ANALIZA KRŠITEV V UPRAVNIH POSTOPKIH PO POROČILIH VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC V 2015–2019

(1)

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Diplomsko delo

ANALIZA KRŠITEV V UPRAVNIH POSTOPKIH PO POROČILIH VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC V

2015–2019

Sara Ignjatić

Ljubljana, avgust 2021

(2)

(3)

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Diplomsko delo

ANALIZA KRŠITEV V UPRAVNIH POSTOPKIH PO POROČILIH VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC V 2015-2019

Kandidatka: Sara Ignjatić Vpisna številka: 04180276

Študijski program: Visokošolski strokovni študijski program Uprava prva stopnja Mentor: prof. dr. Polonca Kovač

Ljubljana, avgust 2021

(4)

(5)

iii

IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA

Podpisana Sara Ignjatić, študentka visokošolskega strokovnega študijskega programa Uprava prva stopnja, z vpisno številko 04180276, sem avtorica diplomskega dela z naslovom Analiza kršitev v upravnih postopkih po poročilih Varuha človekovih pravic v 2015-2019.

S svojim podpisom zagotavljam, da:

 je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela;

 sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili;

 sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili;

 sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu;

 se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata, bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorskih in sorodnih pravicah, Ur. List RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakulteto za upravo;

 se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo;

 je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki Dela FU.

Diplomsko delo je lektorirala Špela Vidic.

Ljubljana, 12. 8. 2021

Podpis avtorice:

(6)

(7)

v

POVZETEK

Sodobne demokratične države si v današnjih časih ne znamo predstavljati brez Ustave, ki vsem državljanom in državljankam zagotavlja in nudi človekove pravice in temeljne svoboščine, ter brez institucije, ki te pravice varuje in ukrepa v primeru njihovih kršitev, kar je vsem poznano kot Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Z vsakoletnim izdajanje letnih poročil, Varuh poskuša ozaveščati državljane in organe do kakšnih kršitev prihaja na določenih področjih, ter podati svoja priporočila in predloge, za preprečitev tovrstnih kršitev v prihodnosti. Prav tako poskuša ljudi spodbuditi na seznanitev z lastnimi človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami, saj je moč opaziti, da se jih ljudje na zavedajo in tako posledično ne zaznajo kdaj so jim bile kršene, prav tako pa so tudi premalo seznanjeni kakšne oblike pravnega varstva lahko izkoristijo v primeru kršitev. Glede na podlagi analize letnih poročil je razvidno, da do kršitev prihaja, zlasti na področju upravnih postopkov, kjer so primarno kršena temeljna načela upravnega postopka ter načela, ki izhajajo iz evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev. V izogib takšnih kršitev v prihodnosti Varuh pri svojem delu izpostavlja delovanje višjih institucij kot so ESČP in ustavno sodišče RS v podobnih primerih, in tako poskuša izpostaviti in opozoriti na resnost kršitev, do katerih s strani organov, ki so zadolženi za pravilno izvajanje postopkov ne bi smelo prihajati.

Ključne besede: človekove pravice in temeljne svoboščine, Varuh človekovih pravic, upravni postopek, kršitve, letno poročilo, Ustava.

(8)

vi

ABSTRACT

ANALYSIS OF HUMAN RIGHTS VIOLATIONS IN ADMINISTRATIVE PROCEDURES ACCORDING TO THE OMBUDSMAN'S ANNUAL REPORTS FOR THE PERIOD 2015-2019

Today, we cannot imagine a modern democratic state without a constitution that guarantees and provides human rights and fundamental freedoms to all citizens, or without an institution that protects these rights and takes action in the event of their violations, which we all know as the ombudsman. By issuing reports on an annual basis, the ombudsman seeks to raise awareness among citizens and authorities of violations in certain areas, and to make recommendations and suggestions to prevent such violations in the future. He/she also tries to encourage people to become aware of their own human rights and fundamental freedoms, as it is clear that people are not aware of them and consequently do not realize that they have been violated; they are also not aware of what forms of legal protection they can use in case of infringements. According to the analysis of the annual reports, it is clear that violations occur, especially in the field of administrative procedures, where the basic principles of administrative procedure and the principles deriving from the European Code of Good Administrative Behavior are violated above all.

In order to avoid such violations in the future, the ombudsman emphasizes the work of higher institutions such as the European Court of Human Rights and the Constitutional Court of the Republic of Slovenia in similar cases, and thus tries to highlight and draw attention to the seriousness of the violations, which should not be committed by the authorities in charge of the proper implementation of these procedures.

Keywords: human rights and fundamental freedoms, ombudsman, administrative procedure, infringements, annual report, constitution.

(9)

vii

KAZALO

IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA ... iii

POVZETEK ...v

ABSTRACT ... vi

KAZALO PONAZORITEV ... ix

KAZALO GRAFIKONOV ... ix

KAZALO SLIK ... ix

1 UVOD ... 1

2 PROBLEMATIKA ČLOVEKOVIH PRAVIC V UPRAVNIH POSTOPKIH ... 3

2.1 POJEM UPRAVNE ZADEVE IN POSEBNI UPRAVNI POSTOPKI ... 3

2.2 TEMELJNA NAČELA PO ZUP KOT USTAVNE GARANCIJE STRANK V UPRAVNIH POSTOPKIH ... 4

2.3 FAZE UPRAVNIH POSTOPKOV, V KATERIH PRIHAJA DO KRŠITEV ČLOVEKOVIH PRAVIC ... 8

2.4 FORMALNO PRAVNO VARSTVO STRANK V UPRAVNIH ZADEVAH – PRITOŽBA, IPS IN UPRAVNI SPOR ... 9

3 FUNKCIJA VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC KOT DRŽAVNE INSTITUCIJE ... 17

3.1 POMEN IN RAZVOJ ČLOVEKOVIH PRAVIC ... 17

3.2 KONCEPT DOBRE UPRAVE PO KODEKSU EVROPSKEGA VARUHA ... 18

3.3 VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC SKOZI VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC V RS: PRAVNI TEMELJI ZA DELO, IMENOVANJE TER PRISTOJNOSTI IN NALOGE VARUHA ... 21

3.4 LETNO POROČILO VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC KOT INSTRUMENT JAVNEGA OZAVEŠČANJA ... 24

4 ANALIZA KRŠITEV PO LETNIH POROČILIH VARUHA V OBDOBJU 2015–2019 ... 25

4.1 ANALIZA LETNEGA POROČILA ZA LETO 2015 ... 25

4.1.1 Statistična analiza izbranih podatkov za upravne zadeve ... 25

4.1.2 Kršitev načela zaslišanja stranke ... 27

4.1.3 Sklici na delovanje ESČP – izbrani primeri ... 27

4.2 ANALIZA LETNEGA POROČILA ZA leto 2016 ... 28

4.4.1 Statistična analiza podatkov za upravne zadeve ... 36

(10)

viii

4.5.3 Sklici na delovanje ESČP-izbrani primeri ... 42

4.6 PREVERITEV HIPOTEZ ... 42

5 ZAKLJUČEK ... 45

LITERATURA IN VIRI ... 46

(11)

ix

KAZALO PONAZORITEV

KAZALO GRAFIKONOV

Grafikon 1: Pobude za leto 2015 ... 25

Grafikon 2: Upravne zadeve v letu 2015 ... 26

KAZALO SLIK

Slika 1: Faze upravnega postopka ... 9

Slika 2: Pritožbeni razlogi ... 11

Slika 3: Stranke v upravnem sporu ... 14

(12)

(13)

1

1 UVOD

Upravni postopek predstavlja enega od ključnih procesov javnega upravljanja v naddržavnih, državnih ter ožjih družbenih skupnostih, prek katerega se izvršujejo javne politike v javnem interesu in varujejo temeljne človekove pravice. Pomeni sistem posebnih procesnih pravil, ki določajo način uveljavljanja pravic in obveznosti ljudi in zasebnih organizacij v razmerju do oblasti. Običajno gre v tem primeru za pravice pozitivnega statusa, ko stranki ne pripada pravica neposredno po zakonu, čeprav za to izpolnjuje vse zakonske pogoje, ampak mora stranka za njeno priznanje in pridobitev najprej vložiti zahtevek, kjer organ prouči, ali so pogoji stranke res skladni z zakonsko predpisanimi. Pri tem se v upravnih postopkih skorajda vedno tehtata javni interes oziroma javna korist, ki jo mora varovati upravni organ, ki postopek vodi, ter zasebni oziroma pravni interes, ki ju uveljavljajo stranke v postopku (Jerovšek & Kovač, 2016).

Kogovšek Šalamon (2019) opredeljuje upravni postopek kot »orodje demokracije«, ki vsem posameznikom omogoča uveljavljanje svojih pravic v postopkih, hkrati pa omejuje delovanje državnih organov, ki so zadolženi za izvajanje postopkov v okviru zakonov.

