GLAVNA OBRAVNAVA V UPRAVNEM SPORU KOT ČLOVEKOVA PRAVICA

(1)

Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta

GLAVNA OBRAVNAVA V UPRAVNEM SPORU KOT ČLOVEKOVA PRAVICA

(Magistrsko diplomsko delo)

Avtorica: Sara Anadolli, univ. dipl. prav.

Mentor: prof. dr. Igor Kaučič Somentorica: doc. dr. Bruna Žuber

Ljubljana, junij 2021

(2)

Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta

GLAVNA OBRAVNAVA V UPRAVNEM SPORU KOT ČLOVEKOVA PRAVICA

(Magistrsko diplomsko delo)

Avtorica: Sara Anadolli, univ. dipl. prav.

Mentor: prof. dr. Igor Kaučič Somentorica: doc. dr. Bruna Žuber

Ljubljana, junij 2021

(3)

Najlepša hvala družini za vso podporo, spodbudo, zagon in ljubezen v času študija.

Iskrena hvala tudi prof. dr. Igorju Kaučiču in doc. dr. Bruni Žuber za mentorstvo ter vse usmeritve, predloge in napotke pri pisanju magistrskega diplomskega dela.

(4)

Povzetek:

Magistrsko diplomsko delo z naslovom Glavna obravnava v upravnem sporu kot človekova pravica celovito obravnava vprašanje (ne)izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu.

Mednarodni in slovenski predpisi predvidevajo javne sodne postopke z neposrednim ustnim obravnavanjem zadev. Prvi odstavek 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin določa, da je javna obravnava sestavni del pravice do poštenega sojenja. Ustava Republike Slovenije posredno ureja glavno obravnavo v upravnem sporu, in sicer zlasti v 22. členu (enako varstvo pravic), 23. členu (pravica do sodnega varstva) in 24.

členu (javnost sojenja). Glavno obravnavo kot zakonsko materijo podrobneje urejajo določbe Zakona o upravnem sporu in Zakona o pravdnem postopku. Izhajajoč iz ugotovitev Evropskega sodišča za človekove pravice, Ustavnega sodišča Republike Slovenije in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v magistrskem diplomskem delu zagovarjam dosledno izvedbo glavne obravnave, predvsem v primeru spornega dejanskega stanja in ko stranka njeno izvedbo izrecno zahteva. Vrhovno sodišče Republike Slovenije in Ustavno sodišče Republike Slovenije sta v novejši sodni praksi zavzela enotno stališče, da ima glavna obravnava v upravnem sporu enako naravo in smisel kot glavna obravnava v katerem koli drugem sodnem postopku.

Ustavno sodišče Republike Slovenije je pravico do glavne obravnave v upravnem sporu opredelilo kot samostojno človekovo pravico, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave Republike Slovenije. Pravica ni absolutna, zato morajo biti posegi vanjo zakonsko določeni ter prestati ustavna testa legitimnosti (tretji odstavek 15. člena Ustave Republike Slovenije) in sorazmernosti (2. člen Ustave Republike Slovenije).

Ključne besede: glavna obravnava - upravni spor - Upravno sodišče - Vrhovno sodišče - Ustavno sodišče - Evropsko sodišče za človekove pravice - Zakon o upravnem sporu - Ustava Republike Slovenije - Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljih svoboščin.

(5)

Abstract:

The master's thesis titled The main hearing in an administrative dispute as a human right comprehensively deals with issues regarding decision-making in an administrative dispute.

International and Slovenian legal acts envisage public legal procedures with direct oral proceedings. The right to an oral hearing is an integral part of the right to a fair trial, as guaranteed by Article 6 of the European Convention on Human Rights. The Constitution of the Republic of Slovenia indirectly regulates the right to a main hearing in an administrative dispute, especially in Article 22 (Equal Protection of Rights), Article 23 (Right to Judicial Protection) and Article 24 (Public Nature of Court Proceedings). The right to a main hearing is specified in the Administrative Dispute Act and the Contentious Civil Procedure Act. Building on the findings of the European Court of Human Rights, the Constitutional and the Supreme Court of the Republic of Slovenia, the master's thesis advocates for the consistent execution of the main hearing, particularly in cases where facts are being disputed and when a party explicitly demands it. The Constitutional and the Supreme Court of the Republic of Slovenia agreed that the main hearing possesses the same nature and meaning in an administrative dispute as it does in any other judicial proceeding. The Constitutional Court of the Republic of Slovenia has declared the right to a main hearing in an administrative dispute as an independent human right, which is guaranteed by Article 22 of the Constitution. As the right is not absolute, the absence of the main hearing is only permissible in duly justified cases prescribed by law and when the Constitutional tests of legitimacy (paragraph 3 of Article 15 of the Constitution) and proportionality (Article 2 of the Constitution) are passed.

Key words: Main Hearing - Administrative Dispute - Administrative Court - Supreme Court - Constitutional Court - European Court of Human Rights - Administrative Dispute Act - Constitution of the Republic of Slovenia - European Convention on Human Rights.

(6)

KAZALO

1. UVOD 7

2. POMEN GLAVNE OBRAVNAVE IN NJENA UMESTITEV V POSTOPEK UPRAVNEGA SPORA 9

3. MEDNARODNA UREDITEV SOJENJA NA JAVNI OBRAVNAVI 11

3.1 SPLOŠNA DEKLARACIJA ČLOVEKOVIH PRAVIC 11

3.2 MEDNARODNI PAKT O DRŽAVLJANSKIH IN POLITIČNIH PRAVICAH 11

3.3 LISTINA EVROPSKE UNIJE O TEMELJNIH PRAVICAH 12

3.4 EVROPSKA KONVENCIJA O VARSTVU ČLOVEKOVIH PRAVIC IN TEMELJNIH SVOBOŠČIN TER EVROPSKO SODIŠČE ZA

ČLOVEKOVE PRAVICE IN PRAVICA DO IZVEDBE GLAVNE OBRAVNAVE 12

4. SODNA PRAKSA ESČP GLEDE SOJENJA NA GLAVNI OBRAVNAVI 15 4.1 SODBA ESČP V ZADEVI STALLINGER IN KUSO PROTI AVSTRIJI, Z DNE 23.4.1997 15 4.2 SODBA ESČP V ZADEVI DÖRY PROTI ŠVEDSKI, Z DNE 12.11.2002 15 4.3 SODBA ESČP V ZADEVI JUSSILA PROTI FINSKI, Z DNE 23.11.2006 15 4.4 SODBA ESČP V ZADEVI PRODUKCIJA PLUS STORITVENO PODJETJE D.O.O. PROTI SLOVENIJI, Z DNE 23.10.2018 16 4.5 SODBA ESČP V ZADEVI NUNES DE CARVALHO E SÁ PROTI PORTUGALSKI, Z DNE 6.11.2018 17 4.6 SODBA ESČP V ZADEVI MIROVNI INŠTITUT PROTI SLOVENIJI, Z DNE 13.3.2018 18 4.7 SODBA ESČP V ZADEVI CIMPERŠEK PROTI SLOVENIJI, Z DNE 30.6.2020 19 5. SLOVENSKA USTAVNA UREDITEV SOJENJA NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU 20

5.1 ČLEN 22USTAVE (ENAKO VARSTVO PRAVIC) 20

5.2 ČLEN 23USTAVE (PRAVICA DO SODNEGA VARSTVA) 21

5.3 ČLEN 24USTAVE (JAVNOST SOJENJA) 22

5.4 TRETJI ODSTAVEK 120. ČLENA USTAVE (SODNO VARSTVO PROTI ODLOČITVAM UPRAVNIH ORGANOV IN NOSILCEV JAVNIH

POOBLASTIL) 23

5.5 ČLEN 157USTAVE (UPRAVNI SPOR) 23

5.6 USTAVNO DOPUSTNE OMEJITVE PRAVICE DO GLAVNE OBRAVNAVE V UPRAVNEM SPORU 24 6. ZAKONSKA PODLAGA SOJENJA NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU 26

