ŠTUDIJA IZBRANIH UPRAVNIH ZADEV IZ PRAKSE EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE

(1)

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Diplomsko delo

ŠTUDIJA IZBRANIH UPRAVNIH ZADEV IZ PRAKSE EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE

Blaž Bobnar

Ljubljana, junij 2021

(2)

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Diplomsko delo

ŠTUDIJA IZBRANIH UPRAVNIH ZADEV IZ PRAKSE EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE

Kandidat: Blaž Bobnar Vpisna številka: 04170141

Študijski program: Univerzitetni študijski program Upravljanje javnega sektorja 1.

stopnja

Mentorica: prof. dr. Polonca Kovač

Ljubljana, junij 2021

(3)

iii

IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA

Podpisani, Blaž Bobnar, študent Univerzitetni študijski program Upravljanje javnega sektorja 1. stopnja, z vpisno številko 04170141, sem avtor diplomskega dela z naslovom Študija izbranih upravnih zadev iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice.

S svojim podpisom zagotavljam, da:

− je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,

− sem poskrbel, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili,

− sem poskrbel, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili,

− sem pridobil vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisal v predloženem delu,

− se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 68/08, 110/13, 56/15, 63/16 – ZKUASP in 59/19), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,

− se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,

− je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.

Diplomsko delo je lektorirala dr. Alenka Čuš.

Ljubljana, junij 2021

Podpis avtorja:

(4)

iv

(5)

v

POVZETEK

Upravni postopek je najpogostejše pravno razmerje v sodobni družbi. Je zakonsko opredeljen postopek, v sklopu katerega pretežno nacionalni organi izvršilne veje oblasti izvajajo reševanje upravnih zadev. Zaradi raznolikosti in posebnosti upravnih zadev prihaja s strani upravnih organov in domačih sodišč do posameznih kršitev pravic, ki se večinoma rešujejo preko pritožb na nacionalni ravni. Ključno vlogo za dvig ravni človekovih pravic v upravnih postopkih je imel sprejem evropske Konvencije v letu 1950, ki predstavlja z uvedbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) dodatno instanco sodnega nadzora proti kršitvam človekovih pravic.

V diplomskem delu sem s študijo primerov analiziral primere slovenskih in nemških upravnih sodb pred ESČP, ki so bili podlaga za oceno ustreznosti predpisov in sodne prakse slovenskih sodišč v upravnih zadevah. Iz analiziranih podatkov za zadnjih deset let izhaja, da je glede na število prebivalcev proti Sloveniji vodenih kar 17-krat več sodb ESČP kot proti Nemčiji.

Po preučitvi nekaterih upravnih primerov zadnjih let lahko zaključim, da sodbe, ki jih je izdalo ESČP ne izkazujejo pomanjkljivosti naše zakonodaje. Kažejo pa, da mora naša država storiti korak naprej pri vzpostavitvi sodnega odločanja, ki bo omogočilo raven varovanja človekovih pravic in svoboščin, kot ga pozna tudi večina drugih evropskih držav.

Sodišča bodo to dosegla, v kolikor v odločanje vključijo javne obravnave, poskrbijo za boljšo odzivnost in preprečijo ponavljajoče se kršitve človekovih pravic. Pridobljeni podatki predstavljajo podlago za zmanjšanje kršitev človekovih pravic, posledično pa tudi upad pritožb in sodb, ki jih ESČP izreče proti Sloveniji.

Ključne besede: Evropsko sodišče za človekove pravice, upravne zadeve, upravni postopek, varstvo človekovih pravic, ombudsman, študija primerov, Slovenija, Nemčija

(6)

vi

ABSTRACT

STUDY OF SELECTED ADMINISTRATIVE CASES FROM THE CASE LAW OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

Administrative procedure is the most common legal relationship in modern society. It is a legally defined procedure in which predominantly national executive branch bodies deal with administrative matters. Due to the diversity and specificity of administrative matters, there are individual violations of rights by administrative bodies and domestic courts, which are mostly resolved through complaints at the national level. The adoption of the European Convention in 1950 played a key role in raising the level of human rights in administrative proceedings.

I analized case studies of Slovenian and German administrative judgments before the ECHR, which were the basis for assessing the adequacy of regulations and case law of Slovenian courts in administrative cases. The analyzed data for the last ten years shows that, given the number of inhabitants, 17 times more ECHR judgments have been filed against Slovenia than Germany.

After examining some administrative cases in recent years, I conclude that judgments handed down by the ECHR do not show shortcomings in our legislation. However, they show that our country must take a step forward in establishing judicial decision-making that will enable the level of protection of human rights and freedoms that most other European countries know. The courts will achieve this by including public hearings in their decision-making, ensuring a better response and prevent repeated violations of human rights. The obtained data represents the basis for the reduction of human rights violations, and consequently also the decline in appeals and judgments handed down by the ECHR against Slovenia.

Keywords: European Court of Human Rights, administrative cases, administrative procedure, protection of human rights, ombudsman, case study, Slovenia, Germany

(7)

vii

KAZALO

IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA ... III KAZALO ... VII KAZALO PONAZORITEV ... IX SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC ... X

1 UVOD ... 1

2 POMEN IN OBLIKOVANJE VARSTVA ČLOVEKOVIH PRAVIC V REPUBLIKI SLOVENIJI ... 3

2.1 POJEM ČLOVEKOVIH PRAVIC ... 4

2.2 VIRI IN INSTITUCIJE ZA USTAVNO IN MEDNARODNO PRAVNO VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC ... 5

2.3 UPRAVNA RAZMERJA – OBRAVNAVA IN MOŽNE KRŠITVE ČLOVEKOVIH PRAVIC ... 6

2.4 SODIŠČA PRI ZAGOTAVLJANJU VARSTVA ČLOVEKOVIH PRAVIC V UPRAVNIH ZADEVAH ... 7

2.5 OMBUDSMAN KOT NEFORMALNI IN KOMPLEMENTARNI NADZOR ZA VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC V UPRAVNIH POSTOPKIH ... 10

3 VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC NA RAVNI SVETA EVROPE ... 11

3.1 VSEBINA IN VODILA EVROPSKE KONVENCIJE O VARSTVU ČLOVEKOVIH PRAVIC .... 11

3.2 RAZVOJ EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE SKOZI ČAS ... 12

3.3 KATERE ZADEVE PRESOJA EVROPSKO SODIŠČE ZA ČLOVEKOVE PRAVICE ... 16

3.4 POTEK POSTOPKA PRED EVROPSKIM SODIŠČEM ZA ČLOVEKOVE PRAVICE ... 19

3.5 VEZANOST PODPISNIC NA SODBE EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE .. ... 21

3.5.1 IZVRŠEVANJE SODB V REPUBLIKI SLOVENIJI ... 22

4 EMPIRIČNA ANALIZA PRAKSE EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE V IZBRANIH ZADEVAH ... 25

4.1 ANALIZA STATISTIČNIH TRENDOV: SPLOŠNO, ZA SLOVENIJO IN NEMČIJO ... 25

4.2 ŠTUDIJA IZBRANIH PRIMEROV IZ SLOVENIJE ... 27

4.2.1 ALEKSIĆ PROTI SLOVENIJI (PRITOŽBA ŠT. 57123/10) ... 27

4.2.1.1 POTEK UPRAVNEGA POSTOPKA IN SOJENJA V SLOVENIJI ... 27

4.2.1.2 POTEK POSTOPKA PRED EVROPSKIM SODIŠČEM ... 28

4.2.2 A. V. PROTI SLOVENIJI (PRITOŽBA ŠT. 57123/10) ... 30

4.2.2.2 POSTOPEK PRED EVROPSKIM SODIŠČEM ... 31

4.2.2.3 ZAKLJUČEK IN MNENJE ... 31

4.2.3 GROS PROTI SLOVENIJI (PRITOŽBA ŠT. 45315/18)... 33

4.2.4 HUDOROVIČ IN DRUGI PROTI SLOVENIJI (PRITOŽBI ŠT. 24816/14 IN 25140/14) 35 4.2.4.1 POTEK UPRAVNEGA POSTOPKA IN SOJENJA V SLOVENIJI ... 36

