UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Magistrsko delo
UPORABA DRUŽBENIH OMREŽIJ KOT ORODJA ZA PARTICIPACIJO OBČANOV
Klara Raković
Ljubljana, avgust 2021
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Magistrsko delo
UPORABA DRUŽBENIH OMREŽIJ KOT ORODJA ZA PARTICIPACIJO OBČANOV
Kandidatka: Klara Raković Vpisna številka: 04041235
Študijski program: Magistrski študijski program Uprava – Upravljanje javnega sektorja 2. stopnja
Mentor: izr. prof. dr. Jože Benčina Somentor: doc. dr. Tina Jukić
Ljubljana, avgust 2021
IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA
Podpisana Klara Raković, študentka magistrskega študijskega programa Uprava – Upravljanje javnega sektorja 2. stopnja, z vpisno številko 04041235, sem avtorica magistrskega dela z naslovom: Uporaba družbenih omrežij kot orodja za participacijo občanov.
S svojim podpisom zagotavljam, da:
je priloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela;
sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili;
sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili;
sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo, in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu;
se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo;
se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo;
je elektronska oblika identična s tiskano obliko magistrskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.
Magistrsko delo je lektorirala: Katja Bergles, DigitPen d. o. o., lektoriranje, prevajanje in druge storitve
Ljubljana, 24. 8. 2021
Podpis avtorice:
POVZETEK
Cilj participacije je vključiti javnost v proces odločanja. Participacija javnosti prinaša številne koristi, a hkrati številne ovire omejujejo njen potencial. Pri odpravljanju fizičnih ovir tradicionalne participacije lahko pomagajo družbena omrežja.
Magistrsko delo ocenjuje potencial družbenih omrežij kot participativnega orodja z oblikovanjem teoretičnega okvira za načrtovanje participacije na družbenih omrežjih.
Namen dela je bil tudi z analizo Twitter in Facebook uradnih profilov treh slovenskih občin preučiti, če in kakšna stopnja participacije je dosežena na družbenih omrežjih teh treh občin. To delo je z anketo oz. intervjujem preučilo vidik javnosti in občinske uprave in njun odnos do participacije, družbenih omrežij ter participacije prek družbenih omrežij. Namen dela je bil preučiti, ali občani in občinska uprava dajejo participaciji prek družbenega omrežja enak pomen.
Z oblikovanjem teoretičnega okvira je bilo ugotovljeno, da se družbena omrežja lahko uporabljajo kot participativno orodje, a je analiza profilov občin na družbenih omrežjih pokazala, da jih na ta način v praksi ne uporabljajo.
Delo lahko služi občinam kot podlaga za načrtovanje strategije participacije na družbenih omrežjih s pomočjo teoretičnega okvira. Na podlagi spoznanj iz intervjujev in ankete lahko oblikujejo strategijo participacije, ki bo glede na želje in pričakovanja javnosti dosegla najboljše rezultate.
Ključne besede: lokalna samouprava, občinska uprava, participacija, družbena omrežja, digitalna participacija.
ABSTRACT
SOCIAL NETWORKS AS A TOOLS FOR PUBLIC PARTICIPATION IN MUNICIPALITIES
The goal of participation is to involve the public in decision-making process. Public participation brings many benefits, but at the same time many barriers limit its potential.
Social networks can help remove the physical barriers of traditional participation.
This work assesses the potential of social networks as a participatory tool by creating a theoretical framework for planning participation in social networks. The purpose of this work was also to examine if and at what level participation is achieved on the social networks of municipalities by analyzing the Twitter and Facebook official profiles of three Slovenian municipalities. This work studies the point of view of the public and municipal administration via a survey in the case of the public and via interview in the case of local government about their attitude towards participation, social networks and participation on social networks. The purpose was to examine whether citizens and the municipal administration give equal importance to participation done through the social network.
With the creation of a theoretical framework, it was found that social networks can be used as a participatory tool, but the analysis of the social network profiles of municipalities showed that they are not used in this way in practice.
This work can serve as a basis for municipalities to plan a participation strategy on social networks and, based on the results of interviews and surveys, develop a participation strategy that will achieve the best participation results according to the wishes and expectations of the public.
Keywords: local government, municipal administration, participation, social networks, digital participation.
KAZALO
IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA... iii
POVZETEK ... v
ABSTRACT ... vi
KAZALO ...vii
KAZALO PONAZORITEV ... x
KAZALO SLIK ... X KAZALO TABEL ... X SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC ... xii
1 UVOD ... 1
2 PARTICIPACIJA ... 7
2.1 DEFINICIJA PARTICIPACIJE ... 7
2.1.1 Tipologije participacije ... 9
2.1.1.1 Arnsteinina lestev participacije javnosti ... 9
2.1.1.2 Thomasov model participacije ... 14
2.1.1.3 Spektrum participacije javnosti IAP2 ... 16
2.1.1.4 Primerjava med modeloma Arnsteinina lestev participacije in spektrum participacije javnosti IAP2 ... 19
2.1.1.5 Whitina tipologija glede na interese participantov ... 20
2.1.1.6 Rowe in Frewer – tipologija glede na tok informacij ... 23
2.1.2 Digitalna participacija ... 24
3 KORISTI (DIGITALNE) PARTICIPACIJE ... 27
4 IZZIVI (DIGITALNE) PARTICIPACIJE ... 29
5 SLOVENSKI NORMATIVNI OKVIR NA PODROČJU DIGITALNE PARTICIPACIJE NA STOPNJI LOKALNE SAMOUPRAVE ... 35
6 METODE PARTICIPACIJE JAVNOSTI IN PROCES SPREJEMA ODLOČITVE ... 42
6.1 METODE PARTICIPACIJE ... 42
6.2 PROCES SPREJEMANJA PREDPISA ... 44
6.3 STOPNJE PARTICIPACIJE V FAZAH SPREJEMANJA ODLOČITEV ... 45
7 DRUŽBENA OMREŽJA ... 47
7.1 DEFINICIJA DRUŽBENIH OMREŽIJ ... 47
7.2 FACEBOOK ... 48
7.2.1 Facebook stran ... 48
7.2.2 Facebook skupina ... 49
7.3 TWITTER ... 51
8 RAZISKAVA ... 52
8.1 NAMEN IN IZHODIŠČA RAZISKAVE ... 52
8.2 PREDSTAVITEV RAZISKAVE ... 52
8.2.1 Predstavitev enot raziskave ... 54
8.2.1.1 Ljubljana ... 54
8.2.1.2 Domžale... 54
8.2.1.3 Kamnik ... 55
8.3 PREGLED PREDHODNIH RAZISKAV NA PODROČJU PARTICIPACIJE OBČANOV NA DRUŽBENIH OMREŽJIH ... 55
8.4 OKVIR ZA OCENJEVANJE IN NAČRTOVANJE STOPNJE PARTICIPACIJE NA DRUŽBENIH OMREŽJIH ... 60
8.5 ANALIZA UPORABE DRUŽBENIH OMREŽIJ KOT PARTICIPATIVNEGA ORODJA S STRANI OBČIN V PRAKSI ... 64
8.5.1 Metodologija raziskave ... 64
8.5.2 Izvedba raziskave ... 65
8.5.3 Rezultati raziskave ... 67
8.5.4 Odgovori na raziskovalna vprašanja ... 71
8.6 ANALIZA MNENJ ZAPOSLENIH NA OBČINSKI UPRAVI ... 72
8.6.1 Metodologija raziskave ... 72
8.6.2 Rezultati raziskave ... 73
8.6.2.1 Pomen, ki ga občinska uprava pripisuje participaciji občanov ... 73
8.6.2.2 Pomen družbenih omrežij za participacijo ... 75
8.6.2.3 Želja po participaciji ... 76
8.6.2.4 Stopnja participacije na družbenih omrežjih ... 76
8.6.2.5 Delovna področja objav ... 77
8.6.2.6 Prednosti, slabosti in izzivi uporabe družbenih omrežij ... 77
8.6.3 Odgovori na raziskovalna vprašanja ... 78