6.1 ZUS-1 26

6.2 ZPP 28

7. PRAVICA DO GLAVNE OBRAVNAVE V SODNI PRAKSI 29

7.1 SODNA PRAKSA VRHOVNEGA SODIŠČA 29

7.1.1 ZAHTEVAPOENAKOSTIOROŽIJVPOSTOPKUINIZVEDBAGLAVNEOBRAVNAVEVUPRAVNEMSPORU 29 7.1.2 ZAHTEVA PO RAZUMNI, IZČRPNI IN PREPRIČLJIVI ARGUMENTACIJI ODLOČITVE GLEDE IZVEDBE DOKAZOV IN GLAVNE

OBRAVNAVE 30

7.1.3 MATERIALNO PROCESNO VODSTVO NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU 30

7.1.4 ZAGOTOVITEV SODELOVANJA STRANKE NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU 31

7.1.5 ODLOČANJE NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU V PRIMERU SPORNEGA DEJANSKEGA STANJA 31 7.1.6 ZAHTEVA PO ODLOČANJU O CELOTNEM DOKAZNEM GRADIVU NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU 32

7.2 SODNA PRAKSA USTAVNEGA SODIŠČA 32

7.2.1 STRANKINA PRAVICA DO IZJAVE NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU 33

7.2.2 NAČELO EKONOMIČNOSTI POSTOPKA V POVEZAVI Z ODLOČANJEM NA SEJI V UPRAVNEM SPORU 33 7.2.3 ZAHTEVA PO KVALIFICIRANEM STRANKINEM PREDLOGU ZA IZVEDBO GLAVNE OBRAVNAVE V UPRAVNEM SPORU 34 7.2.4 OČITEK PRISTRANSKEGA ODLOČANJA V POVEZAVI Z NEIZVEDBO GLAVNE OBRAVNAVE V UPRAVNEM SPORU 34 7.2.5 SODBA PRESENEČENJA PRI ODLOČANJU BREZ GLAVNE OBRAVNAVE PRED VRHOVNIM SODIŠČEM 35 7.2.6 ZAHTEVA PO IZVEDBI GLAVNE OBRAVNAVE V UPRAVNEM SPORU, KO SODIŠČE ODLOČA O PRAVNIH IN DEJANSKIH

VPRAŠANJIH 35

7.2.7 ZAHTEVA PO USTREZNI OBRAZLOŽITVI V PRIMERU NEIZVEDBE GLAVNE OBRAVNAVE V UPRAVNEM SPORU 36

7.3 SKLEPNE UGOTOVITVE ANALIZIRANE SODNE PRAKSE 37

8. ZAKLJUČEK 40

9. VIRI IN LITERATURA 42

(7)

1. UVOD

Javno sojenje v upravnih sporih je v kontinentalnem pravnem krogu pomemben del ureditve sodnih postopkov.¹ Pravica do sojenja na javni glavni obravnavi je temeljna človekova pravica, ki je bistvenega pomena z vidika uresničevanja pravice do kontradiktornega in poštenega postopka.² Pošteno sojenje ne pomeni le pravnega jamstva, temveč velja za konstruktivno sestavino vladavine prava (2. člen Ustave Republike Slovenije³, v nadaljevanju: Ustava).⁴ Za pošteno sojenje je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti ali pravni interesi so predmet sodnega postopka, ustrezne možnosti, da predlaga dokaze, zavzame stališče glede pravnih in dejanskih vidikov zadeve, se opredeli do dokaznih predlogov nasprotne stranke ter rezultatov dokazovanja.⁵ S tem je povezana pravica do kontradiktornega sodnega postopka, ki zahteva spoštovanje načela enakosti orožij (»equailty of arms«) in mora biti spoštovana v vseh postopkih in vseh fazah postopka.⁶ Kot je poudarilo Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) je javna oziroma ustna obravnava pomembna tudi za zagotovitev preglednosti sodnega sistema in varstva strank pred delovanjem sodišč brez javnega nadzora.⁷

Izvedba glavne obravnave v okviru upravnega spora temelji na varstvu nekaterih temeljnih človekovih pravic, predvsem pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave) in pravice do javnosti sojenja (24. člen Ustave).⁸ Dejansko stanje glede izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu je v Sloveniji z vidika javnosti, neposrednosti ter ustnosti do nedavnega odstopalo od veljavne zakonske ureditve.⁹ Čeprav Zakon o upravnem sporu¹⁰ (v nadaljevanju ZUS-1) kot pravilo določa, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi, je bila v praksi Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) glavna obravnava razpisana le izjemoma. Na dolžnost izvajanja glavnih obravnav pred Upravnim sodiščem sta opozarjala Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) in Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče), od leta 2018 pa tudi ESČP.¹¹

Ustavno sodišče je v svoji novejši praksi pravico do glavne obravnave v upravnem sporu opredelilo kot samostojno človekovo pravico, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave.¹² Slovenski trend razvoja glavne obravnave v upravnem sporu kaže, da glavna obravnava ne velja več le

1 B. Hojnik, Problematika sojenja v upravnem sporu s poudarkom na problemu javnosti sojenja in glavni obravnavi (2005), str. 152.

2 B. Žuber, v: Marko Kambič in Katja Škrubej (ur.), Odsev dejstev v pravu: da mihi facta, dabo tibi ius: liber amicorum Janez Kranjc (2019), str. 493.

3 Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 75/16.

4 P. Jambrek, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 258.

5 F. Testen, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 244.

7 G. Kovačič, Nič več sojenja za zaprtimi vrati, v: Pravna praksa, št. 37 (2020), str. 3.

8 B. Hojnik, Problematika sojenja v upravnem sporu s poudarkom na problemu javnosti sojenja in glavni obravnavi (2005), str. 3.

9 Prav tam, str. 152.

10 Zakon o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 107/09, 62/10, 98/11, 109/12 in 10/17.

12 Odločba Ustavnega sodišča Up-135/19, U-I-37/19, z dne 4. 4. 2019 (točka 22) in Up-360/16, z dne 18.6.2020 (točka 11). Tako tudi B. Žuber, Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 19.

(8)

za eno od procesnih dejanj v procesni dispoziciji sodišča, temveč ima status samostojne človekove pravice, ki je povezana z uresničevanjem drugih človekovih pravic. Skupaj kot ustavna procesna jamstva tvorijo jedro poštenega postopka.¹³ Utemeljitev pomena dosledne izvedbe glavne obravnave za poštenost sodnih postopkov in okrepljen pomen ustavnih procesnih jamstev pri odločanju v upravnem sporu bo v magistrskem diplomskem delu predstavljena na podlagi mednarodne in domače pravne ureditve ter pripadajoče sodne prakse.