4.3 ŠTUDIJA IZBRANIH PRIMEROV IZ NEMČIJE ... 40

4.3.1 ALTHOFF PROTI NEMČIJI (PRITOŽBA ŠT. 5631/05) ... 40

4.3.1.1 POTEK UPRAVNEGA POSTOPKA IN SOJENJA V NEMČIJI ... 40

(8)

viii

4.3.2 WASMUTH PROTI NEMČIJI (PRITOŽBA ŠT. 12884/03) ... 42

4.3.3 SPÄTH PROTI NEMČIJI (PRITOŽBA ŠT. 854/07) ... 45

4.3.4 BREILER PROTI NEMČIJI (PRITOŽBA ŠT. 16386/07) ... 46

5 PRIMERJAVA SLOVENIJE IN NEMČIJE ... 47

6 PREVERITEV HIPOTEZ IN PREDLOGI IZBOLJŠAV ... 48

7 ZAKLJUČEK ... 52

LITERATURA IN VIRI ... 54

LITERATURA ... 54

VIRI ... 56

PRAVNI VIRI ... 57

(9)

ix

KAZALO PONAZORITEV KAZALO GRAFIKONOV

Garfikon 1: Število vloženih pritožb na ESČP od leta 1999 do 2020 ... 13

Garfikon 2: Število vseh sodb ESČP v zadnjih enajstih letih ... 14

Garfikon 3: Število vloženih pritožb in ugotovljenih kršitev Slovenije po letih ... 15

KAZALO SLIK

Slika 1: Postopek pritožbe na ESČP ... 20

Slika 2: Postopek izvršitve sodbe ESČP ... 21

Slika 3: Ukrepi države za izvršitev sodbe ... 22

KAZALO TABEL

Tabela 1: Členi kršitev iz Konvencije, kot jih vodi ESČP ... 17

Tabela 2: Število kršitev Konvencije Slovenije na ESČP v letih od 1959 do 2020 ... 19

Tabela 3: Število pritožb in sodb ESČP v letih od 2011 do 2020 ... 26

Tabela 4: Število pritožb, sodb in izgubljenih sodb na ESČP v letih od 2016 do 2020 ... 50

Tabela 5: Število pritožb in sodb ESČP v letih od 2016 do 2020 ... 51

(10)

x

SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC

CSD...Center za socialno delo

Deklaracija...Splošna deklaracija človekovih pravic ESČP ………Evropsko sodišče za človekove pravice EU………..Evropska unija

JLA...Jugoslovanska ljudska armada

Konvencija………Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin MDS ESČP………Medresorska delovna skupina za koordinacijo izvrševanja sodb

Evropskega sodišča za človekove pravice MNZ...Ministrstvo za notranje zadeve

NDR………Nemška demokratična republika Nemčija...Zvezna republika Nemčija OZN……….…..Organizacija združenih narodov Slovenija...Republika Slovenija

UE...Upravna enota

Urad………...Urad za posebna vprašanja v zvezi z združitvijo Ustava………...Ustava Republike Slovenije

ZPIZ...Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ZUP……….…...Zakon o splošnem upravnem postopku

(11)

1

1 UVOD

Upravni postopek je najpogostejše zakonsko opredeljeno pravno razmerje, v sklopu katerega uradne osebe odločajo o upravnih zadevah strank. V primeru nepravilnosti končnega upravnega akta, ga stranke lahko izpodbijajo. Za varstvo pravic strank je v okviru upravnih postopkov predvidenih več pritožbenih ravni in mehanizmov, med katerimi je najpomembnejši sodni nadzor. Upravni postopek je zato instrument pravne države in demokracije v povezavi z varstvom ustavnih pravic strank (Kovač idr., 2020).

Ključno vlogo za dvig ravni človekovih pravic je imel v upravnih postopkih sprejem evropske Konvencije, v Sloveniji sprejete z Zakonom o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10 in 11 (Konvencija o varstvu človekovih pravic, Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/94). Uvedla je dodatni sodni nadzor. Ta se na nacionalni ravni izvaja v upravnem sporu in pred Ustavnim sodiščem RS, na evropski ravni pa zlasti pred ESČP, ki načeloma obravnava le civilne in kazenske zadeve, vendar sprejme v obravnavo tudi upravne zadeve po nacionalni zakonodaji, če jih po svojih merilih umesti na omenjeni področji (Sever, 2016).

V zadnjih letih se je tudi iz upravnega področja nabralo veliko sodne prakse, ki jo države uporabijo kot osnovo pri odločanju in pripomore k večji zakonitosti njihovih odločitev.

Odločitve ESČP so javno objavljene z namenom, da se praksa uporabi v državah članicah.

V diplomskem delu sem se odločil preučiti teorijo in v okviru študije primerov analizirati nekatere primere slovenskih in nemških upravnih sodb pred ESČP in oceniti ustreznost predpisov in sodne prakse slovenskih sodišč.

Diplomsko delo je vsebinsko razdeljeno na dva dela. Prvi del je teoretični in obsega prva tri poglavja, kjer sem za opredelitev temeljnih pojmov in predstavitev institutov, povezanih z varovanjem temeljnih človekovih pravic uporabil dogmatsko metodo raziskovanja. Za natančnejše navedbe vsebin sem uporabil izpiske in citate drugih avtorjev ter se v teh primerih poslužil metode kompilacije. V nadaljevanju sem s historično metodo analiziral predpise v okviru daljšega časovnega obdobja.

Cilji teoretičnega dela diplomskega dela so:

− ugotavljanje pomena in oblike varstva človekovih pravic ter razvoj pravic skozi čas;

− analiza zakonodaje, ki je temelj varstva človekovih pravic;

− obravnava nadzora in kršitev človekovih pravic v okviru upravnih in sodnih postopkov;

(12)

2

− preučitev postopkov ESČP in pomena sodb za države, ki so podpisnice Konvencije.

V drugem delu diplomskega dela sem izvedel študijo primerov. Podal sem primere, ki jih je ESČP vodilo proti Sloveniji in proti Nemčiji. Iz objav v okviru statističnih podatkov ESČP sem pridobil podatke o številu vseh sodb ESČP, izdanih proti Sloveniji in Nemčiji v zadnjih petih letih, izvedel statistično analizo trendov za obe državi in pripravil predloge izboljšav.

Cilji študije primerov so:

− predstavitev študije izbranih primerov sodb slovenskih in nemških upravnih zadev, pred ESČP;

− preučitev ustreznosti predpisov in sodne prakse slovenskih sodišč;

− izvedba analize statističnih trendov s tabelaričnimi podatki za Slovenijo in Nemčijo;

− ugotovitev, ali beležimo v zadnjih petih letih (2016–2020) v Sloveniji večje ali manjše število sodb na ESČP kot v Nemčiji, glede na število prebivalcev.

Iz Poročila varuha človekovih pravic (ombudsmana) je razvidno, da vsako leto obravnava nekaj nad 400 upravnih zadev. Kršitve človekovih pravic v naših upravnih postopkih torej obstajajo, njegova najbolj zaskrbljujoča ugotovitev pa je, da organi odločanja ne upoštevajo priporočil in praks, temveč ponavljajo iz leta v leto podobne kršitve (Letno poročilo varuha človekovih pravic za leto 2019, str. 202–228). Takšna praksa je nesprejemljiva, saj ne pomeni napredka v odnosu do temeljnih človekovih pravic in škodi ugledu naše demokracije. Število pritožb in sodb v upravnih zadevah bomo omejili le, v kolikor se bo pri odločanju upoštevalo priporočila varuha človekovih pravic in prakse sodišč. Za ta namen sem preveril naslednji hipotezi:

H1: Sodni primeri iz prakse ESČP pomenijo za Slovenijo povratno informacijo o ustreznosti njenih predpisov in upravno-sodne prakse.

H2: Glede na število prebivalcev, je bilo v obdobju 2016–2020 v Sloveniji več obravnavanih zadev pred ESČP kot v Nemčiji.

Preverjanje prve hipoteze, ki sem izvajal na primerih sodne prakse ESČP. Uporabil sem induktivno-deduktivno metodo, to je metodo sklepanja iz posameznih primerov na splošno in obratno.

Preverjanje druge hipoteze sem izvedel z analizo statističnih podatkov iz poročil ESČP.

Izvedel sem študijo izbranih primerov za Slovenijo in Nemčijo, kjer sem s komparativno metodo preučil postopek primerjanja enakih ali podobnih dejstev, pojavov ali procesov ter ugotavljal njihove podobnosti in razlike. Rezultate sem ovrednotil s pomočjo primerjalne metode in analize z opisno statistiko.

V okviru zaključka diplomskega dela sem navedel ugotovitve in predloge za izboljšavo.

(13)

3

2 POMEN IN OBLIKOVANJE VARSTVA ČLOVEKOVIH PRAVIC V REPUBLIKI SLOVENIJI

Spoštovanje in varstvo temeljnih pravic državljanov in drugih posameznikov je pokazatelj visoke ravni demokracije v družbi, hkrati pa omogoča njen razvoj in napredek.

Slovenija je demokratična država in ima v Ustavi Republike Slovenije (Ustava, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a) zapisana temeljna načela varstva človekovih pravic, ki jih skladno z njenim 15. členom lahko uresničujemo neposredno na podlagi Ustave.