Organ mora postopke voditi zakonito in čim bolj skladno s pravili, zato se mora ravnati po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nasl.). Ta zakon mu nalaga vsa pravila, pogoje ter obveznosti, ki morajo biti izpolnjeni tako s strani organa, ki postopek vodi, kot tudi s strani stranke, da bi bil postopek uspešno in pravilno izpeljan.

Na ta način zakon organom omejuje samovoljo in pristranskost pri odločanju, kar spodbuja zaupanje državljanov v pravni red.

Naloga in dolžnost organa je tudi, da strankam v postopku omogoča varovanje in uveljavljanje njihovih pravic, vendar mora biti pri tem pozoren, da stranka ne uveljavlja pravic z namenom škodovanja drugim ter da njihovo uveljavljanje ni v nasprotju z javnim interesom. Gre za pravice in svoboščine, ki so posamezniku zagotovljene z ustavo in ne smejo biti kršene ali omejene s strani katerega koli državnega organa (Rakočevič & Debelak, 2002).

Inštitut Varuha človekovih pravic in temeljnih svoboščin je bil ustanovljen z namenom, da bi do kršitev v postopkih prihajalo redkeje oziroma da do njih sploh ne bi prišlo. Vsako leto Varuh izda poročilo o kršenju človekovih pravic na različnih področjih in postopkih in na ta način poskuša ozavestiti tako državljane kot pristojne organe, kje je do kršitev najpogosteje prihajalo ter kakšna so njegova priporočila in predlogi, s katerimi bi organi lahko izboljšali svoje delovanje (Grafenauer & Breznik, 2009).

(14)

2

Cilj diplomskega dela je analizirati kršitve človekovih pravic po letnih poročilih Varuha v obdobju 2015–2019 na področju upravnih postopkov. Izvedeti želimo, kje na področju upravnih postopkov največkrat prihaja do kršitev ter kaj za izboljšanje oziroma odpravljanje teh izvajajo resorna ministrstva in drugi pristojni v postopku, da bi se stanje skozi čas v javni upravi izboljšalo. Skozi analizo letnih poročil bomo skušali ugotoviti, kaj organi pri izvajanju postopkov največkrat zanemarijo oziroma spregledajo pri uporabi ZUP, npr. ali je načelo zaslišanja stranke kot ustavna garancija ali kakšna druga pravila, zakaj do tega prihaja.

V diplomskem delu smo uporabili različne metode raziskovanja, najpogosteje sta bili to normativna in deskriptivna metoda, kjer smo analizirali različne primarne vire (Ustava, ZUP, Zakon o Varuhu človekovih pravic, Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev in Zakon o tujcih). Uporabljena je bila tudi historična metoda, kjer smo poskušali razbrati, kakšne so bile kršitve v obravnavanih letih. Za primerjavo delovanja Varuha človekovih pravic smo uporabili primerjalno metodo, z dogmatsko metodo smo opredelili ključne pojme, statistična metoda pa nam je bila v pomoč pri analiziranju letnih poročil Varuha v letih 2015–2019.

Glede na cilj in namen diplomskega dela smo postavili dve hipotezi:

Hipoteza 1: V upravnih postopkih, ki jih obravnava Varuh človekovih pravic na različnih področjih v obdobju 2015–2019, je pogosta kršitev sicer za ustavne garancije strank pomembnega načela zaslišanja stranke.

Hipoteza 2: Iz zadnjih letnih poročil Varuha človekovih pravic v Republiki Sloveniji izhaja, da se pri svojem delovanju naslanja na kodeks Evropskega varuha.

Na podlagi proučenih podatkov in analiz bosta hipotezi v diplomskem delu potrjeni ali ovrženi.

(15)

3

2 PROBLEMATIKA ČLOVEKOVIH PRAVIC V UPRAVNIH POSTOPKIH

2.1 POJEM UPRAVNE ZADEVE IN POSEBNI UPRAVNI POSTOPKI

Upravno zadevo definiramo kor vsak posamezni primer odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke z nekega določenega področja upravnega prava. Gre za konkretne upravne zadeve (gradbeno dovoljenje, odločba o odmeri dohodnine itd.), ki jih največkrat že predpisi opredelijo oziroma označijo kot upravne zadeve, kjer je predpisano, da o njih odločajo upravni in drugi organi. ZUP v 2.

členu navaja, da gre za upravno zadevo v primeru, ko tako določajo predpisi (ko zakon predpisuje, kdaj se vodi postopek) ter v primeru, ko to izhaja iz narave zadeve (ko je treba zagotoviti varstvo javnega interesa).

Kot navajata Grafenauer in Breznik (2009), si lahko pri opredelitvi pojma upravne zadeve pomagamo s prepoznavanjem in navedbo nekaterih njenih glavnih značilnosti, kamor sodijo:

 Da gre v primeru upravne zadeve za odločanje s področja upravnega prava, kjer se odloča o pravici ali obveznosti oziroma pravni koristi;

 Da je upravna zadeva konkretna, kar pomeni, da je ta značilnost izpolnjena takrat, ko stranka, ki nastopa kot bodisi fizična ali pravna oseba, vloži pri pristojnem organu konkretno zadevo za priznanje pravice v konkretnem primeru, ali pa ko organ po uradni dolžnosti sam začne postopek zaradi obveznosti. Konkretnost se v upravnih zadevah izrazi z izdajo konkretnega upravnega akta – odločbe;

 Da je v upravni zadevi izraženo ter prisotno varstvo javnega interesa. V tem primeru gre za interes določene družbene skupnosti, kjer je javna korist nad koristijo posameznika. Tako organ ugotavlja in presoja obstoj javnega interesa oziroma javne koristi ob uporabi zakonov, glede na njihovo vsebino, namen, smisel ter cilj. Naloga organa je, da v konkretnem primeru ugotovi, kaj je treba šteti za javno korist oziroma interes in tako splošnemu pojmu oziroma okvirni normi določi konkretno vsebino.

Pravila upravnega postopka, ki jih vsebuje ZUP, so po svoji naravi splošna ne glede na to, kateri materialni predpis se uporablja pri odločanju in ne glede na to, kateri organ o njej odloča. Ker pa so upravna področja mnogovrstna in med seboj zelo različna, ni mogoče vpeljati istega načina dela oziroma poslovanja. Pomembno je, da je postopek prilagojen naravi upravnega področja in vsem posebnostim pravnih razmerij na tem področju, olajšati pa mora tudi uporabo in izvršitev predpisa. Postopek, ki je drugačen od postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku, lahko za posamezno upravno področje predpiše samo

(16)

4

posebni zakon, vendar je pomembno, da so pravila posebnega upravnega postopka še vedno v skladu s temeljnimi načeli upravnega postopka (Androjna & Kerševan, 2006).

Jerovšek in Kovač (2008) v svojem delu opredeljujeta posebni upravni postopek kot postopek, kjer je predmet odločanja upravna zadeva oziroma stvar. Torej gre za odločanje o obveznosti, pravici ter pravni koristi tako pravne ali fizične osebe s področja upravnih postopkov in upravnega prava. Da lahko govorimo o posebnih upravnih postopkih, je pomembno, da se o stvari odloča, da je predmet odločanja določena pravica, pravna korist ali obveznost stranke ter da spada na področje upravnega prava.

Kovač, Remic in Sever (2015) navajajo, da se mora ne glede na vrsto postopka in področje strankam v postopku vselej zagotoviti enako varstvo pravic, ki je zagotovljeno tudi v Ustavi RS, v 14. členu, ki predstavlja načelo enakosti. Enako varstvo pravic je sestavljeno iz treh glavnih elementov, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko govorimo o enakem varstvu pravic:

 enakopravnost strank v postopkih;

 pravica biti slišan in izjaviti se;

 prepoved do samovoljnega odstopa od poznane in ustaljene sodne prakse.

Problematiko človekovih pravic v posebnih upravnih postopkih je najpogosteje mogoče zaznati na področjih notranjih zadev, zdravstva, carine ter denacionalizacije.

2.2 TEMELJNA NAČELA PO ZUP KOT USTAVNE GARANCIJE STRANK V UPRAVNIH POSTOPKIH

Po navedbah Grafenauer in Breznik (2009) prvo poglavje ZUP navaja temeljna načela, ki predstavljajo temelj za razumevanje in pravilno uporabo posameznih določil zakona v različnih upravnih postopkih, ki se izvajajo. Gre za načela, ki se vsebinsko raztezajo na celotno materijo zakona in jo povezujejo v zaokroženo celoto, pri konkretnem odločanju pa dajejo usmeritve in nakazujejo pot za pravilno uporabo predpisov pri vodenju postopka in za odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank ter vseh drugih udeležencev v postopku. Temeljna načela lahko definiramo kor skupek temeljnih procesnih standardov, vodilnih idej in usmeritev, na katerih temelji upravni postopek. Predstavljajo nekakšna vrednostna merila, ki usmerjajo razumevanje in uresničevanje pravnih pravil pri konkretnih upravnih postopkih.

