PROBLEMATIKA DOKAZOVANJA V UPRAVNEM POSTOPKU

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Diplomsko delo

PROBLEMATIKA DOKAZOVANJA V UPRAVNEM POSTOPKU

Nastja Podržaj

Ljubljana, junij 2021

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Diplomsko delo

PROBLEMATIKA DOKAZOVANJA V UPRAVNEM POSTOPKU

Kandidatka: Nastja Podržaj Vpisna številka: 04180126

Študijski program: Visokošolski strokovni študijski program Uprava prva stopnja Mentorica: prof. dr. Polonca Kovač

Ljubljana, junij 2021

iii

IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA

Podpisana, Nastja Podržaj, študentka Visokošolskega strokovnega študijskega programa Uprava 1. stopnja, z vpisno številko 04180126, sem avtorica diplomskega dela z naslovom Problematika dokazovanja v upravnem postopku.

S svojim podpisom zagotavljam, da:

 je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,

 sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili,

 sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili,

 sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu,

 se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,

 se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,

 je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.

Diplomsko delo je lektorirala: Tea Treven

Ljubljana, 24. 6. 2021

Podpis avtorice:

v

POVZETEK

Upravni postopek je po zakonu urejen postopek in vsebuje procesna pravila, po katerih se morajo ravnati vsi organi, ki odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov in tudi pravnih oseb. Zakon, ki ureja upravni postopek je Zakon o splošnem upravnem postopku. Upravni postopek poteka skozi različne faze. Ena izmed faz je dokazni postopek, ki predstavlja zbiranje dejstev in izbiro dokaznega sredstva glede na dokazno moč. Zakon o splošnem upravnem postopku ureja naslednja dokazna sredstva: listine, priče, izjavo stranke, izvedence in ogled. Ta dokazna sredstva niso edina, saj se lahko kot dokaz uporabi vse, kar pripomore k ugotovitvi dejanskega stanja, a se sredstva iz zakona najpogosteje uporabljajo, zato jim zakon tudi ureja način njihovega izvajanja. Namen dokazovanja je torej determinirati resnično stanje določene zadeve in o njej izdati zakonito in pravilno odločbo. V primeru, da se relevantna dejstva ne izkažejo za resnična, bo izdana odločba predvidoma napačna.

V diplomskem delu je v ospredju opredelitev dokazovanja v upravnem postopku, saj gre tu za zanimiv preplet pravil in konkretnih dejstev določenega primera. Cilji so bili predvsem preučiti upravni postopek ter celovito analizirati dokazovanje po Zakonu o splošnem upravnem postopku. Pri pisanju diplomske naloge so bile v pomoč različne metode, kot so opisna metoda, normativna metoda, metoda študije primerov in metoda sinteze in vrednotenja. Z raziskovanjem sem prišla do spoznanja, da je v praksi mnogo dilem in sporov glede področja dokazovanja in se pojavljajo problemi predvsem pri razvrščanju dokaznih sredstev po njihovi dokazni moči. S čimer sem tudi uspela zavrniti in potrditi hipotezi.

Ključne besede: upravni postopek, privatizacija v upravnih postopkih, dokazovanje v upravnem postopku, dokazna sredstva, listine, priče, izjava stranke, izvedenci, ogled, zakonitost pri dokazovanju, analiza sodne prakse

vi

ABSTRACT

THE ISSUE OF PROVIDING PROOFS IN AN ADMINISTRATIVE PROCEDURE

Administrative procedure is a regulated process and contains procedural rules that must be followed by all authorities deciding on the rights, obligations or legal benefits of individuals and legal persons. The law govering administrative procedure is the General Administrative Procedure Act. The administrative procedure goes through different stages.

One of the stages is the evidentiary process, which is the process of gathering facts and choosing the evidence on the basis of its strength. The General Administrative Procedure Act regulates the following means of proof: documents, witnesses, client's statements, experts and inspection. These are not the only means of proof, as anything can be used as evidence to establish the facts, but they are the most commonly used means under the law which as well regulates how they are used. The purpose of evidence is therefore to establish the true state of a matter and to give a lawful and correct decision on it. If it occurs that the relevant facts are not correct, the decision is likely to be wrong.