Ustava predpisuje, da ni dovoljeno omejevati človekovih pravic in svoboščin iz pravnih aktov, ki so v veljavi v Sloveniji ter da morajo biti predpisi skladni z načeli mednarodnega prava in mednarodnih pogodb, ki se uporabljajo neposredno, zato jih je potrebno obvezno upoštevati (Černič, 2019).

V 16. členu Ustave piše, da je človekove pravice dopustno razveljaviti ali omejiti le v vojnem ali izrednem stanju in le v obsegu, ki ga takšno stanje zahteva (Turk idr., 2004).

Varovanje človekovih pravic ureja prav tako 21. člen Ustave. Avbelj (2019) pravi, da je namenjen varstvu vsakega posameznika pred posegi uradnih oseb ali države. Ta člen ima absolutno naravo, kar pomeni, da ne dopušča nobenega začasnega razveljavljanja ali omejevanja pravic. Člen je bil s strani Ustavnega sodišča uporabljen tudi v praksi v primeru različnih ponižujočih odločitev, tudi v primerih, ko je država v postopku namenila posamezniku ponižujoče nizko odškodnino.

V Sloveniji je bil za varstvo človekovih pravic na nacionalni ravni že v začetku leta 1995 ustanovljen Svet za varstvo človekovih pravic. Njegovi člani so bili strokovno visoko usposobljeni posamezniki. Po sprejetju Ustave decembra 1991 pa je bil skladno s 159.

členom ustanovljen Urad varuha človekovih pravic, ki skrbi za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do države in drugih organov odločanja. Osrednji formalni varuhi v državi so redna sodišča, ki v sodnih postopkih upoštevajo Ustavo in zakone. Za uresničevanje ustavnih določb skrbi Ustavno sodišče, ki skrbi, da akti ne posegajo v ustavno varovane človekove pravice in presoja skladnost aktov z Ustavo (Turk idr., 2004).

(14)

4

2.1 POJEM ČLOVEKOVIH PRAVIC

Spoštovanje človekovih pravic omogoča urejeno delovanje države in družbe kot celote.

Avbelj (2019, str. 17) navaja, da imajo človekove pravice in svoboščine naravnopravni, zgodovinski in mednarodni izvor in niso odvisne od države, ampak so po svojem bistvu človeku prirojene in zato postavljene nad vsakokratno oblast.

Različna zgodovinska obdobja izkazujejo, da so si tako nekateri posamezniki kot tudi narodi in države pojem človekovih pravic razlagali, kot jim je v tistem obdobju najbolj ustrezalo, ne glede na grobe kršitve svobode, pravic in dostojanstva državljanov ali narodov. V upanju, da se nikoli več ne bi ponovile grozote, ki so jih utrpeli številni narodi v drugi svetovni vojni ter v želji po pravičnosti in miru v svetu je kot prva mednarodna organizacija na svetovni ravni Generalna skupščina OZN 1948 objavila Splošno deklaracijo človekovih pravic (SDČP, Uradni list RS, št. 24/2018). Namen sprejetja SDČP je bil, da se zagotovi boljša kakovost življenja ljudi, hkrati pa tudi ustvari pogoje za napredek medčloveških odnosov v družbi.

Temeljno načelo SDČP je bilo, da se v dokumenta zajame vse pravice posameznika v odnosu do drugih ljudi in do države, z namenom, da določbe dokumenta upoštevajo vsi narodi. V okviru SDČP so v tridesetih členih zbrane in navedene osnovne človekove pravice, ki se nanašajo na vsa življenjska področja in ob upoštevanju katerih je vsem narodom omogočeno svobodno in dostojno življenje.

Deklaracija navaja, da človekove pravice pripadajo vsem: rodimo se svobodni in imamo pravico do življenja, prostosti in osebne varnosti. Nihče ne sme biti mučen in kaznovan.

Vsi smo enaki pred zakonom in imamo pravico do učinkovitega pravnega varstva. Nikogar se ne sme samovoljno prijeti, pridržati ali izgnati. Kdor je obtožen kaznivega dejanja, ima pravico veljati za nedolžnega, dokler ni v skladu z zakonom v javnem sojenju dokazana njegova krivda. Nihče se ne sme samovoljno vmešavati v zasebno življenje, družino, dom.

Vsak ima pravico do državljanstva. Vsak ima pravico do svobode misli, vesti, vere in izražanja, mirnega zbiranja in združevanja. Omogočena mora biti pravica do dela, proste izbire zaposlitve in do enakega plačila za enako delo. Pri uresničevanju pravic in svoboščin veljajo le mejitve, ki so določene z zakonom (Splošna deklaracija človekovih pravic, 2021).

Sprejetje SDČP je spodbudilo družbeni napredek in omogočilo vsem ljudem boljše življenjske razmere in večjo svobodo ter življenje brez strahu in pomanjkanja. Osnovna ideja spoštovanja človekovih pravic je prepoved posega države v človekove pravice in predstavlja negativno obveznost države. Z modernizacijo družbe prevzema država tudi pozitivno obveznost socialnih in ekonomskih pravic, kamor prištevamo pravico ranljivih skupin prebivalstva, pravico do lastnine, dedovanja, izbire zaposlitve in podobno (Turk idr., 2004).

(15)

5

2.2 VIRI IN INSTITUCIJE ZA USTAVNO IN MEDNARODNO PRAVNO VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC

Marzel (2019) navaja, da je Slovenija s samostojnostjo v letu 1991 sprejela tudi novo Ustavo, ki skoraj tretjino členov posveča človekovim pravicam in svoboščinam. Uvedla je tudi državno institucijo Varuha človekovih pravic Republike Slovenije, kamor se lahko obrnejo osebe, ki so jim kršene pravice s strani državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Teršek (2018) navaja, da je država posamezniku odškodninsko odgovorna, če mu uslužbenec javne oblasti v postopku ali pri sprejetju predpisa povzroči škodo ali krši ustavne človekove pravice. V kolikor so pri odločitvah (tudi upravnih) kršene človekove pravice iz Ustave, te kršitve obravnava Ustavno sodišče.

Če so izčrpane vse nacionalne pravne možnosti, je v primeru kršenja evropske Konvencije o človekovih pravicah možno vložiti individualno pritožbo na ESČP v Strasbourgu.

Konvencijo je sprejela leta 1950 mednarodna organizacija Svet Evrope (Council of Europe, 2021).

Zupančič (2020) ugotavlja, da je bil namen avtorjev Konvencije in ustanoviteljev ESČP, da bi delovalo kot ustavno sodišče Evrope z močjo razveljavljanja abstraktnih zakonskih aktov države pogodbenice in ne zgolj prisojanja denarne odškodnine. Delovanje ESČP pomeni vzpon mednarodne sodne prakse, ki jo države podpisnice tudi sprejemajo. Teršek (2018) pojasnjuje, da slovenska Ustava vključuje širši krog pravic od Konvencije in ta minimum presega, zato mora biti sklicevanje na sodbe ESČP le pozitivna dopolnitev človekovih pravic.

Evropski parlament, Evropska komisija in Svet ministrov so v skrbi za pravilno izvajanje prava Evropske unije, predvsem zaradi pomislekov vezanih na načelo neposrednega učinka in primarnosti evropskega prava v državah članicah EU, decembra 2000 razglasili Listino EU. Listina EU obsega 54 členov, v katerih ureja dostojanstvo, svoboščine, enakost, solidarnost, pravice državljanov, sodno varstvo in splošne določbe. Ureja tudi nekatere dodatne prepovedane podlage za diskriminacijo, kot so invalidnost, starost in spolna usmerjenost, med temeljnimi pravicami pa vključuje tudi dostop do dokumentov in varstvo podatkov. Za reševanje temeljnih človekovih pravic in morebitna predhodna vprašanja je pooblaščeno Sodišče EU v Luksemburgu (Evropski parlament, 2021).

Kerševan in Androjina (2017, str. 512) pišeta, da pravo EU ne posega v oblikovanje sodnih postopkov držav članic. Mehanizem, ki ga uporablja je načelo primarnosti evropskega materialnega in procesnega prava. Nacionalno pravo ne sme biti v neskladju s pravnim redom EU. Nacionalna sodišča imajo možnost, da zastavijo Sodišču EU predhodno vprašanje, vezano na evropsko zakonodajo.

(16)

6

2.3 UPRAVNA RAZMERJA – OBRAVNAVA IN MOŽNE KRŠITVE ČLOVEKOVIH PRAVIC

V Sloveniji deluje javna uprava kot del izvršilne veje oblasti na državni in občinski ravni.

Večino odločitev izvajajo z zakoni, izvedbenimi predpisi in izdajo upravnih odločb. Upravni postopki so urejeni s splošnimi postopkovnimi pravili za vodenje in odločanje preko Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20), nekateri področni zakoni pa so mu nadrejeni in ga dopolnjujejo, pravi Kovač (2016). V primeru obstoja področnih zakonov postopajo tako po določbah ZUP kot tudi po določbah posebnega področnega zakona (Jerovšek in Kovač, 2020, str. 22).