8.7 ANALIZA MNENJ OBČANOV ... 79
8.7.1 Metodologija raziskave ... 79
8.7.2 Izvedba raziskave ... 80
8.7.3 Rezultati raziskave ... 81
8.7.4 Odgovori na raziskovalna vprašanja ... 89
8.8 ZAKLJUČKI RAZISKAVE ... 89
8.8.1 Pomen družbenih omrežij za participacijo ... 90
8.8.2 Pomen participacije ... 90
8.8.3 Želja po participaciji na družbenih omrežjih ... 91
8.8.4 Želja po stopnji participacije ... 92
8.8.5 Področje participacije ... 92
9 UPORABA DRUŽBENIH OMREŽIJ KOT PARTICIPATIVNO ORODJE V DRUGIH DRŽAVAH ... 94
9.1 ZDA ... 94
9.2 AVSTRALIJA ... 95
9.3 KANADA ... 96
9.4 JORDANIJA ... 97
9.5 SLOVAŠKA ... 98
9.6 PRIMERJAVA MED SLOVENIJO IN SVETOM ... 99
10 PRIPOROČILA ZA UPORABO DRUŽBENIH OMREŽIJ KOT PARTICIPATIVNEGA ORODJA ... 101
11 ZAKLJUČEK ... 104
LITERATURA IN VIRI ... 106
PRILOGE ... 118
PRILOGA 1: VPRAŠANJA ZA INTERVJU PREDSTAVNIKOV OBČIN LJUBLJANE IN DOMŽAL . 118 PRILOGA 2: VPRAŠANJA ZA INTERVJU PREDSTAVNIKA OBČINE KAMNIK ... 120
PRILOGA 3: ANKETNI VPRAŠALNIK ZA OBČANE LJUBLJANE IN DOMŽAL ... 122
PRILOGA 4: ANKETNI VPRAŠALNIK ZA OBČANE KAMNIKA ... 126
PRILOGA 5: REŠEN VPRAŠALNIK OBČINE LJUBLJANA ... 130
PRILOGA 6: REŠEN VPRAŠALNIK OBČINE DOMŽALE ... 136
PRILOGA 7: REŠEN VPRAŠALNIK OBČINE KAMNIK ... 139
PRILOGA 8: ANALIZA OBJAV NA DRUŽBENIH OMREŽJIH (LJUBLJANA IN DOMŽALE)... 144
KAZALO PONAZORITEV
KAZALO SLIK
Slika 1: Arnsteinina lestev participacije javnosti ... 10
Slika 2: Spektrum participacije javnosti IAP2 ... 16
Slika 3: Primerjava Arnsteinine lestve participacije javnosti in spektruma participacije javnosti IAP2 ... 20
Slika 4: Dinamika elementov participacije ... 23
Slika 5: Tipologija glede na tok informacij ... 24
Slika 6: Proces sprejemanja odločitve ... 44
Slika 7: Okvir participacije na družbenih omrežjih ... 62
KAZALO TABEL
Tabela 1: Thomasov model participacije ... 15Tabela 2: Primeri metod participacije IBM ... 18
Tabela 3: Whitin model interesov participacije ... 21
Tabela 4: Spremenljivke skupnih tem ... 64
Tabela 5: Klasifikacija objav na družbenih omrežjih ... 66
Tabela 6: Klasifikacija komentarjev na družbenih omrežjih ... 67
Tabela 7: Analiza števila objav na družbenih omrežjih ... 67
Tabela 8: Analiza objav glede na stopnje participacije ... 68
Tabela 9: Analiza komentarjev objav ... 68
Tabela 10: Analiza števila všečkov ... 69
Tabela 11: Analiza števila komentarjev objav ... 69
Tabela 12: Analiza števila objav glede na delovna področja ... 70
Tabela 13: Analiza odzivov glede na delovna področja objav ... 70
Tabela 14: Starost anketirancev... 81
Tabela 15: Dosežena formalna izobrazba ... 81
Tabela 16: Uporaba družbenih omrežij (vse občine) ... 82
Tabela 17: Razlogi za uporabo družbenih omrežij (možnih več odgovorov) (N = 174) ... 82
Tabela 18: Pogostost branja občinskih objav na družbenih omrežjih (Ljubljana N= 41, Domžale N= 17) ... 83
Tabela 19: Zanimanje za objavo tem na družbenih omrežjih (Ljubljana, N=41) ... 83
Tabela 20: Zanimanje za objavo tem na družbenih omrežjih (Domžale, N=17) ... 83
Tabela 21: Zanimanje za objavo tem na družbenih omrežjih (Kamnik, N=144) ... 84
Tabela 22: Zadovoljstvo s komunikacijo občine o lokalnih zadevah prek družbenih omrežij (Ljubljana, N=41) ... 84
Tabela 23: Zadovoljstvo s komunikacijo občine o lokalnih zadevah prek družbenih omrežij (Domžale, N=17) ... 85 Tabela 24: Želje po možnostih participacije prek družbenega omrežja (vse občine
skupaj, N=204) ... 86 Tabela 25: Morebitni razlogi za neparticipacijo na družbenih omrežjih (vse občine
skupaj, N=199) ... 87 Tabela 26: Želja po več možnostih posredovanja mnenja občini o lokalnih zadevah, kot
je nudeno sedaj na družbenih omrežjih (Ljubljana N=41, Domžale N=17) ... 87 Tabela 27: Želja po možnosti posredovanja mnenja občini o lokalnih zadevah na
družbenih omrežjih (Kamnik, N=146) ... 88 Tabela 28: Želja po stopnji participacije prek družbenih omrežij (N=202) ... 88
SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC
IAP2 MDPELLS
MJU OECD ReNDej
Mednarodno združenje za participacijo javnosti
Zakon o ratifikaciji Dodatnega protokola k Evropski listini lokalne samouprave o pravici do sodelovanja pri vprašanjih lokalne oblasti
Ministrstvo za javno upravo
Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj Resolucija o normativni dejavnosti
ZDIJZ Zakon o dostopu do informacij javnega značaja
ZLS Zakon o lokalni samoupravi
1 UVOD
Participacija javnosti je namenjena vključevanju državljanov v javno odločanje (Baum, 2001). Zajema kakršnokoli osebno, tehnološko podprto ali spletno komuniciranje, ki omogoča razpravo med udeleženci ter prebivalcem, da se smiselno vključijo v lokalno prepoznavanje in reševanje problemov, povezanih z izzivi v lokalni skupnosti (Leighneiner, 2013).
Leta 1969 je Sherry Arnstein prva predstavila teorijo, da obstaja več stopenj participacije glede na vpliv, ki ga imajo občani pri sprejemanju odločitev. Stopnje participacije je predstavila kot lestev z osmimi prečkami, pri kateri vsaka naslednja prečka predstavlja večjo stopnjo participacije, torej večji vpliv občanov. Zagovarjala je, da je vsak postopek participacije, ki ne prenese moči na občane, manipulacija javnega mnenja. Revolucionarno je ponazorila idejo, da obstaja pomembno stopnjevanje participacije – od najnižje stopnje participacije oz. neudeležbe občanov pri participaciji prek tokinizma in vse do najvišje stopnje participacije – državljanske moči (Arnstein, 1969).
Na podlagi Airnsteininega koncepta stopenj participacije je Mednarodno združenje za javno participacijo (International Association for public participation) opredelilo model participacije, imenovan spektrum participacije javnosti IAP2 (Shipley & Utz, 2012). IAP2 vključuje pet stopenj participacije – obveščanje, posvetovanje, vključitev, kolaboracijo in opolnomočenje; z vsako stopnjo se povečuje vpliv občanov na odločitve (International Association for public participation, b. d.). Spektrum participacije javnosti IAP2 temelji na Arnsteinini lestvi javne participacije, vendar obstaja med njima pomembna razlika pri perspektivi ocenjevanja rezultatov. Airnsteinina lestev participacije ocenjuje dejanske rezultate, torej koliko moči imajo občani na vsaki stopnji, da se načrtovalci politik odzovejo na njihove vidike, želje in potrebe, IAP2 pa ocenjuje načrtovane rezultate z vidika načrtovalcev procesa participacije (Davis & Andrew, 2017).
Za načrtovanje stopnje participacije je pomembno, da se v obzir vzame oba modela (Sennett, 2012). Treba je namreč pogledati, kaj v procesu participacije motivira načrtovalce procesa in kaj javnost, ki se za participacijo odloči. Razloga za motivacijo in razumevanje namena procesa nista nujno enaka za obe strani (Arnstein 1969; Tritter and McCallum 2006).
Načrtovalci procesa participacije pogosto menijo, da je postopek participacije namenjen predvsem seznanjanju javnosti s tem, kaj se je zgodilo, ali v najboljšem primeru od njih pričakuje, da izberejo med vnaprej določenimi možnostmi; javnost pogosto domneva, da bo imela odločilnejšo besedo v izidu (Shipley & Utz, 2012).
Roberts (1995) meni, da izvajalci procesa participacije nimajo potrebnega teoretičnega znanja o participaciji, ki je potrebno za pravilno izvajanje takega procesa. V praksi se politični organi pogosto zadovoljijo s potrditvijo, da je proces participacije potekal, in dejansko tako uradnik kot politik nimata orodja za oceno vrednosti izpeljanih postopkov participacije.
