Uresničevanje pravil o mednarodni zaščiti v Republiki Sloveniji

(1)

Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta

Uresničevanje pravil o mednarodni zaščiti v Republiki Sloveniji

(magistrsko diplomsko delo)

Avtorica: Mateja Ločičnik, dipl. prav. (UN) Mentor: izr. prof. dr. Senko Pličanič, univ. dipl. prav.

Ljubljana, november 2021

(2)

i

POVZETEK

V magistrskem diplomskem delu z naslovom Uresničevanje pravil o mednarodni zaščiti v Republiki Sloveniji so celostno prikazane značilnosti instituta mednarodne zaščite v RS ter njihovo uresničevanje v praksi. Krovni zakon, ki ureja to področje, je bil večkrat spremenjen.

T. i. migracijska kriza (2015-16) je vplivala tudi na razvoj politik, kar je rezultiralo v pripravi programov in strategij ter v konkretnih ukrepih za obvladovanje situacije. Pri vključevanju migrantov v družbo je ključnega pomena njihova integracija, ki je sestavni del migracijske politike. Na področju migrantske problematike igrajo pomembno vlogo tudi nevladne organizacije ter Varuh človekovih pravic, in sicer v vlogi korekcijskega, nadzornega in evalvacijskega mehanizma. Tudi sodna praksa sodišč na nacionalni in evropski ravni korigira odločitve izvršne oblasti v konkretnih primerih prosilcev za mednarodno zaščito. Naraščajoč trend migracij iz tretjega sveta v EU bo nedvomno narekoval nadaljnje spremembe na področju zakonodaje in politik.

Ključne besede: migracijska politika Republike Slovenije, mednarodna zaščita, Zakon o mednarodni zaščiti, Zakon o tujcih, Varuh človekovih pravic

(3)

ii

ABSTRACT

The master's thesis titled Implementation of the regulations on International Protection in the Republic of Slovenia comprehensively presents the characteristics of the institute of International Protection in the Republic of Slovenia and their implementation in practice. The umbrella law governing the scope has been amended several times. The so-called migration crisis (2015-16) also effected the development of policies, which resulted in the preparation of programs and strategies as well as in concrete actions for managing the situation. The integration, which is an integral part of migrant policy, is crucial for effective social inclusion of migrants. In the field of migrant issues, the non-governmental organizations and The Human Rights Ombudsman also play an important role as a correctional, monitoring and evaluation mechanism. The case law of the courts at the national and EU level also corrects the decisions of the executive authorities in concrete cases of applicants for international protection. Growing migration trend from the Third World to the EU will undoubtedly dictate further changes in migration legislation and policy.

Keywords: Migration policy of The Republic of Slovenia, International protection, International Protection Act, Foreigners Act, The Human Rights Ombudsman

(4)

iii

Kazalo

1 Uvod ... 1

2 Opredelitev pojmov ... 2

3 Pravni viri in politike mednarodne zaščite v RS ... 5

3.1 Pravni viri ... 5

3.2 Politike ... 9

4 Vloga UNHCR in nevladnih organizacij ... 14

5 Mednarodna zaščita v RS ... 16

5.1 Postopek pridobitve mednarodne zaščite ... 16

5.2 Pravice in dolžnosti prosilcev za mednarodno zaščito ter pravice oseb s priznano mednarodno zaščito ... 23

5.3 Nepridobitev statusa mednarodne zaščite ... 27

5.4 Integracija ... 28

6 Pravno varstvo instituta mednarodne zaščite ... 31

6.1 Upravno sodišče RS ... 32

6.2 Vrhovno sodišče RS ... 36

6.3 Ustavno sodišče RS ... 40

7. Varuh človekovih pravic ... 41

7.1 Letno poročilo Varuha 2017... 41

7.2 Letno poročilo Varuha 2018... 45

7.3 Letno poročilo Varuha 2019... 47

7.4 Letno poročilo Varuha 2020... 51

8 Zaključek ... 55

9 Viri in literatura ... 57

9.1 Monografije in zborniki ... 57

9.2 Članki ... 57

9.3 Spletni viri ... 60

9.4 Pravni viri RS ... 66

9.5 Tuji pravni viri ... 68

9.6 Drugi dokumenti državnih organov in institucij ter mednarodnih organizacij ... 69

9.6.1 Poročila ... 69

9.6.2 Strategije, načrti, navodila, smernice ... 71

9.7 Sodna praksa ... 72

9.7.1 Sodna praksa sodišč RS ... 72

9.7.2 Sodna praksa tujih sodišč ... 73

(5)

1 1 Uvod

Množične migracije predstavljajo pomemben fenomen sodobne družbe in imajo nanjo velik vpliv. Razlogi za preseljevanje so lahko ekonomske narave; v tem primeru migranti ne potrebujejo posebne zaščite kot ranljiva skupina. Le-to pa potrebujejo osebe, ki se preseljujejo iz strahu pred preganjanjem zaradi osebnih okoliščin in so lahko deležne hudih kršitev človekovih pravic in resne škode, pri čemer s strani izvorne države niso bile deležne zaščite. Problematika množičnih migracij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) je postala aktualna s pojavom t. i. migrantske krize preko Zahodnega Balkana v letu 2015. Trend se je po letu 2016 sicer nekoliko upočasnil, vendar problematika predvsem zaradi obstoječih kriznih žarišč na Bližnjem in Srednjem vzhodu ter v Afriki ostaja aktualna. Ne le RS, na migrantsko krizo je bila nepripravljena tudi Evropska unija (v nadaljevanju EU), kar je terjalo spremembe in dopolnila v obstoječi zakonodaji ter oblikovanje novih strategij in politik. Pri tem se je EU trudila in se še vedno trudi nadgraditi že vzpostavljena skupna pravila v državah članicah za enako obravnavo ranljivih migrantov na način skupne azilne politike.

Migrantom predstavlja RS predvsem tranzitno državo, ki pa za marsikoga postane tudi ciljna.

Varstvo njihovega specifičnega ranljivega položaja zagotavlja poseben institut – mednarodna zaščita (v nadaljevanju MZ), ki je sestavni del mednarodnega prava in prava človekovih pravic. O njej odločajo državni organi, zato sodi tudi v področje upravnega prava. Pri tem gre za specifična pravila, ki veljajo v RS oz. jo zavezujejo na mednarodni ravni in ravni EU, ter na drugi strani uresničevanje le-teh pravil v praksi. V magistrski diplomski nalogi poskušam čim bolj celostno zajeti razmeroma širok vidik problematike MZ v RS, s posebnim poudarkom na uresničevanju pravil MZ. Osredotočam se predvsem na štiri temeljna področja: predstavitev najpomembnejših pravnih virov in politik, ki veljajo v RS oz. jo zavezujejo na mednarodni ravni in ravni EU ter vlogo nevladnih organizacij; značilnosti instituta MZ v RS (postopek, pravice in dolžnosti prosilcev, integracija); pravno varstvo instituta MZ na vseh ravneh;

aktivnosti Varuha človekovih pravic. Ob tem na vseh štirih področjih ugotavljam, ali v RS obstajajo morebitne specifičnosti glede obravnavane problematike in jih posledično prikazujem s primeri na področju pravne regulacije, sodne prakse in odmevnejših pobud in postopkov Varuha človekovih pravic glede nezakonitega ali nepravilnega dela državnih organov.

V mag. dipl. delu se zaradi omejitve obsega dela in zaradi dobre pokritosti določenih specifičnih tematik v drugih mag. dipl. delih¹, ne posvečam posebnim kategorijam ranljivih migrantov in njihovim postopkovnim jamstvom (mladoletniki in družine).

V mag. dipl. delu upoštevam določila novele Zakona o mednarodni zaščiti, ki je sicer veljavna od maja 2021, vendar se bo začela uporabljati z dnem 9. 11. 2021. Gre za usklajevanje s pravom EU v smislu vzpostavljanja že omenjenega skupnega evropskega azilnega sistema.

1 Npr. Samobor, Ana, 2020, Vpliv načela otrokove največje koristi na odločanje v azilnem postopku. Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta; Soršak, Urška, 2018, Otroci brez spremstva v Sloveniji in drugih evropskih državah.

Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta; Cepuder, Rebeka, 2018, Pravica begunca do združitve z družino.

Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta.