The focus of the thesis is on the definition of evidence in administrative proceedings, as this is an interesting interplay of rules and concrete facts in a given case. The objectives were to examine the administrative procedure and to analyse the evidence under the General Administrative Procedure Act in a comprehensive way. Various methods were used to write the thesis, such as the descriptive method, the normative method, the case study method and the synthesis and evaluation method. All these methods have contributed to research in the field. Through my research, I have discovered that in practice there are many dilemmas and disputes in the field of evidence. In additions, in practice the problems arise mainly in the classification of evidence according to its probative value. This also allowed me to reject and confirm my hypothesis.

Keywords: administrative procedure, privatisation in administrative proceedings, evidence in administrative procedure, evidence, documents, witnesses, client' statement, expert, inspection, legality of evidence, analysis of case law

vii

KAZALO

IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA ... iii

POVZETEK ... v

ABSTRACT ... vi

KAZALO ...vii

KAZALO PONAZORITEV ...ix

KAZALO GRAFIKONOV ...ix

KAZALO SLIK ...ix

KAZALO TABEL ...ix

SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV ... x

1 UVOD ... 1

2 POMEN UPRAVNIH POSTOPKOV Z VIDIKA VARSTVA JAVNE KORISTI IN USTAVNIH PRAVIC ... 3

2.1 POJEM IN VRSTE UPRAVNEGA POSTOPKA ... 3

2.2 TEMELJNA NAČELA UPRAVNEGA POSTOPKA PO URS IN ZUP ... 5

2.3 (NE)DOVOLJENOST DOKAZOV ... 15

3 UMESTITEV DOKAZOVANJA V FAZE UPRAVNEGA POSTOPKA ... 17

3.1 FAZE POSTOPKA IN NJIHOVI CILJI ... 17

3.1.1 Začetek postopka ... 18

3.1.2 Ugotovitveni postopek ... 20

3.1.3 Dokazni postopek ... 23

3.1.4 Zaključek postopka – izdaja odločbe ali sklepa ... 24

3.1.5 Pritožba ... 25

3.1.6 Izredna pravna sredstva ... 25

3.2 POMEN IN GLAVNA PRAVILA DOKAZOVANJA DEJSTEV ... 26

3.3 ZAVAROVANJE DOKAZOV ... 28

4 ANALIZA POSAMIČNIH DOKAZNIH SREDSTEV ... 29

4.1 LISTINE KOT TEMELJNO DOKAZILO PO EKONOMIČNOSTI IN DOKAZNI MOČI.... 29

4.1.1 Potrdila ... 32

4.1.2 Upravne overitve ... 34

4.2 PRIČE IN IZVEDENCI ... 34

4.2.1 PRIČE ... 34

viii

4.2.2 IZVEDENCI ... 36

4.2.3 RAZLIKE MED PRIČO IN IZVEDENCEM ... 37

4.3 OGLED KOT EDINI NEPOSREDNI DOKAZ ... 38

4.4 IZJAVA STRANKE KOT SUBSIDIARNO DOKAZILO ... 38

4.5 DRUGA DOKAZNA SREDSTVA ... 39

5 EMPIRIČNA ANALIZA SODNE PRAKSE VRHOVNEGA SODIŠČA REPUBLIKE SLOVENIJE O DOKAZOVANJU ... 41

5.1 ZASNOVA ANALIZE ... 41

5.2 REZULTATI RAZISKAVE ... 41

6 PREVERITEV HIPOTEZ IN PRIPOROČILA ... 48

7 ZAKLJUČEK ... 50

LITERATURA IN VIRI ... 53

ix

KAZALO PONAZORITEV

KAZALO GRAFIKONOV

Grafikon 1: Število analiziranih sodb VSRS za posamezno leto ... 42

Grafikon 2: Št. sodb VSRS po področjih ... 42

KAZALO SLIK

Slika 2: Primer javne listine - spričevalo srednje šole ... 30

Slika 3: Primer zasebne listine - darilna pogodba ... 32

Slika 4: Primer potrdila - izpisek iz matičnega registra o rojstvu... 33

KAZALO TABEL

Tabela 2: Razlike med pričami in izvedenci ... 37

