Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta
PRAVICA DO IZVAJANJA DOKAZOV V UPRAVNEM POSTOPKU IN UPRAVNEM SPORU
(magistrsko diplomsko delo)
Avtor: Ive Manfreda, dipl. prav. (UN) Mentorica: doc. dr. Bruna Žuber, univ. dipl. prav.
Somentor: prof. dr. Rajko Pirnat, univ. dipl. prav.
Osek, marec 2021
ii
»Čista vest velja toliko kot tisoč prič.«
- Mark Fabij Kvintilijan
Zahvala
»All that I am or ever hope to be, I owe to my angel mother.«
- Abraham Lincoln
V prvi vrsti se torej posebej zahvaljujem mami Alenki za neizmerno čustveno in materialno oporo skozi vsa študijska leta.
Hvala tudi ostalim družinskim članom, ki so verjeli vame in me podpirali pri izbrani poti.
Za strokovne nasvete tekom študija in poglobitev mojega zanimanja za upravno procesno pravo, gre zahvala mentorici, doc. dr. Bruni Žuber, univ. dipl. prav. in somentorju, prof. dr.
Rajku Pirnatu, univ. dipl. prav.
Nazadnje tudi zahvala prijateljem in pravniškim kolegom za širitev obzorij, družabnost in razvedrilo med premikanjem
“prek trnja do zvezd.”
iii
Seznam uporabljenih kratic in okrajšav
EKČP ESČP
EU ipd.
itd.
let.
npr.
odl.
opr. št.
oz.
popr.
RS SEU str.
št.
t. i.
ur.
Ustava RS [VS]
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin Evropsko sodišče za človekove pravice
Evropska unija in podobno in tako dalje letnik na primer odločba
opravilna številka
oziroma popravljeno
Republika Slovenija Sodišče Evropske unije
stran številka
tako imenovani urednik
Ustava Republike Slovenije veliki senat
iv POVZETEK
Naslov (tema magistrskega dela): PRAVICA DO IZVAJANJA DOKAZOV V UPRAVNEM POSTOPKU IN UPRAVNEM SPORU.
Avtor: Ive Manfreda, dipl. prav. (UN)
Mentorica: doc. dr. Bruna Žuber, univ. dipl. prav.
Somentor: prof. dr. Rajko Pirnat, univ. dipl. prav.
Študijsko leto: 2020/2021
Povzetek
V pričujočem delu je obravnavana pravica do izvajanja dokazov v upravnem postopku in upravnem sporu, ki je sestavni del pravice do izjave, vsebovane v 22. členu Ustave RS, ki zagotavlja pošten postopek. Priznana je kot temeljna človekova pravica in uživa varstvo v okviru pravnih aktov najvišjega ranga, kot so Ustava Republike Slovenije in Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V postopkovnih zakonih ima podlago že v temeljnih načelih, njeno uresničevanje pa omogočajo različna dokazna sredstva.
Pravica do izvajanja dokazov daje vsakemu udeležencu postopka možnost, da navaja dejstva in predlaga dokaze, da se izjavi o navedbah nasprotne stranke in o rezultatih dokazovanja, ter da je pri vsem tem navzoč. Pravica sicer ni absolutna, saj zadevni predpisi ne zagotavljajo, da bo vsak strankin dokazni predlog tudi izveden. Zavrniti ga je mogoče iz ustavno dopustnih formalnih ali vsebinskih razlogov. Dokazni predlog mora namreč biti pravočasen, potreben, relevanten, primeren in substanciran. Če ne izpolnjuje katerega od pogojev, ga organ ni dolžan izvesti. V nasprotnem primeru pa uradna oseba ne sme kar vnaprej zavrniti izvedbe predlaganega dokaza, temveč se mora z njim neposredno seznaniti – v sodnem postopku na obligatorni ustni glavni obravnavi. Jamstvom poštenega postopka je torej zadoščeno, če odločujoči organ, zato da se resnica prav spozna, sliši in nepristransko pretehta obe plati zvona.
Predlagani dokaz pa bodisi izvede bodisi njegovo zavrnitev jasno in izčrpno argumentira v obrazložitvi odločbe. Le na takšen način bosta uresničeni zahtevi po “enakosti orožij” in kontradiktornosti.
Ključne besede: Ustavna procesna jamstva, Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, upravni postopek, načela ugotovitvenega in dokaznega postopka, dokazna sredstva, upravni spor, glavna obravnava, pravica do izvajanja dokazov, upravno sodstvo.
v ABSTRACT
Title: THE RIGHT TO TAKE EVIDENCE IN ADMINISTRATIVE PROCEEDING AND ADMINISTRATIVE DISPUTE.
Author: Ive Manfreda, Bachelor of Law
Mentor: Bruna Žuber, PhD, Assistant Professor Co-Mentor: Rajko Pirnat, PhD, Professor Academic year: 2020/2021
Abstract
The thesis discusses the right to take evidence in administrative proceeding and administrative dispute, which is an integral part of the right to be heard, contained in Article 22 of the Constitution of the RS, which ensures a fair trial. It is recognized as a fundamental human right and enjoys protection within the framework of legal acts of the highest rank, such as the Constitution of the Republic of Slovenia and the European Convention on Human Rights. In procedural laws, its legal ground derives from fundamental principles, and its implementation is enabled by various types of evidence. The right to take evidence gives each party in legal proceedings the opportunity to state reasons and propose evidence, to make statements about the opposing party’s allegations and on the results of the evidence, as well as the right to be present at the taking of evidence. However, the right is not absolute, as the relevant regulations do not guarantee that every party’s evidentiary motion will be carried out. It can be rejected for certain constitutionally permissible formal or substantive reasons. The evidentiary proposal must be timely, necessary, relevant, suitable and substantiated. If it does not meet the above stated conditions, the authority is not obliged to carry it out. This implies that the decision- maker cannot refuse to take the proposed evidence in advance as he or she must be directly acquainted with it – in court proceedings at a mandatory oral main hearing. The guarantees of a fair trial are therefore met, if the authority, in order to know the truth, hears and impartially weighs both sides of the medal. In any case, it either carries out the proposed evidence or clearly and exhaustively argues its rejection in the reasoning of the decision. Only in such manner will the demands for “equality of arms” and adversarial proceedings be met.
Keywords: Constitutional procedural guarantees, European Convention on Human Rights, administrative procedure, principles of declaratory and evidentiary proceedings, evidence, administrative dispute, main hearing, the right to take evidence, administrative judiciary.