Raziskave so pokazale, da v procesih participacije primanjkuje raznolikosti oz.
predstavnikov različnih skupin občanov glede na starost, spol, izobrazbo in višino mesečnih prihodkov (Smith, John, Sturgis & Nomura, 2009). Rešitev za to je lahko uporaba ustreznih sodobnih tehnologij in orodij za spodbujanje državljanov in lokalnih uradnikov, da redno komunicirajo, širijo svoje znanje o lokalnih zadevah in razvijajo medsebojno zaupanje (Roengtam, 2017 ). Uporaba družbenih omrežij kot participativnega orodja tako lahko poveča in izboljša reprezentativnost ter participacijo občanov pri odločanju o lokalnih zadevah (Graham & Avery, 2013).
Družbena omrežja Facebook, Twitter, Instagram in druga so skupina internetnih aplikacij, ki so zgrajena na ideoloških in tehnoloških temeljih spleta 2.0 ter omogočajo ustvarjanje in izmenjavo vsebin, ustvarjenih s strani uporabnikov teh aplikacij (Kaplan & Haenlein, 2010).
Družbena omrežja omogočajo spremembo paradigme v razmerju državljan – vlada z enosmernega pristopa »od zgoraj navzdol« do pristnejšega dvosmernega odnosa, ki se opira na prispevek državljanov (Macnamara idr., 2012).
Trendi nakazujejo, da se pričakovanja javnosti po večji interakciji in komunikaciji javne uprave v realnem času s čedalje večjo prisotnostjo družbenih omrežij v našem življenju povečujejo (Inc, 2018). Podatki tudi kažejo, da javnost čedalje bolj pridobiva informacije in novice prek družbenih omrežij, ne pa več prek tradicionalnih virov, kot so televizija, časopis, blogi (Gottfried & Shearer, 2016).
Participacija je še posebno pomembna na lokalni ravni, saj je državljanom najbližje. Lokalna raven je pogosto vstopna točka za participacijo državljanov. Na tej ravni se participativna kultura pogosto oblikuje v mislih državljanov, politične odločitve pa najvidneje vplivajo na vsakodnevno življenje (Kemp & Jiménez, 2013).
Naloga občinske uprave je, da najde pomenljive načine za vključevanje javnosti v dialog o pomembnih javnih vprašanjih in kultivira participacijo na ključnih točkah v razvoju in izvajanju javnih politik (Morgan, 2013) ter zagotovi reprezentativnost celotnega prebivalstva občine, torej tudi vključitev revnih, navidezno apatičnih občanov in mladine (Schroeter, 2012). Najnovejši način vključevanja javnosti poteka na družbenih omrežjih.
Medtem ko so družbena omrežja pogosto uporabljena za posredovanje informacij, ni jasno, ali so uporabljena tudi za participacijo (Cummings, 2017).
Namen tega dela je prispevati k teoretičnemu razumevanju, kako so družbena omrežja lahko uporabljena za vključevanje javnosti v proces sprejemanja odločitev. Postavljen okvir za ocenjevanje stopnje uporabe družbenih omrežij kot participativnega orodja na podlagi spektruma participacije javnosti IAP2 lahko služi kot podpora za razumevanje, zagotovi osredotočenost in zavezanost zaposlenih za izpolnitev načrtovane stopnje participacije in pojasni, kaj lahko občani pričakujejo.
Delo ponuja tudi poglobljen vpogled v uporabo družbenih omrežij kot participativnega orodja s perspektive občanov in odgovornih v občinski upravi. Oblikovana priporočila za uporabo družbenih omrežij kot orodja participacije lahko služijo za izboljšanje procesa participacije in večjega vključevanja javnosti v proces sprejemanja odločitev.
Predstaviti želimo na dokazih temelječe informacije, ki jih občinske uprave lahko uporabijo za identifikacijo in implementacijo dobre prakse uporabe družbenih omrežij z namenom izboljšanja transparentnosti dela lokalne samouprave in spodbujanja participacije občanov.
To bo lahko prineslo velik napredek pri izboljšavi planiranja in razvoja lokalnih politik ter njenih implementacij, saj bo zagotovilo večje zaupanje in tako boljši odnos med občani in lokalno samoupravo ter izboljšalo njihovo učinkovitost.
Cilji raziskovanja so bili:
oblikovati okvir za načrtovanje in ocenjevanje stopnje uporabe družbenih omrežij kot participativnega orodja;
oceniti stanje uporabe družbenih omrežij kot orodja za participacijo občanov v slovenskih občinah;
ugotoviti priložnosti za izboljšanje in podati priporočila.
V magistrskem delu smo si zastavili raziskovalna vprašanja:
1. Kako se lahko uporablja družbena omrežja kot participativno orodje?
2. Kako slovenske občine uporabljajo družbena omrežja kot participativno orodje?
2.1 Katere stopnje participacije so dosežene na različnih delovnih področjih občinske uprave?
2.2 Pri katerih delovnih področjih občinske uprave slovenskih občin največ vključujejo občane na družbenih omrežjih?
2.3 Kako se uporaba družbenih omrežij kot participativnega orodja v slovenskih občinah razlikuje od uporabe v primerljivih občinah drugih evropskih držav?
3. Kakšen pomen lokalna uprava pripisuje participaciji skupnosti na družbenih omrežjih?
3.1 Katere prednosti in slabosti uporabe družbenih omrežij za podporo participaciji občanov zaznavajo zaposleni v občinskih upravah?
3.2 Kakšni so načrti lokalne samouprave za uporabo družbenih omrežij kot participativnega orodja?
3.3 S kakšnimi ovirami se soočajo zaposleni v občinski upravi pri uporabi družbenih omrežij za podporo participaciji občanov v slovenskih občinah?
4. Kakšen pomen občani pripisujejo participaciji na družbenih omrežjih? Kakšne so navade in želje občanov glede uporabe družbenih omrežij za participacijo?
5. V kolikšni meri obstaja skupni pomen participacije na družbenih omrežjih s strani občanov in zaposlenih na občinski upravi? Kako bi občine lahko najbolj optimalno uporabljale družbena omrežja za participacijo občanov?
V delu so bile uporabljene naslednje raziskovalne metode:
Deskriptivna metoda: na podlagi domače in tuje strokovne literature so predstavljeni osnovni pojmi s področja participacije in uporabe družbenih omrežij, na podlagi občinskih strateških dokumentov pa strategije in vizije občin glede spodbujanja participacije občanov.
Statistična metoda: narejena je kvantitativna analiza uporabe družbenih omrežij občin. Analiza je oprta na raziskavo Local governments use of Facebook in terms of enhancing citizen participation. A comparative content analysis in Turkey avtorice Tasdan (2016).
Metoda intervjuja: opravljeni so bili intervjuji z odgovornimi v izbranih občinah.
Uporabljena je bila metoda kompilacije, s katero so povzeti izsledki, mnenja in spoznanja o rezultatih intervjujev.
Metoda ankete: anketirani so bili občani izbranih občin z namenom razumevanja navad in želja pri uporabi družbenih omrežij za pridobivanje in posredovanje informacij.
Metoda sinteze: vsa spoznanja so združena v zaključna spoznanja o uporabi družbenih omrežij kot orodij participacije.
Delo je sestavljeno iz enajstih poglavij.
V drugem poglavju je definiran pojem participacije. Predstavljene so najbolj poznane in vplivne tipologije, to so klasifikacije participacije glede na tip participacije. Z namenom nadaljne pojasnitve klasificiranja participacije med seboj primerjamo tipologijo spektrum participacije IAP2, ki je podlaga raziskave tega dela, ter Arnsteinino lestev participacije, najbolj poznano tipologijo participacije. Sledi definicija digitalne participacije, kot je kvalificirana participacija javnosti na družbenih omrežjih.
V tretjem poglavju so predstavljene koristi participacije na splošno in koristi digitalne participacije. Koristi participacije so bolj informirana in izobražena javnost, bolj razvita skupnost in večja pripadnost skupnosti, bolj transparenten in jasen proces sprejemanja odločitev, preprečevanje konfliktov, boljše razumevanje odločitev in posledično večja podpora odločitvam, finančno in časovno bolj učinkovit proces sprejemanja odločitev in
boljše odločitve. Omogočanje digitalne participacije še poveča število sodelujočih in še doprinese koristi participacije.
V četrtem poglavju so predstavljeni izzivi participacije na splošno in nato še izzivi digitalne participacije. Izzivi participacije na splošno so notranji in zunanji. Notranji izzivi so dolgotrajni postopki, visoki stroški, pomanjkanje podpore odločevalcev in večja delovna obremenitev pripravljalcev predpisov. Zunanji izzivi pa se nanašajo na pomanjkanje zaupanja in transparentnosti, previsoka pričakovanja participantov, prevelik vpliv interesov le določenih oseb ali skupin, premalo raznolikosti in nezaznavanje legitimnosti procesa participacije. Izzive, ki so posebej značilni za digitalno participacijo, lahko razdelimo na zakonodajne, socialne, organizacijske, tehnične in finančne.