x

SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV

DDV Davek na dodano vrednost EU Evropska unija

UPRS Upravno sodišče Republike Slovenije URS Ustava Republike Slovenije

VSRS Vrhovno sodišče Republike Slovenije ZIN Zakon o inšpekcijskem nadzoru

ZUP Zakon o splošnem upravnem postopku ZUS-1 Zakon o upravnem sporu

1

1 UVOD

Upravni postopek opredelimo kot sistem procesnih pravil, ki določajo način uveljavljanja pravic in obveznosti ljudi ter zasebnih organizacij v razmerju do oblasti. Upravni postopek ureja postopkovna pravila, po katerih se morajo ravnati organi državne uprave, drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilci javnih pooblastil (če odločajo o upravnih zadevah na določenem upravnem področju). Upravni postopek potrebujemo, da se zavaruje javni interes (splošna družbena korist na določenem upravnem področju, ki jo področni materialni predpis določa kot tako); torej mora oblast ves čas paziti na javni interes ob hkratnem upoštevanju načela varstva pravic strank.

Upravni postopek zagotavlja zakonito uporabo materialnih predpisov v konkretnih upravnih zadevah.

Zakon, ki ureja upravni postopek, je Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/00-ZUP, 52/.2-ZUP-B, 73/04-ZUP-C, 119/05-ZUP-D, 24/06-UPB2, 105/06-ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10-ZUP-G, 82/13-ZUP-H). V njem so opredeljena vsa temeljna načela v upravnih postopkih, ki pa jih morajo organi pri odločanju upoštevati. Uporaba pravil, ki jih ureja ZUP, je naslonjena tudi na sodno prakso in upravno teorijo. Pravila, ki jih določa ZUP, veljajo kot edina pravila pri odločanju v upravnih zadevah, razen za tiste, ki so urejena s posebnimi procesnimi pravili.

Namen diplomskega dela je natančnejša opredelitev dokazovanja v upravnem postopku. V diplomskem delu sem se osredotočila na načine dokazovanja v upravnem postopku ter dejstva, ki vplivajo na odločitev v upravnih postopkih. Namen je prikazati potek ugotavljanja pravno relevantnih dejstev in okoliščin, pomembnih za pravilno odločitev v upravni zadevi.

Cilji diplomskega dela so večplastni. Prvi moj cilj je bil preučiti in opredeliti upravni postopek kot kontekst, v katerega se vpne dokazovanje glede na cilje in značilnosti upravnega razmerja. Pri opredeljevanju podrobnejših pravil sem se osredotočila na sam dokazni postopek, vrste različnih zakonsko podanih in drugih dovoljenih dokazil in osnovna pravila dokazovanja. Nadalje je bil cilj mojega diplomskega dela celovito analizirati dokazovanje, kot ga določa Zakon o splošnem upravnem postopku. Ključni cilj pa je bil ovrednotiti razkorake med teorijo in pravili ter problematičnimi primeri iz upravno-sodne prakse.

V diplomski nalogi sem v okviru obravnavane problematike postavila hipotezi, ki sem ju na podlagi preučene literature ter primerov iz sodne prakse poskušala dokazati, in sicer:

- H1: Zaradi natančne ureditve dokazovanja po Zakonu o splošnem upravnem postopku v praksi ni veliko dilem niti sporov.

- H2: Problem glede dokazovanja se v praksi pojavi zlasti pri razvrščanju različnih dokaznih sredstev glede na njihovo dokazno moč.