vi KAZALO VSEBINE
1. Uvod ... 1
2. Pravica do izvajanja dokazov kot ustavno procesno jamstvo ... 3
2. 1. Ustavna procesna jamstva v upravnem postopku in v upravnem sporu... 3
2. 2. Ustavne podlage pravice do izvajanja dokazov ... 3
2. 2. 1. Pravica do enakega varstva pravic ... 4
2. 2. 2. Pravica do sodnega varstva ... 5
2. 2. 3. Javnost sojenja ... 6
2. 2. 4. Pravica do pravnega sredstva ... 6
2. 2. 5. Legalitetno načelo ... 7
3. Pravica do izvajanja dokazov v evropskem partikularnem pravu ... 8
3. 1. Svet Evrope ... 9
3. 1. 1. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin... 9
3. 1. 1. 1. Člen 6 EKČP – Pravica do poštenega sojenja ... 9
3. 1. 1. 2. Pravica dostopa do sodišča ... 10
3. 1. 1. 3. Pojem “civilnih pravic in obveznosti” ... 10
3. 1. 1. 4. Obstoj sodišča (tribunal) ... 11
3. 1. 1. 5. Načelo enakosti orožij in kontradiktornost ... 12
3. 1. 2. Resolucija Sveta Evrope št. (77) 31 o zaščiti posameznikov v razmerju do aktov upravnih organov ... 13
3. 1. 3. Pravica do izvajanja dokazov v praksi ESČP ... 14
3. 1. 3. 1. Dopustnost dokaznih sredstev ... 15
3. 1. 3. 2. Obveznost izvedbe dokazov na glavni obravnavi ... 15
3. 2. Evropska unija ... 16
3. 2. 1. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (2010/C 83/02) ... 16
3. 2. 2. Pravica do izvajanja dokazov v sodni praksi Sodišča Evropske unije ... 17
4. Dokazovanje v upravnem postopku (ZUP) ... 19
4. 1. Načela ugotovitvenega in dokaznega postopka... 19
4. 1. 1. Načelo materialne resnice ... 20
4. 1. 2. Načelo zaslišanja stranke ... 20
4. 1. 3. Načelo proste presoje dokazov ... 21
4. 1. 4. Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic ... 22
4. 1. 5. Preiskovalno in razpravno načelo... 22
4. 1. 6. Načelo ustnosti in pisnosti ... 22
4. 1. 7. Načelo neposrednosti in posrednosti ... 23
4. 1. 8. Načelo koncentracije ... 23
4. 2. Splošno o dokazovanju ... 23
vii
4. 3. Dokazna sredstva (dokazila) ... 25
4. 3. 1. Listine ... 25
4. 3. 2. Potrdila ... 26
4. 3. 3. Priče ... 26
4. 3. 4. Izjava stranke ... 27
4. 3. 5. Izvedenci ... 27
4. 3. 6. Tolmači ... 28
4. 3. 7. Ogled ... 28
4. 4. Zavarovanje dokazov ... 29
4. 5. Dokazno breme ... 29
4. 6. Pravica do izvajanja dokazov v pritožbenem postopku ... 31
4. 7. Pravica do izvajanja dokazov v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi ... 32
5. Dokazovanje v upravnem sporu (ZUS-1) ... 33
5. 1. Pravila pravdnega postopka pri izvajanju dokazov po ZPP-E ter razlike po ZUS-1 ... 33
5. 2. Splošno o dokazovanju ... 35
5. 2. 1. Sojenje na glavni obravnavi ... 35
5. 2. 2. Sojenje na seji ... 36
5. 2. 3. Pravica do izvedbe predlaganega dokaza ... 36
5. 2. 4. Informativni dokaz ... 36
5. 2. 5. Vnaprejšnja dokazna ocena ... 37
5. 2. 6. Dokazi, pridobljeni s kršitvijo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ... 37
5. 2. 7. Materialno procesno vodstvo ... 38
5. 2. 8. Postopek za izdajo začasne odredbe ... 38
5. 3. Dokazni postopek ... 38
5. 4. Prekluzija pri navajanju dejstev in dokazov ... 39
6. Primerjava dokazovanja v upravnem postopku in v upravnem sporu ... 41
7. Razvojne tendence pravice do izvajanja dokazov v (novejši) slovenski upravnosodni praksi ... 46
7. 1. Sodna praksa Ustavnega sodišča RS ... 46
7. 2. Sodna praksa Vrhovnega sodišča RS ... 46
8. Zaključek ... 47
9. Seznam virov in literature ... 48
9. 1. Znanstvena in strokovna dela ... 48
9. 2. Članki ... 50
9. 3. Viri iz medmrežja ... 51
9. 4. Sodna praksa slovenskih sodišč ... 52
9. 4. 1. Sodna praksa Ustavnega sodišča ... 52
viii
9. 4. 2. Sodna praksa Vrhovnega sodišča ... 52
9. 4. 3. Sodna praksa Upravnega sodišča ... 54
9. 5. Sodna praksa tujih sodišč ... 54
9. 5. 1. Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice ... 54
9. 5. 2. Sodna praksa Sodišča Evropske unije ... 56
9. 6. Uporabljeni predpisi ... 56
1
1. Uvod
“Audiatur et altera pars.”1
Znan latinski rek in temeljno načelo vsakega pravnega postopka, ki v svoji kratkosti zajame samo jedro dokazovanja. Oblastnemu organu, ki odloča v zadevi, veleva, da posluša, se seznani, dopusti, na znanje resno vzame, pretrese in argumentirano potrdi ali zavrne drugačno videnje stranke o relevantnih aspektih dejanskega, pa tudi pravnega stanja, vse v zasledovanju končne pravilne odločitve. Bistveno je varovanje pravnega položaja oblastnim odločitvam podrejene stranke, ki bo navkljub morebitnem, zanjo negativno zaključenem postopku, ob na lastne oči videnem spoštovanju temeljnih procesnih jamstev, končno odločitev lažje sprejela in ponotranjila, ter jo dojela kot pravično.
Ugotavljanje dejanskega stanja in izvajanje dokazov je osrednji del vsakega pravnega postopka, kamor spadata tudi upravni postopek in upravni spor. Obstoj in resničnost pravno relevantnega dejstva se ugotovi in raziskuje skozi procesno dejanje – dokazovanje. Dokazovanje je zaporedje med seboj dopolnjujočih se dejanj strank, organa oz. sodišča, katerih namen je ugotoviti resnično dejansko stanje v skladu z načelom materialne resnice. Ključno vlogo pri tem ima ravno stranka, kateri mora biti dana možnost vplivanja na tek in rezultat postopka, ki se tiče njenih pravic, obveznosti ali pravnih koristi. Ta vpliv je v veliki meri odvisen od njene možnosti, da poda in doseže izvedbo predlaganih dokazov. Le na ta način bo stranki ali drugemu udeležencu postopka sploh zagotovljen njen, z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava RS oz. Ustava)2 priznan, človeka dostojen položaj subjekta (in ne zgolj objekta) (u)pravnega odločanja. Cilj dokazovanja je prepričati odločujočo uradno osebo o resničnosti oz. neresničnosti določenega pravno pomembnega dejstva tako, da bo izključen vsakršen dvom o pravilni dejanski podlagi, ki bo subsumirana pod ustrezen materialni predpis.
Ločitev med tistim, kar je dokazovanje pokazalo za resnično, in tistim, kar je bilo ugotovljeno za neresnično, imenujemo presoja (ocena, vrednotenje) dokazov, ki jo strokovno, odgovorno in obrazloženo sprejme za to pristojna uradna oseba s stopnjo prepričanja.
Namen magistrskega dela je sistematična proučitev pravice do izvajanja dokazov. V delu bo prikazana konstitucionalizacija – prek ustavnih procesnih jamstev, internacionalizacija – prek zahtev, ki so se vzpostavile s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice in
1 Naj se sliši (tudi) druga stran.
2 Ustava Republike Slovenije (URS), Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a.
2
evropeizacija – prek trendov razvoja v Evropski uniji, ter tudi nacionalna pozitivnopravna ureditev upravnega procesnega prava, utemeljena na ustavni demokraciji, na področju dokazovanja.
Cilj naloge je potrditi ali ovreči naslednje hipoteze:
1. Vsebina pravice do izvajanja dokazov v nacionalni zakonodaji in sodni praksi je primerljiva z njeno vsebino, kot izhaja iz evropskega partikularnega prava ter je razvita v tamkajšnji sodni praksi.
2. Razlik v izvajanju dokazov med upravnim postopkom, upravnim sporom in pravdnim postopkom praktično ni.
3. Slovenska sodišča sledijo smeri, ki jo zarisujeta Evropsko sodišče za človekove pravice in Sodišče Evropske unije na področju dokazovanja.
Magistrsko delo je sestavljeno iz osmih poglavij. Po uvodni predstavitvi so v drugem poglavju obravnavana ustavna procesna jamstva in ustavne podlage pravice do izvajanja dokazov v upravnem postopku in v upravnem sporu. Tretje poglavje obravnava pravico do izvajanja dokazov, kot je dojemana v evropskem partikularnem pravu. Postavi jo v okvir dveh mednarodnih organizacij – Sveta Evrope in Evropske unije ter tam veljavnih aktov, med katerimi gotovo najpomembnejše mesto zaseda Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, posledice katere se skozi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice raztezajo tudi na Slovenijo. V četrtem poglavju sledi prehod na nacionalno pozitivnopravno ureditev. Tu se delo osredotoči na dokazovanje v upravnem postopku, kjer predstavi temeljna načela ugotovitvenega in dokaznega postopka ter posamezna dokazna sredstva, skladno z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).3 V petem poglavju sledi razumevanje te pravice v sodnem postopku po Zakonu o upravnem sporu in Zakonu o pravdnem postopku, v šestem pa je nato izvedena komparacija (primerjava) dokazovanja v upravnem postopku in upravnem sporu, kjer so izluščene podobnosti in razlike.
Skozi celotno delo je spotoma v opombah navedena sodna praksa slovenskih in tujih sodišč, zato potrebe po obširnem navajanju in analiziranju te v posebnem poglavju ni bilo. V predzadnjem, sedmem poglavju so zato nakazane zgolj najnovejše tendence razvoja pravice do izvajanja dokazov v slovenski upravnosodni praksi. Nazadnje so v zaključku podane sklepne ugotovitve obravnavane tematike.