(6)

2 2 Opredelitev pojmov

Pri obravnavanju tematike MZ je ključnega pomena poznavanje in razumevanje pojmov, ki se tičejo omenjene problematike, da se na ta način zagotovi njihov jasen pomen pri uporabi s strani državnih organov ter da so vsi pojmi usklajeni s terminologijo evropskega in posledično slovenskega pravnega reda.

Poglavitni vir, v katerem je določena skupna opredelitev, uporaba in razumevanje pojmov v zvezi z azilom in migracijami v EU, je Slovar EMN² (angl. EMN Glossary – Asylum and Migration Glossary). Terminologija Slovarja EMN temelji na različnih virih, predvsem pa na zakonodaji pravnega reda EU o azilu in priseljevanju. Slovarski zbirnik pojmov je na voljo v večini jezikov držav članic EU, tudi v slovenščini.³

Slovar EMN predstavlja terminološko podlago tudi za slovenski pravni red, denimo za Strategijo Vlade RS na področju migracij⁴.

Kljub zgoraj omenjeni poenoteni teminologiji pa je v praksi opazno, da le-ta ni uveljavljena na vseh področjih družbenega življenja, saj zlasti na medijskem in tudi političnem področju prihaja do napačnega poimenovanja in/ali razlage pojmov. Najbolj pogosto gre za pojme:

migrant – prosilec za azil – begunec – azilant⁵ ter mednarodna zaščita – azil – humanitarna zaščita. V nadaljevanju se podrobneje posvečam omenjenim pojmom.

Slovar EMN opredeljuje pojme v splošnem kontekstu ter v kontekstu EU/EFTE. V splošnem kontekstu opredeli migranta kot osebo, »ki je zunaj ozemlja države, katere pripadnik ali državljan je in ki je do sedaj prebival v tuji državi več kot eno leto, ne glede na vzrok, prostovoljno ali neprostovoljno, in način selitve, običajen ali neobičajen«.⁶ V kontekstu EU/EFTE pa EMN podaja definicijo migranta, po kateri gre za osebo, »ki bodisi uveljavlja

2European Migration Network (sl. Evropska migracijska mreža) je mreža strokovnjakov EU za migracije in azil, ki sodelujejo pri zagotavljanju objektivnih in primerljivih informacij, z namenom podpore oblikovanju politik v EU. Cilj EMN je tudi obveščanje splošne javnosti o migracijah in azilu. Gl. European Commission >Migration and Home Affairs>Home>Networks>European Migration Network (EMN)>About the EMN.

3 European Commission>Asylum and Migration Glossary 6.0 : a tool for better comparability produced by the European Migration Network: May 2018.

4 Strategija Vlade RS na področju migracij, str. 4. Besedilo dostopno na: RS>GOV.SI>Strategije in programi>MNZ. Uporaba terminologije v magistrskem dipl. delu je usklajena s terminološkim izrazjem Slovarja EMN.

5 Denimo članek v časopisu Dnevnik z naslovom MNZ bi z zapiranjem meje zopet reševal državo pred azilanti, z dne 12.9.2020, v katerem v uvodnem povzetku uporabi različne terminološke izraze, pri čemer gre glede na vsebino članka za isto kategorijo prosilcev za MZ. »Predstavnik ministrstva za zunanje zadeve Boštjan Šefic je v četrtek predstavil vnovično spremembo Zakona o tujcih. Zapiranje meje pred prosilci za azil je ustavno sodišče pred manj kot letom dni sicer že razveljavilo, vendar naj bi bila tokrat zadeva bolje pripravljena, trdi Šefic.

Zagovorniki beguncev se ne strinjajo.« (krepko označene pojme je poudarila avtorica mag. dipl.naloge). Kot ugotavlja Karmen Medica v članku Identiteta migrantov: med integracijo in asimilacijo v luči paradoksov sodobnosti (Monitor ISH, letnik 10, številka 1, str. 7-21), ima izraz migrant še vedno ambivalenten pomen, ker vse manj vsebuje pozitiven prizvok kozmopolitizma, vse bolj pa negativen prizvok negotovosti, strahu in nevarnosti (ibid, str. 9).

6 Gl. European Commission>Asylum and Migration Glossary 6.0 : a tool for better comparability produced by the European Migration Network: May 2018, str. 252.

(7)

3

običajno prebivališče na ozemlju države članice EU/EFTE za obdobje, ki je ali se pričakuje, da bo trajalo vsaj 12 mesecev, prej pa je običajno prebivala v drugi državi članici EU/EFTE ali v tretji državi; bodisi je že prej prebivala na ozemlju države članice EU/EFTE, in prenehala imeti običajno prebivališče v državi članici EU/EFTE za obdobje, ki je ali naj bi bilo vsaj 12 mesecev.«⁷

Za organizacijo IOM⁸ (Mednarodna organizacija za migracije) krovna definicija pojma migrant ni opredeljena po mednarodnem pravu, temveč odraža splošno razumevanje migranta kot

»osebe, ki se odseli iz svojega običajnega prebivališča bodisi znotraj lastne države bodisi prek državnih meja, začasno ali trajno, iz različnih razlogov.«⁹

IOM poudarja, da pojem migrant vključuje številne natančno opredeljene pravne kategorije ljudi, kot so delavci migranti; osebe katerih specifični načini gibanja so zakonsko opredeljeni (npr. tihotapljeni migranti), prav tako kot tisti, katerih status ali način gibanja ni specifično opredeljen po mednarodnem pravu (npr. mednarodni študenti).¹⁰

EMN razlikuje med prosilci za azil (angl. asylum seeker) ter prosilci za mednarodno zaščito (angl. applicant for international protection). Prosilce za azil opredeljuje v splošnem kontekstu ter v kontekstu EU. Po slednjem je prosilec za azil »državljan tretje države ali državljan brez državljanstva, ki je vložil prošnjo za zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo ter Protokolom o statusu beguncev glede katere še ni bila sprejeta končna odločitev.«¹¹ Prosilca za MZ pa EMN za razliko od prosilca za azil opredeljuje kot osebo, ki vloži prošnjo za MZ.¹²

EMN pri opredelitvi pojma begunec (ang. refugee) ločuje glede na splošni kontekst ter kontekst EU.¹³ Opredelitev pojma begunec v kontekstu EU je skladna z opredelitvijo v ZMZ-1, ki v 20. členu opredeljuje pojem MZ. Zakon v 1. odst. določa, da MZ v RS pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite. V 2. odst. pa zakon opredeljuje status begunca, ki se prizna »državljanu tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem iz razloga pripadnosti določeni rasi ali etnični skupini, določeni veroizpovedi, narodni pripadnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali političnemu prepričanju, nahaja zunaj države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takega strahu noče uživati varstva te države, ali osebi brez državljanstva, ki se nahaja zunaj države, kjer je imela običajno

7 Ibid.

8 IOM (International Organization for Migration); sl. Mednarodna organizacija za migracije, ustanovljena leta 1951, je vodilna mednarodna organizacija na področju migracij, ki tesno sodeluje z vladnimi, medvladnimi in nevladnimi partnerji. Njena osrednja naloga je nuditi mednarodno pomoč za migrante, begunce, razseljene in druge osebe. Gl. IOM UN Migration >About IOM>Mission. RS je od leta 2002 polnopravna članica. Gl. RS, GOV.SI>Domov>Predstavništva Slovenije>Stalno predstavništvo pri Uradu Združenih narodov in drugih mednarodnih organizacijah v Ženevi.