13 B. Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 19.

(9)

2. POMEN GLAVNE OBRAVNAVE IN NJENA UMESTITEV V POSTOPEK UPRAVNEGA SPORA

Pravica do sojenja na javni glavni obravnavi je temeljna človekova pravica, ki je zajamčena na mednarodni in nacionalni ravni. Glavna obravnava zagotavlja, da bo sodišče odločilo na podlagi ustnega, neposrednega in javnega obravnavanja. Namen glavne obravnave je omogočiti strankam, da se izjavijo o vseh pomembnih pravnih in dejanskih vidikih obravnavane zadeve, da komentirajo izjave vseh udeležencev, se opredelijo do predlaganih dokazov, predlagajo svoje dokaze ter aktivno sodelujejo pri izvedbi dokazov.¹⁴ Temeljnega pomena je za uravnoteženje položaja strank.¹⁵

Pri opredelitvi glavne obravnave v upravnem sporu je potrebno ločiti med pojmoma glavna obravnava ter javna obravnava. Javna obravnava je sestavni del pravice do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin¹⁶ (v nadaljevanju EKČP) in jo glede na sodno prakso ESČP povezujemo s štirimi pravicami. Ena izmed njih je pravica do glavne (po dikciji ESČP »ustne«) obravnave in osebne navzočnosti stranke pred sodiščem.¹⁷ Razmejiti je potrebno tudi pojma glavna obravnava in ustna obravnava. Slovenski zakonodajalec uporablja dikcijo »glavna obravnava«, ESČP pa

»ustna obravnava«. Ker se v upravnem sporu pravice, ki jih skladno s sodno prakso ESČP povezujemo z javno obravnavo, uresničujejo na glavni obravnavi, bom za potrebe magistrskega dela pojma enačila in uporabljala pojem »glavna obravnava«, v kolikor ni izrecno drugače določeno.

Po vzoru pravdnega postopka je v upravnem sporu opredeljeno splošno pravilo kontradiktornosti, s katerim je neposredno povezano načelo javnosti v postopku. Javnost sojenja je ustavna človekova pravica, zato je od nje mogoče odstopati pod zelo restriktivnimi pogoji, med katerimi ni želje po hitrejšem postopku.¹⁸ Glavna obravnava je posebno pomembna z vidika neodvisnosti, učinkovitosti in legitimnosti sodnega nadzora ter upoštevanja načela pravne varnosti.¹⁹ Sojenje na očeh javnosti je pomembno, ker varuje družbo pred delovanjem sodišč v tajnosti in brez javnega nadzora.²⁰ Za zunanjega opazovalca predstavlja pravica do sojenja na glavni obravnavi javnost sojenja, za stranko in druge udeležence pa sredstvo za osebno predstavitev argumentov pred sodiščem.²¹

Sodna praksa preteklih let kaže, da je Upravno sodišče v upravnem sporu večinoma sodilo na seji. Eden izmed razlogov za to je položaj Upravnega sodišča kot višjega sodišča, pri odločanju katerih prevladuje sojenje na sejah. Drug razlog je, da upravni spor sledi upravnemu

14 N. Smrekar, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem (2019), str. 301.

16 Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94. Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10 in 11 (MKVCP), Ur. l. RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/94.

17 Glej B. Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 18.

18 E. Kerševan, Upravni spor: koncept upravnosodnega nadzora nad upravo (2002), str. 126.

20 G. Kovačič, Nič več sojenja za zaprtimi vrati, v: Pravna praksa, št. 37 (2020), str. 3.

(10)

postopku, v katerem je bila ali bi morala biti sprejeta odločitev o predmetu zadeve.²² Eden najpogostejših ugovorov zoper izvedbo glavne obravnave je, da se z njo upravni spor podaljšuje. Vendar dobra priprava glavne obravnave pripomore k hitrosti postopka in rešitvi upravnega spora.²³ Drugi očitek je, da izvedena glavna obravnava ne doseže namena v primerih, ko Upravno sodišče izpodbijani akt odpravi in ga vrne v ponovno odločanje upravnim organom. Očitek je neutemeljen, saj materialna pravnomočna sodba pristojni organ v ponovljenem postopku veže glede izreka in glede nosilnih razlogov, ki ga utemeljujejo.

Zaradi neločljive povezave s pravnimi stališči glede pravice do izvedbe dokazov in izrekom sodbe je pristojni organ vezan tudi na s sodbo ugotovljena dejstva. Stranke imajo zaradi prevlade načela neposrednosti nad načelom pisnosti po glavni obravnavi vtis pravičnejše odločitve, kar povečuje legitimnost izvajanja sodne oblasti.²⁴ Pristop odločanja v upravnem sporu po opravljeni glavni obravnavi torej zasleduje cilj »boljšega« upravnega spora.²⁵

23 R. Pirnat in E. Kerševan, Nekaj misli o zvečanju učinkovitosti upravnega spora, v: Podjetje in delo, št. 31 (2005), str. 1040.

(11)

3. MEDNARODNA UREDITEV SOJENJA NA JAVNI OBRAVNAVI

Sodišča in drugi državni organi so vezani s pravili mednarodnega prava. Opustitev zakonodajne ureditve oziroma izvedbe glavne obravnave v posameznem postopku lahko vodi do odgovornosti države pred mednarodnimi sodišči in drugimi mednarodnimi organi.²⁶ Razmerje med notranjim pravom Republike Slovenije in mednarodnim javnim pravom je urejeno v 8. členu Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi skladni s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava, tj. običajnim pravom, in z mednarodnimi pogodbami, ki zavezujejo Slovenijo.²⁷ Razmerje opredeljuje tudi drugi odstavek 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni »v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.«²⁸

3.1 SPLOŠNA DEKLARACIJA ČLOVEKOVIH PRAVIC

Splošna deklaracija človekovih pravic²⁹ (v nadaljevanju SDČP) predstavlja temelj kasnejšim mednarodnim pogodbam pri urejanju pravice do poštenega sojenja. Deklaracija nima zavezujočih pravnih učinkov za države članice Združenih narodov, vendar njene določbe predstavljajo mednarodno običajno pravo in so zaradi tega zavezujoče za vse države.³⁰ Izhodišče za odločanje sodišč na podlagi javnega obravnavanja predstavlja 10. člen, ki določa, da je »vsakdo pri odločanju o njegovih pravicah in dolžnostih in v primeru kakršnekoli kazenske obtožbe zoper njega upravičen ob polni enakosti do pravične in javne obravnave pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem.«

3.2 MEDNARODNI PAKT O DRŽAVLJANSKIH IN POLITIČNIH PRAVICAH

Sojenje na glavni obravnavi ureja tudi Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah³¹ (v nadaljevanju MPDPP). MPDPP je mednarodna pogodba, ki je v skladu z 49. členom zavezujoča za vsako državo, ki jo ratificira ali pristopi k paktu. Leta 1971 jo je ratificirala Jugoslavija. Za Slovenijo je MPDPP začel veljati 1. julija 1992 z Aktom o notifikaciji nasledstva.³² Pomen ustnega odločanja je urejen v 14. členu³³, ki zahteva, da so vsi postopki, v katerih se odloča o kazenskih obtožbah in pravicah ter obveznostih v zvezi s tožbo, načeloma izvedeni ustno.³⁴

27 R. Kljajič, v: Bruna Žuber (ur.), Pomen Prakse in zahtev ESČP za izvedbo glavne obravnave v upravnem sporu – študija projekta (2018), str. 19.