3 Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE.
3
2. Pravica do izvajanja dokazov kot ustavno procesno jamstvo
2. 1. Ustavna procesna jamstva v upravnem postopku in v upravnem sporu
V samem jedru upravnega, ustavnega in nadnacionalnega prava je pravičen postopek. Upravno procesno pravo se je skozi zgodovino v posameznih državah članicah razvijalo predvsem z namenom varovanja temeljnih človekovih pravic strank v postopkih zoper možne prekomerne rabe in zlorabe oblasti s strani oblastnih entitet,4 ko te odločajo o njihovih pravnih položajih. In ker je pravičen postopek vrednota sama po sebi (per se), morajo biti ustavne garancije in procesne pravice spoštovane vselej in neodvisno od morebitnega vpliva na končni rezultat postopka, njih kršitev pa ravno zaradi omenjene samostojnosti in pravne vrednosti pomeni bistveno kršitev pravil postopka. V teoriji se sklop teh garancij imenuje “pravice obrambe” pred oblastjo (rights of defence),5 ki naj zagotavlja spoštovanje človekovega dostojanstva (21. člen Ustave RS) in prepreči samovoljno in arbitrarno izvrševanje oblasti, strankam pa omogoči enakopravno in s strani organa nepristransko udeležbo v postopku. Niso pa ustavna procesna jamstva garancija za to, da bo odločitev sicer vsebinsko (materialnopravno) pravilna,6 so pa prav gotovo prvi korak v tej smeri.
Ustavna procesna jamstva se operacionalizirajo prek zakonske ureditve upravnega postopka (npr. 9. člen ZUP) in upravnega spora skozi spoštovanje tam zapisanih temeljnih načel (o katerih več v nadaljevanju – točka 4. 1.) in postopkovnih pravil, ki zagotavljajo varstvo človekovih pravic v upravnih razmerjih. Temeljne garancije, ki jih mora oblastveni odločevalec (de iure imperii) spoštovati, so npr. pravica do izjave, kontradiktornost postopka, enakost orožij, obrazložena zavrnitev dokaznega predloga, itd.
Kršitve ustavnih procesnih jamstev se lahko v končni fazi uveljavljajo tudi z ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem po izčrpanju vseh pravnih sredstev ob pogojih iz Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS).7
2. 2. Ustavne podlage pravice do izvajanja dokazov
Ustavne podlage pravice do izvajanja dokazov sovpadajo z garancijami, ki jih zagotavlja prvi odstavek 6. člena EKČP ali jih celo presegajo (npr. večstopenjsko sojenje po Ustavi RS).
4 Künnecke, M.: TRADITION AND CHANGE IN ADMINISTRATIVE LAW: AN ANGLO-GERMAN COMPARISON (2007), str.
149.
5 Jerovšek, T.; Kovač, P.: UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR (2020), str. 4.
6 Sklep Ustavnega sodišča Up-106/02, z dne 25. 4. 2002. Tako tudi sklep Up-284/15-9, z dne 25. 9. 2017.
7 Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20.
4 2. 2. 1. Pravica do enakega varstva pravic
22. člen Ustave RS je univerzalen, saj se nanaša na vse postopke pred sodišči, državnimi (upravnimi) organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ko ti odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih naslovljencev.8 Gre za procesno izpeljavo drugega odstavka 14. člena Ustave (enakost pred zakonom),9 ki zagotavlja pošten postopek. Na upravnem področju dokazovanja sta pomembna zlasti dva vidika te pravice: (i) pravica biti slišan10 oz. pravica do izjavljanja in (ii) pravica sodelovanja pri ugotavljanju in dokazovanju dejstev v postopku, ki so bistvena za odločitev v zadevi (enakost orožij11 – equality of arms).
Jedrna pravica 22. člena Ustave RS je gotovo pravica do izjavljanja, njen nujni predpogoj pa sta t. i. pravica do informacije in dana možnost udeležbe v postopku. Del pravice do izjave je tudi pravica predlagati dokaze in si zagotoviti njihovo izvedbo. Skladno s stališčem Ustavnega sodišča v zadevi Up-1099/18, z dne 12. 9. 2019 “iz zahteve po enakem varstvu pravic strank v dokaznem postopku izhaja, da mora biti v dokaznem postopku zagotovljena enakopravnost strank, da ima stranka pravico predlagati dokaze, ter se izjaviti o dokaznih predlogih nasprotne stranke, biti navzoča ob izvajanju dokazov, postavljati vprašanja pričam in izvedencem12 ter se izjaviti o rezultatih dokazovanja.” Navedeno velja tudi za dokaze, ki jih sodišče izvede po uradni dolžnosti.13 Enakopravnost strank (enakost orožij) pa terja takšno ureditev in vodenje (u)pravnih postopkov, ki zagotavlja enakopraven položaj vseh strank v istem postopku, kot tudi v primerjavi s položajem strank v drugih postopkih tako, da vsem zagotovi enake možnosti uveljavitve njihovih procesnih pravic. V upravnem sporu se to nadalje kaže v tem, da stranka iz predhodno podrejenega položaja preide v enakopraven (prirejen) položaj v razmerju do upravnega organa.
Enako varstvo pravic je pravica procesnega značaja in pozitivnega statusa, katero mora država zagotoviti s sprejetjem ustrezne zakonske ureditve, organi, ki v postopkih odločajo, pa se morajo vzdržati ravnanj, ki pomenijo poseg v to pravico.14 Do takšnega posega bi prišlo, če organ ali sodišče ne bi zagotovila poštenega in kontradiktornega dokaznega postopka.15 Kršitve 22. člena Ustave pa ne predstavlja nestrinjanje pritožnikov zgolj z dokazno oceno in stališči
8 Pravica gre tudi osebam javnega prava. Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-199/98, z dne 25. 3. 1999.
9 “Vsi so pred zakonom enaki.”
10 Odločba Ustavnega sodišča U-I-43/13, z dne 9. 10. 2014.
11 Kovač, P., v: Avbelj, M. (ur.): KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2019), str. 189.
12 Odločba Ustavnega sodišča Up-233/15, z dne 19. 10. 2017.
13 Odločba Ustavnega sodišča Up-2380/07, z dne 19. 3. 2009.
14 Testen, F., v: Šturm, L. (ur.): KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2002), str. 239.
15 Odločba Ustavnega sodišča Up-94/95, z dne 24. 11. 1998.
5
sodišča.16 Prav tako organ ni zavezan izvesti vsakega predlaganega dokaza, dolžan pa se je do njega opredeliti in v obrazložitvi svoje odločbe argumentirano razložiti morebitno zavrnitev njegove izvedbe.17 Pravica biti slišan velja v vseh fazah (upravnega in sodnega) postopka, kar pa ne pomeni, da je neomejena.18 To se odraža predvsem v upravnem postopku, kjer se zasleduje tudi varstvo javnega interesa in učinkovitost.
V skladu z novejšo sodno prakso Ustavnega sodišča,19 ki je sledilo sodbam Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) zoper Slovenijo,20 iz pravice do enakega varstva pravic izhaja tudi pravica do ustne glavne obravnave v upravnem sporu, ki uživa status
“samostojne človekove pravice.”
2. 2. 2. Pravica do sodnega varstva
Po 23. členu Ustave RS ima vsakdo (posameznik ali pravna oseba) pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Dostop do sodnega varstva je v upravni sferi pretežno posredne narave prek upravnega spora po izčrpanju pritožbe in dokončnosti upravnega akta v upravnem postopku.
Upravno sodišče ima ob odločanju o utemeljenosti tožbe pristojnost pretresti tudi zatrjevane kršitve dejanskega stanja in nepravilnosti v dokaznem postopku pred upravnimi organi, kar zadosti jamstvom 23. člena, katerega del je tudi enako varstvo pravic s pravico do izjave.