V petem poglavju je predstavljena zakonodaja o digitalni participaciji na področju lokalne samouprave. Najprej so predstavljeni zakoni, ki se navezujejo na participacijo, digitalno participacijo in participacijo na lokalni ravni. Predstavljena so tudi priporočila, pripravljena na državni ravni. Nazadnje pa je s predstavitvijo občinskih predpisov prikazano, kako sta participacija na splošno in digitalna participacija urejeni na lokalni ravni.
V šestem poglavju so zbrane različne metode neformalne participacije državljanov, ki jih priporoča in spodbuja Ministrstvo za javno upravo. Opisane so faze postopka sprejemanja predpisa, ki prikazuje, kdaj so lahko občani vključeni v proces sprejemanja odločitve.
V sedmem poglavju so definirana družbena omrežja ter predstavljeni dve omrežji, ki sta predmet raziskave v tem delu, Facebook in Twitter, ter njune funkcije, ki se jih lahko uporabi v namen participacije javnosti.
Osmo poglavje zajema raziskovalni del tega dela. Na začetku so predstavljeni namen in raziskovalna vprašanja, ki so izhodišča za raziskavo. Nato je predstavljena metodologija celotne raziskave, ki je sestavljena iz več faz. Zatem je podan pregled predhodnih raziskav s področja participacije na družbenih omrežjih, ki so služile kot podlaga za oblikovanje metodologije raziskave. Poglavje je razdeljeno na več podpoglavij, v katerih so posebej predstavljene posamezne faze raziskave.
Na začetku je pregled predhodnih raziskav s področja participacije na družbenih omrežjih z vidika metodologije raziskav. Nato je predstavljen okvir ocenjevanja in načrtovanja stopenj participacije na družbenih omrežjih. V nadaljevanju so pojasnjeni pomen, način vzorčenja in metode obdelave, na koncu pa še analiza rezultatov opravljenih intervjujev in anketiranja.
V devetem poglavju je predstavljena uporaba družbenih omrežij kot participativnega orodja v drugih državah po svetu. Narejena je primerjava uporabe družbenih orodij za namen participacije med drugi državami in Slovenijo.
V desetem poglavju so zapisana priporočila uporabe družbenih omrežij kot participativnega orodja, ki so rezultat spoznanj celotnega dela.
V enajstem poglavju je zaključek. Opisani so doseženi cilji in namen dela, omejitve dela, predlogi za nadaljno raziskavo ter prispevek dela k stroki.
2 PARTICIPACIJA
V tem poglavju so predstavljene definicije participacije s strani strokovnjakov in opredeljena participacija, kot je razumljena v okviru tega dela. Ker strokovnjaki niso enotni glede natančne definicije participacije, opredeljujejo pojem z različnimi tipologijami. V poglavju so predstavljene najbolj poznane in vplivne. Z namenom nadaljne pojasnitve klasificiranja participacije sta med seboj primerjani tipologija Spektrum participacije IAP2, ki je podlaga raziskave tega dela, ter Arnsteinina lestev participacije, najbolj poznana tipologija participacije. Sledi definicija digitalne participacije, kot je kvalificirana participacija javnosti na družbenih omrežjih.
2.1 DEFINICIJA PARTICIPACIJE
Pojem participacija javnosti ima številne različne pomene in opredelitve (Creighton, 2005), saj si strokovnjaki še vedno niso enotni glede definicije participacije. Kljub temu da je tema obširno dokumentirana v strokovni literaturi, zaradi kompleksnosti koncepta še vedno ni univerzalno sprejete definicije participacije javnosti. V preteklosti je bila participacija javnosti priložnost za podajo komentarjev na javni obravnavi, glasovanje na referendumu ali samo članstvo v politični stranki. Pogosto se je nanašala samo na udeležbo na javnih razpravah, dandanes pa se izraz nanaša na raznolikost postopkov, ki omogočajo lažjo in bolj učinkovito vključevanje javnosti v postopkih odločanja (Webler in Tuler, 2001). Najširša definicija participacije je, da je to vključevanje javnosti v proces sprejemanja odločitev.
Definicija razlikuje med posredno in neposredno participacijo (Nabachi, 2011), pri čemer je kot posredna participacija razumljeno sodelovanje izvoljenih predstavnikov javnosti s strokovnjaki, ki sprejemajo odločitve.
Zaradi ohlapnosti in splošnosti pa je zgoraj navedena definicija dovzetna za interpretacijo.
Vključevanje javnosti v proces sprejemanja odločitev ni preprost, omejen in dobro razumljen proces, pri katerem bi zadoščal le en način participacije, da bi bila dosežena maksimalna učinkovitost. Obstaja veliko različnih metod participacije, kontekstov ter različnih skupin javnosti, zahtev in namenov procesa participacije javnosti, zato so potrebni različni načini participacije za dosego optimalne učinkovitosti glede na omenjene spremenljivke. Strokovnjaki želijo ugotoviti, katera metoda najučinkoviteje zagotavlja sodelovanje javnosti in v kakšnih okoliščinah. Za to pa je potrebno predhodno definiranje konceptov kot metoda participacije, učinkovitost in okoliščine, kar pa je še vedno ohlapno opredeljeno s strani različnih strokovnjakov. Metode participacije segajo od preprostih anket do zelo kompleksnih pristopov razprave (Rowe & Fewer, 2000).
V nadaljevanju so podane definicije participacije različnih strokovnjakov in organizacij pričajo, koliko različnih opredelitev participacije obstaja. Arnstein (1969) je participacijo
opredelila kot vsak postopek sprejemanja odločitev, pri katerem je moč prenesena med vse skupine državljanov. Rowe in Fewer (2004) definirata participacijo kot prakso posvetovanja in vključevanja javnosti v oblikovanje dnevnega reda, odločanje in oblikovanje politike organizacij ali institucij, ki so odgovorne za razvoj politike. Institut za lokalno upravo (2012) razume participacijo kot obveščanje javnosti o javnih odločitvah, s katerimi lahko ta vpliva na odločitve. Institut kot participacijo občanov šteje informiranje, posvetovanje, sodelovanje in javno reševanje problemov (Institute for Local Government, 2012). Svetovna banka definira participacijo kot dvosmerno interakcijo med javno upravo in javnostjo.
Canter (1996) trdi, da je participacija neprekinjen dvosmeren komunikacijski postopek, ki spodbuja popolno javno razumevanje procesa in mehanizmov, s pomočjo katerih pristojna agencija preiskuje in rešuje okoljske probleme in potrebe. Robinson vidi participacijo z dveh vidikov: kot cilj in kot sredstvo za učinkovito upravljanje. Kot cilj jo razume v primeru, ko odločevalci dajo možnost za participacijo javnosti. In participacija je sredstvo za učinkovito upravljanje, ko javnost skozi kolektivno aktivnost poda zahtevo za storitve, ki jih želi, in ko pritiska na avtoriteto, da ustrezno opravlja svoje naloge. Petts (1999) opisuje participacijo kot proces sodelovanja, pri katerem so ljudje vključeni v postopek odločanja z možnostjo prispevanja k njemu in pri katerem metode participacije omogočajo izmenjavo informacij, napovedi, mnenj, interesov in vrednot.
Participacija zahteva, da so tisti, ki sprožijo postopek, odprti za morebitne potrebe po spremembah in so pripravljeni sodelovati z različnimi interesnimi skupinami pri razvoju načrtov ali spreminjanju ali celo opuščanju obstoječih predlogov.
Javnost je lahko vključena na različne načine oz. na različnih ravneh (Arnstein, 1969). V nekaterih primerih lahko prisostvuje kot pasivna prejemnica informacij s strani odločevalcev, v drugih primerih je povprašana po mnenju prek vprašalnikov, spet v drugih primerih je organizirana bolj aktivna participacija. Obstajajo različne konceptualne razlike med temi oblikami, kar onemogoča enoznačno poimenovanje vseh z izrazom participacija javnosti.
Iz vseh omenjenih opredelitev je participacijo javnosti mogoče opredeliti kot vrsto dejavnosti ali postopkov, pri katerih so vse prizadete in zainteresirane strani vključene v postopek odločanja za preprečevanje ali reševanje konflikta. Sestavni del procesa je deljenje informacij in tako zapiranje informacijske luknje, podaja pripomb in predlogov, ki vplivajo na življenje državljanov, njegov namen pa vključitev javnosti v sprejemanje odločitev, ki bi sicer bile izključno v pristojnosti izvoljenih predstavnikov javnosti. Še vedno pa si strokovnjaki niso enotni: (1) glede stopnje participacije, stopnje delitve moči ter odnosa med tradicionalnimi metodami participacije in novimi posvetovalnimi procesi, (2) niti ali gre za participacijo, ko odločevalci sprejemajo povratne informacije javnosti, a kljub
temu ne sprejmejo odločitve na podlagi prevladujočega mnenja, (3) niti ali participacija zahteva možnost veta glasu javnosti (Bishop & Davis, 2002).