29 Uradni list RS, št. 24/05, 109/08, 38/10, 8/12, 21/13, 47/13, 65/14 in 55/17.

31 Uradni list RS, št. 35/92 – MP, št. 9/92.

32 Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 9/92, 9/93, 5/99, 9/08, 13/11, 9/13 in 5/17)

33 14. člen MPDPP določa: »...Vsakdo ima pravico, da se njegov primer pravično in javno obravnava pred pristojnim, neodvisnim in nepristranskim, po zakonu ustanovljenim sodiščem, ki odloči o utemeljenosti sleherne obtožbe, vložene zoper njega v kazenski zadevi, ali o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ...«

(12)

3.3 LISTINA EVROPSKE UNIJE O TEMELJNIH PRAVICAH

Listina Evropske unije o temeljnih pravicah³⁵ (v nadaljevanju Listina) v 47. členu (Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča)³⁶ zagotavlja enaka jamstva kot prvi odstavek 6. člena EKČP.³⁷Vsakemu, »ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije«, daje pravico do učinkovitega sodnega varstva.³⁸ Pravni status Listine je bil urejen z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, ki je amandmirala Pogodbo o Evropski uniji³⁹. Ta v prvem odstavku 6. člena daje Listini enako pravno veljavnost, kot jo imata Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije. To pomeni, da spada v primarno pravo EU.⁴⁰

3.4 EVROPSKA KONVENCIJA O VARSTVU ČLOVEKOVIH PRAVIC IN TEMELJNIH SVOBOŠČIN TER EVROPSKO SODIŠČE ZA ČLOVEKOVE PRAVICE IN PRAVICA DO IZVEDBE GLAVNE OBRAVNAVE

EKČP v prvem odstavku 6. člena ureja pravico do poštenega sojenja, iz katere izhaja pravica do javne obravnave ("public hearing"). Kot članica Sveta Evrope in pogodbenica EKČP mora Slovenija spoštovati jamstva iz prvega odstavka 6. člena EKČP.⁴¹ Javna obravnava je bistven del pravice do poštenega sojenja in jo v skladu s sodno prakso ESČP povezujemo s štirimi pravicami. To so pravica do ustne obravnave in osebne navzočnosti stranke pred sodiščem, pravica do učinkovitega sodelovanja, pravica do navzočnosti javnosti, pravica do javnega izrekanja in objave sodnih odločb.⁴² V upravnem sporu se pravice, ki jih glede na sodno prakso ESČP povezujemo z javno obravnavo, uresničujejo na glavni obravnavi. Izjema od tega je pravica do objave odločbe, ki se lahko uresniči šele po izvedeni glavni obravnavi oziroma po sprejeti odločitvi na seji, če glavna obravnava ni izvedena.⁴³

Prvi odstavek 6. člena določa, da ima vsakdo »pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnihkoli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in javno ter v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče.«

Obravnava pred sodiščem mora biti ustna. Ustno obravnavo (»oral hearing«) ESČP razume kot pravico stranke, da se sojenja osebno udeležuje, da svoje argumente predstavi ustno, se sooči z obremenilnimi dokazi in izvaja dokaze v svojo korist.⁴⁴ Obveznost zagotavljanja glavne

35 Uradni list EU, št. C 83/389.

36 47. člen v drugem odstavku določa, da ima vsakdo »pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja.«

38 Glej prvi odstavek 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

39 Zakon o ratifikaciji Lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (MLP), Ur. l. RS – Mednarodne pogodbe, št. 10/08.

41 Š. Lovšin, v: Bruna Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 76.

44 K. Merc, Pravica do ustne obravnave v postopku na podlagi zahteve za sodno varstvo, v: Pravna praksa, št. 35 (2013), str. 12.

(13)

obravnave ne nastopi v vsakem primeru odločanja pred ESČP.⁴⁵ Odločilno je, da gre za kazensko obtožbo ali za civilno naravo pravice oziroma obveznosti, ki jo ESČP razlaga avtonomno. Širitev uporabe EKČP na področje delovanja upravnega sodstva in javnopravnih pravic je nastopila na podlagi sodne prakse ESČP. Če država po nacionalnem pravu pravice ni opredelila kot civilne, presoja ESČP premoženjsko naravo pravice ali obveznosti. Če pravica ni premoženjske narave, je bistven nastanek premoženjskih posledic za osebo. Ko so ta merila izpolnjena velja, da je potrebno zagotoviti spoštovanje garancij iz prvega odstavka 6. člena EKČP tudi v javnopravnih zadevah, če so te ključne za določanje zasebnopravnih pravic ali obveznosti. Namen ugotovitve ESČP, da gre v teh primerih za odločanje o civilih pravicah in obveznostih, je zagotovitev enakega pravnega varstva v vseh državah podpisnicah EKČP, ne glede na opredelitev posamezne zadeve kot upravne v nacionalni zakonodaji.⁴⁶

ESČP v okviru sodnega nadzora nad upravo varuje pravice posameznika, ki izhajajo iz pravice do poštenega sojenja iz 6. člena EKČP. To so predvsem javnost obravnav in razglasitev sodb, kontradiktornost postopka, enakost orožij strank v sporu ter obrazloženost odločitev sodišč.⁴⁷ ESČP je s pomočjo sodne prakse vzpostavilo pravilo, da morajo biti odločitve upravnih organov v zadevah glede določitve civilnih pravic in obveznosti posameznika ali kazenske obtožbe zoper njega, predmet naknadnega nadzora s strani sodnega organa s polno jurisdikcijo.⁴⁸ Pravica do poštenega sojenja ima namen zagotoviti demokratično sojenje, nadzor javnosti nad sojenjem in uveljavitev pravice strank in ostalih udeležencev, da so slišani pred sodiščem.⁴⁹ Soočenje pravnih argumentov na ustni obravnavi je pomembno zaradi učinkovitega sodnega varstva in tudi za strankin občutek, da je bila slišana.⁵⁰ Namen prvega odstavka 6. člena EKČP je »zadolžiti tribunal, da izvede pravilno analizo izjav, argumentov in dokazov, ki jih predložijo stranke, ne da bi se pri tem opiralo na lastno oceno, ali so slednje za njihovo odločitev relevantne«.⁵¹ Sodna praksa ESČP zapoveduje, da se mora glavna obravnava izvesti pred sodiščem, ki v zadevi odloča kot prva in edina instanca.⁵² Glavna obravnava je obvezna v primeru presoje, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno; kadar si mora sodišče ustvariti lasten vtis o strankah in kadar mora sodišče pridobiti razjasnitev glede posameznih vprašanj.⁵³ Pravica do izvedbe glavne obravnave ni absolutna.⁵⁴ Stranka se lahko pravici odpove, lahko pa odstop od glavne obravnave opravičijo tudi izjemne okoliščine.⁵⁵

46 E. Kerševan, Evropsko upravno sodstvo, v: Zbornik znanstvenih razprav, št. 64 (2002), str. 230. ESČP je odločilo, da procesne garancije iz 6. člena EKČP veljajo na primer za razlastitev in izdajo gradbenih dovoljenj, soglasij za prodajo zemljišč in dovoljenj za zasebne klinike. Več o tem glej B. Žuber, v: Marko Kambič in Katja Škrubej (ur.), Odsev dejstev v pravu: da mihi facta, dabo tibi ius: liber amicorum Janez Kranjc (2019), str. 491.

47 E. Kerševan, Evropsko upravno sodstvo, v: Zbornik znanstvenih razprav, št. 64 (2002), str. 231.

48 Ločeno pritrdilno mnenje sodnika Bošnjaka k sodbi ESČP v zadevi Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o.

proti Sloveniji, št. 47072/15, 2. točka obrazložitve.

49 B. Žuber, The Slovenian perspective of a main hearing in an administrative dispute, v: Admìnìistrativne pravo ì proces, št. 1 (2019), str. 59.

50 G. Kovačič, Nič več sojenja za zaprtimi vrati, v: Pravna praksa, št. 37 (2020), str.3.

53 Prav tam, str. 70. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi Nunes de Carvalho e SA proti Portugalski Portugalski (Veliki senat), št. 55391/13, 57728/13 in 74041/13, z dne 6.11.2018, točka 191.

54 M. Helmreich, Absence of an Oral Hearing before the Independent Administrative Panel, v: Vienna Online Journal on International Constitutional Law, št. 7 (2013), str. 543.

(14)

Med izjemne okoliščine spada neprerekanje verodostojnosti ali dejstev, odločanje zgolj o pravnih vprašanjih (in ne tudi o dejanskih) in odločanje le o skrajno tehničnih vprašanjih.⁵⁶

56 O tem glej sodbo ESČP v zadevi Nunes de Carvalho e SA proti Portugalski Portugalski (Veliki senat), št.

55391/13, 57728/13 in 74041/13, z dne 6.11.2018, točka 188.-190.