2

Pri pisanju diplomskega dela sem uporabila različne metode raziskovanja, ki so bile za preverjanje prve hipoteze bolj abstraktne in pravno usmerjene, pri preverjanju druge hipoteze pa kvalitativne empirične metode.

Sprva sem uporabila opisno oz. deskriptivno metodo v kombinaciji z dogmatsko metodo, s katerima sem opredelila temeljne pojme, kot so upravni postopek in upravna zadeva, cilji upravnega postopka, temeljna načela in faze poteka postopka. Prek normativne metode sem analizirala določbe ZUP, glede vprašanja dovoljenosti dokazov pa tudi Ustavo RS. S to metodo sem opredelila faze upravnega postopka ter pravila dokazovanja po veljavnih predpisih, poleg tega pa tudi vprašanje zavarovanja dokazov. Ta metoda je bila uporabljena enako pri analizi posamičnih dokaznih sredstev. Z uporabo normativne metode sem pri analizi členov zakona interpretirala, kaj členi določajo. Z metodo študije primerov sem po objektivnem kazalniku baze Vrhovnega sodišča poiskala primere iz zadnjih treh let na področju dokazovanja v upravnih postopkih ter jih preverila po področju, po vrsti dokaznih sredstev in po drugih spornih vprašanjih. V nadaljevanju so bili uporabljeni osnovnejši pristopi statistične analize. Metodi sinteze in vrednotenja sem uporabila v zaključku diplomskega dela, pri navajanju ugotovitev, spoznanj glede preveritve hipotez ter pri lastnih priporočilih oz. podajanju predlogov izboljšav.

Diplomsko delo je razdeljeno na več poglavij. Po uvodni predstavitvi diplomskega dela sem najprej na splošno opisala upravni postopek, pri čemer sem opredelila pojem upravnega postopka, vrste ter temeljna načela upravnega postopka. Nato sem opredelila tudi dovoljenost oziroma nedovoljenost dokazov. V nadaljevanju sem obravnavala faze upravnega postopka in se osredotočila na dokazovanje. V tem poglavju sem opisala splošna pravila dokazovanja, ki se morajo upoštevati v dokaznem postopku. Poglavje vsebuje tudi obravnavo zavarovanja dokazov, ki se izvede takrat, ko obstaja dvom, da se nek dokaz ne bo mogel izvesti v tisti fazi postopka, kot bi se sicer. Naslednje poglavje vsebuje podrobno predstavitev dokaznih sredstev, ki se uporabljajo za dokazovanje dejstev. Med dokazna sredstva spadajo listine, priče, izjava stranke kot dokaz, izvedenci in ogled. Našteta dokazna sredstva niso edina, saj se lahko uporabi tudi drugo dokazilo, ki pripomore k pravilni in zakoniti odločitvi. V petem poglavju sem se osredotočila na analizo sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, v katerem sem poiskala primere in jih opisala ter analizirala po vrstah in po področjih. V šestem poglavju pa sem hipoteze preverila in podala svoja priporočila.

3

2 POMEN UPRAVNIH POSTOPKOV Z VIDIKA VARSTVA JAVNE KORISTI IN USTAVNIH PRAVIC

Upravni postopek se uporablja, ko se odloča o pravicah in obveznostih ali pravnih koristih strank na področju upravnega prava, torej kadar odločajo o upravnih zadevah. V tem poglavju najprej na splošno obravnavam upravni postopek kot procesno pravilo ter varstvo javnega interesa in prav tako tudi varstvo zasebnega interesa. Na kratko torej opredelim pojem upravnega postopka. Predstavim tudi vrste upravnega postopka ter njihove značilnosti. Nato definiram temeljna načela po Zakonu o splošnem upravnem postopku ter povezanost teh načel z Ustavo Republike Slovenije. Proti koncu tega poglavja orišem tudi dovoljenost oziroma nedovoljenost dokazov.