Sestavni del pravice do sodnega varstva je tako tudi pravica stranke, da dokazuje dejstva, iz katerih izvira njen zahtevek oz. dejstva, iz katerih izhajajo njeni ugovori.21 Sodno varstvo mora biti učinkovito, kar pomeni tudi določeno mero kontradiktornosti postopka. V primeru zavrnitve določenega predloga stranke (npr. predlog za izvedbo dokaza) pa je minimalna zahteva obrazložitev take zavrnitve. Kar se tiče varstva ustavnih pravic,22 je na voljo subsidiarni upravni spor po drugem odstavku 157. člena Ustave oz. po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1).23
16 Odločba Ustavnega sodišča U-I-50/08, Up-2177/08, z dne 26. 3. 2009.
17 Odločba Ustavnega sodišča Up-1525/06, z dne 21. 6. 2007.
18 Kovač, P., v: Avbelj, M. (ur.): KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2019), str. 191.
19 Odločba Ustavnega sodišča Up-135/19, U-I-37/19, z dne 5. 6. 2019, točka 22 obrazložitve.
20 Zlasti zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji, opr. št. 32303/13, z dne 13. marec 2018 in Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o. proti Sloveniji, opr. št. 47072/15, z dne 23. oktober 2018.
21 Odločba Ustavnega sodišča U-I-6/13, Up-24/13, z dne 11. 2. 2016.
22 Več o varstvu ustavnih pravic glej Kerševan, E.; Sitar, R.: Varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu, v: Kambič, M.; Škrubej, K. (ur.): ODSEV DEJSTEV V PRAVU:Da mihi facta, dabo tibi ius: liber amicorum Janez Kranjc (2019), str. 231-243.
23 Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odl. US, 62/10, 98/11 – odl. US, 109/12 in 10/17 – ZPP-E.
6 2. 2. 3. Javnost sojenja
Javnost sojenja iz 24. člena Ustave RS vsebuje v sebi dve pravici: (i) pravico do javne sodne obravnave in (ii) pravico do javnega izrekanja sodb (razglasitev). Prva je lahko omejena z zakonom zaradi varstva javne koristi ali koristi strank, razglasitev izreka sodbe pa je vedno javna24 (izjemo določa drugi odstavek 70. člena ZUS-1). Načeloma jo povezujemo s sodnim postopkom, saj je povzdignjena že na ustavno raven in je namenjena zagotavljanju poštenega sojenja, transparentnosti in v končni fazi zaupanju ljudi v sodstvo. Minimalni standard, ki ga je vzpostavilo ESČP je, da morajo biti sodbe vsaj na nek način dostopne javnosti.25 Navedeno pa ne pomeni, da upravni organi delujejo tajno. Nasprotno, tako iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, kot iz drugih zakonov (npr. Zakon o dostopu do informacij javnega značaja,26 Zakon o državni upravi27) izhaja obveznost uprave do zagotavljanja javnosti svojega dela.
V zadevi Up-198/97, z dne 26. 2. 1998 je Ustavno sodišče odločilo, da se pravica do javne sodne obravnave zagotavlja predvsem v postopku pred sodiščem prve stopnje (kamor v sistemu upravnega spora spada Upravno sodišče), kjer se odloča o dejanskih vprašanjih. Ustava pa ne zahteva, “da bi morala biti javnost postopka omogočena pred instančnimi sodišči, ki lahko dokončno odločajo le o pravnih vprašanjih […]”28 Kršitev te pravice (predvsem v upravnih zadevah) ne predstavlja zgolj ravnanje sodišča, ki izključi javnost iz razpisane sodne obravnave v nasprotju z zakonom, temveč tudi, ko sodne obravnave sploh ne razpiše (sojenje na seji), pa za takšno ravnanje ne obstoji zakonska podlaga oz. odločitev o tem ni (prepričljivo) obrazložena.
2. 2. 4. Pravica do pravnega sredstva
V upravnih zadevah je pravica do pravnega sredstva posebej pomembna, ker predstavlja korektiv siceršnji nadrejenosti javnega interesa in upravne oblasti, glede na pravice in pravne koristi posamezne osebe, o katere pravnem položaju se odloča.29 Zoper prvostopenjski upravni akt je praviloma možna pritožba (izjeme določa 230. člen ZUP), zoper dokončen upravni akt pa tožba v upravnem sporu. Prva omogoča nadzor zakonitosti in pravilnosti izdane odločbe
24 Sodba ESČP v zadevi Le Compte, Van Leuven in De Meyere proti Belgiji, opr. št. 6878/75; 7238/75, z dne 23.
junij 1981.
25 Sodba ESČP v zadevi Fazliyski proti Bolgariji, opr. št. 40908/05, z dne 16. april 2013.
26 Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18.
27 Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP- G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14 in 51/16.
28 Avbelj, M. (ur.): KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2019), str. 235.
29 Jerovšek, T.; Kovač, P.: UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR (2017), str. 63, 227.
7
znotraj same izvršilne oblasti, druga pa sodni nadzor nad njo, ki edini lahko v celoti zadosti ustavnim procesnim jamstvom. Skupaj bosta omogočili, da se oblastna odločitev uprave preveri iz vseh možnih vidikov (različnih tožbenih razlogov), med njimi tudi glede ugotovljenega dejanskega stanja, spoštovanja pravice do izjave in predlaganja dokazov, določb o dokaznem bremenu in prekluzijah, itd. Le na ta način lahko govorimo o učinkovitem pravnem sredstvu,30 s katerim pritožnik doseže pravno varstvo svojih interesov. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-155/11, z dne 18. 12. 2013, “je smisel 25. člena Ustave ta, da lahko prosilec z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravice in da zagotavlja načelo instančnosti, katerega bistvena vsebina je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopenjskega z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici ali obveznosti.”
Odsotnost pritožbe po ZUP, se lahko nadomesti z drugo obliko pravnega sredstva (npr. z upravnim sporom), če ta hkrati zadosti jamstvom Ustave in EKČP (npr. glede enakega nabora tožbenih razlogov, pooblastil sodišča, pravnih učinkov, suspenzivnosti in devolutivnosti).31 Očitno je, da je treba pravici do pritožbe in sodnega varstva jemati kot celoti.32 Je pa pravica do pritožbe zoper sodno odločbo izdano v upravnem sporu, omejena (73. člen ZUS-1).
2. 2. 5. Legalitetno načelo
Načelo zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS je eno izmed najpomembnejših pravnih načel, ki po eni strani usmerja upravo pri njeni dejavnosti, hkrati pa prispeva k pravni varnosti, saj lahko posamezniki, stranke v upravnih postopkih in drugi, ki so kakorkoli podvrženi vplivom (u)pravnega odločanja, predvidijo in pričakujejo določeno ravnanje ali odločitev.33 Pravna teorija opredeljuje zakonitost ali legaliteto kot vezanost organov, ki odločajo v (u)pravnih zadevah, na veljavne predpise.34 Kršitve tega načela se presojajo v upravnem pritožbenem postopku, upravnem sporu in v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi.
V zvezi s pravico do izvajanja dokazov v upravnem postopku in upravnem sporu, pride v poštev predvsem določba četrtega odstavka 153. člena Ustave RS o načelu zakonitosti pri izdaji posamičnih aktov in izvrševanju dejanj oblastnih organov, ki morajo temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. Vezanost na legalitetno načelo preprečuje neenako, pristransko odločanje ali samovoljo organov in uradnih oseb, ki vodijo postopek, saj mora vsaka odločitev vsebinsko temeljiti na zakoniti podlagi (materialna zakonitost), postopek pa mora potekati v skladu s
30 Odločba Ustavnega sodišča U-I-176/05, z dne 8. 9. 2005.
31 Odločba Ustavnega sodišča U-I-98/07, z dne 12. 6. 2008.
32 Galič, A., v: Avbelj, M. (ur.): KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2019), str. 240.
33 Odločba Ustavnega sodišča U-I-73/94, z dne 25. 5. 1995.
34 Jerovšek, T.; Kovač, P.: UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR (2020), str. 35.
8
predpisi, ki določajo potek postopka in posamezne procesne institute ter temeljna načela (formalna zakonitost).35 Slednja bo služila izognitvi bistvenim postopkovnim napakam, kamor spada tudi kršitev pravice biti slišan oz. pravice do izjave. To pomeni, da morajo organi v vsakem posameznem primeru spoštovati Ustavo, materialne in procesne predpise, v katerih so urejena mnogotera vprašanja tudi v zvezi z dokaznim postopkom, saj bo le na ta način izdana in vročena pravilna in zakonita odločba.