(15)

4. SODNA PRAKSA ESČP GLEDE SOJENJA NA GLAVNI OBRAVNAVI 4.1 SODBA ESČP V ZADEVI STALLINGER IN KUSO PROTI AVSTRIJI, Z DNE 23. 4. 1997

ESČP je v sodbi v zadevi Stallinger in Kuso proti Avstriji razsodilo, da je Avstrija pritožnikom kršila pravico do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP. Pritožniki so kot lastniki kmetijskih zemljišč zatrjevali, da je bil v postopku kršen prvi odstavek 6. člena EKČP, zlasti pravica do javne obravnave. Njihova zemlja je bila vključena v kmetijske komasacijske postopke (»Zusammenlegungsverfahren«). Regionalni odbor je v nejavnem postopku odločil o razdelitvi njihovih kmetijskih parcel. Pritožniki so menili, da je bila razdelitev neustrezna.⁵⁷ Pritožili so se na avstrijsko ustavno sodišče, ki je zadevo napotilo na avstrijsko upravno sodišče. Upravno sodišče je njihovo pritožbo zavrnilo, hkrati pa je zavrnilo tudi zahtevo za izvedbo ustne obravnave.⁵⁸ Kot prvi in edini organ sodne presoje je menilo, da ne potrebuje dodatnih dokazov za presojo, saj so ti nepomembni in ne bi doprinesli k razjasnitvi zadeve.⁵⁹ ESČP je na podlagi pregleda avstrijske nacionalne zakonodaje ugotovilo, da avstrijsko upravno sodišče ni absolutno zavezano k izvedbi glavne obravnave, vendar jo mora opraviti, če jo stranka zahteva. Ker so pritožniki zahtevali ustno obravnavo in upravno sodišče ni navedlo zadostnih razlogov za odstop od njene izvedbe, je s tem kršilo prvi odstavek 6. člena EKČP.⁶⁰

4.2 SODBA ESČP V ZADEVI DÖRY PROTI ŠVEDSKI, Z DNE 12. 11. 2002

ESČP je v sodbi v zadevi Döry proti Švedski razsodilo, da Švedska pritožnici ni kršila pravice do poštenega sojenja. Pritožnica je pred švedskim upravnim sodiščem izpodbijala odločitev upravnega organa glede ukinitve izplačevanja denarnega nadomestila zaradi poškodbe pri delu. Izvedbo ustne obravnave je zahtevala šele pred drugostopenjskim upravnim sodiščem, ki je njeno zahtevo zavrnilo. ESČP je ugotovilo, da postopki pred švedskimi upravnimi sodišči navadno potekajo brez izvedbe glavne obravnave.⁶¹ Ker pritožnica ni zahtevala izvedbe novih dokazov, velja, da se je pravici do izvedbe glavne obravnave pred prvostopenjskim sodiščem odpovedala. Dokazno gradivo je vsebovalo zgolj strokovna mnenja izvedencev, ki so se med seboj ujemala, zato je lahko sodišče sprejelo odločitev, ne da bi izvedlo glavno obravnavo.

ESČP je zaključilo, da so bile pred obema sodiščema, tako prvostopenjskim kot drugostopenjskim, podane okoliščine, ki opravičujejo opustitev izvedbe glavne obravnave.⁶² Pravice do izvedbe glavne obravnave ni, kadar je mogoče vsa bistvena vprašanja dejanske in pravne narave rešiti na podlagi vsebine spisa.⁶³

4.3 SODBA ESČP V ZADEVI JUSSILA PROTI FINSKI, Z DNE 23. 11. 2006

ESČP je v sodbi v zadevi Jussila proti Finski odločilo, da Finska pritožniku ni kršila pravice do poštenega sojenja. Pritožnik je zaradi domnevno napačne odmere davka na dodano

57 Sodba ESČP v zadevi Stallinger in Kuso proti Avstriji, št. 12/1996/631/814-815, z dne 23.4.1997, točka 7-15.

58 Prav tam, točka 11.

61 L. Briški, Š. Lovšin in K. Štemberger, v: Bruna Žuber (ur.), Pomen Prakse in zahtev ESČP za izvedbo glavne obravnave v upravnem sporu – študija projekta (2018), str. 40.

63 Sodba ESČP v zadevi Döry proti Švedski, št. 28394/95, z dne 12.11.2002, točka 37.

(16)

vrednost⁶⁴ v postopku pred ESČP trdil, da je prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP.

Pritožil se je na helsinško upravno sodišče in zahteval ustno obravnavo ter davčnega izvedenca. Upravno sodišče je zavrnilo njegovo zahtevo in presodilo, da lahko odloči na podlagi pisnih navedb davčnega inšpektorja in pritožnika.⁶⁵ Po neuspešni pritožbi na Vrhovno upravno sodišče (»Supreme Administrative Court«) se je pritožil na ESČP.⁶⁶ ESČP je presodilo, da ustna in javna obravnava predstavlja temeljno načelo prvega odstavka 6. člena, pri čemer je pritožnik »upravičen zahtevati obravnavo svoje zadeve z možnostjo, da predloži dokaze za lastno obrambo, se seznani z dokazi zoper sebe in da se zaslišijo ali navzkrižno zaslišijo priče«.⁶⁷ Zato je pritožnik upravičen do obravnave pred prvim in edinim sodiščem, ki njegovo zadevo obravnava, razen v primeru obstoja posebnih okoliščin.⁶⁸ Pri presojanju obstoja le-teh je ESČP upoštevalo, da je bila pritožniku dana ustrezna možnost zahtevati glavno obravnavo, da gre za enega od dejavnikov, ki upravičuje neizvedbo glavne obravnave (postopek ne vključuje vprašanj verodostojnosti ali izpodbijanih dejstev, ki bi zahtevala ustno predstavitev dokazov), da je šlo za manjšo vsoto denarja in da so bile zahteve poštenega postopka izpolnjene brez izvedbe glavne obravnave.⁶⁹ Pritožnikova zahteva za glavno obravnavo se je nanašala na veljavnost ugotovitve davčne ocene, ki ne spada pod prvi odstavek 6. člena EKČP.⁷⁰ V nekaterih primerih⁷¹ torej zadošča odločanje na seji, če to zahteva spoštovanje načel učinkovitosti in ekonomičnosti. Sistematično izvajanje glavne obravnave v vsaki zadevi bi lahko vodilo do kršitve pravice do sojenja v razumnem času.⁷²

4.4 SODBA ESČP V ZADEVI PRODUKCIJA PLUS STORITVENO PODJETJE D.O.O. PROTI SLOVENIJI, Z DNE 23. 10. 2018

ESČP je v sodbi v zadevi Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o. proti Sloveniji razsodilo, da je Slovenija podjetju Pro Plus kršila pravico do poštenega sojenja. Zadeva se je nanašala na dva sodna postopka, ki sta se vodila na podlagi Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence⁷³ (v nadaljevanju ZPOmK-1). To sta postopek zaradi oviranja inšpekcijske preiskave in postopek v zvezi s kršitvijo pravil konkurence. ESČP je opravilo presojo v zvezi s postopkom zaradi oviranja inšpekcijske preiskave, v katerem je prepoznalo obstoj kazenske obtožbe.⁷⁴ Leta 2011 je Urad za varstvo konkurence (danes Agencija za varstvo konkurence, v nadaljevanju: AVK) pri podjetju Pro Plus izvedel več preiskav zaradi suma zlorabe monopolnega položaja. AVK je podjetju zaradi domnevnega oviranja preiskave naložila denarno kazen 105.000 evrov. Družba pritožnica je naloženo kazen izpodbijala pred Vrhovnim sodiščem, ki ni preučilo dejstev v njeni zadevi in zavrnilo izvedbo predlaganih dokazov na ustni

64 V vrednosti 308.80 evrov.

65 Sodba ESČP v zadevi Jussila proti Finski (Veliki senat), št. 73053/01, z dne 23.11.2006, točka 12.

68 Tako tudi sodba ESČP v zadevi Flisar proti Sloveniji, št. 3127/07, z dne 29.9.2011, točka 34.

69 M. Helmreich, Absence of an Oral Hearing before the Independent Administrative Panel, v: Vienna Online Journal on International Constitutional Law, št. 7 (2013), str. 545.