2.1 POJEM IN VRSTE UPRAVNEGA POSTOPKA

Postopek je točno predpisan potek postopanja pri kreiranju pravnih aktov. Tvorijo ga posamična dejanja, ki si sledijo in se izvajajo na predpisan način in po predpisanem redu. S postopkom se opredelijo vrsta, vsebina, čas, potek, kraj, oblika, namen posamičnega dejanja oziroma akta. Postopek kreirajo procesni instituti, po katerih se izvajajo procesna dejanja. Pomembno je, da organi odločanja v postopkih vedo, kako morajo ukrepati v posameznih postopkih (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 104-106).

Materialni predpisi vključujejo določila o pravicah in obveznostih ter vsebini pravnih razmerij. Z njihovo pomočjo pa se pravice in obveznosti ustanavljajo, spreminjajo, odpravljajo in tudi razveljavljajo na raznolikih upravnih področjih. Pravzaprav gre za področja, kjer državljani uresničujejo svoje pravice, tako da lahko pridobijo posamične upravne akte, ki jih izdajajo organi, gre torej za potne liste, gradbena dovoljenja,… Upravni postopek je v osnovi postopek, v katerem upravni organi sprejemajo odločitve o pravicah in obveznostih strank z nekega upravnega področja. Iz materialnih predpisov torej izhajajo pravice in obveznosti, da pa se jih lahko uresničuje pa moramo izpolnjevati določene predpisane pogoje (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 19).

V strokovni literaturi različni avtorji enako poudarjajo, da upravni postopek pomeni mehanizem procesnih pravil, ki urejajo načine uresničevanja pravic in obveznosti ljudi v odnosu do oblasti. V upravnem postopku se vselej primerjata javni interes oziroma korist ter zasebni interes. Javni interes mora varovati upravni organ, ki vodi postopek, medtem ko zasebni interes varujejo stranke v postopku. Upravni postopek predstavlja ključen proces javnega upravljanja v naddržavnih , državnih in drugih družbenih skupnosti v javnem interesu, preko katerih se izvršuje javne politike in ščiti temeljne človekove pravice (glej Jerovšek & Kovač, 2017, str. 2-3 in Grafenauer & Breznik, 2009, str. 106).

4

Temeljne funkcije upravnega postopka so zaščita javnega interesa ali javna korist (= splošna družbena korist, ki jo oblast določi s predpisom), varstvo človekovih pravic (proti zlorabi oblasti) in dialog med oblastjo (organom) in družbo (stranko).

Upravni postopek se lahko predpiše le z zakonom. Zakon, ki ureja upravi postopek, je Zakon o splošnem upravnem postopku. Zakon temelji na ustavnih določbah, kot je določba drugega odstavka 15. člena ustave (URS, Uradni list RS, št. 31/91-l, 42/97 - UZS68, 66/00 - UZ80, 24/03 - UZ3a, 47, 68, 69/04 - UZ14, 69/04 - UZ43, 69/04 - UZ50, 68/06 - UZ121, 140, 143, 47/13 - UZ148, 47/13 - UZ90, 97, 99, 75/16 - UZ70a), ki določa, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in svoboščin ter določba 87. člena ustave, ki predpisuje, da lahko pravice in obveznosti državljanov državni zbor določa le z zakonom. Bistvo rabe ZUP ni podrobnost spoštovanja, ampak sledenje temeljnim načelom in namenu upravnega postopka, ki je varstvo javnega interesa in pravic strank (Grafenauer

& Breznik, 2009, str. 106).

Ločimo torej dve vrsti upravnega postopka, in sicer splošni upravni postopek, ki je opredeljen z ZUP in poseben upravni postopek, ki je opredeljen s področnimi predpisi in ZUP.

ZUP v 1. členu določa kdo in kdaj uporablja splošni upravni postopek:

- državna uprava (ministrstva, vladne službe, organi v sestavi ministrstev, upravne enote, inšpektorati),

- drugi državni organi (državni zbor, sodišča, vlada), - občinski organi (občinska uprava in župan),

- nosilci javnih pooblastil (centri za socialno delo, Zavod za zaposlovanje, agencije, koncesionarji,…).