ZUP opredeljuje devet temeljnih načel:

 načelo zakonitosti;

 varstvo pravic strank in javne koristi;

 načelo materialne resnice;

 načelo zaslišanja stranke;

 prosto presojo dokazov;

(17)

5

 dolžnost govoriti resnico in pošteno uporabo pravic;

 samostojnost pri odločanju;

 pravico do pritožbe;

 ekonomičnost postopka.

»Načelo zakonitosti« predstavlja temeljno načelo naše ustavnopravne ureditve in je opredeljeno v 6. členu ZUP ter 120. in 153. členu Ustave RS, kjer navaja, da mora organ odločati v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti ter splošnih aktih, ki so bili izdani za izvrševanje javnih pooblastil. Organ se mora tako skozi celoten upravni postopek ravnati po vnaprej določenih predpisih in zakonih, kar onemogoča, da bi organ o zadevah odločal subjektivno, na podlagi lastnega mnenja ali čustev. Da do kršenja načela zakonitosti ne bi prišlo, mora organ v postopku odločanja paziti, da je upravni akt tako materialno kot tudi formalno zakonit. Materialna zakonitost je določena s strani Ustave RS in organ zaveže, da v postopku odločitve ali izdajanja upravnega akta uporablja materialne predpise, ki določajo obseg pravic, vrsto, vsebino, pravne koristi in obveznosti strank. Formalna zakonitost se navezuje na pravilno vodenje postopka in od organa zahteva, da se skozi ves čas postopka drži in ravna po zakonih in temeljnih načelih, ki predstavljajo standarde dovoljenega in primernega ravnanja organov in strank v upravnem postopku. V tem načelu so človekove pravice zavarovane tudi z načelom sorazmernosti, kjer mora biti organ pozoren, da z izdano odločbo dodeljene obveznosti ne privedejo do nasprotja med ustavo in zakonskimi normami (Jerovšek & Kovač, 2016).

7. člen ZUP ter 14. in 22. člen Ustave RS opredeljujejo »načelo varstva pravic strank in javne koristi«. To načelo navaja, da morajo organi pri postopanju in odločanju v upravnem postopku omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavljajo svoje pravice, pri čemer morajo biti pozorni na to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo drugih ali v nasprotju z javno koristjo, ki je določena z zakonom ali drugim predpisom. Prav tako mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke ter drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim pripadajo po zakonu. To načelo prikazuje medsebojno povezanost ciljev v upravnem postopku, ki jih ima stranka pravico uveljavljati, po drugi strani pa, da ob tem uveljavljanju zavarujemo še javni interes. Organ stranko in njene pravice zavaruje tudi s tem, da ima nesposobna stranka v postopku možnost procesnega zastopanja, da poskrbi za pravilno ravnanje z vlogo ter da pravilno vodi postopek. Breznik, Štucin in Marflak (2008) navajajo primer kršitve načela varstva pravic strank in javne koristi iz sodbe in sklepa Upravnega sodišča v Ljubljani, št. U 954/2006 z dne 18. 4. 2006, UL0001789, kjer organ ob vročitvi izpodbijanega akta stranke ni opozoril oziroma poučil, da ji pripada pravna pomoč in podpora svetovalca, ki se financira iz stroškov države.

(18)

6

8. člen ZUP predstavlja »načelo materialne resnice«. To načelo zahteva, da je v postopku organ dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje ter vsa dejstva, ki so potrebna, da se o zadevi odloči zakonito in pravilno. Jerovšek in Kovač (2016) to načelo opisujeta kot načelo, ki zavezuje organ, da v upravnih postopkih išče in ugotavlja dejansko resnično stanje, na podlagi katerega bo uporabljal določen materialni predpis. Ta predpis določa okoliščine in dejstva, ki morajo biti izpolnjeni, da je pravica ali pravna korist lahko uveljavljena s strani stranke. Dolžnost stranke je, da mora dejansko stanje navesti resnično in natančno, prav tako mora biti to sposobna tudi dokazati. Dokazovanje ni potrebno, ko govorimo o splošno znanih dejstvih in strokovnih dejstvih ter informacijah, ki so pristojnemu organu že znane.

Organ ima pri uresničevanju tega načela tudi možnost uporabe izvedenca, ki ves čas v postopku poleg stranke in organa sodeluje z ugotavljanjem in informiranjem glede novih dejstev, okoliščin in informacij. Organ je dolžan sam na podlagi skrbne in vestne presoje oceniti, katera dejstva in okoliščine bo upošteval kot dokazna.

Temu načelu sledi »načelo zaslišanja stranke«, ki je zapisano v 9. členu ZUP in predstavlja odraz demokratične oblasti. Pomembno je, da je treba stranki, preden organ izda odločbo, dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločbo in bi posledično lahko vplivali na končni izid odločbe oziroma odločitev organa. V primeru, da so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, moramo vsaki od teh strank dati možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom. Načelo stranki omogoča pravico do udeležbe v postopku, pravico, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah ter da ima pravico izpodbijati odločitve in ugotovitve organa, ki so bile sprejete na podlagi ugotovljenega (Jerovšek & Kovač, 2016).

Naslednje načelo je »načelo proste presoje dokazov«, ki je v ZUP opredeljeno pod 10.

členom. Organ oziroma uradna oseba, ki je pooblaščena za vodenje postopka, je zadolžena, da na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej presodi, katera dejstva se štejejo kot dokazana in bodo uporabljena pri izdaji odločbe. Pri tem načelu je dolžnost organa, da ne ocenjuje samovoljno in subjektivno, temveč da odločitve sprejema logično ter kritično na podlagi natančno preiskanih in analiziranih dejstev in okoliščin. Primer kršitve tega načela je jasno razviden iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. U 459/92-6 z dne 28. 1. 1993, kjer organ stranki ni podal pojasnila, zakaj določenih dokazov in dejstev ne bo upošteval pri odločitvi. Organ je dolžan vsak dokaz, dejstvo ali okoliščino podrobno proučiti in ugotoviti, ali jo bo uporabil ali ne. Mora pa v vsakem primeru stranki obrazložiti, zakaj se določena dejstva, dokazi ali okoliščine ne bodo štele kot dokazno gradivo (Breznik idr., 2008).

Tako kot organi morajo tudi stranke upoštevati določena pravila in načela, kar je vidno v 11. členu ZUP »Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic«. To načelo je za stranke najpomembnejše, saj navaja, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno

(19)

7

uporabljati pravice, ki so jim priznane s strani zakonov, ki urejajo upravni postopek.

Kazenski in obligacijski zakonik predpisujeta in urejata pogoje kazenske odgovornosti, v primeru zavestnega neresničnega navajanja dejstev in okoliščin s strani stranke. Za zlorabo tega načela se šteje tudi, ko stranka zavestno molči o dejstvih in okoliščinah, ki so za izpeljavo postopka pomembne in relevantne. Dolžnost govoriti resnico je zavezujoča za vse sodelujoče v postopku. Sem štejemo organ, stranko, stranske udeležence, pooblaščence ter zakonite zastopnike (Jerovšek & Kovač, 2016).

»Načelo samostojnosti pri odločanju« v 12. členu ZUP navaja, da je organom omogočeno, da upravni postopek vodijo in odločajo samostojno v okviru in na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti ter splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Jerovšek in Kovač (2016) poudarjata, da organu pri odločanju noben ne sme dajati navodil in vplivati na to, kako bo o zadevi ali postopku odločil. Ko govorimo o navodilih in splošnih usmeritvah za delo pristojnih organov, izdanih s strani vlade ali ministrstev, ne gre za poseg v njihovo samostojnost pri delu. Gre za navodila, ki so organu v pomoč pri odločanju in se ne nanašajo na konkretne primere, ampak so podana na splošen način. Do kršitve tega načela je prišlo v sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. U 720/94-9 z dne 2. 10. 1996, ko je organ pri odločanju v postopku določene stranke uporabil mnenje drugega organa, s katerim je zlorabil samostojnost pri odločanju, kar je privedlo tudi do zmotnega ugotovljenega dejanskega stanja (Breznik idr., 2008).