70 Sodba ESČP v zadevi Jussila proti Finski (Veliki senat), št. 73053/01, z dne 23.11.2006, točka 48. Odločilno je bilo, ali je finančno breme mišljeno kot odškodnina za povzročeno škodo ali kazen za preprečevanje ponovitve.

71 Glej sodbo ESČP v zadevi Nunes de Carvalho e SA proti Portugalski (Veliki senat), št. 55391/13, 57728/13 in 74041/13, z dne 6.11.2018, točka 190.

73 Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence, Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13, 63/13, 33/14, 76/15, 23/17.

(17)

obravnavi ter zaslišanje prič.⁷⁵ Vložila je tudi ustavno pritožbo, ki jo Ustavno sodišče ni sprejelo v obravnavo, z utemeljitvijo, da ne gre za pomembno ustavno vprašanje ali kršitev človekovih pravic, ki bi imela zanjo hujše posledice.⁷⁶ ESČP je poudarilo, da ni pomembno, kako sodni nadzor ureja ZPOmK-1 in se osredotočilo na presojo zagotovljenih pravnih jamstev iz prvega odstavka 6. člena EKČP. Iz 59. člena ZPOmK-1 namreč izhaja, da v postopku sodnega varstva zoper odločbe AVK sodišče odloča praviloma brez glavne obravnave. Ker je Vrhovno sodišče v obravnavanem primeru zavrnilo preučitev dejstev, je bila kršitev njenih pravic očitna.⁷⁷ Zavrnitev zaslišanja prič je bila nedopustna, ker so uslužbenci osebno zaznali oviranje preiskave in so bile njihove ugotovitve edina podlaga za obsodbo.⁷⁸ Vrhovno sodišče je bil prvi in edini organ sodne presoje in je bilo dolžno preveriti pravne vidike zadeve in dejstva, na katerih je temeljila izrečena kazen.⁷⁹ ESČP je poudarilo, da je ustna in javna obravnava posebej pomembna v kazenskem kontekstu, ko ima obdolženec pravico, da predloži dokaze v lastno obrambo, sliši dokaze zoper njega ter zasliši in navzkrižno zasliši priče.⁸⁰ ESČP se je opredelilo tudi glede neustrezne urejenosti področne zakonodaje in posredno pozvalo k njeni primernejši ureditvi, ki bo zagotovila spoštovanje konvencijskih standardov in jamstev.⁸¹

4.5 SODBA ESČP V ZADEVI NUNES DE CARVALHO E SÁ PROTI PORTUGALSKI, Z DNE 6. 11. 2018 ESČP je v sodbi v zadevi Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski razsodilo, da je Portugalska pritožnici kršila pravico do poštenega sojenja. Zoper pritožnico, sodnico nacionalnega sodišča, so bili začeti trije disciplinski postopki. Na njihovi podlagi ji je Visoki sodni svet (»the High Council of the Judiciary«) odredil začasno odstranitev iz sodniške službe. Pritožnica se je zoper odločitev Visokega sodnega sveta pritožila trikrat, vendar je sodni oddelek na Vrhovnem sodišču (»the Judicial Division of the Supreme Court«) njeno pritožbo vsakič zavrnil brez izvedbe glavne obravnave. Pritožila se je na ESČP in med drugim trdila, da je prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP, ker ni bilo izvedene glavne obravnave. ESČP je odločilo, da je s tem, ko glavna obravnava ni bila izvedena niti v disciplinskem, niti v postopku sodnega nadzora, prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP. Bistvo človekovih pravic izvira iz dostopa do pristojnega organa, ki bo o zahtevi glede domnevne kršitve razsodil.⁸² ESČP v sodbi pojasni, da pravica do ustne obravnave zajema pravico pristopa do sodišča (»acess to court«), ki omogoča stranki, da sproži postopek pred sodiščem. Pravica do pristopa do sodišča predstavlja enega od vidikov pravice do sodišča (»right to a court«). Ta pravica ni absolutna in se lahko omeji, vendar njene omejitve ne smejo okrniti bistva pravice.⁸³ ESČP je izpostavilo nekaj primerov, v katerih je izvedba glavne obravnave nujna; ko okoliščine primera zahtevajo, da si sodišče ustvari svojo predstavo o strankah; ko je treba določena dejstva razjasniti in ko

75 Sodba ESČP v zadevi Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o. proti Sloveniji, št. 47072/15, z dne 23.10.2018, točka 52.

77 Ločeno pritrdilno mnenje sodnika Bošnjaka k sodbi ESČP v zadevi Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o.

proti Sloveniji, št. 47072/15, 2. točka obrazložitve.

78 Sodba ESČP v zadevi Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o. proti Sloveniji, št. 47072/15, z dne 23.10.2018, točka 54.

82 B. Zupančič, O Evropskem sodišču za človekove pravice: kritična perspektiva (2020), str. 129.

83 L. Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 260.

(18)

je potrebno oceniti, ali so bila pravilno ugotovljena dejstva s strani pristojnih organov.⁸⁴ Da je pravica do dostopa učinkovita, mora imeti stranka dejansko priložnost sodelovati v kontradiktornem postopku in odgovoriti na navedbe nasprotne stranke. Pravica do ustne obravnave je temelj enakopravnosti med strankama v postopku.⁸⁵ Zajema pravico do glavne obravnave, razen v primeru izjemnih okoliščin, ki bi upravičevale njeno neizvedbo.⁸⁶ ESČP je opredelilo tri okoliščine za odstop od izvedbe glavne obravnave; ko lahko, zaradi jasnih dejstev in njihove nesporne kredibilnosti, sodišče odloči na podlagi sodnega spisa; ko sodišče odloča o razlagi pravnih pravil in gre za izključno pravni problem ter v primeru skrajno tehničnih vprašanj (npr. glede pravice do denarnih nadomestil v okviru sistema socialne varnosti).⁸⁷ Pomankanja glavne obravnave na nižji stopnji ni mogoče nadomestiti z izvedeno javno obravnavo na pritožbeni stopnji, še posebej, ko sodišče ne more pregledati vsebine zadeve in oceniti ustreznost odločitve na nižji stopnji.⁸⁸