ZUP določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava. Upravne zadeve obsegajo široko paleto postopkov, od izdaje osebnih dokumentov, kot so osebne izkaznice, potni listi, vozniška dovoljenja, do postopkov za upravičenost do štipendije, do državljanstva, odločanja o dohodnini, izdaji gradbenega dovoljenja, postopka za določitev meje med zemljišči in številnih drugih postopkov, ki nas zadevajo v vsakdanjem življenju.

Upravni postopek z odločanjem po ZUP sodi v v skupino zakonov, ki jim je cilj pravičnost in preprečevanje samovolje oblasti. Osnovno vodilo je, da sme upravni predpis dopolnjevati, nikakor pa ne sme zoževati zakonske norme (Kovač idr., 2012).

V upravnem postopku vodi odločanje uslužbenec ali pooblaščenec pravne države, ki je uradna oseba državne uprave ali drug državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil. Uradna oseba mora upoštevati načelo zakonitosti.

To pomeni, da v upravnih zadevah odloča na podlagi zakona ali podzakonskih predpisov.

Pri odločanju so zelo pomembna tudi druga načela, kot so varstvo pravic strank, varstvo javnih koristi, načelo materialne resnice, načelo zaslišanja stranke, proste presoje dokazov, samostojnost pri odločanju in ekonomičnost postopka. Dolžnost uradnih oseb je tudi skrb, da nevednost in neukost strank nista v škodo njihovih pravic ter da v postopku zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. V primeru, ko uradna oseba ne upošteva zgoraj naštetih načel in pravnih norm, se v okviru postopka odločanja lahko zgodi, da krši pravice in svoboščine stranke. Iz tega razloga zagotavljajo vse pravne demokratične države nadzor nad prvostopenjskimi odločitvami organov, ki se običajno izvaja s pritožbami na drugi stopnji in sodnimi postopki.

Po pravnomočnosti v upravnem sporu se lahko uveljavlja ustavni spor (če je bila z upravnim aktom kršena pravica iz Ustave) ali vloži tožbo na ESČP (če je bila z upravnim aktom kršena pravica iz Konvencije). ESČP ne presoja ali je bilo kršeno nacionalno pravo,

(17)

7

zato ne vpliva na izdani akt, ampak v primeru kršitve določi le delno zadoščenje pritožniku. ESČP ne sprejme v obravnavo vseh zadev. Obravnava kršitve v okviru civilnih in kazenskih zadev ter upravnih zadev, ki sodijo v okvir civilnega in kazenskega področja.

Sodišče ne sledi nacionalni kvalifikaciji, temveč po prevladujočih značilnostih presodi kam zadevo uvrsti oziroma ali sodi v obravnavo. V obravnavo sprejme zadeve, ki uveljavljajo pravico dostopa do sodišča, do poštenega sojenja in sojenja v razumnem roku (Kovač idr., 2020).

Kovač (2016) v članku navaja, da se na evropski ravni pojavlja interes po kodifikaciji upravnega odločanja. Slovenija formalno glede določenih načelnih elementov sicer zaostaja za EU, vendar analize kažejo, da je izvajanje upravnih postopkov, vezanih na načela in institute ZUP v Sloveniji na visoki ravni. ZUP kot »mala ustava« razlaga določbe večinoma ustrezno tudi glede na sodobne kodifikacije. Morebitne spremembe in dopolnitve naj ohranijo načela ZUP, dosedanjo učinkovitost, zaščito javnega interesa po materialnem pravu in visoko raven človekovih pravic.

V upravnih normah slovenskega prava prihaja pogosto do neusklajenih prepletov procesnega in materialnega prava, neusklajenost z ZUP pa lahko povzroči neenotne upravne ali sodne postopke.

2.4 SODIŠČA PRI ZAGOTAVLJANJU VARSTVA ČLOVEKOVIH PRAVIC V UPRAVNIH ZADEVAH

V Sloveniji imajo sodišča pomembno vlogo v upravnih postopkih in na ta način ohranjajo visoko raven varovanja človekovih pravic. Pravna osnova za to je naša Ustava. Določa, da so vsem zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine (14. člen Ustave).

Ureja varstvo naših pravic (22. člen Ustave) in določa, da je vsakemu zagotovljeno enako varstvo pravic v vseh postopkih, tudi pred sodiščem. Predpisuje, da mora sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin zajemati tudi varstvo pravic v upravnih zadevah (15. člen Ustave), kot tudi pravico do odprave posledic morebitnih kršitev.

V primeru odločanja o upravni stvari na prvi stopnji običajno o pritožbi odloča druga stopnja (239. člen ZUP). Praviloma se šele na to odločitev stranka lahko pritoži na sodišče.

Zakon o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odl. US, 62/10, 98/11 – odl. US, 109/12 in 10/17 – ZPP-E) določa, da je pritožba možna na Upravno sodišče, ki odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov. V 33. členu ZUS piše, da se s tožbo zaradi kršitve človekovih pravic lahko zahteva odprava, izdaja ali sprememba posamičnega akta, ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino, prepoved ali odprava posledic dejanja (Kerševan in Androjina, 2017).

(18)

8

Upravno sodišče je v letu 2020 odločilo s sodbo za 2.268 upravnih sporov. Ugodilo je 658 tožbenim zahtevkom (29 %). V 465 tožbah (21 %) je odločilo s sklepom o zavrženju. Na sklep o zavrženju je bilo vloženih 107 (23 %) revizij in presojanj na odločitev Upravnega sodišča na Vrhovnem sodišču. Odločitev Upravnega sodišča je bila v 24 zadevah potrjena, v 24 zadevah spremenjena, v 59 pa razveljavljena, od tega gre v 43 zadevah (73 % vseh razveljavljenih zadev) za zadeve verifikacij deviznih vlog. Tudi v letu 2020 so bile tožbe na odločitev Upravnega sodišča vložene v največ primerih zoper sklepe, s katerimi je sodišče zavrglo tožbe v zadevah glede deviznih vlog (Upravno sodišče, 2021).

Vrhovno sodišče (2021) je v obdobju od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2020 prejelo 1.876 takšnih tožb. V letu 2020 je 43 tovrstnih zadev razveljavilo in vrnilo v ponovni postopek

V primerih, ko stranka meni, da so ji bile v postopkih kršene temeljne človekove pravice, je dovoljena pritožba stranke (73. člen ZUS-1) na Vrhovno sodišče RS. V kolikor ni dovoljena pritožba, se lahko vloži pod točno določenimi pogoji tudi revizija (85. člen ZUS- 1). Revizija se lahko vloži zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ali zaradi zmotne uporabe materialnega prava.

Iz poročila Vrhovnega sodišča za leto 2019 je razvidno, da je že nekaj let očiten padec števila novih zadev na Upravnem oddelku sodišča. V letu 2018 je bilo število prejetih zadev 695. V letu 2019 pa je sodišče prejelo 586 zadev, kar je 16 % manj kot leto pred tem. Vrhovno sodišče ocenjuje, da je sodstvo sicer res bolj vključeno v postopke spreminjanja zakonodaje, vendar izpostavlja težavo premalo dodelanih podzakonskih predpisov, kar ima na izvajanje sodne oblasti lahko izjemno resne posledice.

Redna sodišča so tista, ki bi morala v prvi vrsti ščititi pravice in vrednote Evropejcev. V ta namen je treba izobraziti redne sodnike sodišča tako, da natančno poznajo sodno prakso ESČP in da jo tudi uporabljajo v praksi. Preobrat miselnosti sodnikov poteka počasi, saj je pri velikem številu sodnikov še vedno glavno vodilo avtoritarna miselnost, formalizem in nadrejenost (Černič, 2018).

Ko stranka izrabi vsa pravna sredstva in meni, da so ji bile v postopkih kršene temeljne človekove pravice iz Ustave, na kar se je sklicevala že prej, lahko po Zakonu o Ustavnem sodišču (ZUstS, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20) vloži ustavno pritožbo. V tem postopku sodišče ne odloča o izpodbijanem aktu, pač pa v primeru kršitev oškodovanec pridobi pravično zadoščenje.

V primeru obravnave ustavne pritožbe Ustavno sodišče lahko pritožbo kot neutemeljeno zavrne ali pa ji ugodi in posamični akt v celoti ali deloma odpravi ali razveljavi in zadevo vrne organu, ki je pristojen za odločanje. V primeru, da je predpis protiustaven ali nezakonit, začne postopek za oceno ustavnosti ali zakonitosti. V primerih, ko razveljavi ali odpravi predpis, lahko odloči tudi o sporni zadevi. Zoper odločbe in sklepe, izdane v

(19)

9

zadevah iz pristojnosti Ustavnega sodišča, ni dovoljena pritožba in je zato odločitev o ustavni pritožbi zadnje notranje pravno sredstvo (eUprava, 2021).