3. Pravica do izvajanja dokazov v evropskem partikularnem pravu
Ker Republika Slovenija ni samo suverena država,36 ločena sama zase, temveč je tudi vpeta v različne mednarodne organizacije, je že v Ustavi RS, takoj za načelom demokratičnosti in načeloma pravne in socialne države, uvrščen t. i. evropski 3.a člen.37 S tem členom se vzpostavlja ustavna podlaga, ki je nujno potrebna za možnost prenosa izvrševanja dela suverenih pravic na določene mednarodne organizacije (Evropska unija), Slovenija pa uživa članstvo tudi v drugih (npr. Svet Evrope). Bistven pogoj je, da tovrstne naddržavne tvorbe temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države. Akti in odločitve (npr. sodna praksa) teh organizacij pa imajo lahko tudi neposredne učinke v našem pravnem redu.38 Za razmerje med notranjim pravnim redom in pravnim redom mednarodnih organizacij je pomemben drugi odstavek 153. člena Ustave, ki zapoveduje, da
“morajo zakoni biti v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.”
To razmerje morajo upoštevati tako zakonodajalec, kot tudi izvršilna in sodna veja oblasti, ko sprejemajo/izdajajo splošne in posamične (u)pravne akte glede (u)pravnih zadev v zakonodajnem postopku, upravnem postopku in upravnem sporu.
35 Jerovšek, T., v: Jerovšek, T.; Trpin, G. (ur.): ZAKON O SPLOŠNEM UPRAVNEM POSTOPKU (ZUP) S KOMENTARJEM (2004), str. 54.
36 Neodvisna nasproti drugim državam in organizacijam enake ali podobne vrste (zunanja suverenost); z vrhovno državno oblastjo, ki se razteza na celotno prebivalstvo in druge subjekte, ki se nahajajo na njenem ozemlju (notranja suverenost). Glej Cerar, M., v: Cerar, M.; Novak, A.; Pavčnik, M.: UVOD V PRAVOZNANSTVO,Drugi del:
Država (2013), str. 39-45.
37 Bistveni sta določbi: “(1) Slovenija lahko z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države, /…/ (3) Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.”
38 Tako tudi odločba Ustavnega sodišča U-I-146/12, z dne 17. 12. 2013.
9
Ključno je torej razmerje posameznika nasproti državi. Slednja ima dolžnost, da s svojim notranjim pravom zagotovi posamezniku ustrezno varstvo njegovih človekovih pravic. V primeru njihovih kršitev oz. neizpolnjevanja obveznosti pa ima prizadeti posameznik možnost sprožiti postopek zoper državo kršiteljico pred mednarodnim telesom, na katerega je ta ista država prenesla določeno stopnjo suverenosti.39 Morebitni konflikt med nacionalnim in evropskim pravom bosta razrešili načeli neposrednega učinka (direct effect) in primarnosti evropskega prava. Prvo zagotavlja neposredno učinkovanje evropskega prava v razmerju do državljanov držav članic, ki se lahko nanj sklicujejo v postopkih, drugo pa prevlado norm evropskega prava v primeru kolizije tem normam nasprotnega nacionalnega prava (kar velja tako za materialne, kot tudi za procesne državne predpise).40
Kar se tiče odvisnosti in podrejenosti evropskemu partikularnemu pravu, so države članice vseeno obdržale dobršno mero avtonomnosti (margin of appreciation) pri ureditvi zakonodaje s področja sodnega nadzora zakonitosti upravnega delovanja.41
3. 1. Svet Evrope42
3. 1. 1. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju:
EKČP oz. Konvencija)43 je prva konvencija izpod peresa Sveta Evrope in temelj njegovih aktivnosti. S sprejetjem 4. novembra 1950 in z začetkom veljave 3. septembra 1953 je njena ratifikacija tudi predpogoj za članstvo države v Svetu Evrope.
3. 1. 1. 1. Člen 6 EKČP – Pravica do poštenega sojenja
Prvi odstavek 6. člena EKČP vsebuje temeljne procesne garancije, ki veljajo za upravni spor (glej točko 3. 1. 1. 3., spodaj), v določenem obsegu pa tudi za upravni postopek. Gre za osnovna vodila, ki jih je potrebno upoštevati v vseh fazah postopka. Pravici do poštenega sojenja je namreč zadoščeno šele takrat, ko so vse faze postopka korektno vodene.44
39 Povzeto po: Lampe, R.: PRAVO ČLOVEKOVIH PRAVIC: SISTEM ČLOVEKOVIH PRAVIC V MEDNARODNEM, EVROPSKEM IN USTAVNEM PRAVU (2010), str. 105.
40 Kerševan, E.: Evropsko upravno sodstvo,v: ZBORNIK ZNANSTVENIH RAZPRAV,Letnik LXIV (2004), str. 225- 249.
41 Sodba ESČP v zadevi Waite in Kennedy proti Nemčiji, opr. št. 26083/94, z dne 18. februar 1999.
42 Vodilna organizacija za varovanje človekovih pravic v Evropi. Sestavlja ga 47 držav članic, od tega vseh 27 članic Evropske unije. Pod njenim okriljem je bila sprejeta EKČP in vzpostavljeno ESČP.
43 Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št.
3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10 in 11 (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/94).
44 Sodba ESČP v zadevi Cecil in Henry Pace proti Malti (sklep), opr. št. 30651/03, z dne 8. december 2005. Enako tudi Salduz proti Turčiji [VS], opr. št. 36391/02, z dne 27. november 2008, odstavek 56-62.
10
Ravno to, namreč ali je bil postopek kot celota pošten (fair trial – 6. člen EKČP), presoja ESČP v svojih odločbah.45 Člen je potrebno interpretirati v luči sedanjega časa, kar je v skladu z dojemanjem EKČP kot “živega organizma”, ki sledi potrebam časa, v katerega je umeščena v tistem trenutku.46
Pravica do poštenega sojenja vsebuje naslednje pravice povezane z izvajanjem dokazov:
3. 1. 1. 2. Pravica dostopa do sodišča
Bistveno za vsak spor je vprašanje, ki bi ga danes imenovali “dostop do sodišča”, ki bo spor presojalo, razreševalo.47 Ta dostop je predpogoj za uresničevanje pravice do izvajanja dokazov.
EKČP že v svojem prvem odstavku 6. člena določa: “1. Vsakdo ima pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih /…/ pravično in javno ter v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče /…/”48 ESČP je v svojih odločbah večkrat zavzelo stališče, da “javno” pomeni pravico do ustne obravnave.49
ESČP50 je v (sicer kazenskopravni) zadevi Golder proti Združenemu kraljestvu51 s teleološko razlago potrdilo, da prvi odstavek 6. člena EKČP poleg pravic v postopku zagotavlja tudi pravico dostopa do sodišča (right of access to court).52 Ta zagotavlja vsakomur, da pred sodiščem začne postopek, v tem postopku pa nato varuje pravice, ki mu jih zagotavlja 6. člen EKČP, med katere spada tudi pravica do izjave in pravica do predlaganja in izvajanja dokazov.
3. 1. 1. 3. Pojem “civilnih pravic in obveznosti”
Pravica dostopa do sodišča (in nato jamstva poštenega postopka) se v skladu s prvim odstavkom 6. člena EKČP nanaša le na spore glede civilnih pravic in obveznosti (civil rights and obligations).53 ESČP ta pojem razlaga avtonomno. Razlaga, ki jo je ponudilo v zadevi König proti Nemčiji54 je precej ekstenzivna in omogoča, da pod ta pojem padejo tudi zadeve na
45 Tako tudi Sodba ESČP v zadevi Shub proti Litvi (sklep), opr. št. 17064/06, z dne 30. junij 2009 in Dallos proti Madžarski, opr. št. 29082/95, z dne 1. marec 2001, odstavek 47.
46 Sodba ESČP v zadevi Marckx proti Belgiji, opr. št. 6833/74, z dne 13. junij 1979, odstavek 41.
47 Zupančič, B., M.: Quis custodiet ipsos custodes? Sestav ustavnih zavor in ravnovesij,v: Kavčič, I. (ur.): POMEN USTAVNOSTI IN USTAVNA DEMOKRACIJA (Dvajset let Ustave Republike Slovenije) (2012), str. 215.