Upravne postopke praviloma vodijo zgoraj našteti upravni organi, ki na izrecni zakonski podlagi lahko uporabljajo tudi zasebne izvajalce določenih pomožnih dejanj v postopku. Ta dejanja so tolmačenje, vročanje, izvedenska presoja in izvršba. Večina teh pa je tudi utemeljena z tehnično naravo dejanj in ne z omejenimi viri v javni upravi, a sistemsko ne glede na razlog odpirajo možnosti privatizacije. Vseeno so ta dejanja v razmerju do strank oblastna, čeprav so opravljena po zasebnikih. Pri tem pa se pogosto pojavljajo skrb za zakonitost pridobljenih informacij in pomisleki glede resničnosti zasebno posredovanih podatkov v javnem interesu ter vprašanja kakovosti upravnega odločanja (Kovač, 2016, str.

8-10).

Splošni upravni postopek vključuje vsa splošna pravila upravnega postopka, ki jih ureja zakon in omogočajo vodenje upravnih postopkov. Značilno je, da velja za odločanje o upravnih zadevah na raznolikih upravnih področjih, ne glede na to, kateri materialni predpis se uporabi. Splošni upravni postopek velja za vse organe, ki odločajo o upravnih zadevah,

5

ne glede na to, ali odloča prvostopenjski, drugostopenjski, državni upravni organ ali pa organ samoupravne lokalne skupnosti (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 107)

V vseh postopkih se moramo ravnati po pravilih splošnega upravnega postopka. Gre torej za temeljna načela v upravnih postopkih, udeležence v upravnem postopku ter pristojnost, komunikacijo med stranko in organom, stranke v upravnem postopku ter njihovo zastopanje, jezik v postopku, roke, red in stroške v upravnem postopku, vročanje, vzdrževanje reda, itd. Po teh pravilih se morajo ravnati vsi pristojni organi, razen če je določen oziroma predpisan poseben upravni postopek (Jerovšek, 2009, str. 18).

Pri posebnem upravnem postopku zakon določi, v katerih primerih pravila splošnega upravnega postopka niso primerna. Posebni upravni postopek omogoča, da lahko določena vprašanja postopka določimo drugače kot v ZUP. Posebni upravni postopek se lahko predpiše le z zakonom ob pogojih, in sicer, če je potrebno za postopanje na nekem upravnem področju in če ni mogoče drugače urejati celotnega postopka torej se posebej urejajo posamezna vprašanja upravnega postopka (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 21).

Ker so nekatera upravna področja tako specifična, se lahko upravni postopek prilagodi, in tako postane prožnejši, preprostejši, hitrejši in bolj prilagojen posebnim lastnostim vodenja postopka in odločanja na nekem področju. Pri posebnih upravnih postopkih so posamezne procesne določbe vključene v materialne zakone, ki določajo posamezna področja, kot so na primer inšpekcijski nadzor, razlastitve, zdravstveno zavarovanje (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 110).

2.2 TEMELJNA NAČELA UPRAVNEGA POSTOPKA PO URS IN ZUP

Zakon o splošnem upravnem postopku v prvem poglavju opredeljuje temeljna načela, ki so temelj za razumevanje in pravilno uporabo posameznih določil zakona. Načela pri odločanju usmerjajo pot za ustrezno uporabo predpisov pri vodenju postopkov. Temeljna načela so sestavljena iz temeljnih procesnih standardov, vodilnih smernic, na katerih sloni upravni postopek. Gre za nekakšna vrednostna merila, ki dajejo napotke za razumevanje in uresničevanje pravnih pravil pri določljivih upravnih postopkih (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 161).

Temeljna načela niso predmet subsidiarnosti, kar pomeni, da področni zakon lahko uredi vse razen temeljnih načel. Funkcije temeljnih načel so:

- omogočajo cilje materialnega prava,

- minimalni standardi delovanja upravnega organa na vseh upravnih področjih, - nudijo procesna jamstva strank,

- razlagalni okvir za interpretacijo pravil.