To delo se osredotoča na neposredno oz. direktno participacijo, ki se nanaša na situacije, ko so posamezniki osebno in aktivno vključeni v proces, v nasprotju s situacijami, kjer so posamezniki posredno angažirani prek predstavnikov. Participacija v tem delu zadeva neformalne metode povezovanja javnosti in odločevalcev pri reševanju vprašanj javnega pomena. Fokus tega dela je participacija občanov na ravni lokalne samouprave, tako je v tem kontekstu zajeta neposredna participacija javnosti v lokalni upravi. Vključuje spletne procese, ki omogočajo predstavnikom javnosti v občini, da uporabljajo svoj glas, tako da so njihove ideje, skrbi, potrebe, interesi in vrednote vključeni v odločanje (Nabatchi, 2011).
Gre za procese, ki se uporabljajo za oblikovanje in izvajanje odločitev glede politik, tj. ciljev in glavnih usmeritev razvoja ter zakonodaje, planov, programov (skupek ukrepov, ki na konkreten način privedejo do ciljev, postavljenih v dokumentih politike) in projektov (posamezni ukrepi, planirani in opisani na zelo podroben način) (Arbter, Handler, Purker, Tappeiner & Trattnigg, 2007).
2.1.1 Tipologije participacije
Strokovnjaki za definiranje participacije uporabljajo tipologije, da uredijo oz. uvrstijo participacijo glede na različne tipe. Tipologije so tako izhodišče za razlikovanje med stopnjami in vrstami participacije. Predstavljajo idealne tipe le-te in jih ocenijo vzdolž osi od slabe do dobre participacije (Cornwall, 2008). Arnstein (1969) je zasnovala tipologijo, pri kateri se stopnja participacije razlikuje glede na moč, ki jo ima javnost; Rowe in Fewer (2000) sta zasnovala tipologijo, pri kateri se stopnje participacije razlikujejo glede na tok informacij; Connerjeva tipologija (1988) je osredotočena na reševanje konflikta, pri čemer najvišja stopnja participacije prepreči konflikt med javnostjo in odločevalci; Dorseyjeva (1994) tipologija se osredotoča na vpliv javnosti na načrtovanje procesa sprejemanja odločitev, pri čemer najvišja stopnja participacije pomeni vpletenost javnosti v celoten proces sprejemanja odločitev.
V nadaljevanju so predstavljene najbolj znane tipologije participacije.
2.1.1.1 Arnsteinina lestev participacije javnosti
Ideja o klasifikaciji participacije izvira iz Arnsteinine teorije (1969), ki je participacijo kategorično definirala kot moč državljanov in tako klasificirala različne stopnje participacije glede na moč, ki jo ima javnost v procesu sprejemanja odločitev. Državljane je videla kot nemočne, uradnike pa kot vsemogočne. Zagovarjala je, da je vsak postopek, ki ne prenese moči na javnost, manipulacija javnega mnenja. Bila je mnenja, da je edini namen participacije javnosti prevzeti kontrolo in pridobiti moč, da lahko sprejema odločitve.
Slika 1: Arnsteinina lestev participacije javnosti
Vir: Arnstein (1969)
Model lestve participacije javnosti (Slika 1) je bil razvit v času sistematične nepravičnosti in izključevanja temnopoltih skupnosti pri procesih urbanega planiranja v 60. letih. Razvit je bil kot poskus, kako prepoznati rešitve, da se izboljša situacija, in kako lahko državljani pridobijo nadzor kot obrambo pred korupcijo. Model je definiran iz perspektive državljanov, vključenih v proces participacije. Namen modela je opremiti državljane z jezikom in definicijami na vsaki stopnji za dosego čim višje stopnje participacije. Vsaka stopnja na praktičnih primerih metod participacije pokaže državljanom, kako uporabiti model. Avtorica modela je bila sumničava do uradnikov, ki so bili odgovorni za proces participacije, in jo je pravzaprav videla kot nekaj, kar si mora javnost priboriti sama (Arnstein, 1969).
Da bi kritizirala običajno prakso, je predlagala lestvico participacije na način, ki poudarja, kako pogosto so cilji le-te v resnici zgrešeni. Negativni izrazi, kot so manipulacija, izbranci ali tokenizem, odražajo Arnsteinino namerno provokativno kritiko glede neustrezne, nezadovoljivo nizke stopnje participacije. V svojem članku ponazori načine, kako lahko odločevalci njena orodja uporabijo na vsaki stopnji participacije, da javnost nima vpliva oz.
da jo zmanipulirajo, da sodeluje v procesu. Dosežejo namreč, da se javnost strinja z njimi, čeprav odločitev na koncu ni v najboljšem interesu javnosti. Prikazala je, kako to lahko storijo na različnih stopnjah participacije občanov (Schroeter, 2012). Arnsteinina lestev prikazuje zaskrbljenost glede tega, ali posvetovanje z javnostjo in druge oblike participacije resnično vplivajo na rezultate ali pa odločevalci uporabljajo ta orodja za pretvarjanje, da vključujejo javnost v proces odločanja (Bruns, 2003).
Arnsteinin model je razdeljen na tri stopnje (Slika 1) in ponazarja idejo, da obstaja stopnjevanje oz. gradacija participacije od najnižje stopnje participacije oz. neudeležbe občanov prek tokenizma vse do najvišje stopnje participacije – državljanske moči. Stopnje so še podrobneje razčlenjene na več podstopenj.
Stopnji manipulacija in terapija (Slika 1) v Arnsteininem modelu nista participativni, saj tu javnost nima nobene moči. Namen vključevanja javnosti na teh dveh stopnjah je manipulacija, da se javnost strinja s predlaganimi rešitvami uradnikov, oni pa dosežejo javno podporo. Primer, s katerim je ponazorila stopnjo manipulacije, je vključevanje revnih in drugih ranljivih skupin v svetovalne odbore, kjer pa niso imeli nobenega glasu in niso bili povprašani po njihovem mnenju, temveč so jih uradniki izobraževali, prepričevali in svetovali. Pogosto strukture, kot so odbori skupnosti, niso imele nobene funkcije. Njihov namen je bil le prikazati, da so ljudje vključeni v program.
Stopnja terapija ponazarja vključevanje skupnosti v organizirane aktivnosti z namenom preusmerjanja pozornosti od problemov, za katere je odgovorna javna uprava. Namen teh aktivnosti je, da skupnost »prilagodi svoje vrednote in odnos širši družbi«. Za to stopnjo navede primer očeta, ki je pripeljal v bolnišnico hudo bolnega otroka. Zdravnik je očeta in otroka napotil domov z navodilom, naj otroku kot zdravilo dá sladkano vodo. Otrok je umrl za pljučnico. Oče se je pritožil na agencijo za skupnostno aktivnost. Namesto, da bi v bolnišnici sprožila preiskavo postopka postavljanja diagnoze z namenom določitve sprememb, da se kaj takega ne ponovi, je agencija naročila očetu obisk tečaja (terapije) za starše o oskrbi otroka. Primer te stopnje je tudi npr. kampanja o čistoči v skupnosti ali kampanja o nadzoru otrok v revnih skupnostih, s katerim se preusmeri pozornost javnosti od nepravičnih deložacij, segregacije skupnosti ali poznega popravila polomljenega okna s strani upravnika.
Stopnje tokenizma so informiranje, posvetovanje in izbranci (Slika 1). Participacija na ravni informiranja predstavlja pomemben korak k legitimni participaciji. Poudarek je na enosmernem toku informacij, brez kanala za povratne informacije. Stopnja informiranje je lahko pomemben prvi korak k legitimni participaciji. Vendar je prepogosto poudarek na enosmernem toku informacij, brez možnosti povratne informacije. Pod temi pogoji, še posebno, ko je informacija posredovana v pozni fazi planiranja, imajo občani zelo malo možnosti vplivati na odločitev. Najpogostejša orodja za enostransko komunikacijo so članki v časopisu, posterji, brošure … Tudi sestanki so lahko orodje za to stopnjo participacije, ko odločevalci podajajo površinske informacije, postavljajo odvračalna vprašanja ali dajejo nerelevantne odgovore. Odločevalci podajajo dolge, tehnične pojasnitve na vprašanja občanov z namenom, da jih občani sprejmejo kot »informacije«, čeprav bi bila alternativa lahko dejansko boljša zanje. Občani tako nimajo nobene moči ali vpliva.