9 Gl. IOM UN Migration>Migration>Who is a migrant?

10 Ibid.

12 Ibid., str. 27. Sorodno z opredelitvijo slovarja EMN ZMZ-1 v tč. 11, 2. členu (opredelitev pojmov) opredeljuje prosilca ali prosilko za MZ kot osebo, ki je »državljan tretje države ali oseba brez državljanstva in ki je v Republiki Sloveniji podal prošnjo za mednarodno zaščito.«

(8)

4

prebivališče, in se zaradi utemeljenega strahu ne more ali noče vrniti v to državo, če ne obstajajo izključitveni razlogi iz prvega odstavka 31. člena tega zakona.« Opredeljeni status v praksi pomeni, da se prosilcu za azil, ki izpolnjuje pogoje, v postopku za priznanje MZ prizna status begunca (gl. 41. člen ZMZ-1).¹⁴

V medijskem in političnem prostoru v RS pogosto zasledimo tudi pojem azilant, ki pa ga Slovar EMN ne pozna. Pravo ZDA razločuje med azilantom (ang. asylee) in beguncem (angl.

refugee) po katerem je razlika med obema predvsem postopkovna. Oseba, ki prosi za azil v ZDA, se imenuje azilant, medtem ko se oseba, ki zaprosi za zaščito, ko je še v tujini in ji je nato dovoljeno vstopiti v ZDA kot begunec, imenuje begunec.¹⁵

Slovar slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) opredeljuje azilanta kot osebo, ki prosi oz. dobi (politični) azil. Obenem navaja sinonim politični pribežnik.¹⁶ Na ta način pojem azilant pokriva tako osebo, ki zaprosi za azil oz. MZ kot osebo, ki je ta status že pridobila. V slovarju pa manjka opredelitev, ki se sicer pojavlja v medijskem prostoru in ki opredeljuje azilanta kot prebivalca azilnega doma, ne glede na to ali je za status zaprosil ali ga že pridobil.¹⁷

Slovar EMN razlikuje med mednarodno zaščito (angl. international protection) v globalnem okviru, znotraj katere so »ukrepi mednarodne skupnosti na podlagi mednarodnega prava namenjeni zaščiti temeljnih pravic določene kategorije oseb zunaj matičnih držav, ki nimajo nacionalne zaščite svojih držav«, ter v kontekstu EU, kjer zajema status begunca in status subsidiarne zaščite.¹⁸ Slednja opredelitev je na enak način definirana v RS (ZMZ-1, 20. člen).

Azil (angl. asylum) Slovar EMN razločuje od pojma mednarodna zaščita in ga opredeljuje kot

»obliko zaščite, ki jo država zagotavlja na svojem ozemlju, ki temelji na podlagi načela nevračanja in mednarodno ali nacionalno priznanih pravic beguncev in ki se prizna osebi, ki ne more poiskati zaščite v svoji državi državljanstva in/ali prebivališča, zlasti zaradi strahu pred preganjanjem zaradi rase, vere, narodnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja.«¹⁹

14 ZMZ-1 v 41. členu v 2. odst. določa, da se o pogojih za priznanje MZ odloča »v enotnem postopku, pri čemer pristojni organ najprej presoja pogoje za priznanje statusa begunca in šele, če ti niso izpolnjeni, pogoje za priznanje statusa subsidiarne zaščite.«

15 AllLaw>Home>Legal information>Immigration>Asylum & Refugee Status. Asylee vs. Refugee: Application

& Procedural Differences.

16 Gl. Fran: Slovarji Inštituta za slovenski jezik Frana Ramovša ZRC SAZU> Azilant.

17 Gl. npr. članek STA na spletnem portalu 24ur.com, 27. 9. 2004 z naslovom Na Viču nov azilni dom, kjer je v uvodnem povzetku napisano: »V Ljubljani so odprli nov azilni dom, kamor so že preselili vse azilante iz bivšega azilnega doma na Celovški cesti.«

19 Ibid., str. 35. EMN vključuje tudi pojem humanitarna zaščita (angl. humanitarian protection), ki je oblika zaščite, ki ni usklajena s pravno ureditvijo EU in je, razen v nekaterih državah, običajno nadomeščena s subsidiarno zaščito (ibid., str. 196).

(9)

5 3 Pravni viri in politike mednarodne zaščite v RS

3.1 Pravni viri

Uresničevanje pravil MZ v RS se izvaja na podlagi pravnih okvirov prava RS ter mednarodnopravnih obveznosti, ki zavezujejo RS (pravo EU, mednarodne pogodbe).

Poglavitni instituti MZ na mednarodni ravni oz. ravni EU so:

- Splošna deklaracija človekovih pravic (angl. Universal Declaration of Human Rights, UDHR), ki jo je sprejela Generalna skupščina OZN leta 1948 in določa temeljne človekove pravice, ki jih je treba splošno zaščititi. UDHR je omogočila in predstavlja podlago za sprejetje drugih pogodb o človekovih pravicah na globalnem in regionalnem nivoju.²⁰ Temelj sodobne ureditve MZ lahko neposredno povežemo s členi 9.-15.²¹ Čeprav deklaracija ni neposredno pravno zavezujoča, predstavlja osnovo za vse mednarodno pravno zavezujoče inštrumente o človekovih pravicah. RS je UDHR uveljavila 1.7.1992.²² Temeljno pogodbo za zaščito človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki zavezuje članice Sveta EU, pa predstavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (The European Convention on Human Rights (ECHR); sl. EKČP).²³ Za RS je postala zavezujoča po pristopu k Svetu EU 28.6.1994.²⁴

- Konvencija o statusu beguncev (angl. The 1951 Refugee Convention and 1967 Protocol), ki jo je sprejela Diplomatska konferenca ZN o statusu beguncev in oseb brez državljanstva leta 1951 v Ženevi.²⁵ Generalna skupščina OZN je leta 1966 sprejela (začela veljati 1967) Protokol o statusu beguncev, s katerim so države zavezane uporabljati vsebinske določbe Konvencije o statusu beguncev. Konvencija in Protokol predstavljata temeljna dokumenta, ki jasno določata, kdo je begunec in kakšno pravno zaščito, drugo pomoč in socialne pravice je begunec upravičen prejeti. Določata tudi obveznosti begunca do držav gostiteljic ter nekatere kategorije ljudi, ki ne izpolnjujejo pogojev za pridobitev statusa begunca.²⁶ RS je omenjeno konvencijo in protokol ratificirala z nasledstvom v aktu o notifikaciji nasledstva glede konvencij OZN in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo (začetek veljavnosti za RS 25.6.1991).²⁷

RS je 9.10.1995 razglasila Zakon o ratifikaciji med Vlado RS in Visokim komisarjem združenih narodov za begunce (MVKB). Urad visokega komisarja ZN za begunce (UNHCR; drugo ime

20 Gl. United Nations> Universal Declaration of Human Rights.

21 Ibid. Za slovenski prevod UDHR gl. Splošna deklaracija človekovih pravic. Ljubljana : Fakulteta za družbene vede, Založba FDV: Ministrstvo za zunanje zadeve Republike Slovenije, 2018.

22 RS>GOV.SI>Domov>Področja>Zunanje zadeve> Mednarodne organizacije in mednarodno pravo>

Mednarodnopravni dokumenti s področja človekovih pravic in poročanja Slovenije.

23 Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic. Strasbourg: Evropsko sodišče za človekove pravice.

24 RS>Državno odvetništvo> 70. obletnica podpisa Evropske konvencije o človekovih pravicah (4.11.2020).

25 UNHCR>Convention and Protocol Relating to the Status of Refugees (2010).

26 UNHCR>The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees And Its 1967 Protocol (2011, str. 3).

27 Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo (Ur. l. RS – MP, št. 9/92, 9/93, 5/99, 9/08, 13/11, 9/13 in 5/17).

(10)

6

Agencija ZN za begunce) je organ OZN, ki je pooblaščen za zaščito in podporo beguncem ter ukrepa na prošnjo posameznih držav ali zahtevo OZN.²⁸ Z zakonom je bil ratificiran sporazum med podpisnicama, ki »vključuje temeljne pogoje, pod katerimi UNHCR v skladu s svojimi pooblastili in zadolžitvami sodeluje z vlado, odpre vrata državi in opravlja naloge mednarodnega varstva ter človekoljubne pomoči v korist beguncev in drugih oseb, za katere skrbi v državi gostiteljici.«²⁹

V okviru prizadevanja po poenotenju pravil MZ in enaki obravnavi prosilcev, je EU vzpostavila Skupni evropski azilni sistem (angl. European Asylum Support Office, EASO), kot agencijo EU, ustanovljeno z Uredbo EU 439/2010 Evropskega parlamenta in Sveta Evrope.³⁰ Njegov cilj je zagotoviti, da bodo vse države članice usklajeno obravnavale posamezne primere azila, pri čemer EASO zagotavlja različne vrste podpore.³¹

V okviru zgoraj omenjenih prizadevanj je EU sprejela več direktiv in uredb³²:

- Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite, t.i. Postopkovna direktiva II (2013;

nadgradnja Direktive o azilnih postopkih iz leta 2005).³³ Določa pravila o postopku prošnje za MZ.

- Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito t.i. Recepcijska direktiva (2013; nadomestila Direktivo o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito iz 2003).³⁴ Prosilcem za MZ zagotavlja minimalne standarde za sprejem.

- Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. 12. 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do MZ, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (uporablja se od 21.12.2013)³⁵; t.i. Kvalifikacijska direktiva II. Pojasnjuje razloge za odobritev MZ ter izboljšuje dostop do pravic in integracijske ukrepe za upravičence do MZ.³⁶

- Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje

28 UNHCR Slovenija>Aktivnosti UNHCR>Pomoč razseljenim osebam in osebam brez državljanstva.

29 Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Visokim komisarjem Združenih narodov za begunce (Ur. l. RS – MP, št. 17/96).

30 Gl. European Asylum Support Office (EASO)>About us.

31 European Asylum Support Office (EASO)>About us>What we do. Gl. Praktični vodnik urada EASO: Pogoji za mednarodno zaščito. Zbir praktičnih vodnikov urada EASO. Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018.

32 Navedene in kratko opisane v publikaciji Evropske komisije Skupni evropski azilni sistem (Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014).

33 Direktiva 2013/32/EU, UL L 180/60.

34 Direktiva 2013/33/EU, UL L 180/96.

35 Direktiva 2011/95/EU, UL L 337/9.

36 Gl. Skupni evropski azilni sistem, str. 3.

(11)

7

prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev) (2003; nadgradnja 2013, uporablja se od 1.1.2014) – t.i. Uredba Dublin III. Ponuja boljšo zaščito prosilcem pred pridobitvijo statusa MZ v državi, odgovorni za obravnavo prošnje, ter vzpostavlja sistem za zgodnje odkrivanje držav v nacionalnih azilnih sistemih ter obravnavanje vzrokov in težav, s čimer se preprečujejo morebitne krizne situacije.³⁷

- Uredba (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol za namene kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice.³⁸ Uredba ureja delovanje EURODAC (sistem vzpostavljen leta 2000, deluje od leta 2003), evropske podatkovne zbirke prstnih odtisov za identifikacijo prosilcev za MZ.³⁹

Globalni dogovor o varnih, urejenih in zakonitih migracijah (t.i. Marakeška deklaracija) predstavlja prvi mednarodni sporazum o skupnem pristopu in meddržavnem sodelovanju pri migrantski problematiki, ki je nastal kot rezultat procesa razprav in pogajanj med državami članicami OZN.⁴⁰ Sprejet je bil v Marakešu 10. 12. 2018, 19. 12. 2018 pa ga je potrdila Generalna skupščina OZN s podporo večine članic. Globalni dogovor je pravno nezavezujoč in spoštuje suverenost držav in njihovo pravico, da same določajo nacionalne migracijske politike. Njegov glavni namen je krepitev mednarodnega sodelovanja glede vseh vidikov migracij.⁴¹ RS je glasovala za sprejetje sporazuma in ob glasovanju ločeno obrazložila svoj glas.⁴²

37 Ibid., str. 3. Uredba (EU) št. 604/2013, UL L 180/31.

38 Uredba (EU) št. 603/2013, UL L 180/1.

39 RS>Informacijski pooblaščenec>Eurodac.

40 Evropska komisija – Informativni pregled>Kaj je globalni dogovor o varnih, urejenih in zakonitih migracijah?

(Bruselj, 14.11.2018).

41 IISD>UNGA Votes to Endorse Marrakech Compact on Migration (20.12.2018). Besedilo deklaracije gl.

GANHRI>13th International Conference of National Human Rights Institutions> The Marrakech Declaration

»Expanding the civic space and promoting and protecting human rights defenders, with a specific focus on women: The role of national human rights institutions«.

42 RS>Vlada RS> Št. 00104-225/2018/5 z dne 11. 9. 2018>Odgovor na poslansko vprašanje mag. Branka Grimsa v zvezi s podpisom in veljavnostjo marakeške deklaracije.

V DZ RS je bila na pobudo SDS dne 21. 11. 2018 sklicana 13. izredna seja z edino točko, ki se je nanašala na omenjeni dogovor. (Predlog priporočila v zvezi z Globalnim dogovorom o varnih, urejenih in zakonitih migracijah ter obveščanju javnosti in Državnega zbora RS o mednarodnih zavezah, ki se nanašajo na meddržavne nezakonite migracije). Gl. e-klop - 13. izredna seja DZ z dne 21. 11. 2018.

Opozicijski poslanci so na seji očitali Vladi RS, da dogovor izenačuje zakonite in nezakonite migracije, ukinja meje ter pravico do migracije opredeljuje kot osnovno človekovo pravico. Predlog SDS za razpis posvetovalnega referenduma o dogovoru je Odbor za zunanjo politiko zavrnil. Gl. članek Referenduma o marakeškem dogovoru o migracijah ne bo. Vladajoča koalicija je bila proti (MMC RTV SLO, STA, 12. 12. 2018).

(12)

8

Na nacionalni ravni so človekove pravice prvenstveno urejene v Ustavi RS (URS), in sicer predvsem v drugem poglavju (npr. enakost pred zakonom, uresničevanje in omejevanje pravic, prepoved mučenja, varstvo osebne svobode, varstvo človekove osebnosti in dostojanstva, enako varstvo pravic, pravica do sodnega varstva, pravica do pravnega sredstva, pravica do osebnega dostojanstva in varnosti, ki so podeljene vsakomur, ter svoboda gibanja, ki pa jo zakon lahko tujcem omeji z omejitvijo vstopa v državo in čas bivanja v njej). Posebej je treba izpostaviti 48. člen, ki v mejah zakona priznava pravico pribežališča⁴³ tujim državljanom in osebam brez državljanstva, ki so preganjane zaradi zavzemanja za človekove pravice in temeljne svoboščine.⁴⁴

DZ RS je novembra 2007 sprejel Zakon o mednarodni zaščiti (ZMZ)⁴⁵, ki je nadomestil do takrat veljaven Zakon o azilu (ZAzil)⁴⁶. Zaradi migrantske problematike je DZ RS novembra 2015 sprejel Zakon o spremembi in dopolnitvi Zakona o organiziranosti in delu v policiji⁴⁷ ter Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi⁴⁸. Potrebe po obvladovanju migrantske krize so marca 2016 botrovale tudi sprejemu danes veljavnega ZMZ-1⁴⁹. Poglavitni razlog sprejema je bila obveznost prenosa zakonodaje EU v nacionalni pravni red (predvsem prej omenjene Postopkovne ter Recepcijske direktive) ter podrobnejši način izvajanja uredb (Dublin III in EURODAC).⁵⁰ ZMZ-1 ureja področje MZ celostno. Dne 26.3.2021 je bil noveliran⁵¹, in sicer z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti.⁵²

43 Vrhovno sodišče je v Sodbi I Up 510/2011 z dne 12. 10. 2011, v kateri je kot neutemeljeno zavrnilo pritožbo pritožnikov glede priznanja MZ z upoštevanjem koncepta varne tretje države, v obrazložitvi v 16. točki zapisalo, da je »pribežališče – mednarodna zaščita – mednarodna kategorija in le pravica prosilca, ki pa ni absolutna in zlasti ne zajema njegove proste izbire države, od katere bo to pravico zahteval.«.

44 UDHR omenjeno pravico omejuje v 14. členu, in sicer, da se nanjo ni mogoče sklicevati, če pregon dejansko temelji na nepolitičnih kaznivih dejanjih ali dejanjih, ki so v nasprotju s cilji in načeli OZN. Gl. Splošna deklaracija človekovih pravic. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, Založba FDV: MZZ RS, 2018, str. 12.

45 ZMZ, Ur. l. RS, št. 11/11 – UPB, 98/11 – odl. US, 83/12, 111/13, 114/13 - odl. US, 26/14 - ZTuj-2A, 6/15 - odl. US, 82/15 - odl. US, 22/16, 49/16 - odl. US.

46 ZAzil, Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB.

47 ZODPol-B, Ur. l. RS, št.86/15. Migrantska problematika je vzpostavila potrebo po angažiranosti pomožnih policistov. Sprememba zakona je omogočila policiji, da sklene pogodbo z upokojenimi policisti in policisti, ki jim je prenehalo delovno razmerje po lastni volji, ki imajo znanja in usposobljenost za opravljanje nalog pomožnega policista; Gl. Migrantska kriza – primer Slovenije (avtorici Mojca Pristavec Đogić in Marjana Križaj). RS>DZ> Raziskovalno-dokumentacijski sektor, 2016, str. 6.