Neodvisnost in samostojnost Ustavnega sodišča izhajata iz Ustave in ZUstS. V primerih, ko Ustavno sodišče presodi, da je zakon ali drug predpis protiustaven ali nezakonit ga razveljavi oziroma odpravi, sprejme o tem ugotovitveno odločbo in normodajalcu določi rok za odpravo.

Leta 2020 je Ustavno sodišče rešilo 1.442 zadev. Ob koncu leta 2020 je imelo nerešenih 2.100 zadev. Prejelo je 255 zahtev in pobud za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov in 1.058 ustavnih pritožb (26-% zmanjšanje glede na leto 2019), od tega 355 upravnih zadev.

Pri postopkih za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov je bilo vloženih od 255 zadev. Največkrat so bili izpodbijani zakoni (175), akti Vlade (50 predpisov), predpisi lokalnih skupnosti (27 predpisov) in drugi akti (22).

Uspeh pritožnikov je nizek. Od 226 rešenih pobud in zahtev za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov je Ustavno sodišče v 13 zadevah ugotovilo, da je zakon protiustaven (6 %), od tega je v treh primerih zakonske določbe razveljavilo, v desetih primerih pa je sprejelo ugotovitveno odločbo ter določilo zakonodajalcu rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti. Pri izpodbijanju podzakonskih aktov je Ustavno sodišče šest predpisov razveljavilo (8 %). Od vseh leta 2020 rešenih ustavnih pritožb (1.213) je Ustavno sodišče ugodilo 18 ustavnim pritožbam (1,5 %).

Ustavno sodišče je največkrat (desetkrat) ugotovilo kršitev 22. člena Ustave, ki zagotavlja različne vidike poštenega postopka. Ta določba Ustave zagotavlja pošteno sojenje in vsebuje vrsto procesnih pravic, med katerimi gre v praksi najpogosteje za pravico do izjave in pravico do obrazložene sodne odločbe (Ustavno sodišče Republike Slovenije, 2021).

Šele ko je stranka izčrpala vse pravne možnosti v državi in vztraja, da so ji bile z upravnim aktom kršene temeljne pravice iz Konvencije, se lahko pritoži na Evropsko sodišče za človekove pravice v Strasbourgu (Konvencija o varstvu človekovih pravic, 2021).

Vsaka država si želi imeti stabilno pravno okolje in dobro delujoč pravni sistem. V primerih, ko upravni postopki niso izvedeni v razumnem roku, lahko povzročijo udeleženim v postopku nepopravljivo škodo in sprožijo odškodninsko odgovornost. ESČP razlaga, da je treba "razumni rok" določiti ločeno, od primera do primera glede na zapletenost primera in okoliščine vsakega posameznega primera (Sever, 2018).

(20)

10

2.5 OMBUDSMAN KOT NEFORMALNI IN KOMPLEMENTARNI NADZOR ZA VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC V UPRAVNIH POSTOPKIH

V Sloveniji deluje ombudsman od leta 1995 dalje. Njegova glavna naloga je varovanje človekovih pravic. Pred njegovim imenovanjem je od leta 1988 dalje deloval Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki je bil sestavljen iz članov, ki so to delo opravljali nepoklicno (Varuh človekovih pravic, 2021).

Ombudsman ni sestavni del upravne, izvršilne ali sodne oblasti, saj jo poskuša usmerjati in odpravljati njene samovoljne napake, ki posegajo v človekove pravice in svoboščine.

Njegovo delo ima pogosto preventivni učinek na delo oblastnih organov. Njegovo delo je učinkovito, saj ima možnost, da spore rešuje s pomočjo posredništva ali mediacije (Turk idr., 2004).

Trpin (2002) ugotavlja, da ima ombudsman pooblastilo za ukrepanje le v razmerjih med posamezniki in izvajalci oblasti. Nima pa pooblastila, da ukrepa v primerih razmerij med dvema posameznikoma ali med posameznikom in organizacijo. Pristojnost za ukrepanje ni omejeno le na kršenje človekovih pravic in svoboščin, ki so napisane v Ustavi. Možnost ima, da ukrepa tudi v primeru kršitev upravne kulture, ko organi oblasti kršijo moralne norme ali se neprimerno vedejo do posameznikov v okviru postopkov, kar pripomore k dvigu pravne in upravne kulture v razmerjih med izvajalci oblasti in posamezniki. Varuh ima tudi možnost nadzora sodišč. Ombudsman zadeve obravnava in o njih ne sprejema pravnih odločitev, pač pa izda priporočila in mnenja, ki so jih institucije dolžne upoštevati.

V tem primeru se izvaja le komplementarna oblika nadzora državljanov.

V letu 2019 je obravnaval 59 upravnih zadev. Obravnavano je bilo nespoštovanje zakonskih rokov pri postopkih vodenja in odločanja, neodgovarjanje na prejete dopise, problematika vročanja, nepravilni inšpekcijski postopki, neizvedena revalorizacija dosmrtnih rent po zakonu, ki opredeljuje žrtve vojnega nasilja ter drugo. Ugotavlja, da še vedno niso rešeni postopki denacionalizacije, čeprav je že 30 let od sprejetja zakonske osnove. Prav tako že več let ostaja nerešena problematika javnih cest, ki potekajo po zasebnih zemljiščih.

V sklopu dohodnine navaja večje število nepravilnosti, tudi predolge roke reševanja kmetijskih subvencij in spremembo zakona, ki ureja dohodnino. Tudi v sklopu splošnih upravnih zadev je izdal več priporočil, med drugim da ministrstvo pristojno za upravo uvede obvezna obnovitvena usposabljanja javnih uslužbencev, ki odločajo v upravnih postopkih (Letno poročilo Varuha človekovih pravic za leto 2019, str. 202–228).

Končni in najvišji Varuh človekovih pravic v okviru nacionalnega pravnega sistema je Ustavno sodišče RS (Turk idr., 2004).

(21)

11

3 VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC NA RAVNI SVETA EVROPE

Svet Evrope ni telo, ki deluje v okviru Evropske unije, pač pa je samostojna mednarodna organizacija. Organizacija je bila ustanovljena leta 1949 in ima sedež v Strasbourgu. Na začetku je pristopno pogodbo podpisalo deset držav: Belgija, Danska, Francija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Norveška, Švedska in Združeno kraljestvo. Trenutno jo sestavlja 47 evropskih držav, ki s pristopom jamčijo, da zagotavljajo državljanom demokracijo, pravno državo in temeljne človekove pravice in svoboščine (Council of Europe, 2021).

Organizacija je sprejela 4. novembra 1950 prvi mednarodni pravni akt – Konvencijo, ki je zavarovala človekove pravice. Pod njenim okriljem deluje tudi ESČP (Republika Slovenija, 2021).

Sodišče je sprva odločalo le o civilnopravnih in kazenskih zadevah, za zagotavljanje enakega pravnega varstva pa je po letu 1978 sprejelo v reševanje tudi nekatere upravne zadeve. Tu ESČP pušča določen obseg proste presoje držav pri oblikovanju upravne ureditve sodnega varstva posameznikov. Zahteva pa spoštovanje pravice do dostopa do sodišča, pravico do poštenega sojenja in sojenja v razumnem roku, kamor se šteje čas od pričetka upravnega postopka do pravnomočne sodbe, ne glede na to, kolikokrat je bila zadeva vrnjena v ponovno odločanje (Kerševan in Androjina, 2017).

3.1 VSEBINA IN VODILA EVROPSKE KONVENCIJE O VARSTVU ČLOVEKOVIH PRAVIC

Konvencija je bila sprejeta z namenom, da se v evropskih državah zniža število kršitev človekovih pravic in svoboščin. Slovenija je Konvencijo podpisala leta 1993. (Council of Europe, 2021).

Določbe Konvencije imajo v različnih evropskih državah različno težo. Ponekod imajo veljavo ustave, v Sloveniji je bila sprejeta kot Zakon o ratifikaciji Konvencije. Konvencija vključuje 66 začetnih členov in nad deset Protokolov. Nadgrajuje se z novimi Protokoli, nekateri se dopolnjujejo ali spreminjajo, drugi so medtem postali neveljavni.

Konvencija je sestavljena iz štirih delov. Prvi del našteva človekove pravice in svoboščine.

Drugi del določa ustanovitev Evropske komisije za človekove pravice in ESČP. Tretji del sestavljajo posebne določbe, četrti pa dodatni Protokoli.