Stopnja posvetovanje je legitimna le, ko je združena z višjimi stopnjami participacije, sicer na tej ravni ni zagotovila, da bodo skrbi in ideje državljanov upoštevane. Najpogostejše metode na tej stopnji so sestanki skupnosti in javna zaslišanja. Udeležba je merjena le po statistiki – kolikšna je bila udeležba, koliko brošur so udeleženci vzeli domov ali koliko jih je odgovorilo na vprašalnik. In kar občani dejansko dosežejo, je, da sodelujejo pri participaciji, odločevalci pa dobijo dokaz, da so zagotovili participacijo. Orodje na tej stopnji je mnenjska raziskava, ki dejansko ni pravi indikator mnenja občanov, če ni uporabljena z drugimi orodji.
Anketa lahko »dokumentira«, da si občani želijo predlagane rešitve. Ni pa vzeto v obzir, da bi se odločili drugače, če bi občani poznali možne alternative.
Na stopnji izbranci državljani pridobijo določeno stopnjo vpliva na odločitve. Izbrani predstavniki različnih skupin, na katere naj bi odločitev vplivala, so vključeni v različne odbore (odbor za izobraževanje, odbor za policijo …), vendar ni dano nobeno zagotovilo, da bo končna odločitev odražala njihovo mnenje. Izbrani predstavniki so vedno v manjšini in tako imajo odločevalci z večino sedežev moč, da dosežejo svoj namen. Primer te stopnje je članstvo izbranih predstavnikov v svetovalnih in načrtovalnih odborih, kjer je izbranim predstavnikom dana možnost, da svetujejo in planirajo, vendar uradniki še vedno posedujejo moč, da presodijo legitimnost in izvedljivost nasveta. Stopnja, do katere so izbranci omejeni, je odvisna od kakovosti tehnične pomoči, da lahko ustrezno artikulirajo svoje ideje in obseg ter organiziranost skupnosti, s čimer lahko pritisnejo na uradnike za sprejem njihovih idej.
Stopnje državljanske moči so partnerstvo, delegirana moč in državljanski nadzor (Slika 1).
Na stopnji partnerstva je moč skozi pogajanje porazdeljena med občane in odločevalce.
Planiranje in odločanje se nato opravi skupaj, v skupnih komisijah. Partnerstvo je lahko učinkovito, ko je vzpostavljena dinamika in imajo občani denarne vire, da jih voditelji skupnosti primerno predstavljajo ter da lahko najamejo strokovno pomoč in odvetnike. V večini primerov, kjer je moč deljena, do tega ni prišlo, ker ne bi bila moč samostojno dana s strani odločevalcev, temveč zato, ker so si jo državljani privzeli. Kot primer je navedeno pogajanje med prebivalci skupnosti in mestom Filadelfija. Za pridobitev nepovratnih sredstev Oddelka za stanovanja in urbani razvoj je mestna uprava poslala vlogo s 400 stranmi in na hitro sklicanem sestanku z voditelji skupnosti pričakovala pritrditev izpolnjeni vlogi. Voditelji skupnosti so se na to burno odzvali, saj se mesto ni posvetovalo z njimi, ko so pripravljali tako obširno vlogo za pridobitev nepovratnih sredstev. Predstavnik skupnosti je zagrozil, da bodo občani protestirali, če mesto ne bo odobrilo nekaj tednov časa za pregled vloge in pripravo priporočil za spremembe. Uradniki so se strinjali. Na naslednjem sestanku so državljani podprli, da spremenijo vlogo državljanov iz šibke svetovalne vloge na sporazumno deljeno moč pri sprejemanju odločitev.
Na stopnji delegirana moč državljani s pogajanjem z uradniki dosežejo avtoriteto nad sprejemom odločitve o določenem programu ali planu. Na tej stopnji morajo odločevalci začeti proces pogajanj. Ni več dovolj, da se le odzovejo na pritisk državljanov. Primer te stopnje participacije je obstoj ločenih in paralelnih skupin državljanov in odločevalcev, v katerih imajo državljani možnost veta, če mnenj ne morejo poenotiti s pogajanji.
Na stopnji državljanskega nadzora imajo državljani stopnjo moči ali nadzora, ki jim zagotavlja, da lahko oblikujejo program ali urejajo delo institucije ter imajo popolno moč nad odločitvami. Primer državljanskega nadzora v praksi so korporacije skupnosti, kjer ni nobenih posrednikov med njimi in viri financiranja. V Clevelandu so bila alocirana nepovratna sredstva v vrednosti 1,8 milijona dolarjev taki neprofitni korporaciji, da je planirala razvojne programe v getu in razvila serijo gospodarskih podjetij, ta pa so bila nato odgovorna za projekt, ki je vključeval tako nakupovalne centre, državna stanovanja kot gospodarsko podjetje, ki je bilo odgovorno za program posojil za lokalne gradbenike.
Popoln nadzor v praksi ni možen, saj moč končne odobritve in odgovornost za sprejete odločitve ostaja v rokah odločevalcev (Arnstein, 1969).
Arnsteinina analiza participacije javnosti je še danes bistvena za reševanje vprašanja, kako narediti proces participacije s pomenom. Trdi, da če državljani nimajo pristne možnosti vplivati na rezultate, je namen »terapija« in »manipulacija« participantov. Arnstein priznava pospeševalno vlogo vlade v procesu participacije. Stopnje na njeni lestvici kažejo na dejstvo, da lahko tisti, ki povabijo javnost k participaciji, določijo pogoje zanjo, ker si lahko prizadevajo za izobraževanje, obveščanje in posvetovanje, ali pa lahko pooblastilo prenesejo prek partnerstev in drugih pomenov (Mohamed, 2009).
Arnsteinino lestev participacije javnosti še vedno upoštevajo številni pristopi k participaciji, čeprav je bila objavljena pred več kot 50 leti. Za mnoge izvajalce ostaja standard za opis in oceno participativnih dejavnosti (Collins & Ison, 2006). Trajna privlačnost modela je v zmožnosti, da v slikovni obliki razkrije motive moči, ki jih vsebujejo številni organizirani procesi participacije, in razlike v oblikah in strategijah participacije.
Metafora lestve je z njenim modelom postala trajni del akademskih raziskav, politike in prakse kot sredstvo za kritiko, oblikovanje, izvajanje in vrednotenje participativnih procesov. Toliko let pozneje še vedno oblikuje splošne razprave o praksah za vključevanje in vrednotenje zainteresiranih strani.
Strokovnjaki so podali kritike oz. omejitve tega modela. Tritter in McCallum (2006) sta menila, da se teorija lestve, tj. da je participacija hierarhična in je nadzor državljanov vedno njen končni cilj, ne ujema zmeraj z razlogi participantov pri procesih sprejemanja odločitev, in da je možno, da so participanti v različnih primerih zadovoljni z različnimi stopnjami participacije.
Bishop in Davis (2002) sta prepoznala omejitev Arnsteinine teorije v tem, da je problem odločitve vedno enak ter da se le pristop participantov spreminja glede na stopnjo participacije. Poudarila sta, da je veliko število problemov unikatno in zato zahteva za največjo učinkovitost participacije različne stopnje in tipe participacije, torej, da najvišja stopnja participacije ni vedno najbolj optimalna.
Collins in Ison (2006) sta kritizirala teorijo z vidika definiranja vlog in odgovornosti participantov, ki se v Arnsteinini teoriji spreminjata le glede na spremembo stopnje moči participantov, torej da državljani prevzamejo kontrolo in jo odločevalci hkrati odstopijo. To po njunem mnenju prezre kompleksnost odnosov v vsakem procesu participacije, kjer vloge participantov ni enostavno definirati, odgovornosti pa nastanejo med procesom in kot posledica procesa. Z drugimi besedami, posamezniki, ki sodelujejo v procesu, svoje vloge ne definirajo glede na moč, temveč njihove vloge in dolžnosti temeljijo na interesu ali tem, koliko lahko izgubijo oz. pridobijo v dani situaciji.
Po mnenju Collins in Ison (2006) Arnsteininemu modelu manjka povezava s kontekstom oz.
definicije v povezavi z različnimi situacijami, za katere odločitve se organizira proces participacije. In drugo, v zadevah, ki so sporne ali nedoločene, ta model ne podaja navodil, kako lahko participacija napreduje kot skupni proces med vsemi vpletenimi.
Arnstein (1969) je tudi sama podala kritiko lestve. Stopnje participacije, definirane v tem modelu, razmejijo participacijo na osem delov, čeprav v praksi stopnje niso tako enoznačne.
Različne metode participacije so lahko uporabljene za dosego različnih stopenj participacije.
2.1.1.2 Thomasov model participacije
Thomasov model participacije temelji na teoriji, da morajo odločevalci opredeliti ustrezne pristope participacije glede na klasifikacijo problema, o katerem odločajo. Thomas je osredotočen na zadevo odločanja in poudarja, da bi morali bili pristopi k participaciji ločeni in prekinljivi, ker so tudi politični problemi po naravi med seboj bistveno drugačni. O novem predlogu o cestah se je na primer enostavno posvetovati z javnostjo, težje pa je začeti splošno razpravo o zapletenih medicinskih postopkih. Pri Thomasovemu modelu značaj problema odloča, če in s katero metodo je participacija javnosti možna.