48 Podobno določilo vsebuje tudi 14. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah.
49 Sodba ESČP v zadevi Göc proti Turčiji [VS], opr. št. 36590/97, z dne 9. november 2000, 47. točka. Več o tem glej tudi Briški, L.; Lovšin, Š.; Štemberger, K. in Kljajič, R.: Glavna obravnava v postopku pred ESČP, v: Žuber, B. (ur.): POMEN PRAKSE IN ZAHTEV ESČP ZA IZVEDBO GLAVNE OBRAVNAVE V UPRAVNEM SPORU (2018), str. 36-46.
50 Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) ima sedež v Strasbourgu in deluje na podlagi EKČP v povezavi s Svetom Evrope. Ne gre za institucijo Evropske unije in ga zato ne kaže zamenjevati s Sodiščem Evropske unije (SEU) v Luksemburgu.
51 Sodba ESČP v zadevi Golder proti Združenemu kraljestvu, opr. št. 4451/70, z dne 21. februar 1975.
52 Galič, A.: USTAVNO CIVILNO PROCESNO PRAVO (2004), str. 28.
53 Ibidem, str. 32.
54 Sodba ESČP v zadevi König proti Nemčiji, opr. št. 6232/73, z dne 28. junij 1978.
11
upravnopravnem področju. (Ne)opredelitev neke pravice kot civilne po nacionalni zakonodaji torej ne igra posebne vloge.55 Ko sodišče ugotavlja, za kakšno naravo pravice gre, tudi ni bistveno, kateri organ je pristojen za odločanje (sodišče ali upravni organ). Jezik na tehtnici je prevlada zasebnopravnih elementov nad javnopravnimi.
Sodišče kot postopke, ki sodijo v okvir prvega odstavka 6. člena EKČP šteje tiste postopke, ki v domačem pravu spadajo v “javno pravo”, a katerih izid je odločilen glede zasebnih pravic in obveznosti.56 Vendar zgolj premoženjska narava spora sama po sebi prav tako ne zadošča za aplikacijo prvega odstavka 6. člena EKČP. Tako so iz področja uporabe izvzete npr. davčne zadeve, kjer je še vedno prevladujoče javnopravno razmerje med državo in davkoplačevalcem (Ferrazzini proti Italiji).57 Ne uporablja se tudi za postopke v zvezi z bivanjem in izgonom tujcev,58 azilne postopke,59 volilne spore ter notranja razmerja med javnimi uslužbenci in organi javne uprave, ki se nanašajo na izvrševanje državne oblasti.60
Potrebno je paziti, da obveznosti po EKČP, ki se nanašajo na izvrševanje sodnega nadzora nad upravo ne širimo preveč, na kar je jasno opozorjeno tudi v sodni praksi ESČP.61
Pravico in obveznost mora priznavati/določati nacionalni materialni predpis.62 Pravzaprav zadostuje že to, da je zahtevek pritožnika po domačem pravu sklepčen. Pritožnik torej na razumni podlagi (iz dejstev, ki jih navaja, ob njihovi dokazanosti, izhaja utemeljenost zahtevka) uveljavlja, da pravica v domačem pravu obstoji.
3. 1. 1. 4. Obstoj sodišča (tribunal)
O sporu odloča sodišče (tribunal), ki je neodvisno63 in nepristransko64 ter z zakonom ustanovljeno.65 Minimalna zahteva, ki jo je skozi svojo sodno prakso vzpostavilo ESČP je, da tak organ vsaj na eni stopnji zadosti zahtevam prvega odstavka 6. člena EKČP. Za upravni postopek in upravni spor, bo to pomenilo naslednje: Če na prvi stopnji v upravnem postopku
55 Sodba ESČP v zadevi Rola proti Sloveniji, opr. št. 12096/14; 39335/16, z dne 4. junij 2019.
56 Evropsko sodišče za človekove pravice: PRAKTIČNI VODNIK PO MERILIH DOPUSTNOSTI (2011), str. 42.
57 Sodba ESČP v zadevi Ferrazzini proti Italiji [VS], opr. št. 44759/98, z dne 12. julij 2001, 29. odstavek.
58 Sodba ESČP v zadevi Maaouia proti Franciji [VS], opr. št. 39652/98, z dne 5. oktober 2000, 38. odstavek.
59 Sodba ESČP v zadevi Panjeheighalehei proti Danski, opr. št. 11230/07, z dne 13. oktober 2009.
60 Sodba ESČP v zadevi Vilho Eskelinen in drugi proti Finski [VS], opr. št. 63235/00, z dne 19. april 2007.
61 Sodba ESČP v zadevi Waite in Kennedy proti Nemčiji [VS], opr. št. 26083/94, z dne 18. februar 1999.
62 Sodba ESČP v zadevi Fayed proti Združenemu kraljestvu, opr. št. 17101/90, z dne 21. september 1994, 65.
odstavek. Enako tudi Roche proti Združenemu kraljestvu [VS], opr. št. 32555/96, z dne 19. oktober 2005, odstavek 116-126.
63 Sodba ESČP v zadevi Campbell in Fell proti Združenemu kraljestvu, opr. št. 7819/77; 7878/77, z dne 28. junij 1984, odstavek 78-82.
64 Sodba ESČP v zadevi Piersack proti Belgiji, opr. št. 8692/79, z dne 26. oktober 1984, odstavek 30-32.
65Sodba ESČP v zadevi H. proti Belgiji, opr. št. 8950/80, z dne 30. november 1987, odstavek 50-55.
12
izda odločbo upravni organ, ki sam ne ustreza zahtevam, mora v upravnem sporu (sodni postopek o zakonitosti dokončnih upravnih aktov), ki časovno sledi upravnemu postopku, tem zahtevam biti zadoščeno. Zadošča, da ima sodišče možnost presojanja pritožnikovih dejanskih in pravnih ugovorov, ki jih je ta uveljavljal v upravnem postopku.
Tudi upravni organi države lahko ustrezajo temu kriteriju, če člani takšnega organa niso vezani na navodila izvršilne veje oblasti in lahko v konkretnih zadevah odločajo samostojno.66
3. 1. 1. 5. Načelo enakosti orožij in kontradiktornost
Iz prvega odstavka 6. člena EKČP, ki vsebuje besedi “pravično” in “nepristransko”, še prej pa iz samega naslova “pošteno sojenje”, lahko izluščimo implicitno izraženo načelo “enakosti orožij” (equality of arms). Njegovo bistvo tiči v ideji, da mora v postopku imeti vsaka stranka možnost, ki je ne postavlja v bistveno slabši (neugodnejši) položaj v primerjavi s svojo nasprotnico, da predstavi svoje videnje zadeve, odločevalcu pa tudi predlaga izvedbo dokazov s posameznimi dokaznimi sredstvi. Gre za vzpostavitev pravičnega ravnotežja med strankami v postopku, kar lepo ponazarja simbol sodniške tehtnice.
Načelo prav tako vključuje zahtevo, da imata obe stranki v zadevi pravico biti obveščeni o dejstvih in argumentih nasprotne stranke in posledično imeti enako možnost odgovoriti drugi.
ESČP je ugotovilo kršitve tega načela, ko se je domače sodišče v svoji sodbi oprlo na vloge, o katerih ena od strank v zadevi ni vedela ničesar;67 ko je bil eni strani odrečen dostop do pomembnih dokumentov v zadevnem spisu;68 ali ji je bila zavrnjena pravica, da bi bili upoštevani določeni dokazi,69 tudi pravica do izvedencev;70 ali pa so nacionalna sodišča upoštevala samo vloge ene stranke.71
Potrebno pa je izpostaviti pomembno distinkcijo: V kolikor sta do možnosti izjavljanja, seznanitve in opredelitve do dokaznega gradiva prikrajšani obe stranki v postopku, ne moremo govoriti o kršitvi načela enakosti orožji, saj sta obe stranki enako prikrajšani in je (v tem pogledu) ravnotežje vzpostavljeno. Prišlo pa je seveda do kršitve drugih temeljnih pravic (npr.
kontradiktornosti, pravice do izjave, itd.).72
66 Sodba ESČP v zadevi Sramek proti Avstriji, opr. št. 8790/79, z dne 22. oktober 1984.
67 Sodba ESČP v zadevi The Fortum Corporation proti Finski, opr. št. 32559/96, z dne 15. julij 2003.
68 Sodba ESČP v zadevi McMichael proti Združenemu kraljestvu, opr. št. 16424/90, z dne 24. februar 1995.
69 Sodba ESČP v zadevi De Haes in Gijsels proti Belgiji, opr. št. 19983/92, z dne 24. februar 1997.
70 Sodba ESČP v zadevi Bönisch proti Avstriji, opr. št. 8658/79, z dne 6. maj 1985.
71 Sodba ESČP v zadevi Quadrelli proti Italiji, opr. št. 28168/95, z dne 11. januar 2000. Več o tem glej Gomien, D.: KRATEK VODIČ PO EVROPSKI KONVENCIJI O ČLOVEKOVIH PRAVICAH (2009), str. 54.