6

Tabela 1: Temeljna načela po ZUP in vezanost na Ustavo RS TEMELJNO NAČELO PO SLOVENSKEM ZUP VEZANOST NA USTAVO RS

Načelo zakonitosti 120. člen URS (zakonitost in samostojnost) Varstvo pravic strank in javne koristi 120. in 22. člen URS

Načelo materialne resnice Posredno za dosego materialne zakonitosti

Načelo zaslišanja stranke

Posredno za dosego formalne zakonitosti ter 21. in 22. člen URS (enako varstvo pravic, varstvo človekove osebnosti in dostojanstva) Prosta presoja dokazov Posredno za dosego materialne zakonitosti Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba

pravic

Posredno preko pravne države, zakonitosti in enakega varstva pravic

Samostojnost pri odločanju 120. člen URS

Pravica pritožbe 25. člen URS (pravica do pravnega sredstva) Ekonomičnost postopka 23. člen URS (sodno varstvo brez

nepotrebnega odlašanja) Vir: Jerovšek in Kovač (2017, str. 29)

Temeljna načela so izpeljana iz mednarodnih in ustavnopravnih načel, kot sta samostojnost odločanja ter zakonitost. Področni zakon lahko uredi vse razen temeljnih načel, kar pa pomeni, da temeljna načela niso predmet subsidiarnosti, kot velja za ZUP. Poznamo pa tudi druga načela, ki so značilna za druge vrste postopkov (npr. inšpekcijski). Gre za razlagalna pravila skozi katera si organ in stranka razlagata pomen in cilj procesnih institutov. Temeljna načela pa se med seboj povezujejo in dopolnjujejo, kot sta načelo proste presoje dokazov in načelo materialne resnice (8. in 10. člen ZUP). Najpomembnejše je načelo zakonitosti, na katerem so utemeljena vsa nadaljnja načela (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 27-29).

Načelo zakonitosti

Načelo zakonitosti zagotavlja spoštovanje pravic in svoboščin. Načelo je povezano s pojmom pravne države, ki jo v bistvu razumemo kot državo, v kateri je delovanje državnih organov povezano z pravnimi predpisi in državo, v kateri je delovanje pravnih predpisov predvidljivo in kontrolirano – torej državo, v kateri prevladuje pravo in ne arbitrarnost državnih organov (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 163).

Načelo zakonitosti je temeljno načelo naše ustavnopravne ureditve, za področje upravnega postopka pa je najpomembnejši 153. člen URS, ki pravi, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu oziroma na zakonitem predpisu. Da je načelo zakonitosti povezano z pravnimi

7

predpisi, dokazuje tudi 6. člen ZUP, ki določa, da organi odločajo v upravnih zadevah po zakonih, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, ki so izdani za izvrševanje javnih pooblastil (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 72).

Po Jerovšku (2009, str. 25) načelo zakonitosti izključuje neenako, oblastno in neobjektivno odločanje, zagotavlja tudi enakost in pravno varnost občanov oziroma strank. Stranke ne smejo biti drugače obravnavane zaradi različne hitrosti obravnavanja posameznih vlog ali odlašanja in zmotno uporabo prava v postopku na prvi ali drugi stopnji odločanja. Prav tako pa v svoji strokovni literaturi zapisujeta Grafenauer in Breznik (2009, str. 165).

Različni avtorji enako zapisujejo v svojih strokovnih literaturah, da zakonitost delimo na dve ravni, in sicer materialno zakonitost in formalno zakonitost. To pomeni, da morajo organi voditi postopek po zakonsko predpisanem postopku (tako imenovana formalna zakonitost) in hkrati odločati o pravicah ali obveznostih, ki jih določajo materialni predpisi (tako imenovana materialna zakonitost). Načelo zakonitosti je torej vrh vseh načel, gre za ustavno in upravno vodilo. Sestavljen je iz vsebinskih in tudi postopkovnih obsežnosti, ki pa morajo biti spoštovani in upoštevani. Organ oziroma uradna oseba v upravnem postopku ne more oblastno odločati o neki pravici ali obveznosti, ampak mora odločati po predpisih.