Thomas (1990) je oblikoval model na podlagi teorije, da nekateri ključni atributi problemov, o katerih odločajo, pomagajo prepoznati vrednost participacije javnosti in določiti tiste skupine, ki so primerne za vključitev v proces participacije. Z ocenjevanjem odzivov na vprašanja o naravi zadev, o katerih odločajo, je oblikoval pet možnih pristopov k odločanju:
samostojna odločitev odločevalcev brez participacije javnosti;
prilagojena samostojna odločitev, pri kateri odločevalec pridobi informacije od dela javnosti, a je odločitev izključno njegova;
segmentirano javno posvetovanje: odločevalec ločeno deli problem s segmenti javnosti, pridobiva ideje in predloge, nato sprejme odločitev, ki odraža vpliv teh segmentov;
enotno javno posvetovanje: upravitelj problem deli z javnostjo kot eno samo skupino, ki dobi ideje in predloge, nato pa sprejme odločitev, ki odraža vpliv javnosti;
javna odločitev: upravitelj problem deli z izbrano javnostjo, skupaj pa poskušata doseči dogovor o rešitvi.
Vsak pristop spodbuja uporabo določenih metod participacije. Odločevalec, ki sprejema samostojno odločitev, se bo v ta namen posvetoval z ustreznimi strokovnjaki ali interesnimi skupinami, kajti v tem primeru javna razprava ni primerna metoda participacije.
Tabela 1: Thomasov model participacije Način sprejemanja
odločitev
Ena organizirana
skupina
Več organiziranih skupin
Neorganizirana javnost
Kompleksna javnost (kombinacija organiziranih
skupin in javnosti) Prilagojen
avtonomen način
Ključni kontakti
Ključni kontakti Anketa Ključni kontakti/anketa Razčlenjeno javno
posvetovanje
Ključni kontakti
Ključni kontakti/sestanki
Anketa Anketa/sestanki Enotno javno
posvetovanje
Sestanki s skupino
Posvetovalni komite/sestanki
Sestanki Posvetovalni komite in/ali
sestanki Javna odločitev Pogajanje s
skupino
Pogajanje s posvetovalnim
komitejem
Sestanki Posvetovalni komite in/ali
sestanki Vir: Bishop in Davis (2002)
Tabela 1 prikazuje Thomasov model. Glede na pristop odločanja o zadevah in obseg zainteresiranih individualnih participantov in skupin prikazuje primerne metode participacije.
Participacija ima tako številne možne oblike glede na ti dve spremenljivki: od iskanja informacij v procesu sprejemanja prilagojene samostojne odločitve do skupnega odločanja med uradniki in zainteresiranimi stranmi, ko je določeno, da bo odločitev sprejeta skupaj.
Odločitev, kateri pristop k participaciji je najbolj ustrezen, je na strani voditeljev procesa, ki morajo natančno kategorizirati zadevo, o kateri je potrebna odločitev, da ne pride do preveč ali premalo participacije. Thomas (1993) trdi, da organiziranje procesa participacije javnosti pri odločitvi nikoli ni brezpogojno dobro, temveč je to odvisno od obravnavanega vprašanja. V nekaterih primerih je najbolj optimalna obsežna participacija, v drugih primerih je najboljša minimalna participacija ali nobena. Odgovorni morajo za konkreten primer odločiti o optimalnosti participacije.
Ta teorija se močno razlikuje od Arnsteininega modela kontinuuma, ki na participacijo gleda kot na različne stopnje gibanja proti neposredni demokraciji. Model kontinuuma predpostavlja, da je odločevalcem na voljo celoten izbor metod participacije.
2.1.1.3 Spektrum participacije javnosti IAP2
Slika 2: Spektrum participacije javnosti IAP2
Vir: IAP2 (2007)
Spektrum participacije javnosti IAP2 je bil postavljen z namenom pomagati odgovornim voditi proces razjasnitve vloge javnosti pri načrtovanju in odločanju o zadevah javnega pomena in o tem, kako velik vpliv ima javnost na odločitev. Model je zastavljen s perspektive odločevalcev in je bil razvit za opredelitev vloge javnosti v kateremkoli procesu participacije, zato ga je mogoče uporabiti v različnih procesih in kontekstih le-te. Gre za preprosto orodje, ki pomaga pri izbiri ustrezne stopnje participacije javnosti (US EPA, 2014).
Spektrum IAP2 je predstavljen v obliki tabele. Opisuje pet stopenj participacije javnosti (Slika 2), ki spadajo v postopni kontinuum naraščajočega vpliva na odločanje. Stopnje so
razvrščene od najmanj do najbolj vplivne: informiranje, svetovanje, vključevanje, sodelovanje in opolnomočenje.
Za vsako stopnjo v spektrumu IAP2 sta opisana cilj participacije in obljuba javnosti. V vsakem primeru organizirane participacije javnosti je pomembno javnosti jasno artikulirati njihov potencialni vpliv na izid projekta in kaj lahko pričakuje od institucije. Spektrum je zasnovan tako, da odgovorne za proces participacije opozarja, da morajo to obljubo jasno izraziti, da bodo izpolnili skupna pričakovanja vseh zainteresiranih strani.
Cilj stopnje informiranje je seznaniti javnost, kar je enosmerni proces od voditeljev procesa participacije do javnosti. Po definiciji IAP2 je participacija javnosti dvosmerni proces, kar pomeni, da informiranje ni participativna stopnja. Ta stopnja dejansko ne daje možnosti participacije, temveč javnosti zagotavlja informacije, ki jih potrebujejo za razumevanje postopka odločanja. Stopnja od voditeljev procesa participacije zahteva, da delujejo kot pošten posrednik informacij, ki javnosti daje tisto, kar potrebuje za popolno razumevanje projekta in odločitev ter za sprejem lastnih zaključkov o ustreznosti odločitve. Javnost je tako pasivni prejemnik informacij (US EPA, 2014).
Stopnja posvetovanje je minimalna priložnost javnosti, da poda svoj prispevek pri sprejemanju odločitve. Na tej stopnji so državljani le povprašani po njihovem mnenju na določenih točkah procesa in ne skozi celoten proces, odločevalci pa pri sprejemanju odločitev njihovo mnenje vzamejo v zakup (US EPA, 2014).
V proces vključevanja je javnost povabljena že od začetka in ima možnost, da v celotnem procesu dá svoj prispevek. Institucija na tej stopnji še vedno sama sprejema odločitev in javnosti je treba jasno obrazložiti, da se glede tega ne bo iskalo strinjanja z njo (US EPA, 2014).
Sodelovanje pomeni delati skupaj z javnostjo. Javnost je direktno vključena v proces sprejemanja odločitev. Na tej ravni je pomemben poskus najti sporazum z javnostjo, še vedno pa je institucija tista, ki sprejme odločitev (US EPA, 2014).
Opolnomočenje pomeni, da ima javnosti priložnost, da sama sprejme odločitev.
Najpogosteje so te aktivnosti volitve in sprejem participativnega proračuna. Postopki na tej stopnji so sicer zelo redki, saj izvoljenim predstavnikom, ki so odgovorni za sprejem odločitev na tej stopnji, ni dovoljeno delegirati te odgovornosti drugim, prav tako pa je izvajanje takega postopka izredno kompleksno in zahtevno (US EPA, 2014).
Spektrum IAP2 ne predstavlja gibanja proti najvišji stopnji participacije, kot je to pri Arnsteininem modelu, temveč gre za nabor možnih odločitev za odgovorne za proces participacije. Spektrum IAP2 je fleksibilen, ne glede na to, kako kompleksen je projekt. V enem projektu je mogoče uporabiti več stopenj. Nobena stopnja participacije ni definirana
kot najboljša, temveč so lahko v različnih kontekstih učinkovite različne stopnje. Vsak učinkovit proces participacije vključuje stopnjo informiranje (IAP2, 2014). Program participacije javnosti lahko vključuje več različnih stopenj participacije glede na fazo postopka in zaradi tega, ker se bodo različne skupine javnosti odločile vključiti na različnih stopnjah. Vse skupine javnosti oz. vsi državljani namreč ne želijo sodelovati na najvišji stopnji participacije, ki je na voljo. Nižje stopnje participacije, kot je posvetovanje, zadoščajo številnim zainteresiranim sodelujočim. Višja stopnja participacije namreč zahteva več dela, časa, truda in znanja in tako na splošno privabi manj ljudi, zato je pogosto omejena na reprezentativne skupine zainteresiranih strani, ki so vključene v dolge procese participacije v posebnih svetovalnih odborih (Organizing Engagement, b.d.).