72 Sodba ESČP v zadevi Krcmar in drugi proti Republiki Češki, opr. št. 35376/97, z dne 3. marec 2000.
13
3. 1. 2. Resolucija Sveta Evrope št. (77) 31 o zaščiti posameznikov v razmerju do aktov upravnih organov
Pomemben dokument izpod okrilja Sveta Evrope je tudi Resolucija št. (77) 31 o zaščiti posameznikov v razmerju do aktov upravnih organov (v nadaljevanju: Resolucija).73 Sprejeta je bila leta 1977 na podlagi širšega konsenza kar se tiče temeljnih načel postopka in je namenjena zagotovitvi pravičnosti v razmerju med posameznikom in upravnimi organi. Ne gre sicer za pravno zavezujoč dokument, ki bi ga upravni organi države članice bili primorani neposredno uporabljati. Vsekakor pa vsebuje veliko koristnih smernic, predvsem procesne narave, ki se jih velja držati. Je pa večina temeljnih načel že upoštevanih v slovenskem pozitivnem pravu.
Resolucija vsebuje nekatera tipična jamstva poštenega postopka, ki so neposredno povezana s pravico stranke do izvajanja dokazov v upravnem postopku. Posebej velja omeniti člen I (Pravica do izjave – right to be heard), člen II (Pravica dostopa do informacij – access to information) in člen III (Pomoč in zastopanje – assistance and representation).
Kar se tiče pravice do izjave Resolucija določa: “1. Glede katerega koli upravnega akta, ki bi lahko negativno vplival na njegove pravice, svoboščine ali interese, lahko zadevna oseba predloži dejstva in argumente ter priloži dokazila, ki jih bo v obzir vzel upravni organ. 2.
Zadevna stranka je pravočasno in na primeren način obveščena o pravicah iz prejšnjega odstavka.”
Predpogoj navajanja dejstev in predlaganja dokazov je možnost stranke, da dostopa in pridobi informacije, ki se tičejo predmeta postopka. Le tako bo stranka lahko podala relevantno trditveno podlago in v dokaz svojih navedb ponudila ustrezne dokaze. V zvezi s tem Resolucija določa: “Na njegovo zahtevo je zadevna oseba pred sprejetjem upravnega akta ustrezno obveščena o razpoložljivih podatkih, pomembnih za sprejetje tega akta.”
Nazadnje pa ima stranka tudi možnost pomoči in pravnega zastopanja pred upravnimi organi, kar vsekakor lahko pripomore h kvalitetnejšemu navajanju pravno relevantnih dejstev in k predlaganju dokazov. Nikakor pa to ni dolžnost stranke, lahko se namreč zastopa tudi sama ali po pooblaščencu, ki ni pravni strokovnjak (kar sovpada s prvim odstavkom 46. člena in 54.
členom ZUP).
73 Odločitev, ki jo sprejme država, skupina držav ali države v okviru mednarodne organizacije in praviloma nima pravno zavezujočih učinkov.
14 3. 1. 3. Pravica do izvajanja dokazov v praksi ESČP
“In the determination of his civil rights and obligations, ... everyone is entitled to a fair ...
hearing ... by [a] ... tribunal ...”
ESČP ne preizkuša pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in dopustnosti predloženih in izvedenih dokazov po nacionalnem pravu, temveč zgolj izpolnitev konvencijskih zahtev po poštenem sodnem postopku. Bistvena sta kontradiktornost in načelo enakosti orožij.74 ESČP namreč ni četrta instanca v rednem sodnem postopku.75
Sodišče je v zadevi Vilen proti Finski76 izreklo, da mora stranka v postopku imeti možnost seznanitve in opredelitve do vseh dokazov in izjav udeležencev, vključno z izvidom in mnenjem, ki ga poda izvedenec (v tem primeru zdravnik), z namenom, da lahko vpliva na odločitev sodišča. Nerelevantno po mnenju sodišča je, ali je sporno mnenje dejansko vplivalo na odločitev nacionalnega pritožbenega odbora. Že samo dejstvo, da je bilo vključeno v dokazno gradivo spisa, daje stranki možnost, da sama presodi, ali bo podala komentarje zoper to mnenje. Ker pritožbeni odbor tega stranki ni omogočil, je prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP.
V zadevi Andrejeva proti Latviji77 je ESČP opredelilo pravico do poštenega obravnavanja pred upravnimi sodišči (the right to a fair hearing). Gre za to, da stranki upravnega postopka, ki je bila v njem v pretežno podrejenem položaju v razmerju do države, zagotovimo prirejenost v sodnem postopku.78 Ta vključuje pravico stranke do izjave ter podaje pripomb o relevantnih dejstvih in dokazih, vključno z izjavami prič in nasprotnih udeležencev. Vse povedano velja tudi v postopku pred ustavnim sodiščem,79 kjer je sodišče naredilo napako in pisanje vročilo na napačnem naslovu. Stranka je bila zaradi tega prikrajšana za pravico do izjavljanja (Gaspari proti Sloveniji, 2009).80 Sodišče poudari, da EKČP ne sili držav članic k ustanovitvi pritožbenih ali kasacijskih sodišč. Kadar pa taka sodišča obstajajo, morajo postopki pred njimi izpolnjevati jamstva iz 6. člena EKČP.
74 Dikov, G.; Vitkauskas, D.: PROTECTING THE RIGHT TO A FAIR TRIAL UNDER THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS,Council of Europe (2017), str. 60-69.
75 Tako tudi Sodba ESČP v zadevi Padalevičius proti Litvi, opr. št. 12278/03, z dne 7. julij 2009.
76 Sodba ESČP v zadevi Vilen proti Finski, opr. št. 22635/04, z dne 17. februar 2009.
77 Sodba ESČP v zadevi Andrejeva proti Latviji, opr. št. 55707/00, z dne 18. februar 2009, odstavek 96.
78 Knez, R.: Ustavnopravni vidiki upravnoprocesnega varstva – pomen ZUP skozi prizmo Ustave RS, v: Kerševan, E.; Kovač, P. (ur.): KOMENTAR ZAKONA O SPLOŠNEM UPRAVNEM POSTOPKU (ZUP)(2020), str. 52, 54.
79 Sodba ESČP v zadevi Ruiz-Mateos proti Španiji, opr. št. 12952/87, z dne 23. junij 1993, odstavek 31-32.
80 Sodba ESČP v zadevi Gaspari proti Sloveniji, opr. št. 21055/03, z dne 21. julij 2009.
15
Pomembno je tudi stališče ESČP iz zadeve Edwards proti Združenemu kraljestvu,81 da pravica do razkritja dokazov ni absolutna. Omejena je lahko namreč z varstvom javnega interesa. V takem primeru je dopustno, da se tovrstni občutljivi dokazi, z razkritjem katerih bi se prizadel javni interes, stranki ne izročijo.82
Za ugotavljanje dejstev v teh postopkih je zadolženo ESČP. Države podpisnice pa morajo nuditi dejansko pomoč tako, da priskrbijo vse potrebne informacije. Njihovo ravnanje se lahko upošteva pri dokazovanju (Irska proti Združenemu kraljestvu, 161. odstavek).83
3. 1. 3. 1. Dopustnost dokaznih sredstev
ESČP v zadevi Colak in Tsakiridis proti Nemčiji84 poudari, da njegova naloga ni obravnavati napake v dejanskem stanju in dokazovanju, ki naj bi jih zagrešilo nacionalno sodišče, razen če in v kolikor se s tem krši konvencijske pravice. 6. člen EKČP zagotavlja zgolj pravico do poštenega sojenja, ne vsebuje pa določil o (ne)dopustnosti in izvajanju dokazov s posameznimi dokaznimi sredstvi. To so vprašanja, ki so v prvi vrsti v domeni nacionalnega zakonodajalca in sodišča.85 ESČP zato v okviru svojih pristojnosti presoja zgolj, ali so bile vsem strankam v postopku dane enake možnosti opredelitve, seznanitve in izpodbijanja predloženih in izvedenih dokazov. V dotični zadevi je ugotovilo, da pritožnik ni bil postavljen v bistveno slabši položaj glede na nasprotno stranko, tako da je bil postopek, gledano kot celota, spoznan za skladen s 6.