V prvem delu Konvencija v okviru pravic in svoboščin zagotavlja vsakomur pravico do življenja. Določa, da se ne sme nikomur odvzeti življenja, razen ob izvršitvi sodbe ter na podlagi zakona. Predpisana je tudi prepoved mučenja in kaznovanja ter prepoved

(22)

12

suženjstva in prisilnega dela. Določa, da ima vsak pravico do svobode in osebne varnosti ter pravico do poštenega sojenja. Nihče ne sme biti kaznovan brez zakonske osnove.

Temeljna pravica je tudi svoboda zbiranja, združevanja, izražanja, mišljenja, vesti in vere.

Varovano je zasebno in družinsko življenje, dom in dopisovanje. Vsak, ki so mu kršene pravice ima pravico do učinkovitih pravnih sredstev. Izjema se lahko določene človekove pravice omeji le v primeru izrednega stanja.

Drugi del Konvencije ureja izvolitev sodnikov, trajanje mandatov in kriterije za opravljanje funkcij. Določa pristojnosti, pravice, stroške in druga procesna pravila. Predpisuje zavezujočo naravo izvrševanja sodb, kar pomeni, da morajo države članice spoštovati končno sodbo ESČP.

V okviru posebnih določb je zahtevano, da države članice pojasnijo, kako zagotavljajo pravno uveljavljanje določb Konvencije. Zajema tudi pridržke in pogoje pogodbe.

Dodatni Protokoli s številkami 2, 4, 6, 7, 9, 10 in 11 dajejo sodiščem pristojnosti za pripravo svetovalnih mnenj o pravnih vprašanjih. Omogočajo, da ima vsak pravico do svobode gibanja in do svobodne izbire prebivališča. Prav tako lahko svobodno zapusti državo. Določajo, da ne sme biti nihče izgnan iz države in da je prepovedan kolektivni izgon tujcev. Prav tako mora imeti možnost, da predloži razloge proti izgonu. Določa tudi, da so zakonci enakopravni. Konvencija prepoveduje diskriminacijo in izrek smrtne kazni.

Predpisuje tudi pravico do pritožbe v kazenskih zadevah in odškodnine v primeru sodne pomote.

3.2 RAZVOJ EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE SKOZI ČAS

Svet Evrope je na podlagi Konvencije in za namen varovanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin leta 1959 ustanovil ESČP v Strasbourgu (Republika Slovenija, 2021).

To sodišče je neodvisno in nima povezave s Sodiščem Evropske unije (EU) v Luksemburgu, ki skrbi za enotno razlago in uporabo prava EU v vseh državah EU, niti z mednarodnim kazenskim sodiščem, sodnim organom OZN, s sedežem v nizozemskem Haagu (ESČP, 2021).

Osnova za ustanovitev ESČP v takšni obliki, kot deluje danes je bil Protokol št. 11 h Konvenciji, ki je stopil v veljavo leta 1998. Potreba po ustanovitvi ESČP je izhajala iz dejstva, da se je povečalo število držav podpisnic Konvencije, naraslo je tudi število pritožb. S tem je bil nadomeščen Odbor ministrov, ki ni bil več zadolžen za odločanje o kršitvah, ampak je prevzel skrb za izvrševanje sodnih odločitev (ESČP, 2021).

Na ravni evropskih držav ni enotnega zakona za odločanje o upravnih zadevah: vsaka država ima nacionalno zakonodajo s pravnimi načeli, ki zagotavljajo dosego zakonitosti,

(23)

13

sorazmernosti in pravne varnosti, zaščito legitimnih pričakovanj, nediskriminacijo, pravičen upravni postopek in učinkovit sodni nadzor. ESČP se je v svoji sodni praksi oprlo na „Evropsko upravno pravo“, razmeroma novo vejo prava z nenapisanimi splošnimi načeli, ki so skupna ustavni in upravni tradiciji držav članic (Sever idr., 2013).

Prva sodba je bila na ESČP izrečena leta 1960. V naslednjih letih se je število pritožb povečevalo. Slovenija je postala članica Sveta Evrope 14. 5. 1993. V naslednjih letih se je Svetu Evrope pridružilo še 15 držav, med drugim tudi Ukrajina, Ruska federacija, Albanija, Srbija in Črna gora, ki imajo veliko odprtih pritožb. Zaradi obsežnosti zadev, se je sodišče reorganiziralo in deluje kot stalno sodišče, kar pomeni, da posamezniki lahko pritožbe nanj naslovijo neposredno (ESČP, 2021).

Iz poročil ESČP je razvidno, da je v letu 1981 prejelo v reševanje 404 pritožbe, ki obsegajo kazenske, civilne in upravne zadeve. Število pritožb je v naslednjih letih naglo naraščalo, saj jih je bilo čez 12 let – v letu 1993 kar petkrat več, in sicer 2.037. Leta 1997 se je število več kot podvojilo in doseglo kar 4.750 pritožb. Naraslo je tudi leta 1998, in sicer je bilo 5.979 pritožb. Iz grafikona 1 vidimo, da je po letu 2000 začelo število skokovito naraščati, saj je leta 2001 doseglo število 13.858.

Garfikon 1: Število vloženih pritožb na ESČP od leta 1999 do 2020

Vir: podatki ESČP (2021)

V naslednjih letih se je število pritožb še povečalo in doseglo v letu 2009 več kot 57.000 novih pritožb. Največ pritožb je prejelo sodišče v letu 2013, in sicer 65.800.

(24)

14

Zadnja tri leta (2018 do 2020) se število vloženih pritožb na ESČP umirja, saj je v zadnjih treh letih ESČP prejelo skoraj za tretjino manj pritožb kot v letu 2013. Tako je bilo v letu 2020 na ESČP prijavljenih 41.700 pritožb. Število pritožb, prispelih v zadnjih treh letih je približno enako številu letno rešenih vlog. Takšno število pritožb je za ESČP obvladljivo in ne bo povzročalo dodatnih časovnih zamikov za njihovo reševanje.

Od ustanovitve ESČP leta 1959 do konca leta 2020 je ESČP izdalo kar 23.406 sodb, ki zadevajo kontrolo nad spoštovanjem človekovih pravic približno 800 milijonov prebivalcev držav članic organizacije. Več kot tretjina jih je zadevala tri države članice: Turčijo (3.742), Rusko federacijo (2.884) in Italijo (2.427). Večino pritožb je sodišče iz različnih razlogov zavrnilo, saj je presodilo, da niso podani razlogi kršenja Konvencije.

Tako je bilo v letu 2020 kar 37.289 pritožb razglašenih za nedopustne. Do konca leta 2020 je ESČP končalo obravnavo 39.190 pritožb. Pred sodiščem je bilo 31. decembra 2020 v postopku še približno 62.000 pritožb, ki jih ESČP v primeru neupravičenosti zavrne, lahko pa sprejme v obravnavo in izreče sodbe (ESČP, 2021).

Od leta 1960, ko je bila izdana prva sodba, vključno do leta 1999 je bilo izdanih skupaj 837 sodb. S številom pritožb je na ESČP naraščalo tudi število obravnavanih zadev: v letu 1981 jih je bilo le 7, 1993 kar 50, leta 1997 pa 199. Nato se je število sodb naglo povečevalo. Po letu 2000 je sodišče izdalo letno več sodb, kot jih je izdalo prej v skoraj štiridesetih letih.

Največ sodb je bilo izdanih leta 2009, kar 1.625. Iz grafikona 2 vidimo, da se je po letu 2009 število sodb nižalo. ESČP je v letu 2020 izdalo 871 sodb in s tem rešilo 1.901 pritožb.

Skoraj polovica sodb se je nanašala na tri države članice, in sicer je bilo 185 sodb vezanih na Rusko federacijo, 97 na Turčijo in 86 na Ukrajino (ESČP, 2021).

Garfikon 2: Število vseh sodb ESČP v zadnjih enajstih letih

(25)

15

Podatki števila letno izrečenih sodb kažejo, da je stanje glede števila izrečenih sodb ESČP v zadnjih dveh letih nekoliko nižje kot predhodna leta. Takšno stanje je lahko tudi posledica zniževanja števila pritožb na ESČP v zadnjih treh letih.

Na ESČP sodi 47 sodnikov – iz vsake države članice eden, vendar niso v vlogi zastopnikov držav, ampak so imenovani kot posamezniki za devet let. Slovenski sodnik na ESČP je od leta 2016 Marko Bošnjak, pred tem je bil Boštjan M. Zupančič. Sodbe ESČP so za zadevne države zavezujoče in vplivajo, da članice spremenijo zakonodajo, upravno in sodno prakso (Varuh človekovih pravic, 2021).

Po podatkih ESČP je bilo med leti 1993–2019 proti Sloveniji vloženih 9.722 pritožb.

Večina, kar 9.669 (95,5 %) je bilo nedopustnih oziroma črtanih. Sodišče je proti Sloveniji izdalo do konca leta 2020 kar 371 sodb v kazenskih, civilnih ter upravnih zadevah in ugotovilo kršitve v 340 primerih.