48 ZObr-E, Ur. l., št. 95/15. Zakon določa možnost, da DZ z 2/3 večino navzočih na predlog Vlade RS odloči, da pripadniki SV, ki sodelujejo s policijo pri širšem varovanju državne meje lahko izvajajo določena pooblastila, ki jih določa Zakon o nalogah in pooblastilih policije. DZ RS je navedena pooblastila SV odobril za obdobje med februarjem in majem 2016 (gl. ibid., str. 6-7). UP RS je v postopku, začetem z zahtevo Varuha ČP, presojalo ustavnost 1.- 3. člena omenjenega zakona, ki je pripadnikom SV podelil posebna pooblastila v zaostrenih varnostnih razmerah. V odločbi št. U-I-28/16 z dne 12.5.2016 (Ur. l. RS, št. 42/16) US RS ni ugotovilo neskladnosti omenjenih členov z 2. členom URS (gl. Ustavno sodišče Republike Slovenije: poročilo o delu 2016, Ljubljana: RS, Ustavno sodišče, 2017, str. 44-46).

49 ZMZ-1, Ur. l. RS, št. 16/17 – UPB in 54/21.

50 Migrantska kriza – primer Slovenije (avtorici Mojca Pristavec Đogić in Marjana Križaj). RS>DZ>

Raziskovalno-dokumentacijski sektor, 2016, str. 5.

51 Ni pa bil sprejet predlog spremembe zakona, ki je predvideval, da se status MZ ne prizna osebi, ki je bila v varni tretji državi ali je nezakonito vstopila v RS, na matičnem delovnem telesu DZ (7 glasov ZA in 10 PROTI).

RS, DZ, Odbor za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo. Gl. RS>DZ>Poročilo k Predlogu zakona o dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1A), 2. obravnava, EPA 836-VIII. Številka: 213- 04/19-48/ z dne 16.1.2020.

52 Novela ZMZ-1A, Ur. l. RS, št. 54/21, ki se bo začela uporabljati dne 9. 11. 2021.

(13)

9

Tujsko področje ureja tudi Zakon o tujcih, ki je bil prav tako nekajkrat spremenjen. Sprejet je bil leta 1991 (ZTuj)⁵³. Nasledil ga je ZTuj-1⁵⁴ leta 1999, le-tega pa leta 2011 ZTuj-2⁵⁵. Leta 2019 je prišlo do pravno pomembne razveljavitve dela 10.b člena ZTuj-2, pri čemer je zahtevo za presojo ustavnosti⁵⁶ na Ustavno sodišče RS vložil Varuh človekovih pravic.⁵⁷

3.2 Politike

Evropska begunska kriza (2015-16) je bila humanitarna in politična kriza v državah članicah EU. Njena značilnost je, da se je močno povečalo število beguncev, ki so vstopali v EU in zaprošali za MZ. Glavni vzrok za krizo so bile zaostritve vojn na Bližnjem in Srednjem vzhodu ter Severni Afriki, posledično pa preobremenjenost begunskih taborišč na varnih območjih Bližnjega vzhoda. EU in z njo RS na ta izziv nista bili pripravljeni.⁵⁸ V prvi polovici leta 2015 se je število beguncev skoncentriralo na Grčijo, pri čemer se je posledično na Balkanu vzpostavil t.i. balkanski koridor – begunska pot v Zahodno Evropo preko Balkana.⁵⁹ Po odločitvi Madžarske (oktober 2015), da zapre državno mejo, se je migracijski tok izrazito obrnil proti RS, ki je postala glavna točka prehoda proti Zahodni Evropi.⁶⁰ Ta gibanja so bila nepredvidljiva, množična in potekala so hitro. V RS je denimo v enem dnevu v oktobru 2015

53 ZTuj, Ur. l. RS, št. 1/91-I, 29/95 - ZPDF, 44/97, 50/98 - odl. US, 14/99 - odl. US.

54 ZTuj-1, Ur. l. RS, št. 61/99, 9/01 - ZPPreb, 87/02, 93/05, 79/06, 111/07 - ZPPreb-B, 44/08, 41/09, 26/11 - odl.

US.

55 ZTuj-2, Ur. l. RS, št. 91/21 – UPB in 95/21 – popr.

56 Zahteva za oceno ustavnosti je bila vložena tudi za 2. odst. 79.a člena Zakona o tujcih (Ur. l. RS, št. 45/14 – UPB, 90/14 in 19/15) s strani UP RS, ki je v konkretni zadevi, začeti po uradni dolžnosti, in sicer pri odločanju o utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja tujcu v Centru za tujce menilo, da se krši pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 1. odst. 23. člena URS v zvezi s 1. odst. 19. člena URS ter z vidika 4. odst. 5. člena EKČP.

Zahtevo je US RS s sklepom US RS U-I-134/15-8 z dne 28. 1. 2016 zavrglo zaradi neizpolnjevanja procesnih predpostavk. Obenem je poudarilo, da je izpodbijani 2. odst. 79.a člena Zakona o tujcih jasen in »zagotavlja sodni nadzor po uradni dolžnosti v primeru, kadar pride do podaljšanja odrejenega ukrepa pridržanja iz 79. člena, ki je daljše od treh mesecev, in ni v funkciji zagotavljanja pravice do hitrega (prvega) sodnega preizkusa zakonitosti odrejenega ukrepa«.

57 Odločitev US RS o razveljavitvi 2., 3., in 4. stavka 2. odst. ter 3. odst. 10.b člena ZTuj-2 (odločba U-I-59/17 z dne 18.9.2019). Sodišče je ugotovilo poseg v pravico iz 18. člena URS (prepoved mučenja), ki zagotavlja načelo nevračanja, ter v 3. člen EKČP (prepoved mučenja). Po določbah ZTuj-2 se 10.b člen ZTuj-2 lahko uporabi, ko so izpolnjeni pogoji iz 10.a člena: MNZ ob oceni, da je zaradi spremenjenih razmer na področju migracij nastala kompleksna kriza (pojav množičnih migracij, ki bistveno otežuje delovanje države), predlaga Vladi RS, naj sprejme odločitev o izvajanju kriznega upravljanja in vodenja v kompleksni krizi. DZ nato odloči o uporabi 10.b člena, najdlje za obdobje šestih mesecev, in določi območje izvajanja ukrepa. Šele takrat se lahko uporabi 10.b člen, ob upoštevanju načela sorazmernosti in stopnje ogroženosti ustavno varovanih dobrin. V skladu z določbami razveljavljenega dela 10.b člena je lahko policija podano namero za vložitev prošnje za MZ zavrgla kot nedopustno in tujca napotila v sosednjo državo (članico EU), iz katere je tujec vstopil v RS, če v njej ni bilo sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja. Tujcu na ta način ni bilo omogočeno, da bi vložil prošnjo za priznanje MZ in navedel razloge, s katerimi bi utemeljeval potrebo po zaščiti (dostop do poštenega in učinkovitega postopka). Poleg tega mu je bila onemogočena možnost, da izpodbije domnevo o varnosti tretje države (ibid., 61. tč.). Sodišče je v odločbi tudi navedlo, da mora biti pri predaji posameznika drugi državi članici EU, prav tako zagotovljena natančna in individualna presoja posameznikove situacije (ibid., tč. 83).

58 European Parliament>News>Headlines>Society>Asylum and migration in the EU: facts and figures (2021).

59 Gl. Julija Sardelić, From Temporary Protection to Transit Migration: Responses to Refugee Crises along the Western Balkan Route. European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies Global Governance Programme. EUI Working Paper RSCAS 2017/35, 2017, str. 1.