4.6 SODBA ESČP V ZADEVI MIROVNI INŠTITUT PROTI SLOVENIJI, Z DNE 13. 3. 2018

ESČP je v sodbi v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji odločilo, da je Slovenija Mirovnemu inštitutu kršila pravico do poštenega sojenja. Zadeva se je nanašala na upravni spor, ki ga je Mirovni inštitut sprožil zoper odločitev Ministrstva za izobraževanje o nedodelitvi sredstev za raziskovalni projekt.⁸⁹ Ker ni bil izbran na razpisu je spor pred Upravnim sodiščem sprožil leta 2003 in ponovno leta 2007. Zahteval je, da sodišče izvede glavno obravnavo in dovoli zaslišanje prič. Upravno sodišče ni navedlo razloga, zakaj ni opravilo glavne obravnave in se ni opredelilo do nobenih dokaznih predlogov, ki jih je navedel v tožbi. Mirovni inštitut je vložil revizijo, ki jo je Vrhovno sodišče zavrglo kot nedovoljeno s sklepom, ki ni vseboval vsebinske presoje očitkov Inštituta. Vložil je tudi ustavno pritožbo, vendar je Ustavno sodišče odločilo, da je ne bo sprejelo v obravnavo z utemeljitvijo, da ne gre za pomembno ustavnopravno vprašanje ali kršitev človekovih pravic.⁹⁰ Inštitut se je na podlagi prvega odstavka 6. člena EKČP pritožil na ESČP, da mu je bila kršena pravica do poštenega sojenja, ker ni bilo glavne obravnave pred upravnim sodiščem in zaradi pomanjkljive obrazložitve odločbe tega sodišča.⁹¹ ESČP je poudarilo, da »Upravno sodišče nikjer, razen v povzetku navedb strank, ni omenilo predloga Mirovnega inštituta, da naj se opravi glavna obravnava, niti ni navedlo nobenih razlogov za njeno zavrnitev«.⁹² Ker je Upravno sodišče delovalo kot prva sodna instanca in edina instanca, ki je imela polno jurisdikcijo ter svoje odločitve glede neizvedbe glavne obravnave sploh ni obrazložilo (kljub temu, da so se pritožnikove navedbe nanašale na pravna in dejanska vprašanja), pooblastila Vrhovnega sodišča in Ustavnega sodišča pa so bila omejena na odločanje o pravnih vprašanjih, je prišlo do kršitve pravice do poštenega sojenja.⁹³

84 Sodba ESČP v zadevi Nunes de Carvalho e SA proti Portugalski (Veliki senat), št. 55391/13, 57728/13 in 74041/13, z dne 6.11.2018, točka 191.

90 Sodba ESČP v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji, št. 32303/13, z dne 13. 3. 2018, točka 13-17.

92 M. Ambrožič, v: Bruna Žuber (ur.), Pomen Prakse in zahtev ESČP za izvedbo glavne obravnave v upravnem sporu – študija projekta (2018), str. 67.

93 Sodba ESČP v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji, št. 32303/13, z dne 13. 3. 2018, točka 45.

(19)

4.7 SODBA ESČP V ZADEVI CIMPERŠEK PROTI SLOVENIJI, Z DNE 30. 6. 2020

ESČP je v sodbi v zadevi Cimperšek proti Sloveniji soglasno ugotovilo kršitev pravice do svobodnega izražanja iz 10. člena EKČP in pravice do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6.

člena EKČP. Pritožnik se je po opravljenem izpitu za sodnega izvedenca prijavil za pridobitev naziva sodnega izvedenca za naravne nesreče. Minister za pravosodje je njegovo prijavo zavrnil na osnovi kriterija osebne primernosti. Na neprimernost naj bi kazali njegovi komentarji v blogu in spletni pošti glede dela ministrstva in zamud pri prisegi. Cimperšek je to odločitev izpodbijal na Upravnem sodišču, ki je potrdilo ugotovitev ministra za pravosodje in zavrnilo zahtevo za ustno obravnavo z razlago, da nova dejstva in dokazi niso relevantni za odločitev v konkretnem primeru. Tudi Vrhovno sodišče je zavrnilo njegovo revizijo, kasneje pa Ustavno sodišče njegove ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo zaradi pomankanja relevantnega pravnega interesa.⁹⁴ Pred ESČP je pritožnik zatrjeval, da neizvedba glavne obravnave v postopku pred prvostopenjskim sodiščem pomeni kršitev prvega odstavka 6.

člena EKČP. Upravno sodišče je bilo prva in edina sodna instanca s polno jurisdikcijo, v svoji odločitvi pa se je opiralo zgolj na odločitev ministra in kljub izrecni zahtevi ni izvedlo glavne obravnave.⁹⁵ Pritožnikove navedbe so se nanašale na pravna in dejanska vprašanja, zaradi česar je ESČP presodilo, da je bila pritožniku kršena pravica do poštenega sojenja.⁹⁶ Upravno sodišče bi moralo obrazložiti, katera dejstva in dokaze šteje za nova in zakaj jih šteje za irelevantna.⁹⁷ Sodišče je odločilo tudi, da je navajanje komentarjev v blogu in spletni pošti kot neposrednega razloga za zavrnitev prijave za sodnega izvedenca neutemeljen poseg v njegovo svobodo izražanja.⁹⁸

94 Sodba ESČP v zadevi Cimperšek proti Sloveniji, št. 58512/16, z dne 30.6.2020, točka 22.

96 Sodba ESČP v zadevi Cimperšek proti Sloveniji, št. 58512/16, z dne 30.6.2020, točka 46.

(20)

5. SLOVENSKA USTAVNA UREDITEV SOJENJA NA GLAVNI OBRAVNAVI V UPRAVNEM SPORU

Ustava glavne obravnave neposredno ne ureja. Najpomembnejši členi, ki posredno urejajo glavno obravnavo, so zajeti v njenem drugem poglavju (človekove pravice in temeljne svoboščine). To so 22. člen (enako varstvo pravic), 23. člen (pravica do sodnega varstva) in 24.

člen (javnost sojenja). V postopkih pred Ustavnim sodiščem se lahko stranke sklicujejo na kršitev določb Ustave, ker sodišče glavne obravnave ni izvedlo. Opustitev izvedbe glavne obravnave je poseg v človekovo pravico, ki je dopusten le izjemoma, če ob upoštevanju načela sorazmernosti tako določa zakon.⁹⁹ Po naši ustavni ureditvi upravnosodna kontrola nima le funkcije nadzora nad zakonitostjo upravnih aktov, temveč je pomembna tudi pri zagotavljanju varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin.¹⁰⁰ Poglavitna značilnost človekovih pravic ni samo upravičenje posameznika do državne oblasti, vendar tudi njihovo pravno varstvo.¹⁰¹ Vsa področja morajo biti sorazmerno pravovarstveno zavarovana, tako da je stopnja pravnega varstva na določenem področju primerljiva z drugim področjem, upoštevajoč razlike glede na področje varstva.¹⁰²

5.1 ČLEN 22 USTAVE (ENAKO VARSTVO PRAVIC)

Določba Ustave o enakem varstvu pravic ima na upravnem področju v bistvu tako sporočilo kot v drugih pravnih razmerjih in zajema zlasti (i) pravico do izjavljanja oziroma biti slišan, (ii) pravico sodelovanja pri ugotavljanju in dokazovanju dejstev v postopku (enakost orožij) ter (iii) prepoved sodniške samovoljnosti (očitna napačnost sodne odločbe). V upravnih zadevah ima poseben pomen zaradi nadrejenosti javnega interesa in upravnega organa v razmerju do stranke v postopku.¹⁰³ Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic (»rights of defence«) pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo po 6. členu EKČP.¹⁰⁴ 22. člen Ustave je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).¹⁰⁵ Enako varstvo pravic je pravica pozitivnega statusa.¹⁰⁶ Ustavna določba obvezuje zakonodajalca, da pravne postopke uredi tako, da so v posameznem postopku glede varstva pravic vsi v enakem položaju. Izvedbo določbe predstavljajo postopkovni zakoni in posamezne določbe drugih zakonov, ki urejajo postopke za odločanje o uresničevanju pravic, dolžnosti in pravnih interesov posameznikov.¹⁰⁷

Najpomembnejši izraz pravice do enakega varstva pred sodiščem in s tem poštenega sojenja je možnost vsake stranke, da predstavi svoja stališča in dokaze pred sodiščem, pod pogoji, ki ne predstavljajo vsebinsko slabšega položaja v primerjavi z drugo stranko. Iz navedenega izhaja pravica do kontradiktornega postopka, ki zahteva »enakost orožij«, torej ureditev

