstvene oskrbe migrantov ter Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti predvsem glede dela z ranljivimi skupinami migrantov (Ministrstvo za obrambo RS, 2019).

Urad vlade za oskrbo in integracijo migrantov v okviru delovnega področja sprejema in oskrbe, zagotavlja ustrezne kapacitete za nastanitev prosilcev za mednarodno zaščito, organizira in izvaja zdravstveno oskrbo, preventivne zdravstvene preglede pred nastanitvijo v azilni dom ali njegovo izpostavo, vodi postopke in opravlja naloge v zvezi z razseljenimi prosilci za mednarodno zaščito, jim nudi psihosocialno oskrbo, sodeluje s policijo v postopkih odstranjevanja zavrnjenih prosilcev, sodeluje z zakonitimi zastopniki mladoletnikov brez spremstva, vodi oziroma koordinira delo projektnih skupin s področja sprejema in oskrbe, pripravlja interna navodila za delovanje azilnega doma in njegovih izpostav, opravlja naloge, povezane z izvajanjem programov pomoči pri sprejemu in oskrbi, koordinira delo nevladnih, mednarodnih ter drugih organizacij na področju oskrbe in sprejema migrantov, zagotavlja pomoč pri uveljavljanju pravic osebam za začasno zaščito in ustanovi in upravlja nastanitvene

25

centre za potrebe začasne zaščite razseljenih oseb in drugih kategorij migrantov. Za nastanitev prosilcev upravlja: azilni dom na lokaciji Cesta v Gorice 15, Ljubljana, izpostavo azilnega doma v samskem domu na Kotnikovi 8, Ljubljana in izpostavo azilnega doma v ICRCZ v Logatcu.

V okviru delovnega področja integracije oseb s priznano mednarodno zaščito zagotavlja ustrezne kapacitete za nastanitev oseb s priznano mednarodno zaščito v integracijskih hišah, pripravlja standardne, usmeritve za delo s področja integracije, pripravlja integracijske načrte osebam s priznano mednarodno zaščito in spremlja realizacijo le-teh, pripravlja interna navodila za delovanje integracijskih hiš, koordinira delo nevladnih, mednarodnih ter drugih organizacij na področju integracije migrantov, sodeluje pri medresorski implementaciji integracijskih ukrepov z delovnih področij posameznih ministrstev, opravlja naloge, povezane z izvajanjem programov pomoči pri integraciji oseb s priznano mednarodno zaščito ter izvaja svetovanja in informiranja osebam s priznano mednarodno zaščito. Za nastanitev oseb z mednarodno zaščito upravlja: integracijsko hišo Ljubljana, integracijsko hišo Maribor in integracijsko hišo Velenje (Urad za oskrbo in integracijo migrantov RS, 2019).

26

2.4 PRINCIPI UREDITVE MNOŽIČNIH MIGRACIJ V RS

Analiza principov ureditve množičnh migracij v Sloveniji obravnava temeljne koncepte na podlagi katerih država načrtuje prostorsko in socialno ureditev množičnih migracij, pri čemer izhodišče analitičnega pregleda temelji na analizi zbranih podatkov pomembnih institucij, ki se ukvarjajo z navedeno ureditvijo, na podlagi katerih bom predstavila končno teorijo oz.

analizo, ki temelji na treh principih prostorske in socialne ureditve množičnih migracij, razvidne v tabeli 2.1: 1. Kratkoročna ureditev (začasni sprejemni centri za migrante – množica za kratek čas), 2. Začasna ureditev (začasno bivanje za migrante v azilnih domovih), 3.

Dolgoročna ureditev (opolnomočenje za samostojno bivanje in integracija).

Tabela 2.1: Principi prostorske in socialne ureditve množičnih migracij v Sloveniji Princip Odgovorne

institucije

Veljavni predpisi

Nastanitev Status in časovni

okvir

Integracija

1. Kratkoročna ureditev

- policija - lokalne upravne

enote - MNZ

- Zakon o začasni

zaščiti razseljenih

oseb

- obravnava na policijski

postaji - sprejemni

center

- Ilegalni prehodi migrantov - takojšnje vračanje - 6 mesecev

- ni predvidena

2. Začasna ureditev

- lokalne upravne enote - policija - Urad vlade za oskrbo in integracijo

migrantov - MNZ

- Zakon o mednarodni

zaščiti - Konvencija

o statusu beguncev - Uredba o

načinih in pogojih za zagotavljanje

pravic prosilcem za mednarodno

zaščito

- sprejemni center - azilni dom

- izpostave azilnega doma

- Prosilci za mednarodno

zaščito - eno leto

- dodelitev finančne

pomoči - pravica do

nujnega zdravljenja - pravica do izobraževanja

- pravica do dela

3. Dolgoročna ureditev

- MNZ - Urad vlade za oskrbo in integracijo

migrantov

- Zakon o mednarodni

zaščiti - Konvencija

o statusu beguncev - Uredba o

načinih in pogojih za zagotavljanje

pravic

-integracijska hiša (1 leto)

- zasebna nastanitev

- Osebe s priznano mednarodno

zaščito - največ 10

let

- prebivanje v RS - denarno nadomestilo

za zasebno nastanitev - pomoč pri vključevanju

v okolje - pravica do

dela