(14)

10

vstopilo več kot 12600 ljudi, konec novembra v povprečju 2000 do 3000 na dan. Številne države so bile pogosto tranzitne, saj so bili migranti odločeni nadaljevati pot do izbrane ciljne države. Tako so bile države postavljene pred velik izziv, ki je zahteval posebno operativno in politično rešitev na evropski ravni.⁶¹ Oblikoval se je t. i. humanitarni koridor, ki so ga vzpostavile države od Grčije do Nemčije in je deloval kot skupek institucionalnih praks, s katerimi so države omogočale migrantom in beguncem, ki niso imeli dovoljenja za vstop ali bivanje, tranzit čez svoje ozemlje in jim ob tem zagotavljale osnovno oskrbo in prevoz.⁶²

RS je tranzit⁶³ skozi svoje ozemlje poskušala legalizirati z izdajanjem dovoljenj za zadrževanje, veljavnih 6 mesecev (v skladu s 73. členom ZTuj-2).⁶⁴ Precedenčna situacija⁶⁵ se je lahko izvajala zato, ker je imela RS, ki je bila del koridorja, zagotovilo s strani držav, ki so bile prav tako del koridorja, in so predstavljale privlačnejšo destinacijo migrantom in beguncem, da bodo le-te tudi sprejele. Ko pa je Nemčija začela omejevati vstop, je ta praksa začela usihati.⁶⁶

V publikaciji Migrantska kriza – primer Slovenije (2016), ki jo je izdal Raziskovalno- dokumentacijski sektor DZ RS, so predstavljene zakonske spremembe, ki so bile sprejete zaradi nastale situacije, ter politični ukrepi, ki jih je RS izvajala kot odziv na reševanje problematike. V nadaljevanju povzemam bistvene poudarke ukrepov, ki so navedeni v omenjeni publikaciji, ter nadaljnje spremembe v zvezi s politikami RS glede migrantske problematike.⁶⁷

Povečano število prosilcev za MZ je v času migrantske krize preseglo nastanitvene zmožnosti obstoječega azilnega doma, zato je Vlada RS ustanovila dve izpostavi (samski dom na Kotnikovi v Ljubljani in Izobraževalni center za zaščito in reševanje Logatec).⁶⁸

61 Tako je denimo predsednik Evropske komisije Juncker sklical srečanje voditeljev držav ali vlad zadevnih držav v zvezi z begunskimi tokovi vzdolž zahodnobalkanske poti. Udeležili so se ga tudi predsednik Evropskega parlamenta, predsednik Evropskega sveta, takratno in prihodnje predsedstvo Sveta Evropske unije in UNHCR.

Sprejet je bil dogovor o akcijskem načrtu v 17 točkah za takojšnje ukrepanje z metodami sodelovanja in skupnimi cilji za boljše upravljanje migrantskih in begunskih tokov, zlasti kar zadeva sprejemne zmogljivosti in upravljanje meja. Gl. European Commission>Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the follow-up to the Leaders' Meeting on refugee flows along the Western Balkans Route, COM(2015) 676 final, Strasbourg, 15. 12. 2015.

62 Neža Kogovšek Šalamon, »Humanitarni« koridor: Stanje izjeme v času globalnih migracij, Časopis za kritiko znanosti, letnik 44, številka 264, 2016, str. 63.

63 Da je bila RS beguncem in migrantom sprva manj zanimiva država kaže podatek, da je bilo v letu 2014 vloženih 385 prošenj za MZ, v letu 2015 pa 277. V letu 2016 je število vloženih prošenj naraslo na 1.308 (Gl.

Poročilo o delu Urada za migracije za leto 2018. Ljubljana: MNZ, 2019, str. 47). V letu 2020 je bilo vloženih 3.548 prošenj za MZ, kar predstavlja 23-odstotno povečanje v primerjavi z letom 2018 in 140-odstotno v primerjavi z letom 2017. Gl. Poročilo o delu Direktorata za migracije leto 2020, Ljubljana: MNZ, 2021, str. 21.

64 Neža Kogovšek Šalamon, »Humanitarni« koridor: Stanje izjeme v času globalnih migracij, Časopis za kritiko znanosti, letnik 44, številka 264, 2016, str. 67.

65 Kljub temu, da vzpostavitev humanitarnega koridorja ni imela oz. nima nobene zavezujoče pravne podlage, se zaradi specifičnosti situacije nanj v konkretnih primerih sklicuje Varuh človekovih pravic (gl. Letno poročilo Varuha človekovih pravic RS za leto 2017, str. 266).

66 Intervju z dr. Nežo Kogovšek Šalamon, Pamfil : časnik slušateljev juridične fakultete v Ljubljani, št. 1/2016, 30.9.2016, str. 25 - 32.

Raziskovalno-dokumentacijski sektor, 2016.

68 Ibid., str. 4.

(15)

11

Vlada RS je marca 2016 sprejela izvedbeni načrt, po katerem se je zavezala v skladu z dogovorom na ravni EU iz migrantskih centrov Italije in Grčije premestiti 567 oseb ter iz tretjih držav (nečlanic EU – Turčija) trajno preseliti 20 oseb.⁶⁹ Na podlagi sklepov Sveta EU, s katerima so se države članice dogovorile, da na svoje ozemlje premestijo prosilce za MZ, ki so svoje prošnje vložili v Italiji ali Grčiji, je bilo v letu 2018 iz Italije v RS premeščenih 21 prosilcev.⁷⁰

Vlada RS je oktobra 2015 sprejela sklep o začasni uvedbi nadzora na notranji schengenski meji (z Madžarsko; začetek izvedbe 17.10.2015 in podaljšan za 20 dni).⁷¹ Na podlagi omenjenega sklepa je SV sodelovala s Policijo pri širšem varovanju državne meje znotraj ozemlja RS ter pri varovanju določenih objektov in območij.⁷² Soroden sklep je bil sprejet novembra 2020, ko je bil podpisan operativno-taktični načrt sodelovanja SV pri širšem varovanju državne meje z namenom zagotoviti stabilnost in notranjo varnost prebivalcev RS.⁷³

V okviru bilateralnega sodelovanja je bil junija 2019 (začetek izvajanja 1.7.2019) podpisan protokol o izvajanju skupnega patruliranja slovensko-italijanskih policijskih patrulj za preprečevanje nezakonitih migracij iz t.i. balkanske migracijske poti. Sporazum je bil julija 2021 ponovno podpisan, ker je bilo delovanje mešanih partulj prekinjeno zaradi epidemije COVID-19.⁷⁴

Vlada RS je v času naraščujoče migrantske krize sprejela tudi ukrepe za poostren nadzor zunanje schengenske meje.⁷⁵ V praksi je to pomenilo izvajanje določb Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), ki zahteva sistematično pregledovanje vseh potnikov, ne glede na prihod in cilj.⁷⁶ Obenem je RS poostrila nadzor na

69 Iz poročila Evropske komisije o premestitvi in preselitvi oseb na podlagi kvot iz Italije in Grčije je razvidno, da je bilo v RS do dne 4.9.2017 dejansko premeščenih 217 oseb. Gl. Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu. Petnajsto poročilo o premestitvi in preselitvi. COM(2017) 465 final, Bruselj, 6.9.2017. Septembra 2017 se je izteklo dveletno obdobje za premestitev prosilcev. MNZ je zagotovilo, da bodo sprejeli begunce iz zaveze, vendar je prišlo do zastoja v postopkih na strani Grčije in Italije. Gl. članek Po dveh letih obveznih begunskih kvot – nove »neobvezne« kvote, Dnevnik, 28. 9. 2017.

70 Poročilo o delu Urada za migracije za leto 2018. Ljubljana: MNZ, 2019, str. 53

71 Migrantska kriza – primer Slovenije (avtorici Mojca Pristavec Đogić in Marjana Križaj). RS>DZ>

72 Gl. SV>Domov>Poslanstvo>Zaščita, reševanje, pomoč in podpora.

73 RS>MNZ/Policija>Domov>Medijsko središče>Sporočila za javnost - arhiv>Sporočila za javnost GPU>Slovenska vojska in Policija s sporazumom do učinkovitejšega varovanja državne meje (25. 11. 2020)

74 RS>MNZ/Policija>Domov>Medijsko središče>Sporočila za javnost - arhiv>Sporočila za javnost GPU>

Balkanska pot. Na slovensko-italijanski meji ponovno začele delovati mešane patrulje (30. 7. 2021).

76 Gl. Uredba (EU) 2016/399, UL L 077. Takratni predsednik Vlade RS Cerar je ob sprejetju ukrepov izjavil, da je RS v postopku priprave in sprejema omenjene direktive dala več pripomb in predlagala, da se sprejme v mehkejši obliki, vendar pri tem ni dobila dovolj podpore. Gl. Cerar: Če uredbe ne bi izvajali, bi pod vprašaj postavili, ali smo sposobni varovati shengen, 24ur.com, 11. 4. 2017.