členom EKČP.
3. 1. 3. 2. Obveznost izvedbe dokazov na glavni obravnavi
Kar se tiče (ne)izvedbe glavne obravnave pred vrhovnim sodiščem je zanimiv primer Westlund proti Islandiji.86 ESČP je v sodbi, kjer je mesto predsednika sodišča zasedal Boštjan M.
Zupančič, ugotovilo neskladje med uporabljenimi nacionalnimi standardi in sodno prakso izhajajočo iz Konvencije. Razpis glavne obravnave je odvisen od narave vprašanj, o katerih bo odločalo pristojno sodišče in ali ta odpirajo kakšna dejanska ali pravna vprašanja, ki jih ni mogoče ustrezno rešiti zgolj na podlagi spisa. Ob upoštevanju pomembnosti zadeve za pritožnico, je ESČP ugotovilo, da islandsko Vrhovno sodišče spornega vprašanja v zadevi ni moglo pravilno presoditi brez neposredne ocene dokazov na glavni obravnavi. Odsotnost
81 Sodba ESČP v zadevi Edwards proti Združenemu kraljestvu, opr. št. 13071/87, z dne 16. december 1992.
82 Sodba ESČP v zadevi Chahal proti Združenemu kraljestvu, opr. št. 22414/93, z dne 15. november 1996.
83 Evropsko sodišče za človekove pravice: PRAKTIČNI VODNIK PO MERILIH DOPUSTNOSTI (2011), str. 10.
84 Sodba ESČP v zadevi Colak in Tsakiridis proti Nemčiji, opr. št. 77144/01; 35493/05, z dne 5. marec 2009.
85 Tako tudi Sodba ESČP v zadevi Garcia Ruiz proti Španiji [VS], opr. št. 30544/96, z dne 21. januar 1999, odstavek 28.
86 Sodba ESČP v zadevi Westlund proti Islandiji, opr. št. 42628/04, z dne 6. december 2007.
16
slednje je bila posledica nacionalnega predpisa, ki je Vrhovnemu sodišču prepovedoval diskrecijsko odločanje o (ne)razpisu ustne obravnave. ESČP je ob upoštevanju postopka kot celote, zlasti glede na pomembno vlogo Vrhovnega sodišča in vprašanj, ki so bila predmet postopka, razsodilo, da sojenje zgolj na podlagi spisa ni bilo upravičeno. Odsotnost javne obravnave pred Vrhovnim sodiščem je rezultirala v kršitvi prvega odstavka 6. člena EKČP.
Razvidno je torej, da ESČP v svoji sodni praksi v zvezi z izvajanjem dokazov presoja zgolj pravičnost postopka kot celote, pravna ureditev samega dokaznega postopka in dokaznih sredstev v nacionalni zakonodaji pa je v pristojnosti države članice. Uporaba dokazov, pridobljenih v nasprotju z nacionalno zakonodajo, kot taka ni nujno v nasprotju z zahtevo po poštenem postopku iz prvega odstavka 6. člena EKČP. Ko se nacionalno sodišče opira na nezakonito pridobljene dokaze, bo ESČP preverilo zgolj: a) ali je nezakonitost po domačem pravu rezultirala v nepravičnem postopku v avtonomnem smislu Konvencije in b) ali je pritožnik imel možnost sprožiti postopek o domnevni kršitvi pred domačim sodiščem.87
3. 2. Evropska unija
Glede na to, da že 4. člen Pogodbe o Evropski uniji88 določa dolžnost države članice, da zagotovi spoštovanje in izpolnjevanje evropskega prava, moramo ugotoviti relevantne predpise prava EU, ki strankam ponujajo procesne možnosti na področju dokazovanja, preko katerih se bo zagotovilo uresničevanje pravice do sodnega varstva in enakega varstva pravic.
3. 2. 1. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (2010/C 83/02)
Listina EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)89 ob upoštevanju pristojnosti in nalog Unije ter načela subsidiarnosti potrjuje pravice, ki izhajajo zlasti iz skupnih ustavnih tradicij in mednarodnih obveznosti držav članic, EKČP, socialnih listin, ki sta jih sprejela Evropska unija in Svet Evrope, ter sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU) in ESČP.90 Razglašena je bila 7. decembra 2000 v Nici. Listina je zavezujoč dokument, ki določa pravice, ki jih morajo spoštovati tako organi in institucije Evropske unije, kot tudi države članice in njihovi organi, kadar in v kolikor izvajajo zakonodajo EU. Svojo zavezujočo naravo in neposredni učinek je pridobila s sprejetjem Lizbonske pogodbe.91
87 Sodba ESČP v zadevi Schenk proti Švici [VS], opr. št. 10862/84, z dne 12. julij 1988, odstavek 47-51.
88 Uradni list Evropske unije C 202/1, z dne 1. 3. 2020.
89 Uradni list Evropske unije C 83/389, z dne 30. 3. 2010, str. 389.
90 Preambula listine.
91 Zakon o ratifikaciji Lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (MLP), Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 10/08.
17
Kar se tiče upravnega procesnega prava in s tem povezanega dokazovanja v upravnih postopkih, vsebuje najpomembnejše procesne garancije Naslov V – Pravice državljanov, ki v svojem členu 41 (Pravica do dobrega upravljanja) določa: “1. Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku. 2. Ta pravica vključuje predvsem: (a) pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene; (b) pravico vsake osebe do vpogleda v svoj spis ob spoštovanju legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti in (c) obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži. 4. Vsakdo se lahko na institucije Unije obrne v enem od jezikov Pogodb in mora prejeti odgovor v istem jeziku.”
Pravica do izjasnitve iz točke a) pomeni, da mora biti vsaki stranki zagotovljena možnost, da se pred izdajo posamičnega akta izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki lahko vplivajo na odločitev. Pravica vključuje tudi predlaganje dokazov, njihovo izvedbo (v kolikor so pravno relevantni) in seznanitev z dokazi, ki jih predlaga morebitna nasprotna stranka v postopku, ter s tistimi, s katerimi razpolaga organ EU in jih namerava uporabiti proti stranki. Pravica iz točke b) do vpogleda v svoj spis služi podobnemu namenu, saj vpogled v spis in seznanitev z njegovo vsebino, ki se tiče zadevne stranke, tej omogoča, da uspešno pripravi svojo obrambo. S tem je povezan tudi člen 42 (Pravica dostopa do dokumentov), ki vsakemu državljanu Unije in fizični ali pravni osebi s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic omogoča dostop do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta.
Pod Naslovom VI – Sodno varstvo, člen 47 zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča. Vsebina sovpada s prvim odstavkom 6. člena in 13. členom EKČP. Bistvena razlika je v tem, da v pravu Unije pravica do poštenega sojenja ni omejena na spore, ki se nanašajo na pravice in obveznosti civilnega prava.92 Člen 47 se uporablja za institucije Unije in države članice pri njihovem izvajanju prava Unije in velja za vse pravice, zagotovljene s tem pravom.93
3. 2. 2. Pravica do izvajanja dokazov v sodni praksi Sodišča Evropske unije94
V primeru Orkem proti Evropski komisiji (C-374/87)95 je SEU izreklo, da ima Komisija načrtno podeljena široka pooblastila v preiskavi spoštovanja konkurenčnih prepovedi. Tako je
92 Pojasnila k Listini EU o temeljnih pravicah (2007/C 303/02).
93 Ibidem.
94 S sedežem v Luksemburgu, skrbi za enotno razlago in uporabo prava EU v vseh državah članicah EU. Skupen izraz za Sodišče, ki obravnava zahteve nacionalnih sodišč za predhodno odločanje, nekatere ničnostne tožbe in pritožbe, in Splošno sodišče, ki obravnava ničnostne tožbe posameznikov, podjetij in držav članic EU.
95 Sodba Sodišča EU v zadevi Orkem proti Evropski komisiji, opr. št. 347/87, z dne 18. oktober 1989.