Določila načela »pravica do pritožbe« v 13. členu ZUP ter v 25. členu Ustave RS stranki omogočajo, da se lahko zoper odločitve organa na prvi stopnji pritoži, kar pa ne velja v primerih, ko je za odločanje na prvi stopnji pristojen predstavniški organ ali vlada. Če je na prvi stopnji za odločanje pristojno ministrstvo, pa je pritožba dovoljena samo v primeru, ko tako določa zakon. V Evropi poznamo dva načina pritožb. Prvi način je neobvezen oziroma opcijski. V tem primeru gre za to, da lahko stranka ali katera koli druga udeležena oseba v postopku sproži pritožbeni postopek zoper prvostopenjsko upravno odločbo, neposredno vloži tožbo na sodišče. Drugi način pa je obvezen oziroma mandatoren, kjer mora stranka uporabiti vsa pravna sredstva pritožbe, preden se obrne na sodno varstvo (Jerovšek &

Kovač, 2016).

Zadnje načelo po 14. členu ZUP imenujemo »načelo ekonomičnosti«. Načelo določa, da morajo organi postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo tako za stranke kot za vse druge udeležence v postopku, vendar še vedno tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, se skozi postopek ne kršijo pravice in pravne koristi stranke ter da se na koncu postopka izda zakonita odločba.

(20)

8

2.3 FAZE UPRAVNIH POSTOPKOV, V KATERIH PRIHAJA DO KRŠITEV ČLOVEKOVIH PRAVIC

Upravni postopek sestavljajo posamezna dejanja, ki jih po pravilih opravljajo vsi udeleženci postopka. Ta dejanja se povezujejo v celoto, kjer je njihov namen realizacija abstraktnega materialnega predpisa v nekem konkretnem primeru ter s tem posledično zadovoljiti javne koristi posameznika. Upravni postopek ima tako posamezne stopnje, ki si sledijo po naslednjem vrstnem redu (Androjna & Kerševan, 2006):

 postopek na prvi stopnji:

 začetek postopka,

 ugotovitveni postopek in dokazovanje,

 izdaja in vročitev prvostopenjske odločbe;

 postopek v zvezi s pritožbo:

 vložitev pritožbe,

 delo organa prve stopnje v zvezi s pritožbo,

 odločanje organa druge stopnje o pritožbi;

 postopek v zvezi z izrednimi pravnimi sredstvi;

 postopek v zvezi z izvršbo.

Upravni postopek se lahko začne po uradni dolžnosti, ko za začetek postopka pobudo izda organ, ali pa se začne na zahtevo stranke. Kadar gre za začetek po uradni dolžnosti s strani pristojnega organa, je njegova dolžnost in odgovornost, da presodi in odloči o začetku postopka. Ko pa se upravni postopek začne na pobudo stranke, mora biti podan predlog s strani stranke. Začetku upravnega postopka sledita ugotovitveni postopek in dokazovanje.

V tej fazi gre za zbiranje in preverjanje vseh dejstev in informacij, ki bodo vplivale na odločitev o zadevi pristojnega organa. Lahko se vodi skrajšani ugotovitveni postopek ali poseben ugotovitveni postopek. Pri skrajšanem ugotovitvenem postopku gre za to, da ne vsebuje zaslišanja stranke, ni ustnih obravnav in ne izvajajo se dokazi s pričami in izvedenci.

Pri tem postopku taka narava dokazov ni potrebna. Pristojni organ v tem primeru o zadevi odloči na podlagi podatkov, ki so navedeni v vlogi ter evidencah. Posebni ugotovitveni postopek se izvede v vseh primerih, razen ko zakon dovoljuje izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka. V tem primeru je treba za odločitev o zadevi zaslišati stranke ter priče, opraviti oglede ter izvesti dokaze z izvedenci. Organ mora biti v tem primeru pozoren, da ne izda odločbe, dokler stranki ne da možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na odločbo. Ugotovitvenemu postopku sledita izdaja in vročitev odločbe. V tej končni fazi se izda in vroči odločba s strani prvostopenjskega organa. Če je stranka zadovoljna z izdano odločbo, se postopek na tej stopnji konča.

Če se stranka ne strinja z izdanim, pa se začne postopek na drugi stopnji, ki ga imenujemo postopek v zvezi s pritožbo. Stranka v tem primeru najprej vloži pritožbo, pri

(21)

9

prvostopenjskem organu, ki preveri, ali je stranka v konkretnem primeru do pritožbe upravičena, ali je bila vložena s strani upravičene osebe ter če je bila vložena v veljavnem časovnem roku. V primeru, da kateri od pogojev ni izpolnjen, se pritožba s sklepom zavrže.

Temu sledi odločanje organa druge stopnje o pritožbi, kjer odloči, ali bo ugodil zahtevi stranke in v njeno korist ali pa pritožbo s sklepom zavrže (Jerovšek & Kovač, 2016).

Pri postopku v zvezi z izrednimi pravnimi sredstvi ZUP pozna pet izrednih pravnih sredstev (Jerovšek & Kovač, 2016):

 obnova postopka;

 sprememba ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom;

 odprava ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici;

 izredna razveljavitev;

 ničnost.

Slika 1: Faze upravnega postopka

Vir: Grafenauer in Breznik (2009, str. 412)

2.4 FORMALNO PRAVNO VARSTVO STRANK V UPRAVNIH ZADEVAH – PRITOŽBA, IPS IN UPRAVNI SPOR

Pravno varstvo je z ustavo določeno procesno dejanje, s katerim se sproži postopek za presojo in ugotovitev skladnosti upravnega akta (sklep, odločba) pri pristojnem organu, z abstraktno pravno normo. Pravno varstvo delimo na (Grafenauer & Breznik, 2009):

 redno pravno varstvo, kjer gre za nadaljevanje upravnega postopka; edino redno pravno varstvo, ki ga ZUP omenja, je pritožba;

(22)

10

 izredno pravno varstvo.

Prvo pravno varstvo, ki je stranki na voljo, je pritožba. Predstavlja temeljno načelo ZUP in po 25. členu Ustave Republike Slovenije je zagotovljeno vsakomur, ki meni, da so mu bile tekom postopka kršene kakršne koli pravice ali pa se ne strinja z odločitvijo pristojnega organa. Oseba, ki ji je pravica do pritožbe dana, se lahko samostojno odloči, ali jo bo vložila ali ne, se pa mora stranka zavedati, da je vložitev pravice hkrati tudi pogoj za kasnejšo možnost sodnega varstva pravnih interesov in njenih pravic. Pritožba je lahko vložena s strani (Jerovšek & Kovač, 2016):

 stranke, ki je bila udeležena v postopku na prvi stopnji v vlogi aktivne/pasivne stranke ali kot stranski udeleženec;

 vsake druge osebe, če je odločba posegla v pravne koristi in njene pravice;

 državnega tožilca in državnega pravobranilca, ko gre za kršitev zakona v škodo javne koristi ali stranke.

Namen pritožbe je, da pritožbeni organ nad odločbo prvostopenjskega organa izvrši kontrolo ter preveri, ali je bila odločba izdana zakonito in v skladu z zakoni ter predpisi.

Pritožba stranki ni dovoljena v primeru, da je na prvi stopnji odločal predstavniški organ (državni zbor, občinski svet) ali vlada. V primeru, ko na prvi stopnji odločbo izda ministrstvo, pa je pritožba mogoča samo takrat, ko je to z zakonom določeno. Pritožba je v upravnem postopku vezana na rok. ZUP določa, da se pritožba lahko vloži v 15 dneh (splošni pritožbeni rok), če zakon ne določa drugače. Pritožbeni rok se šteje in velja za vsako osebo in organ, ki se mu odločba vroči, od dneva vročitve odločbe. Stranki se lahko odločba izreče tudi ustno, a v tem primeru rok začne teči šele, ko je stranki vročena pisna odločba (Grafenauer

& Breznik, 2009).

Pritožba se lahko izroči pisno (neposredno pri organu, preko elektronske pošte ali po pošti) ali ustno na zapisnik. Sestavni deli pritožbe so enaki kot sestavni deli pri vlogi, s tem, da je pri pritožbi treba navesti tudi odločbo, ki se izpodbija. Vsebina pritožbe se opredeli v pritožbenem zahtevku, kjer stranka obrazloži, s katerimi odločitvami in delovanjem organa ni zadovoljna oziroma mora navesti, kje in iz katerih razlogov izpodbija odločbo. V primeru, da uradna oseba ugotovi nepopolnost, pomanjkljivost ali nerazumljivost pritožbe, mora stranko pozvati k dopolnitvi oziroma popravku pritožbe (Androjna & Kerševan, 2006).

ZUP v 140. členu določa, da mora stranka dejansko stanje, ki ga opira na svoj zahtevek, navesti natančno, po resnici in določeno že v postopku pred izdajo odločbe na prvi stopnji.

V primeru, da stranka predloži nova dejstva in dokaze, se ti lahko upoštevajo v pritožbenem postopku samo, če so obstajali že pri odločanju na prvi stopnji ter če jih stranka v tistem času upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti.