Iz grafikona 3 izhaja razmerje med številom prejetih pritožb ter številom sodb ESČP proti Sloveniji z ugotovljeno vsaj eno kršitvijo Konvencije.

Garfikon 3: Število vloženih pritožb in ugotovljenih kršitev Slovenije po letih

Največ pritožb je Slovenija prejela od leta 2006 do leta 2010. Rekordno število pritožb je bilo v letu 2008 in sicer 1.353, v letu 2006 pa 1.340. To leto je bilo izrečenih tudi največ sodb z vsaj eno ugotovljeno kršitvijo človekovih pravic Konvencije. Takih sodb je bilo kar 189. Treba je upoštevati, da se pilotne sodbe nanašajo na večje število pritožb oziroma kršitev.

86 55

206 270 251 271 347 1340

1012 1353

598 837

426 422 495 352

212 239

347 274

210 180

0 2 1 1 0 0 1

189

15 9 8 6 12 22 25 31 14 2 10 5 4 2

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Število pritožb Število sodb – vsaj ena kršitev konvencije

(26)

16

Černič (2019) pojasnjuje, da je ESČP doslej zoper Slovenijo podalo dve pilotni sodbi (Ališić in drugi proti Bosni in Hercegovini, Hrvaški, Srbiji, Sloveniji in Severni Makedoniji, št.

60642/08, 16. julij 2014; Kurić in drugi proti Sloveniji, št. 26828/06, 12. marec 2014) in eno vsebinsko pilotno sodbo (Lukenda proti Sloveniji, št. 23032/02, 6. oktober 2005 – ni upravna zadeva), s katerimi je ugotovilo kršitve Konvencije v primerih, kjer obstajajo sistematični in strukturni problemi pri varovanju človekovih pravic v slovenskem pravnem redu.

Podobno navaja tudi Zupančič (2020), ki razlaga, da je pilotna sodba za ESČP pomenila, da obstaja ena sodba, ki naj bi bila vodilo pri razreševanju podobnih primerov. Obravnavajo sistemski problem domačega prava, sodišče ESČP pa nalaga vpleteni državi sistemsko rešitev problema.

Neizpolnjevanje sodb ESČP je glavni problem Sveta Evrope. Marca 2018 je Svet Evrope objavil novico, da je od vseh sodb ESČP od njegove ustanovitve pred 60 leti več kot polovica – skoraj 7.500 sodb – še vedno neizvršenih. Neizvajanje sodb že leta grozi, da bo spodkopalo sodni sistem ESČP, saj to ustvari nove, ponavljajoče se zahtevke in hkrati ogroža verodostojnost sodišča (Fikfak, 2019).

3.3 KATERE ZADEVE PRESOJA EVROPSKO SODIŠČE ZA ČLOVEKOVE PRAVICE

Prve sodbe ESČP so bile omejene na kazenske in civilne postopke. Širitev na področje upravnega sodstva in javnopravnih pravic se je začela na podlagi sodbe Koening leta 1978.

Tedaj je ESČP navedlo, da želi zagotoviti enako pravno varstvo posameznikom v vseh državah podpisnicah. ESČP razlaga, da niso vse zadeve primerne za sodni nadzor nad akti uprave. Primerna je predvsem pravica dostopa do sodišča (do upravnega spora), pravica do poštenega sojenja in do sojenja v razumnem roku. Takšne zadeve ESČP uvršča v sklop kršitev 6. člena Konvencije (Kerševan in Androjina, 2017).

ESČP upošteva le kršitve, ki so se zgodile po tem, ko je država ratificirala Konvencijo. Na sodišče se pritožba vloži, ko so bila uporabljena vsa domača pravna sredstva. ESČP sprejema tako individualne pritožbe posameznikov kot tudi pritožbe pravnih oseb in mednarodne zahteve, ki jih vloži ena država proti drugi (Republika Slovenija, 2021).

Večino pritožb ESČP zavrne, ker ne izpolnjujejo dopustnosti, ki jo določa Konvencija. Samo dejstvo, da je odločitev nacionalnega sodišča napačna ne zadostuje za sprejem v reševanje na ESČP, saj to ni pritožbeno sodišče, ki bi lahko nacionalne sodbe razveljavilo ali spremenilo (Republika Slovenija, 2021).

(27)

17

ESČP od začetkov sojenj vse od leta 1959 do leta 2020 zbira podatke o najpogostejših kršitvah posameznih členov Konvencije po državah članicah, podatke javno objavi in jih statistično obdela. Sodišče ne razvršča podatkov po področjih (kot je recimo civilno, upravno, kazensko in podobno), pač pa jih razporeja glede na kršitev člena Konvencije. V tabeli 1 so prikazani nazivi kršitev po posameznih členih Konvencije.

Tabela 1: Členi kršitev iz Konvencije, kot jih vodi ESČP člen kršitev

2 pravica do življenja – odvzem življenja; pomanjkanje učinkovite preiskave 3 prepoved mučenja; ponižujoče ravnanje; pomanjkanje učinkovite preiskave

4 prepoved suženjstva/prisilnega dela

5 pravica do svobode in varnosti

6 pravica do poštenega sojenja; trajanje oziroma neizvršitev postopka

7 ne kaznovati brez zakonske osnove

8 pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja

9 svoboda misli, vesti in veroizpovedi

10 svoboda izražanja

11 svoboda zbiranja in združevanja

12 pravica do poroke

13 pravica do učinkovitega pravnega sredstva

14 prepoved diskriminacije

P1-1 zaščita lastnine

P1-2 pravica do izobraževanja

P1-3 pravica do svobodnih volitev

P1-4 pravica, da se ne sodi/kaznuje dvakrat________________________________

(28)

18

ESČP (2021) navaja kriterije za dopustnost pritožbe. Pritožba je dopustna le v primerih, ko vlagatelj izkaže, da:

- so bila na nacionalni ravni izčrpana vsa pravna sredstva;

- je kršena ena ali več pravic Konvencije in da so bile že v postopkih pred nacionalnimi sodišči izpostavljene kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih varuje Konvencija;

- je zanj nastal znatno manj ugoden položaj in ima „status žrtve“, saj je neposredno žrtev kršitve temeljne človekove pravice;

- je država podpisnica zadevne Konvencije oziroma protokola in gre za zadevo, ki je bila storjena po datumu podpisa;

- je zadeva uperjena proti državnim službam in ne posameznikom;

- ni zadeva zastarala – pritožbo je potrebno vložiti v roku šest mesecev od končne nacionalne odločbe;

- je v zadevi prišlo do neupravičenega posega v temeljno pravico, kar lahko pokaže z dokumentacijo;

- zadeva še ni bila v obravnavi na tem ali drugem mednarodnem sodišču.

Iz statističnih podatkov za leto 2020, ki jih je ESČP objavilo na spletni strani je razvidno, da je sodišče v tem letu obravnavalo:

- največ, kar 23 % kršitev zaradi nepravilnih odločitev sodišč ali trajanja postopkov, kar pomeni kršitev 6. člena Konvencije;

- 16 % kršitev pravice do svobode in varnosti, ki pomeni kršitev 5. člena Konvencije;

- 15 % kršitev v zvezi s prepovedjo mučenja ali ponižujočem ravnanju (kršitev 3.

člena Konvencije);

- 10 % je bilo kršitev 1. člena Protokola št. 1 (P1-1) Konvencije v zvezi s pravico do privatne lastnine;

- 7 % je bilo kršitev 8. člena Konvencije v zvezi s pravico do svobodnega osebnega življenja;

- 7 % je bilo kršitev 2. člena Konvencije v zvezi s pravico do življenja;

- 22 % pa je bilo ostalih kršitev, kot je kršitev 3. člena Konvencije v zvezi s prepovedjo mučenja, nečloveškim ali ponižujočim ravnanjem in pomanjkanjem učinkovite preiskave, 4. člena Konvencije v zvezi s prepovedjo suženjstva in prisilnega dela, 7. člena Konvencije v zvezi s prepovedjo izrekanja kazni brez sojenja, 34. člena Konvencije v zvezi s statusom žrtve in podobno (ESČP, 2021).

Slovenija je v letih od 1959 do 2020 pred ESČP izgubila 340 sodb, ki obsegajo civilne, kazenske in upravne zadeve. Tabela 2 prikazuje, da je bilo s strani ESČP v tem obdobju zaznanih 619 kršitev Konvencije. Nekatere pritožbe so vključevale več kot eno kršitev Konvencije.

(29)

19

V tabeli 2 je prikazano, da je Slovenija v preteklih letih največkrat kršila 6. člen Konvencije (291 kršitev), predvsem zaradi dolžine trajanja postopkov (v 263 primerih).