Čeprav se zdi spektrum IAP2 razmeroma preprost, obstaja nekaj vidikov, ki niso takoj očitni in manjkajo. V Spektrumu ni primerov metod participacije za vsako stopnjo participacije.
To je dopolnil IBM-ov center za poslovno poslovanje (Tabela 2).
Tabela 2: Primeri metod participacije IBM
Informiranje Posvetovanje Vključevanje Sodelovanje Opolnomočenje Spletne strani Javne razprave Javne delavnice Posvetovalni
komiteji
Delegirano sprejemanje
odločitev Klicni centri Fokusne skupine Forumi Sestanki Participativni
proračun Elektronska
sporočila
Ankete Posvetovalno glasovanje
Porote
Predvajanje javnih razprav
Naprave za oddajo komentarjev Orodja
družbenih omrežij
Interaktivne spletne strani
Vir: Nabatchi (2011)
Obstaja neujemanje med spektrumom IAP2 in ostalim gradivom IAP2. Dokument Temeljne vrednote IAP2 trdi, da »participacija javnosti vključuje obljubo, da bo imel prispevek javnosti vpliv na odločitev«. V spektrumu IAP2 ni tako, saj je na prvi participativni stopnji
»posvetovanje« opredeljeno, da bodo odgovorni pridobili mnenje javnosti in jih obvestili, če bo le-to vplivalo na odločitev, namesto da bi mnenje vedno imelo vpliv na odločitev (Cudemus-Brunoli, 2019).
Spektrum IAP2 predstavlja le pozitiven vidik participacije javnosti v najbolj konstruktivni obliki in ne vzame v obzir, da lahko način, kako odgovorni vodijo proces participacije, pripelje do negativnih posledic. Stopnja informiranje je lahko problematična, če odgovorni niso popolnoma transparentni in zadržijo pomembne informacije ali pa sporočijo javnosti pristranske informacije in tako napačno oz. enostransko predstavijo zadevo, zato je proces informiranja manipulativna dejavnost. Stopnja posvetovanje je lahko problematična, če odločevalci povprašajo javnost po mnenju, vendar ga ne vzamejo v zakup, ali pa če so povprašane le določene skupine državljanov, kar ne prinese celovitega mnenja splošne javnosti. Na stopnji vključevanja participacija ni učinkovita, če se javnosti ne ustrezno izobražuje in podpira, da lahko v celoti in kompetentno participatira v postopku. Proces participacije na stopnji sodelovanja je lahko škodljiv, če odgovorni svojo moč uporabijo za odvzem moči svojim partnerjem ali pa jih izkoristijo, da ti naredijo večino dela, na koncu pa poberejo vso zahvalo. Stopnja opolnomočenje je lahko škodljiva, če javnost nima znanja ali virov za kompetentno vodenje postopka participacije oz. ko se institucionalni voditelji in strokovnjaki umaknejo iz postopka, ki zahteva institucionalno vodenje, specializirano strokovno znanje ali strokovne veščine (Organizing Engagement, b.d.)
2.1.1.4 Primerjava med modeloma Arnsteinina lestev participacije in spektrum participacije javnosti IAP2
Čeprav je model spektrum participacije javnosti IAP2 razvit na podlagi Arnsteinine lestve javne participacije, obstaja med njima pomembna razlika. Pristop spektruma participacije javnosti IAP2 temelji na ocenjevanju procesa načrtovanja in oblikovanja odločitev, medtem ko Arnsteinina lestev ocenjuje rezultat (Davis & Andrew, 2017). Arnsteinin model je napisan s perspektive državljanov, IAP2 pa s perspektive načrtovalcev. Najboljša rešitev za načrtovanje participacije je tako uporaba obeh modelov (Sennett, 2012).
Oba modela sta tudi uporabna okvira za ocenjevanje tako celotnih procesov participacije javnosti kot tudi posameznih metod, ki te procese sestavljajo. Čeprav je Arnsteinina lestev služila kot podlaga za izdelavo spektruma IAP2, zaradi česar sta si podobna v njuni zasnovi, razlike v ključnih značilnostih privedejo do neskladij, ko se ju skupaj uporablja za ocenjevanje procesov participacije javnosti (Shipley, Utz, 2012).
Slika 3: Primerjava Arnsteinine lestve participacije javnosti in spektruma participacije javnosti IAP2
Vir: Powell (2013)
Spektrum participacije javnosti IAP2 je poenostavljena različica Arnsteinine lestve.
Odstranjena sta oba »konca« Arnsteinine lestve (Slika 3). Iz modela IAP2 je bila izključena zamisel, da bi državljani prevzeli popoln nadzor kot veljavno obliko sodelovanja. Prav tako je bil izločen spodnji del lestvice, stopnji neparticipacije terapija in manipulacija. Tako je izginilo vsako sklicevanje na javne uprave, ki manipulirajo ali ignorirajo mnenja državljanov (Pedro Prieto Martin, 2010). Stopnje participacije javnosti, opisane v Arnsteinini lestvi, imajo podobne karakteristike kot stopnje participacije v modelu IAP2. Stopnje neparticipacije v Arnsteininem modelu pa nimajo enakovrednih stopenj modelu IAP2.
Stopnje tokenizma so korenspondenčne stopnjam informiranje, posvetovanje in kolaboracija. Partnerstvo v Arnsteininem modelu se ujema s kolaboracijo v modelu IAP2, delegirana moč pa s stopnjo opolnomočenja (Powell, 2013).
2.1.1.5 Whitina tipologija glede na interese participantov
White (1996) je nadgradila Arnsteinino teorijo s tako imenovano teorijo interesov ter klasificirala participacijo glede na učinek od nominalne participacije do transformativne participacije (Tabela 4) in glede na pristop, tj. od zgoraj navzdol in od spodaj navzgor. Njen model se ne osredotoča na moč javnosti, kot se je Arnsteinin, temveč na kontekst.
Poudarja, da javnost ni homogena, temveč je sestavljena iz različnih skupin ljudi, tudi nepriviligiranih, in da je zato potrebno uporabiti različne metode in stopnje participacije, da v proces vključijo vse skupine. Meni, da se klasifikacije participacije preveč opirajo na metode participacije in da ne ocenjujejo pomena vsebine le-teh. Kot primer podaja članstvo
revnih žensk v izvršnih odborih. Članstvo sicer podaja metodo vključevanja revnih žensk v proces sprejemanja odločitev, vendar le njihova prisotnost tam dejansko ne zagotovi njihove participacije.
Tabela 3 prikazuje štiri glavne tipe participacije. Prvi stolpec prikazuje obliko participacije.
Drugi stolpec prikazuje interese za participacijo od zgoraj navzdol, torej interese tistih, ki procese načrtujejo in izvajajo. Tretji stolpec prikazuje perspektivo od spodaj navzgor, torej kako participanti sami vidijo svojo participacijo in kaj pričakujejo od nje. Zadnji stolpec označuje splošno funkcijo posamezne oblike participacije.
Tabela 3: Whitin model interesov participacije Oblika Kaj participacija
pomeni za izvajalce
Kaj particiapcija pomeni za prejemnike
Kaj je namen participacije
Nominalna
Legitimacija – predstava, da nekaj
delajo
Vključenost – za ohranitev določenega
dostopa do potencialnih koristi
Predstava
Instrumentalna
Učinkovitost – črpati prispevke skupnosti in
narediti projekte stroškovno učinkovite
Stroški – čas, porabljen za projekt in
druge dejavnosti
Sredstvo za doseganje stroškovne učinkovitosti in lokalnih zmogljivosti Reprezentativna Trajnost – v izogibanje
ustvarjanju odvisnosti
Vzvod – vplivati na obliko projekta in njegovo upravljanje
Dati ljudem glas pri določanju lastnega
razvoja Transformativna Opolnomočenje –
ljudem omogočiti, da se sami odločajo, ugotovijo, kaj storiti in
da ukrepajo
Opolnomočenje - odločanje, ukrepanje
zase
Sredstvo in cilj, nenehna dinamika
Vir: White (1996)
Model se lahko uporablja kot koristno orodje za ugotavljanje nasprotujočih si zamisli o tem, zakaj ali kako se participacija uporablja v katerikoli fazi procesa. Ta okvir je zgolj analitična naprava. V praksi se lahko participacija uporablja in zlorablja zelo različno. Vsak proces običajno vključuje kombinacijo interesov, ki se sčasoma spreminjajo. Redkokdaj se katera od teh oblik pojavi v »čisti« obliki (White, 1996).
Primer nominalne participacije je veliko število ženskih skupin, ki so jih oblikovala različna ministrstva. Obstoj teh skupin dokazuje, da ministrstva »nekaj počnejo« in imajo »bazo podpornikov«, kar je lahko pomembno pri njihovih zahtevkih za dodatno osebje ali finančno podporo. Njihovo zanimanje za participacijo žensk v teh skupinah je tako