Pritožbeni razlogi, kot jih navaja ZUP v 237. členu, so lahko:

(23)

11

 materialne narave v primeru, da gre za napačno uporabljen predpis oziroma v primeru, ko sploh ni bil uporabljen ter če je bilo dejansko stanje ugotovljeno napačno ali nepopolno;

 procesne narave, ko gre za kršitev pravil postopka.

Slika 2: Pritožbeni razlogi

Vir: Grafenauer in Breznik (2009, str. 554).

Stranka v pritožbenem postopku najprej pritožbo naslovi organu prve stopnje, katerega naloga je, da preveri in oceni, ali so izpolnjeni vsi formalni pogoji za začetek pritožbenega postopka. Dolžnost organa je, da preveri, ali je pritožba dovoljena, vložena pravočasno ter vložena s strani upravičene osebe. Če pogoji niso izpolnjeni, organ pritožbo zavrne z odločbo. Po pregledu in ugotovitvi, da je pritožba skladna z vsemi pogoji, jo prvostopenjski organ posreduje drugostopenjskemu organu, najkasneje v 15 dneh od prejema pritožbe oziroma po preteku roka za možnost, da se stranke z nasprotnimi interesi o pritožbi izrečejo. Ko ustrezno pritožbo prejme drugostopenjski organ, mora ravnati po dveh postopkih. Prvi je predhodni postopek, kjer mora drugostopenjski organ, enako, kot je to storil že organ na prvi stopnji, preveriti, ali so izpolnjeni vsi formalni pogoji za reševanje

(24)

12

zadeve. V primeru, da drugostopenjski organ v predhodnem postopku ugotovi skladnost pritožbe, sledi drugi postopek, ki ga imenujemo reševanje zadeve. Organ lahko v reševanju zadeve po ZUP v 246. členu po 3. odst. in 248. do 252. členu:

 odločbo prve stopnje izreče za nično;

 pritožbo zavrne kot neutemeljeno;

 spremeni odločbo prve stopnje tako, da odločbo prve stopnje odpravi in zadevo reši drugače (lahko v škodo ali v korist pritožnika);

 odločbo prve stopnje odpravi in zadevo vrne v obravnavo organu prve stopnje;

 odločbo prve stopnje odpravi in zadevo pošlje v rešitev pristojnemu organu.

Naslednje pravno varstvo, ki ga stranka lahko uporabi v postopku, je izredno pravno sredstvo (IPS). Jerovšek in Kovač (2016) navajata, da se izredna pravna sredstva uporabljajo pri izpodbijanju dokončnih in pravnomočnih odločb, kadar gre za primere hujših kršitev.

Glavna značilnost teh sredstev se kaže predvsem v tem, da jih je mogoče uporabiti le v danih časovnih rokih in v primerih taksativno naštetih razlogov v posameznem izrednem pravnem varstvu. Med taksativne razloge štejemo štiri razloge za izredno razveljavitev odločbe, pet razlogov za uporabo nadzorstvene pravice, šest ničnostnih razlogov ter 10 obnovitvenih razlogov. ZUP z 281. členom določa, da se z uporabo IPS odločba lahko:

 odpravi in se odpravijo vse posledice, ki so na podlagi odpravljene odločbe že nastale, učinek za nazaj (ex tunc);

 razveljavi ali spremeni, kjer razveljavitev učinkuje samo za naprej (ex nunc);

 izreče za nično in se vzpostavi stanje pred njeno izdajo, kar učinkuje za nazaj.

Kot že prej omenjeno, ZUP omenja pet izrednih pravnih sredstev. Prvo je obnova postopka, ki velja za najpogosteje uporabljeno izredno pravno sredstvo. Uporaba tega je možna le v povezavi z meritorno odločitvijo. Obnova postopka se lahko uvede na predlog stranke ali stranskega udeleženca ter po uradni dolžnosti. V tem primeru se obnovitveni razlogi nanašajo na dejanski stan in postopkovne kršitve pri izdajatelji spornega akta. Naslednje izredno pravno sredstvo je sprememba ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom. Ta se uporablja predvsem s strani resornih ministrstev za skrb nad zakonitim stanjem na določenem področju. Gre za pravno sredstvo, da se tožena stranka ob utemeljenih tožbenih navedbah, zaradi katerih je očitno, da bo v upravnem sporu uspešna, izogne sodnemu sporu. Temu sledita odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. V tem primeru se postopek začne po uradni dolžnosti, na zahtevo stranke in na zahtevo državnega tožilca ali državnega pravobranilca. Organ v tem primeru odločbo odpravi, če:

 je bila izdana s strani stvarno nepristojnega organa;

 je o isti zadevi že bila izdana pravnomočna odločba, s katero je zadeva že rešena;

 je izdana odločba brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, pa to ni bilo zaprošeno;

 je o zadevi odločal krajevno nepristojen organ.

(25)

13

Naslednje izredno pravno sredstvo je izredna razveljavitev (zakonite) odločbe. To dopušča 278. člen v ZUP, v primeru, da to narekujejo nujni ukrepi v javnem interesu, ker bi z izvršitvijo odločbe nastala neposredna huda nevarnost za zdravje in življenje ljudi, javno varnost, javni red in mir ter premoženje večje vrednosti. Pod zadnje izredno pravno sredstvo pa štejemo ničnost odločbe. To se uporabi z namenom, da se v postopku odpravijo najbolj grobe napake. Sem spadajo kršitve, ki jih z nobenim drugim pravnim sredstvom ni mogoče odpraviti. Med ničnostne razloge štejemo:

 če bi stranka z izvršitvijo odločbe storila kaznivo dejanje;

 če je odločbo izdal upravni organ o zadevi, ki se ne šteje pod upravno ali je iz sodne pristojnosti;

 če odločbe dejansko ali pravno ni mogoče izvršiti;

 če je bila odločba izdana brez zahteve stranke, izda pa se lahko samo na njeno zahtevo;

 če je stranka dosegla izdajo določbe z izsiljevanjem, prisiljevanjem, pritiskom ali kakšnim drugim protipravnim ravnanjem, s katerimi je organ namerno spravljala v zmoto;

 če zakon določa še kakšen drug ničnostni zakon.

Stranko v postopku varuje tudi posebna oblika varstva, ki jo imenujemo upravni spor.

Androjna in Kerševan (2006) opredeljujeta upravni spor kot sodni nadzor nad delovanjem uprave. Pristojni organ je še vedno zadolžen za vodenje postopka in odločanje o zadevi v mejah pravic in načel, vendar je njegovo delo velikokrat pod vplivom smernic, navodil in pojasnil s strani nadrejenega organa o tem, kako je treba razumeti in se ravnati po zakonu v konkretnem primeru. To obliko nadzora izvajajo neodvisni sodniki, ki so pri svojem delu vezani na ustavo in zakon, zato ga imenujemo tudi sodni nadzor nad delovanjem uprave.

Njegov cilj je, da varuje posameznika pred oblastvenim delovanjem uprave oziroma pred akti in drugimi dejanji, ki jih uprava opravlja kot del izvršilne veje oblasti v razmerju do drugih subjektov.

Predmet upravnega spora je po Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1) drugi javnopravni posamični akt ter dokončna upravna odločba, ki sta bila izdana v upravnih zadevah, na podlagi katerih je organ odločal o obveznosti, pravici ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali katere koli druge osebe, ki lahko nastopajo kot stranke v postopku izdajanja akta.

ZUS-1 tako določa merila, kdaj se lahko upravni akt šteje za posamičnega ter kdaj se lahko izpodbija v postopku upravnega spora. Pogoj, ki mora biti izpolnjen, da se izpodbijanje v upravnem sporu izvrši, je kršenje subjektivnih pravic posameznikov ali oseb z upravnim aktom. Merila, ki jih ZUS-1 navaja za izpodbijanje akta v upravnem sporu, so naslednja (Jerovšek & Kovač, 2016):

 odločanje o obveznosti, pravici ali pravni koristi;

 da se s tem posega v pravni položaj tožnika;

(26)

14

 da gre za posameznika ali neko določeno organizacijo;

 da je akt, s katerim se posega v upravni ali drug javnopravni posamični akt in tisti akt, ki predpisuje vsebinsko odločitev, s katerim je postopek končan.

V upravnem sporu sodelujejo organ odločanja (Upravno sodišče) ter najmanj dve stranki (tožnik in toženec). Njihovo razmerje je enakovredno, s čimer se izraža demokratičnost sistema. Po 17. členu ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila v postopku udeležena kot stranka ali stranski udeleženec, ki z odločitvijo organa ni bil zadovoljen. ZUP dovoljuje tudi, da je tožnik lahko tudi oseba, ki je po zakonu zahtevala vstop v upravni postopek in je za to tudi izkazala pravni interes. Tožnik za udeležbo v upravnem sporu ne potrebuje odvetnika, potrebuje pa kvalificiranega zastopnika ob vložitvi pravnih sredstev. Toženec v upravnem sporu nastopa kot lokalna skupnost, država ali katera koli druga pravna oseba, katere organ je izdal upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Tožba mora biti vložena s strani tožnika v roku 30 dni od vročitve dokončnega upravnega akta. V primeru, da stranka zamudi rok za pritožbo ter pravna sredstva, se lahko predlaga vrnitev v prejšnje stanje, o katerem odloči sodišče, če zaradi opravičljivih razlogov ni mogla podati pritožbe v določenem času.