Tabela 2: Število kršitev Konvencije Slovenije na ESČP v letih od 1959 do 2020

člen 2 3 4 5 6 7 8 9 10

število kršitev 3 27 0 6 291 1 12 0 3

člen 11 12 13 14 P1-1 P1-2 P1-3 P1-4 skupaj

število kršitev 0 0 266 3 7 0 0 0 619

Prav tako je bila velika kršiteljica 13. člena Konvencije, zaradi neupoštevanja pravice do učinkovitega pravnega sredstva, kjer je bila kršitev zaznana kar v 266 primerih pritožb.

Zaskrbljujoč je prav tako podatek o kršenju 3. člena Konvencije, ki zadeva prepoved mučenja, ponižujoče ravnanje ali pomanjkanje učinkovite preiskave, kar je bilo ugotovljeno v 27 primerih.

3.4 POTEK POSTOPKA PRED EVROPSKIM SODIŠČEM ZA ČLOVEKOVE PRAVICE

ESČP (2021) sprejema pritožbe oškodovancev, ki so jim bile kršene človekove pravice in so zaključili postopek pred domačim sodiščem. Pritožba nima odložilnega učinka na odločitve, ki so jih podala domača sodišča, zato je potrebno te odločitve upoštevati, kljub vložitvi pritožbe na ESČP v Strasbourg.

Pritožbe se na ESČP obravnava glede na zahtevnost in tematiko. Običajne pritožbe, ki so očitno nedopustne obravnava en sodnik. Zahtevnejše zadeve obravnava odbor treh sodnikov ali senat sedmih sodnikov. Vsak sodnik, ki odloča lahko izrazi nestrinjanje z odločitvijo večine tako, da poda izjavo ali pismeno ločeno mnenje. O sprejemljivosti ali nesprejemljivosti pritožbe odloči navadna večina sodniških glasov. Odločitev obrazložijo in javno objavijo. Odločitve o nedopustnosti so dokončne in jih ni mogoče izpodbijati.

V primerih, ko ESČP obravnava pritožbo v prvi fazi omogoči, da stranka in tožena država skleneta morebitno prijateljsko poravnavo. Slovensko državo pred ESČP zastopa Državno odvetništvo, stranko pa zastopa odvetnik. V primeru dosega konsenza, ESČP zadevo izbriše iz seznama zadev. V nasprotnem primeru gre zadeva v obravnavo. Sodniki ugotavljajo ali so bile s strani države stranki kršene pravice iz Konvencije (ESČP, 2021).

(30)

20

Kerševan in Androjina (2017, str. 510) pojasnjujeta, da EU ni podpisnica Konvencije, ne glede na to pa Sodišče EU človekove pravice iz Konvencije priznava kot zavezujoče in jih uporablja pri svoji presoji.

V primerih, ko sodišče v okviru odbora treh sodnikov ne ugodi pritožbi, se stranka na odločitev ne more pritožiti. V kolikor pa o pritožbi odloča senat sedmih sodnikov, je možno v devetdesetih dneh sodišče zaprositi, da vlogo ponovno obravnava veliki senat sedemnajstih sodnikov. Ta lahko obravnavo tudi zavne. Sodba in odločitev o ponovni obravnavi sta dokončni, nanju se ni možno pritožiti. V primerih, ko ESČP ugotovi kršitev Konvencije, ne more razveljaviti odločitve sodišča na nacionalni ravni. Vlagatelju lahko prisodi le denarno odškodnino (ESČP, 2021).

Slika 1: Postopek pritožbe na ESČP

Vir: ESČP (2021)

ESČP (2021) ugotavlja, da prejema veliko pritožb, ki se nanašajo na isto problematiko. V teh primerih prednostno obravnavajo eno od pritožb in v primeru ugotovljene kršitve odločitev sporočijo državi kršiteljici (pilotna sodba) s priporočilom za ureditev zadeve.

Na prošnjo Odbora ministrov ESČP lahko poda svetovalno mnenje v zvezi z razlago pravnih vprašanj iz Konvencije in Protokolov, vendar vprašanje ne sme zadevati konkretno, že sproženo pritožbo na tem sodišču.

(31)

21

Po dokončnosti sodbe je postopek pred ESČP končan. Odločitev sodišča je za državo članico obvezujoča. Sodbe, ki jih izda ESČP so kot uveljavljena pravna praksa uporabne tudi za sojenje v enakih postopkih v drugi državi članici (ESČP, 2021).

Černič (2019) navaja, da je Slovenija dolžna slediti sodbam ESČP na podlagi Ustave in kljub odsotnosti zakonske podlage. Ta vse tri veje oblasti (upravno, izvršilno in sodno) zavezuje k spoštovanju sodb mednarodnih sodišč. Navaja, da morajo biti nove presoje pred nacionalnimi sodišči skladne s sklepi sodb ESČP. Skladno z načelom zakonitosti je nacionalnim sodiščem prepuščena prosta presoja, ki pa ne sme izkriviti sodbe ESČP in s tem ustvariti videza arbitrarnosti. ESČP navaja, da mora sodni sistem v okviru javne obravnave upoštevati pravico do ustne obravnave, ki naj ne bo izvedena le izjemoma, pri tehničnih ali strogo pravnih vprašanjih. V primerih, ko se sojenje na nacionalni ravni izvaja na dveh stopnjah je potrebno, da se vsaj na eni stopnji izvede ustno obravnavo.

3.5 VEZANOST PODPISNIC NA SODBE EVROPSKEGA SODIŠČA ZA ČLOVEKOVE PRAVICE

Izvrševanje sodb, ki ga prikazujemo na sliki 2, nadzira Odbor ministrov Sveta Evrope.

Slika 2: Postopek izvršitve sodbe ESČP

Vir: ESČP (2021)

Pravnomočna sodba ESČP pomeni, da mora država, ki je bila tožena postopek izpeljati – povrniti odškodnino stranki in odpraviti pomanjkljivosti pravne ureditve zakonodaje s ciljem, da se kršitev ne bi več ponovila. Odbor ministrov Sveta Evrope predlaga članicam, da v redkih primerih, ko izvršitve končne sodbe ovirajo težave pri razlagi sodbe, lahko zaprosijo ESČP za pojasnitev sodbe. Zaradi pomanjkanja politične volje ali nezmožnosti posameznih držav, ostaja veliko število sodb neizvršenih. V teh primerih lahko Odbor ministrov odloči, kakšne ukrepe bo sprejel proti državi (Council of Europe, 2021).

(32)

22

Černič (2019) navaja, da je Odbor ministrov Sveta Evrope do sedaj samo enkrat pred ESČP sprožil postopek ugotavljanja kršitev zoper Azerbajdžan, ker je država kršila 5. člen Konvencije in tudi po izvršitvi sodbe ni izpustila priprtega opozicijskega politika. Skrajni ukrep Odbora ministrov Sveta Evrope je, da organizacija državo, ki ne izvršuje sodb, izključi iz članstva Sveta Evrope (ESČP, 2021).

3.5.1 Izvrševanje sodb v Republiki Sloveniji

V Sloveniji je glede na določbe v 37. členu Zakona o državni upravi (ZDU-1, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16 in 36/21) Ministrstvo za pravosodje pooblaščeno za izvrševanje sodb ESČP. Ministrstvo lahko oškodovancu povrne premoženjsko ali nepremoženjsko škodo in stroške postopka. V primeru, da je potrebna odprava kršitve izvede tudi individualne ali praktične ukrepe (ponovna vrnitev na odvzeto delovno mesto, stik starša z otrokom, ureditev razmer v zaporih in podobno). Slovenija v zadnjem obdobju upošteva sodbe, vezane na kršitev Konvencije in sprejme za vsako kršitev ustrezne individualne ukrepe ter o tem poroča Odboru ministrov Sveta Evrope. V primeru strinjanja, sprejmejo resolucijo, kar pomeni, da je sodba izvršena (Ministrstvo za pravosodje, 2021). Na sliki 3 je prikazano, da lahko sprejme država za izvrševanje sodb ESČP poleg individualnih ukrepov tudi ukrep plačila odškodnine in sistemske ukrepe, kot so sprememba ali dopolnitev zakonodaje ter sodne prakse, prevod sodb v slovenski jezik in podobno.

Slika 3: Ukrepi države za izvršitev sodbe

Grafikon 6: Potek izvršitve sodbe ESČP Vir: Ministrstvo za pravosodje (2021)

Največ sodb proti naši državi je ESČP izreklo 2006. leta, ko je bilo izdanih 189 sodb. V naslednjih letih je bilo izdanih bistveno manjše število sodb (od 4 do 25), vendar so se v

INDIVIDUALNI UKREPI PLAČILO PRAVIČNE ODŠKODNINE

PLAČILO PRAVIČNE ODŠKODNINE

UKREPI

SISTEMSKI UKREPI