(16)

12

zeleni meji z namenom, da dovoli vstop le tistim migrantom, ki bodo zaprosili za MZ v Nemčiji in Avstriji.⁷⁷

Za varovanje zunanje schengenske meje (meja z R. Hrvaško) je Vlada RS dne 11.11.2015 začela postavljati začasne tehnične ovire za varovanje izpostavljenih odsekov meje, na katerih je bil predviden večji migracijski val. Namen postavitve tehničnih ovir je bil v tem, da ne bi znova prišlo do nenadzorovanega pretoka migrantov. Vlada RS je ob postavitvi prvih ograj le-te označila za nujen ukrep, pri čemer je obljubila, da jih bodo umaknili, ko bo migrantski tok usahnil oz. balkanska migrantska pot ne bo več aktualna.⁷⁸ Kljub diplomatskim notam R. Hrvaške⁷⁹ po odstranitvi ograje, se to do danes (september 2021) še ni realiziralo.

V zvezi z omenjeno problematiko je bil večkrat spremenjen in dopolnjen Zakon o nadzoru državne meje (novele ZNDM-2B, ZNDM-2C, ZNDM-2D, ZNDM-2E).⁸⁰ Zaradi naraščujočih trendov nezakonitih prehodov na zunanji schengenski meji je Policija na območju določenih policijskih uprav izvajala posamične akcije za poostren nadzor državne meje z namenom preprečevanja nezakonitih prehodov meje izven mejnih prehodov, denimo med 10. in 18.

septembrom 2020.⁸¹

Zaradi pričakovanega večjega migrantskega vala v RS je Vlada RS julija 2015 sprejela Kontingentni načrt RS za zagotovitev nastanitve in oskrbe v primeru povečanja števila prosilcev za MZ. Načrt je bil pripravljen za načrtovanje aktivnosti v primeru nenadnega ali postopnega povečanja števila prosilcev za MZ, v katerem so »dogovorjeni scenariji in cilji, opredeljeni vsi potrebni ukrepi in organi ter vzpostavljeni sistemi možnega odzivanja na novo nastalo izredno situacijo. Ukrepi in udeležba posameznih organov je opredeljena glede na različni obseg povečanja števila prosilcev.«⁸² Vlada RS je julija 2018 sprejela nadgrajeni Kontingentni načrt RS za zagotovitev nastanitve in oskrbe v primeru povečanja števila prosilcev za MZ ter izvajanja postopkov MZ. Gre za večfazni načrt, ki je ločen na dva dela, in sicer oskrba in nastanitev prosilcev za MZ (za katero je pristojen Urad Vlade RS za oskrbo in integracijo migrantov (UOIM; ustanovljen leta 2017) ter izvajanje postopkov MZ (za katero je pristojno MNZ).⁸³

Vlada RS je julija 2019 sprejela Strategijo Vlade RS na področju migracij.⁸⁴ Gre za celovito migracijsko strategijo, ki temelji na medresorskem povezovanju. Sestavlja jo šest

77 Gl. Poostren nadzor na južni meji in mejnih prehodih, z24.si, 22. 1. 2016.

78 Leto 2015: Slovenija in Evropa v primežu obsežnih migracij, Ius Info, 22. 12. 2015.

79 Gl. Hrvaška z že sedmo noto zahteva odstranitev slovenske žice, STA, 23. 12. 2015.

80 Zakon o nadzoru državne meje (ZNDM-2, Ur. l. RS, št. 35/10 – UPB, 15/13 – ZNPPol, 5/17, 68/17, 47/19 in 139/20).

81 RS>MNZ/Policija>Domov>Medijsko središče>Sporočila za javnost - arhiv>Sporočila za javnost GPU> Med 10. in 18. septembrom 2020 bomo na območju državne meje s Hrvaško poostrili nadzor nad nedovoljenim prehajanjem meje, 10. 9. 2020.

82 RS>Vlada RS> Kontingentni načrt Republike Slovenije za zagotovitev nastanitve in oskrbe v primeru povečanja števila prosilcev za mednarodno zaščito; št. 21400-5/2015/12 z dne 16. 7. 2015.

83 Poročilo o delu Urada za migracije za leto 2018. Ljubljana: MNZ, 2019, str. 44-45.

84 Strategija temelji na načelih, oblikovanih v resoluciji o imigracijski politiki (1999) in Resoluciji o migracijski politiki (2002), obenem pa na mednarodnopravnih aktih, zakonodaji EU ter nacionalni zakonodaji s področja

(17)

13

horizontalnih stebrov, ki so med seboj povezani in se nanašajo na posamezne vidike migracij (ekonomske migracije kot del zakonitih migracij, mednarodna zaščita, nezakonite migracije in vračanje, varnostna komponenta, integracija, zunanja dimenzija migracij). Vsebino posameznih stebrov so pripravili in uskladili pristojni resorji, ki so bili člani medresorske delovne skupine.⁸⁵ Vlada RS je marca 2021 ustanovila medresorsko delovno skupino za spremljanje aktivnosti na področju migracij. Le-ta spremlja situacijo in v primeru povečanega obsega migracij koordinira operativne aktivnosti ter predlaga potrebne ukrepe.⁸⁶

Za načrtovanje in izvajanje migracijske politike je v okviru MNZ pristojen Direktorat za migracije. Sestavljajo ga naslednji sektorji: Sektor za migracijsko politiko in zakonodajo, Sektor za postopke MZ ter Sektor za postopke zakonitih migracij.⁸⁷

Koordinator za komuniciranje glede migracij z domačimi in tujimi javnostmi je Urad Vlade RS za komuniciranje (UKOM).

Za uspešno obvladovanje večjega pritoka migrantov se je Vlada RS že od septembra 2015 srečevala s predstavniki lokalnih skupnosti, obenem pa je ves čas sodelovala s humanitarnimi in nevladnimi organizacijami.⁸⁸ Novembra 2019 so župani 16-ih občin na meji z R. Hrvaško na predsednika Vlade RS naslovili skupno pobudo za zaščito prebivalcev in bivalnega okolja zaradi nezakonitih migracij. Vlada je posledično oblikovala delovno skupino predstavnikov Vlade RS in občin, katere namen je bil priprava sistemskih rešitev za obvladovanje vplivov migracij in izboljšanje življenja obmejnega prebivalstva.⁸⁹

migracij. Gl. Strategija Vlade RS na področju migracij, str. 5. Besedilo dostopno na: RS>GOV.SI>Strategije in programi>MNZ.

85 Gre za predstavnike vseh ministrstev na ravni državnih sekretarjev, predstavnike Kabineta predsednika RS, Sove, Policije, UOIM, UKOM, Urada vlade za makroekonomske analize in razvoj ter Uprave RS za zaščito in reševanje (gl. ibid., str. 4).

86 RS>GOV.SI>Domov>Zbirke>Delovna telesa>Medresorska delovna skupina za spremljanje aktivnosti na področju migracij.

87 RS>GOV.SI>Domov>Državni organi>Ministrstva>MNZ>O ministrstvu>Direktorat za migracije. Gre za direktorat, ki je nastal po razdelitvi nekdanjega Direktorata za upravne notranje zadeve, migracije in naturalizacijo. Gl. Poročilo o delu Direktorata za migracije za leto 2020, Ljubljana: MNZ, 2021.

Raziskovalno-dokumentacijski sektor, 2016, str.7.

89 RS>GOV.SI>Domov>Novice>Poklukar z župani glede nezakonitih migracij: »Razumem problematiko obmejnih občin in vam želimo čimprej priti naproti.« 22. 11. 2019.

(18)

14 4 Vloga UNHCR in nevladnih organizacij

UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) oz. Urad Visokega komisariata Združenih narodov za begunce deluje v okviru OZN z osnovnim poslanstvom zaščite pravic in dobrobiti beguncev.⁹⁰

Ključna dokumenta UNHCR sta prej omenjena Konvencija o statusu beguncev oz. Ženevska konvencija ter njen Protokol, h katerima je leta 1992 pristopila Slovenija.⁹¹ UNHCR v RS sodeluje z vlado, ministrstvi in vladnimi agencijami ter podaja mnenja na sprejeto zakonodajo glede MZ. UNHCR obenem sodeluje z nevladnimi organizacijami, pri čemer je z namenom koordinacije z NVO oblikoval specializirano Delovno skupino za zaščito beguncev.⁹²

ZMZ-1 v 1. odst. 7. člena določa, da se osebi, ki je obravnavana po tem zakonu, ne sme odreči komunikacije z Visokim komisariatom. Le-ta od pristojnega organa pridobiva informacije, ki se tičejo stanja na področju MZ v RS; uporabe in izvajanja Ženevske konvencije in drugih mednarodnih aktov v zvezi z MZ, ter zakonih, predpisih idr. splošnih pravnih aktih, ki veljajo ali so v pripravi na področju MZ (2. odst.).