Ta predlog mora stranka vložiti najkasneje v osmih dneh od dneva, ko je prenehal vzrok, da je stranka zamudila določen časovni rok.

Slika 3: Stranke v upravnem sporu

Vir: Jerovšek in Kovač (2016, str. 287).

Tožnik po ZUS-1 lahko od sodišča zahteva, da odloči o:

 zahtevi, da se mu povrnejo vzete stvari;

 pravici, pravni koristi tožnika ali obveznosti;

 povrnitvi škode, ki je nastala z izpodbijanjem upravnega akta.

Tožba mora vsebovati ime in priimek tožnika oziroma sedež pravne osebe ter prebivališče.

Navesti se mora, zakaj se toži in predlagati, kako in v čem naj se upravni akt odpravi.

Opredeljen mora biti tudi zahtevek za odškodnino ali za vrnitev stvari. Priložiti je treba tudi izpodbijani akt na kopiji, prepisu ali izvirniku. Če tožba ne bo vsebovala vseh obveznih

(27)

15

sestavin, bo sodišče tožnika pozvalo k dopolnitvi v določenem časovnem roku. ZUS-1 v 36.

členu navaja, da sodišče tožbo s sklepom lahko zavrne v naslednjih primerih:

 kadar je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj;

 kadar odločanje o sporu ne spada v pristojnost sodišča;

 kadar tožnik po zakonu ne more biti stranka ali ko v tožbi ne uveljavlja svojih pravic ali pravne koristi;

 kadar se izpodbijani akt ne more izpodbijati v upravnem sporu;

 kadar izpodbijani akt nima nobenih posledic za tožnika oziroma so te zanemarljive;

 kadar izpodbijani akt ne posega v tožnikovo pravico;

 kadar je bila o isti zadevi v upravnem sporu že izdana pravnomočna odločba.

Androjna in Kerševan (2006) v svojem delu navajata, da ZUS-1 opredeljuje veliko možnosti, katerih se sodišče lahko posluži, kadar odloča o zadevi. Nudi možnost odprave akta, odločitev sodišča o pravici, pravni koristi ali obveznosti stranke, izdaja ugotovitvene sodbe ter sodbe, s katerimi se naloži izdaja upravnega akta, zaradi molka organa. Ko sodišče opravi glavno obravnavo, izda sodbo oziroma sklep z glavno obrazložitvijo, ki je razglašena s strani predsednika senata. Kadar gre za zapletene primere, sodišču ni treba sodbe razglašati ustno, mora pa potem najkasneje v osmih dneh po glavni obravnavi izdati sklep. Sodišče lahko izda sodbo ali sklep samo na podlagi ugotovljenega stanja. Če v določenem primeru po končani glavni obravnavi tega ne more storiti, zaradi pomanjkanja določene dokumentacije in spisov, mora izdati sklep brez obravnave. To mora storiti najkasneje v osmih dneh po prejetju manjkajoče dokumentacije. Tudi v primeru, ko sodišče sodbo oziroma sklep razglasi ustno po končani obravnavi, mora sodbo oziroma sklep izdati in vročiti strankam tudi v overjenem prepisu (4. odstavek 71. člena ZUS-1).

Poleg vseh naštetih formalnih pravnih varstev poznamo tudi neformalno obliko pravnega varstva, ki je bolj poznana kot pobuda pri Varuhu človekovih pravic. Oseba, ki meni, da so ji bile v kakršnem koli postopku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, lahko vloži pobudo pri Varuhu človekovih pravic. Pobudo lahko vloži po elektronski pošti, preko obrazca, ki je na voljo na spletni strani Varuha, v nekaterih nujnih primerih pa lahko tudi po telefonu. Pobuda mora vsebovati:

 osebne podatke pobudnika;

 dejstva, dokaze in okoliščine, na podlagi katerih se postopek lahko začne;

 navedbo, ali je oseba že uporabila kakšna druga pravna sredstva, ter katera;

 pisno soglasje ali pooblastilo, v primeru, da pobudo vlaga druga oseba v imenu oškodovanca.

Po prejeti pobudi Varuh osebo, ki je pobudo vložila, v najkrajšem možnem času obvesti, v kakšnem statusu je njena pobuda. Varuh lahko potem postopek nadaljuje na tri načine. Prvi način je, da Varuh o vloženi pobudi odloči po skrajšanem ugotovitvenem postopku, vendar

(28)

16

to lahko stori le v primerih, ko je dejansko stanje mogoče razbrati iz podane dokumentacije.

Drugi način je, da pobuda ni sprejeta v primerih, ko je podana anonimno, je žaljiva, prepozno vložena in tako pomeni zlorabo pravice do pritožbe pri Varuhu človekovih pravic.

V primerih, ko Varuh meni, da za reševanje zadeve ni pristojen, lahko osebo napoti drugemu pristojnemu organu ali instituciji. Tretji način pa je, da se Varuh odloči, da bo pobudo podrobneje pregledal in raziskal, kje so bile osebi kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Najprej Varuh pošlje poizvedbo, kjer od državnega organa, nosilcev javnih pooblastil ali organa lokalne skupnosti zahteva informacije in dodatna pojasnila v povezavi s prejeto pobudo. Organom se za posredovanje dodatnih pojasnil in informacij določi rok, ki ne sme biti krajši od osmih dni. V primeru, da zahtevi Varuha ne ugodijo v določenem roku, mora organ Varuha nemudoma obvestiti in navesti utemeljene razloge, zakaj zahtevanih informacij in pojasnil ni predložil v določenem roku. Ko ima Varuh zbrane vse potrebne informacije, sestavi poročilo na podlagi obravnavanega primera, kjer mora navesti:

 svoje pojasnilo, ali so bile osebi, ki je pobudo podala, kršene človekove pravice in temeljne svoboščine;

 na kakšen način so bile kršene;

 Varuhovo mnenje, ustvarjeno na podlagi okoliščin in dejstev v določenem primeru;

 kritiko, priporočilo, predlog ali mnenje;

 predlog ali način, kako odpraviti nastalo nepravilnost.

Organ mora Varuha na podlagi podanih kritik, priporočil ali mnenj najkasneje v roku 30 dni seznaniti in obvestiti o sprejetih ukrepih, s katerimi bodo v prihodnosti preprečili nastanek ponovnih kršitev in nepravilnosti. V primeru, da organ tega ne stori, lahko Varuh o tem neposredno obvesti pristojno ministrstvo, Državni zbor Republike Slovenije ali zadevo objavi javno (Varuh človekovih pravic Republike Slovenije, 2016).

(29)

17

3 FUNKCIJA VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC KOT DRŽAVNE INSTITUCIJE

3.1 POMEN IN RAZVOJ ČLOVEKOVIH PRAVIC

Obstoj določenih pravic in svoboščin, ki jih sodobne demokratične države določajo kot temeljne, so za dobra medsebojna razmerja med organi državne uprave in državljani ključnega pomena. Začetek o uvajanju temeljnih človekovih pravic, ki naj bi bile posamezniku zagotovljene in neodtujljive, sega v leto 1789 v Francijo, kjer je ustavodajna skupščina sprejela deklaracijo o pravicah človeka in državljana. Za veliko prelomnico na področju človekovih pravic štejemo tudi leto 1950, ko so v Rimu vlade držav članic Sveta Evrope podpisale Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki se šteje kot najpomembnejši evropski mednarodni pravni akt, na podlagi katerega je bilo ustanovljeno tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (Rakočevič & Debelak, 2002).

Človekove pravice vsakemu posamezniku zagotavlja in varuje Ustava Republike Slovenije.

Mavčič (2002) navaja, da ustava predstavlja neodvisnost in suverenost države, s katero se odraža njena sposobnost slediti splošno sprejetim konceptom in idejam iz sodobnega sveta. Namen ustave je razporediti oblast, njene funkcije, razmerje ter dolžnosti med oblastjo in javnostjo.