100 F. Grad, Ustavno pravo. 3., spremenjena in dopolnjena izdaja (2020), str. 591.

101 I. Kaučič in S. Zagorc, Ustavno pravo. 3., spremenjena in dopolnjena izdaja (2020), str. 734.

102 T. Jerovšek, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 1055.

103 P. Kovač, v: Matej Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 189.

(21)

postopka, ki zagotavlja enakopraven položaj strank.¹⁰⁸ Pravica do učinkovitega sodelovanja na obravnavi je podlaga za aktivno vlogo strank v upravnem sporu in se mora uresničevati na glavni obravnavi pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem. Pravica do učinkovitega sodelovanja se uresničuje prek pravice do izjave. Pravica do izjave, ki temelji na spoštovanju človekove osebnosti in dostojanstva (34. člen Ustave), stranki zagotavlja, da jo bo sodišče obravnavalo kot aktivnega udeleženca postopka in ji omogočilo učinkovito obrambo pravic.¹⁰⁹ Njen sestavni del je tudi pravica do izvedbe dokazov na glavni obravnavi v upravnem sporu. Sodišče se mora do vsakega dokaznega predloga opredeliti in podati razloge za njegovo zavrnitev.¹¹⁰ Pravica do enakega sodnega varstva je kršena, če sodišče samovoljno oziroma arbitrarno, brez razumne podlage, razsodi v nasprotju z enotno in usklajeno sodno prakso (prepoved arbitrarnega odstopa od uveljavljene sodne prakse).¹¹¹ Kršitev bi bila podana tudi, če je odločitev sprejeta v postopku, v katerem pritožnik ne bi mogel uveljavljati pravice do poštenega sojenja. Za presojo obravnavane zadeve je bistveno, ali so upravni organi ali sodišče zagotovili pošten dokazni postopek in spoštovali načelo kontradiktornosti.¹¹² Posledica kršitve 22. člena Ustave je odprava oziroma razveljavitev odločitve, pri čemer Ustavno sodišče ne ugotavlja, ali je imela kršitev te pravice vpliv na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe.¹¹³

5.2 ČLEN 23 USTAVE (PRAVICA DO SODNEGA VARSTVA)

Iz pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave izhajajo pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, pravica vsakogar do nepristranskega in neodvisnega sodišča (prvi odstavek 23. člena Ustave) ter pravica do zakonitega (naravnega) sodnika (drugi odstavek 23.

člena Ustave).¹¹⁴ V upravnih zadevah je ključna narava upravnega akta. Upravni akti so (i) splošni in abstraktni ali (ii) posamični in konkretni. Upravne predpise in druge splošne akte se po 160. členu Ustave izpodbija neposredno pred Ustavnim sodiščem, če naj bi bili neskladni z višjimi predpisi.¹¹⁵ Pri posamičnih aktih pa se za pravno varstvo navadno zagotavlja najprej redno pravno sredstvo upravne pritožbe v upravnem postopku ter tožba in pravna sredstva v upravnem sporu, nakar sledi možnost ustavne pritožbe na Ustavno sodišče in pritožbe na ESČP.¹¹⁶ Ker kršitev pravice do sodnega varstva pomeni neenako obravnavanje posameznikov v sodnih postopkih, je ob kršitvi 23. člena praviloma podana tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena.¹¹⁷ Gre za pravico pozitivnega statusa, zato je država dolžna urediti sodstvo tako, da je zagotovljeno njeno dejansko izvrševanje.¹¹⁸ Pravici iz 22. in 23. člena Ustave skupaj določata bistvo pravice do sodišča in do poštenega sojenja (»fair trial«) in sta po vsebini primerljivi s prvim stavkom prvega odstavka 6. člena EKČP. Slovenski ustavodajalec je zagotovil, da se varuje pravica »vsakogar, da o njegovih pravicah, dolžnostih ter obtožbah

108 A. Galič, v: Matej Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 181.

114 J. Čebulj, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 253.

115 P. Kovač, Ugotavljanje pravne narave sodobnih upravnih aktov, v: Pravna praksa, št. 8-9 (2020), str. 6.

116 P. Kovač, v: Matej Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 228.

117 J. Čebulj, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 253.

(22)

proti njemu odloča sodišče.« Slovensko varstvo je širše od varstva, ki izhaja EKČP glede na področje varovanja, saj obsega varstvo katerihkoli pravic, dolžnosti ali pravnih interesov.¹¹⁹ Jamstva po 23. členu niso omejena na odločanje o civilnih pravicah in obveznostih ter kazenskih obtožbah, kot to zamejuje prvi odstavek 6. člena EKČP.¹²⁰

Človekova pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave ne zagotavlja zgolj formalne zagotovitve dostopa do sodišča, temveč obsega tudi pravico do učinkovitega sodnega varstva, kar pomeni, da mora država zagotoviti možnost za učinkovito izvrševanje te pravice vsakomur.¹²¹ Namen pravice do dostopa do sodišča je zadolžiti sodišče, da na glavni obravnavi izvede pravilno analizo izjav, argumentov in dokazov, ki jih predložijo stranke, brez da bi se pri tem opiralo na lastno oceno, ali so slednje za njegovo odločitev relevantne.¹²² Sodišče mora v razumnem času vsebinsko odločiti o sporu.¹²³ Pravica vsakogar do dostopa do sodišča je kršena, če sodišče neutemeljeno zavrže tožbo kot nedovoljeno in s tem tožniku odreče možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev o njegovi pravici.¹²⁴ Če sodišče v nasprotju z določbo 157. člena Ustave ne bi odločilo o utemeljenosti tožbe, bi kršilo tožnikovo pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.¹²⁵ Pravica do dostopa do sodišča ni brezpogojna, država sme pri urejanju te pravice določiti omejitve.

Omejitve so dopustne, če ne posegajo v bistvo pravice, če zasledujejo legitimen cilj in če je podano razumno sorazmerje med uporabljenim sredstvom in zasledovanim ciljem.¹²⁶

5.3 ČLEN 24 USTAVE (JAVNOST SOJENJA)

Določba Ustave o javnosti sojenja zajema dve človekovi pravici, to sta pravica do javnih sodnih obravnav in pravica, da se sodbe izrekajo javno. Služita kot instrument demokratičnega nadzora javnosti nad delovanjem sodstva, s katerim se prispeva k zaupanju javnosti v sodstvo.¹²⁷ Obe zavezujeta sodišča v kazenskih, civilih in upravnih postopkih, da zagotovijo javnost sojenja.¹²⁸ ESČP je ugotovilo kršitev pravice do poštenega sojenja v upravnih zadevah, ker obravnava ni bila razpisana in zanjo niso bili navedeni v zakonu predpisani razlogi. To prikazuje, da se zaradi nerazpisovanja glavnih obravnav krši tudi pravica do javnosti sojenja v upravnih zadevah.¹²⁹ Do kršitve pravice do javnosti sojenja iz 24. člena Ustave pride, kadar sodišče izključi javnost sodne obravnave v nasprotju z zakonom. Kjer prvostopenjsko sodišče odloča na seji skladno z zakonom, ni mogoča kršitev 24. člena Ustave.¹³⁰

119 P. Jambrek in F. Testen, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 258.

121 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/14, z dne 12. 2. 2015, 8. in 11. točka. Tako tudi A. Galič, v: Matej Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 216.

122 M. Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 203.

124 P. Jambrek in F. Testen, v: Lovro Šturm (ur.), 2002, Komentar Ustave, str. 262.

126 Prav tam, str. 263-264.

127 M. Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 233.

130 N. Stošič, v: Bruna Žuber (ur.), Pomen Prakse in zahtev ESČP za izvedbo glavne obravnave v upravnem sporu – študija projekta (2018), str. 47. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča, št. Up 244/01-8, z dne 23.4.2002, točko 6.