Pri soočanju z migrantsko problematiko igrajo pomembno vlogo nevladne organizacije⁹³ (v nadaljevanju NVO), katerih delovanje je pripoznano kot splošno družbeno koristno. Gre za nevladni sektor (tretji sektor), ki mu status podeli država in deluje v javnem interesu. Lahko jih opredelimo kot eno od oblik sodelovanja državljanov pri upravljanju države; predvsem na področju oblikovanja in izvajanja programov in politik.⁹⁴ Takšen način sodelovanja med državo in NVO določa denimo Pravilnik o postopku s tujcem, ki izrazi namen podati prošnjo za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, ter postopku sprejema prošnje za mednarodno zaščito (v nadaljevanju Pravilnik)⁹⁵ v 6. členu (informacija o nadaljnjem postopku), v katerem med naštetimi informacijami, ki jih MNZ izroči vlagatelju namere ob prihodu v azilni dom, navaja tudi informacije o »svetovalcih za begunce in nevladnih organizacijah, ki delujejo na področju mednarodne zaščite.«

V prej omenjeni Delovni skupini za zaščito beguncev pod okriljem Visokega komisariata (UNHCR) za Slovenijo so članice te skupine poleg UNHCR še UNICEF⁹⁶, IOM, PIC⁹⁷, Mirovni inštitut⁹⁸, AI⁹⁹, Slovenska filantropija¹⁰⁰ in Inštitut za afriške študije¹⁰¹.¹⁰²

90 Gl. UNHCR Slovenija>O nas.

91 Gl. UNHCR Slovenija>UNHCR v Sloveniji, 20. 12. 2016.

92 Ibid.

93 Zakon o nevladnih organizacijah v 2. členu opredeljuje nevladno organizacijo, ki deluje v javnem interesu kot organizacijo, ki izpolnjuje sledeče pogoje: je pravna oseba zasebnega prava s sedežem v RS, ustanovitelji so izključno domače ali tuje fizične ali pravne osebe zasebnega prava, je nepridobitna in neprofitna, je neodvisna od drugih subjektov in ni organizirana kot politična stranka, cerkev ali druga verska skupnost, sindikat ali zbornica.

Zakon o nevladnih organizacijah (ZNOrg, Ur. l. RS, št. 21/18).

94 RS>GOV.SI>Domov>Področja>Država in družba>Civilna družba>Nevladne organizacije.

95 Ur. l. RS, št. 29/17.

96 United Nations Children's Fund.

97 PIC - Pravni center za varstvo človekovih pravic in okolja.

98 Mirovni inštitut – Inštitut za sodobne družbene in politične študije.

(19)

15

ZMZ-1 v 5. odst. 7. člena določa, da določbe o delovanju Visokega komisariata v RS za izvajanje tega zakona veljajo tudi za organizacije, ki delujejo v imenu Visokega komisariata na ozemlju RS.

S pojavom migrantske krize (2015) sta se Vlada RS in civilna družba soočila s specifičnim fenomenom, pri čemer je bilo bistvenega pomena prizadevanje civilne družbe v dialogu z vlado in mednarodnimi organizacijami. Po letu 2016 so se NVO usmerile predvsem na področja sprejema prosilcev za MZ, azilnih postopkov in integracije.¹⁰³ NVO so bile vključene¹⁰⁴ v pripravo predlogov za Strategijo Vlade RS na področju migracij.¹⁰⁵ Obenem so NVO podale tudi številne kritične predloge, pripombe in dopolnila v zvezi s pripravo politik in strategij.¹⁰⁶ NVO, ki so del mednarodnih organizacij (npr. AI) ter tudi druge NVO, pripravljajo pisna poročila o slovenskem azilnem sistemu; tako denimo PIC sodeluje pri raziskovalnem projektu EU AIDA.¹⁰⁷ Ob nedvomno pomembni in konstruktivni vlogi NVO na omenjenem področju pa se občasno pojavljajo tudi kritike glede njihovega delovanja.¹⁰⁸

99 Amnesty International.

100 Slovenska filantropija, Združenje za promocijo prostovoljstva.

101 Inštitut za afriške študije, Center za raziskave, izobraževanje, migracija, raznolikost, medkulturni dialog, zagovorništvo, vzdržnost in globalne prespektive.

102 Gl. UNHCR Slovenija>UNHCR v Sloveniji, 20. 12. 2016.

103 Usklajena civilna družba za krepitev evropske solidarnosti, Vloga civilne družbe v t. i. begunski krizi 2015/2016, Ljubljana: PIC in platforma SLOGA, 2017, str. 12-13.

104 V pripravo je bilo vključenih 20 NVO, in sicer: Društvo Amnesty International Slovenija, Društvo UP Jesenice, Društvo za človekove pravice in človeku prijazne dejavnosti Humanitas, Društvo za razvoj in povezovanje družbenih ved in kultur ODNOS, Društvo za Združene narode za Slovenijo, Forum za enakopraven razvoj – FER, Jezuitsko združenje za begunce Slovenije, Mirovni inštitut, Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC, PROJA, zavod za uresničevanje dobrih idej, Rdeči križ Slovenije, SLOGA – Platforma NVO za razvoj, globalno učenje in humanitarno pomoč, Slovenska filantropija, Slovenska fundacija za UNICEF, Slovenska karitas, Zavod Global, Zavod Krog, Zavod Povod, Zavod Tri, Zavod Voluntariat. Gl. Mirovni inštitut>Novice>Predlog nevladnih organizacij glede priprave Strategije Vlade Republike Slovenije na področju migracij, 6. 6. 2019.

105 Ibid.

106 Tako so denimo NVO, ki so sodelovale v pripravi predlogov za Strategijo Vlade RS na področju migracij dne 3.6.2019 poslale pismo v Kabinet predsednika Vlade RS v katerem so predlagali podaljšanje roka za pripravo Strategije ter prenos pristojnosti za pripravo Strategije iz MNZ na Kabinet predsednika Vlade RS. Gl. Ibid.

107 Podatkovna baza AIDA (Asylum Information Database), ki jo upravlja ECRE (European Council on Refugees and Exiles) vsebuje informacije o azilnih postopkih, sprejemnih pogojih, obravnavi in načinu MZ v 23- ih državah EU. Gl. AIDA, ECRE>Mapping asylum procedures, reception conditions, detention and content of protection in Europe. Poročilo za RS, ki zaradi skupne metodologije omogoča primerjavo s stanjem v drugih državah EU, je dostopno na njihovi spletni strani. Gl. AIDA, ECRE> Country Report: Slovenia.

108 Varuh človekovih pravic je v Poročilu za leto 2018 obravnaval tudi domnevno sporno ravnanje NVO v povezavi z migranti, in sicer, da se NVO obračajo na posamezne policijske postaje, po navadi z najavo, da bodo tujci (nekateri naj bi bili v tem času še na Hrvaškem) izrazili namero, da zaprosijo za MZ. Pri prijetih tujcih naj bi policija odkrivala pisna navodila NVO, ki so jih tujci prejeli v BiH. Varuh navaja, da se je o morebitni kaznivosti takega ravnanja v okviru 308. člena KZ-1 Policija posvetovala z državnim tožilstvom, ter se je o zadevi pozanimal na MNZ (gl. Letno poročilo Varuha človekovih pravic za leto 2018, RS, Varuh človekovih pravic, Ljubljana, 2019, str. 205-206, v nadaljevanju Poročilo Varuha 2018).

MNZ je v odzivnem poročilu tozadevno navedlo, da bi se lahko Varuh jasno in javno opredelil glede zlorabe azilnih postopkov ter etičnega delovanja NVO, še posebej tistih, s katerimi izvaja skupne oblike civilnega nadzora (RS>Vlada RS>Odzivno poročilo Vlade RS na štiriindvajseto redno Letno poročilo Varuha človekovih pravic za leto 2018, Ljubljana, 2019, str. 109; v nadaljevanju Odzivno poročilo Vlade RS 2018). Pomemben prispevek nevladnim in humanitarnim organizacijam zlasti v letih 2015/2016 priznava denimo Boštjan Šefic (državni sekretar na MNZ v času »migrantske krize«) v intervjuju za revijo Varnost. Meni, da so NVO