Med najpomembnejša zagotovila štejemo dejstvo, da človekove pravice določa ustava, zato jih imenujemo ustavne pravice. Preprečuje možnost, da bi državna uprava ali državni organi posegali v človekove pravice ali temeljne svoboščine, zato so te pravice varovane tudi s strani mednarodnih pravnih aktov. Človekove pravice se delijo na tri dele. Prvi del so pravice negativnega statusa, kamor štejemo prepoved mučenja, nedotakljivost človekovega življenja, varstvo osebne svobode in druge. Naslednji del so pravice pozitivnega statusa. Sem spadajo enako varstvo pravic, pravica do socialne varnosti, pravica do sodnega varstva in druge. Zadnji del imenujemo pravice aktivnega statusa, kamor uvrščamo politične pravice (volilna pravica, pravica do peticije itd.). Človekove pravice in temeljne svoboščine se lahko omejujejo samo v tistih primerih, ko to določa in dopušča ustava. Razlogi za omejevanje človekovih pravic so si v veliki večini v primerjavi z ostalimi demokratičnimi državami dokaj podobni. Gre za razloge, ki so povezani in se nanašajo na varnost države, javno varnost, zavarovanje življenja in zdravja ljudi, preprečevanje kaznivih dejanj ipd. Glede na naštete razloge si lahko mislimo, da so dokaj jasni in logični, vendar se pojavi težava zaradi nedoločenih pravnih pojmov. Gre za pojme, ki nimajo natančne in jasne razlage, kar omogoča osebi, ki je odgovorna in pristojna za njihovo uporabo, veliko manevrskega prostora pri razlagi, kar pogosto pripelje do diskrecijskega odločanja in zlorabe ter posledično kršenja človekovih pravic (Rakočevič & Debelak, 2002).

(30)

18

Kaučič in Grad (2008) pojasnjujeta, da ima pri uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin pomembno vlogo načelo neposrednega uresničevanja. Načelo zakonodajalcu prepoveduje, da bi s katerim koli zakonom omejil uveljavljanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, hkrati pa nudi posamezniku močno pravno varstvo pri uveljavljanju teh. Tako se lahko posameznik pri uveljavitvi skliče neposredno na Ustavo RS. Vseeno pa velika večina človekovih pravic in temeljnih svoboščin potrebuje zakonsko ureditev, pri čemer mora zakonodajalec upoštevati, da:

 je ureditev možna le z zakonom in ne katerim koli drugim predpisom;

 je to možno v primeru, ko to dovoljuje in določa Ustava RS;

 je možno urediti le način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Človekove pravice so v 21. stoletju postale neizogiben del vsake demokratične države. Tako je cilj mnogih zagovornikov človekovih pravic izrecno vključiti načela človekovih pravic v nacionalne, regionalne in mednarodne pravne sisteme. V zvezi s tem so bili na vseh ravneh doseženi pomembni uspehi. Kot že omejeno, so načela človekovih pravic ključni del mednarodnega prava, medtem ko je Evropsko sodišče za človekove pravice na regionalni ravni zelo učinkovito in uspešno (Ayeni, 2014).

3.2 KONCEPT DOBRE UPRAVE PO KODEKSU EVROPSKEGA VARUHA

Evropski kodeks je sprejel Evropski parlament leta 2001, na predlog Evropskega Varuha človekovih pravic. Od takrat postal ključni instrument za praktično izvajanje načela dobrega upravljanja. Primarno je bil namenjen vsem zaposlenim v državni upravi in institucijah Evropske unije, a je kmalu postal tudi merilo in standard državam članicam pri sestavi in pisanju lastnih kodeksov ravnanja za svoje javne uslužbence (Stanek, 2015).

Ena izmed temeljnih pravic, omenjena v kodeksu, je pravica do dobrega upravljanja. Ta navaja, da ima vsak pravico, da organi, uradi, institucije in agencije Unije zadeve obravnavajo nepristransko, v razumnem roku ter predvsem pravično. Za izvajanje dobre uprave Evropski kodeks omenja tudi načela javne uprave, ki naj bi delovala kot vodilo vsem javnim uslužbencem EU za doseganje in izvrševanje dobre uprave. Prvo načelo je predanost EU in njenim državljanom. Tukaj je pomembno, da se javni uslužbenci zavedajo, da so bile institucije EU ustanovljene z razlogom, da služijo njenemu interesu ter interesu državljanov pri uresničevanju ciljev. To načelo opredeljuje tudi, da morajo javni uslužbenci svoje naloge opravljati po svojih najboljših zmožnostih in si prizadevati, da vseskozi izpolnjujejo najvišja poklicna merila. Pri svojem delu uživajo zaupanje javnosti, zato je pomembno, da so pri svojem delu dober zgled drugim. Naslednje načelo je integriteta. Javne uslužbence mora pri njihovem delu voditi čut za sposobnost in v vsakem trenutku morajo ravnati tako, da bi zadovoljili najstrožji javni nadzor. Biti morajo sposobni ukrepati hitro in preprečiti nastanek tovrstnega navzkrižja interesov. Ne smejo dopustiti, da pridejo v položaj, kjer njihove

(31)

19

finančne ali katere koli druge obveznosti vplivajo na izvajanje njihovih nalog. V tem primeru so dolžni navesti vse zasebne interese, ki so povezani z njihovo funkcijo. Z načelom objektivnosti se od vseh javnih uslužbencev zahteva, da so pri svojem delu nepristranski in odprti ter da delo opravljajo na podlagi podanih dokazov. Pripravljeni morajo biti poslušati razna stališča in mnenja drugih ter sposobni prepoznati svoje napake, jih priznati in odpraviti. Ne smejo diskriminirati ali dovoliti, da bi njihovo osebno mnenje ali stališče vplivalo na njihovo strokovno mnenje ter odločitev. Naslednje načelo je spoštovanje drugih.

Spoštljivo se morajo obnašati med seboj ter do državljanov. Vesti se morajo vljudno, ukrepati morajo pravočasno, pripravljeni morajo biti pomagati ter sodelovati. Zadnje načelo pa je preglednost. To od javnih uslužbencev zahteva, da so sposobni svoje ravnanje tudi razložiti in navesti ustrezne razloge zanj. Sprejemati morajo javni nadzor nad svojim ravnanjem, ki vključuje tudi nadzor nad svojim izpolnjevanjem teh načel javne uprave.

Razumevanje, pravilno izvrševanje in uporaba teh načel pomagajo pri izboljšanju kakovosti javnega upravljanja, krepijo vladavino prava ter pomagajo zmanjševati verjetnosti samovoljne uporabe diskrecijske pravice (Evropski Varuh človekovih pravic, 2015).

Podlaga za izvrševanje dobre uprave pa je tudi Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev, ki je sestavljen iz naslednjih členov.

Prvi člen, naveden v Evropskem kodeksu dobrega ravnanja javnih uslužbencev, je zakonitost. Ta člen navaja, da mora uradnik delovati v skladu z zakonom ter s pravili in postopki, ki so določeni in navedeni v zakonodaji Evropske unije.

Naslednji člen Evropskega kodeksa dobrega ravnanja je prepoved diskriminacije. Tukaj je nujno, da se skupaj s tem členom upošteva tudi načelo enakega obravnavanja. To pomeni, da je stranke treba obravnavati na podlagi značilnosti danega primera. Stranka ne sme biti diskriminirana na podlagi narodnosti, spola, barve, rase, etične ali družbene pripadnosti, genetskih lastnosti, jezika, prepričanja ali vere ter političnega ali katerega koli drugega mnenja ali mišljenja.

Člen sorazmernosti, ki je prav tako del Evropskega kodeksa dobrega ravnanja, od uradnika zahteva, da mora pri odločanju vselej spoštovati pravično razmerje med interesi posameznikov ter splošnim javnim interesom. Zagotoviti je treba, da so sprejeti sklepi sorazmerni z zastavljenimi cilji. Pri tem pa je treba paziti, da se ne omejujejo pravice državljanov.

Naslednji člen Evropskega kodeksa dobrega ravnanja govori o nepristranskosti in neodvisnosti. Uradnik se mora pri svojem delu vzdržati samovoljnega ravnanja in odločanja, ki bi posledično lahko vplivalo na posameznike, zaradi kakršnih koli razlogov. Na njegovo ravnanje prav tako ne smejo vplivati družinski, osebni ali nacionalni interesi ter politični

(32)

20

pritisk. Prav tako ne sme sodelovati pri nobenem odločanju, kjer bi imel on ali njegovi družinski člani kakršen koli finančni interes.

Evropski kodeks dobrega ravnanja vsebuje tudi člen objektivnosti, ki od uradnika zahteva, da mora pri odločanju o določeni zadevi upoštevati ustrezne dejavnike ter natančno pretehtati in oceniti njihovo pomembnost. Elemente, ki so za tovrsten primer nepomembni in nerelevantni, pa mora izključiti.

Naslednji člen v Evropskem kodeksu dobrega ravnanja govori o upravičenih pričakovanjih, doslednosti in svetovanju. Od uradnika zahteva, da se vselej ravna dosledno, v skladu s svojimi dosedanjimi dejanji, znotraj ukrepov institucije. Spoštovati mora razumna in upravičena pričakovanja posameznikov ter javnosti zna svetovati o nadaljnjem poteku postopka v povezavi z zadevo, ki spada v njegovo ali njeno področje reševanja.

Člen vljudnosti, ki je prav tako omenjen v Evropskem kodeksu dobrega ravnanja, je pomemben, ker uradnik pri svojem delu deluje v interesu službe, zato je prav, da je korekten, vljuden in dostopen. Sposoben mora biti odgovarjati na elektronsko pošto, telefonske klice ter pisma in po svojih najboljših močeh odgovoriti na zastavljena vprašanja na čim bolj celovit in natančen način. V primeru, da na zastavljeno vprašanje ne zna odgovoriti, je njegova dolžnost, da stranko napoti k ustreznem uradniku, ki bo zadevo znal rešiti. Za svoje napake se zna opravičiti, jih popraviti ter v primeru kršitev opozoriti stranko o pravici do pritožbe.

Naslednji člen, ki ga omenja Evropski kodeks dobrega ravnanja, je odgovarjanje na pošto v jeziku državljana. Zagotoviti je treba, da vsak državljan EU, ki piše institucijam v enem izmed uradnih jezikov, svoj odgovor prejme v istem jeziku, ne glede na to, ali gre za pravne osebe, nevladne organizacije ali podjetja.

Evropski kodeks dobrega ravnanja zagotavlja tudi pravico do izjasnitve in dajanja izjav, kjer mora uradnik zagotoviti, da se pravica zagovora spoštuje skozi celoten postopek sprejemanja sklepa. V primeru, da bi izdan sklep vplival na pravice ali interese fizičnih ali pravnih oseb, ima vsak posameznik pravico podati pisno ali ustno pripombo.

V Evropskem kodeksu dobrega ravnanja je tudi člen o časovnem okviru za sprejemanje sklepov, kjer je omenjeno, da se mora vsak sklep o zahtevi ali pritožbi sprejeti v razumnem časovnem okviru in brez zamude, nikakor pa ne kasneje od dveh mesecev od prejema. V primeru, da se sklep o zahtevi ali pritožbi zaradi kompleksnosti ne more sprejeti v predpisanem časovnem okviru, mora uradnik o tem obvestiti avtorja zahteve ali pritožbe, sklep pa se mora izdati v čim krajšem možnem času.

(33)

21

Člen o varstvu podatkov zahteva od uradnika, ki obravnava osebne podatke državljana, da spoštuje zasebnost in integriteto posameznika. Izogibati se mora obdelavi in posredovanju podatkov nepooblaščenim osebam iz nelegitimnih razlogov.

Naslednji člen je zahteva za dostop do javnosti dokumentov. Uradnik obravnava zahteve za dostop do dokumentov v skladu s pravili institucije in v skladu s splošnimi načeli in omejitvami. V primeru, da uradnik ne more ustreči z ustno zahtevo po dostopu do dokumentov, mora stranki svetovati, da svojo zahtevo posreduje v pisni obliki.

Člen o obveščanju javnosti o kodeksu zajema, da institucije sprejmejo ukrepe, ki so potrebni za obveščanje javnosti o pravicah, ki jim pripadajo na podlagi kodeksa. Besedilo naj bi bilo dostopno v elektronski obliki na spletnih straneh institucij, če je to mogoče.

Eden pomembnejših členov Evropskega kodeksa dobrega ravnanja pa je pravica do pritožbe evropskemu varuhu človekovih pravic, ki posamezniku omogoča in zagotavlja pritožbo v primeru neupoštevanja načel kodeksa s strani uslužbencev.

Zadnji člen v Evropskem kodeksu dobrega ravnanja pa je pregled delovanja, ki navaja, da mora institucija na vsake dve leti pregledovati svoje izvajanje in delovanje v skladu s kodeksom. Natančno mora pregledati in zbrati vse rezultate ter jih posredovati evropskemu varuhu človekovih pravic.

3.3 VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC SKOZI VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC V RS: PRAVNI TEMELJI ZA DELO, IMENOVANJE TER PRISTOJNOSTI IN NALOGE VARUHA

Pogled v zgodovino kaže, da je bila prva institucija varuha človekovih pravic ustanovljena na Švedskem na podlagi ustave leta 1809, delovati pa je začela v letu 1810. Varuh se je sprva ukvarjal predvsem z ocenjevanjem skladnosti javnosti organa s predpisi. Takrat je bila zakonitost najpomembnejša naloga varuha človekovih pravic, medtem ko so dobro upravljanje ter ustrezna zaščita človekovih pravic sledile v kasnejših obdobjih. Varuh človekovih pravic Republike Slovenije je bil kot institucionalizirana neformalna oblika varstva človekovih pravic v našo zakonodajo vpeljan z ustanovitvijo Ustave Republike Slovenije. Takšna oblika institucije je v prejšnji družbi delovala kot Svet za zaščito človekovih pravic in temeljnih svoboščin, v okviru katerih so člani sveta preiskovali kršitve pravic. Z ustanovitvijo nove demokratične države so bila vrednote, človekove pravice in svoboščine izrecno navedene v preambuli Temeljne ustavne listine o neodvisnosti in suverenosti RS (Marzel, 2019).

Funkcija varuha človekovih pravic se lahko izvaja na različne načine, tako kot so lahko različno opredeljeni cilji varuhovega dela. Varuha človekovih pravic lahko označimo kot

(34)

22

dodatno kontrolo javne uprave. S tega vidika deluje kot nekakšen pomožni element pri vzpostavljanju zavor in ravnovesij med različnimi, vendar sodelujočimi državnimi oblastmi.

V okviru te opredelitve je varuh človekovih pravic nadzornik na zahtevo, poleg tradicionalnih mehanizmov pregleda in nadzora uprave (Ayeni, 2014).

Koncept varuha človekovih pravic temelji na zavezi, da bi se izognil ponavljajočemu se nadzornemu procesu, ki se kaže kot posledica strahu, da bi organ, ustanovljen za varovanje in nadzor drugega, sam lahko zlorabil takšna pooblastila. Ker so ljudje zmotni in zato pogosto nagnjeni k zlorabam, ko so na oblasti, je vedno treba zagotoviti, da so tisti, ki so dolžni za varovanje drugih, tudi sami pod nadzorom in skrbnikom. Problem pa se pojavi, ker bi to lahko povzročilo neskončno verigo nadzornih mehanizmov. Ideja o pravici do dobre uprave ima filozofsko težo in je neločljivo povezana s tem, kar počnejo varuhi človekovih pravic. Kot nosilci standardov dobre uprave in upravnega pravosodja s svojim delom neposredno varujejo in spodbujajo človekove pravice in temeljne svoboščine. Prav tako je treba poudariti, da vloga varuha človekovih pravic ni le sprejemanje in ukrepanje po pritožbah posameznikov. V mnogih primerih lahko varuhi človekovih pravic prepoznajo splošne težave in začnejo proaktivno preiskovati, kar pomaga okrepiti njihove zaupne podatke o človekovih pravicah. Varuh človekovih pravic lahko s preslikavo pritožb, ki jih prejme, glede na institucijo, zoper katero so vložene pritožbe, začne prepoznavati oddelke in opazovati trende, kjer obstajajo institucionalne ali sistematične napake, v nasprotju z občasnimi enkratnimi napakami ali nesposobnostmi (Ayeni, 2009).

Podobno omenja tudi Remac (2013), kjer varuha človekovih pravic opredeljuje kot tradicionalno sestavino demokratičnih pravnih sistemov. Ker poročila in priporočila varuha niso pravno zavezujoča, se lahko varuh pri svojem delu nanaša le na sprejem posameznikov in državnih institucij, na razumevanje uprave ter na dostopnost in preglednost pravil, na katerih temeljijo njegova poročila. Ne glede na zakonodajni standard nadzora varuha človekovih pravic mora varuh upoštevati in oceniti stanje, opisano v pritožbah glede na določena merila. Poseben nabor standardov, ki jih varuh pri preiskavi uporablja, lahko poveča preglednost njegovih postopkov in prepričljivosti njegovih poročil.

Varuha človekovih pravic je mogoče obravnavati tudi kot varuha kakovostnega delovanja v javni upravi. S tega vidika varuh človekovih pravic uporablja in lahko tudi razvije standarde, po katerih se morajo javni organi, uradniki in uslužbenci pri svojem delu ravnati. Izraz standard se nanaša na normalizacijske norme, ki sta jih razvili Mednarodna organizacija za standarde in Evropska fundacija za kakovost upravljanja pri vrednotenju organizacijskih procesov (Remac & Langbroek, 2011).

Začetki delovanja Varuha človekovih pravic v Sloveniji segajo v leto 1995, ko so bili za njegovo delovanje zagotovljeni vsi potrebni kadri, prostori ter vsi drugi materialni pogoji, ki so potrebni za nemoten potek dela. Varuh človekovih pravic predstavlja neformalno obliko