To pomeni, da so zakonodajalec pri izdajanju predpisov in vsi državni organi lokalnih skupnosti pri odločanju o konkretnih pravicah in obveznostih posameznikov vezani na ustavo in zakon v formalnem in tudi vsebinskem pogledu (glej Jerovšek & Kovač, 2017, str.

32-36; Grafenauer & Breznik, 2005, str. 72-73; Jerovšek, 2009, str. 22-23).

To načelo na dokazovanje v upravnem postopku vpliva predvsem na organe pri odločanju, saj so le-ti vezani na veljavne predpise. Postopke morajo voditi po sistemu, ki je predpisan z zakonom (tj. formalna zakonitost) ter odločiti o pravicah in obveznostih zavezanca, kot to določa materialni predpis (tj. materialna zakonitost).

Varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi

Načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi ima podlago za obstoj že v ustavnih določilih, ki določajo enakost pred zakonom, enako varstvo pravic, zakonite pravice strank in drugih udeležencev v postopku ter javne interese. Enakost pred zakonom je opredeljeno po 14. členu ustave, saj so v Sloveniji vsem zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, spol, raso, vero, jezik, rojstvo, itd. Enako varstvo pravic pa je opredeljeno z 22. členom ustave, saj je vsem v enaki meri zagotovljeno varstvo pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi ali lokalnimi organi (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 177).

Iz tega načela lahko razberemo, da izhaja dvojna vloga organa, kar pa pomeni, da mora organ pri uresničevanju pravic in obveznosti v upravnih postopkih hkrati tudi zagotoviti

8

uresničevanje javnih koristi in zakonitih koristi posameznika in drugih strank. Organ mora tako omogočiti strankam, da lahko čim lažje uveljavljajo pravice in tudi hkrati varovati javni interes in pravice drugih (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 178).

Obravnavano načelo je sestavljeno iz več podnačel. Ta varuje javni interes, varuje pravice strank, določa sorazmernost in daje pomoč neuki stranki. Organ mora poskrbeti, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic in pri tem škodijo drugim. Načelo varstva pravic strank in varstva javne koristi je v bistvu nek smisel upravnega postopka, saj gre pri varovanju javnih koristi za razmerje med družbo/državo in posameznikom. Javni interes pa je opredeljen kot splošna družbena korist, ki jo področni predpis opredeljuje kot tako. Izraza javni interes in javna korist ZUP opredeljuje kot sinonima, vendar je po mnenju strokovnjakov razlika bolj teoretična. Kljub temu pa izrazu javna korist priznavajo večjo stopnjo oprijemljivosti (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 46).

To načelo dovoli, da se v postopku zoper stranke lahko uporabijo različni predpisi. Kot primer so izpostavljene inšpekcijske zadeve, v katerih zakon od organa zahteva naložitev tistega ukrepa, ki je za stranko najugodnejši, v kolikor se z njim doseže namen predpisa ter enakovredna in najugodnejša odločitev. Zakon o inšpekcijskem zakonu (ZIN, Uradni list RS, št. 43/07, 40/14 – ZIN-B) je tipičen zakon, ki določa, kaj se v upravnih postopkih šteje za javno korist. To določa v drugem odstavku 34. člena, ki pravi, da lahko inšpektor ukrepa v javnem interesu, če obstaja nevarnost za življenje ali zdravje ljudi in živali ali za nastanek škode v življenjskem okolju in premoženju (Kovač, Remic, & Sever, 2010, str. 28).

Bistvo tega načela je, da morajo organi strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice in pri tem niso v nasprotju z javno koristjo. V vsakem upravnem postopku je to načelo zelo pomembno, saj mora upravni organ varovati pravice in koristi strank in hkrati tudi javno korist. Prav tako pa mora upravni organ stranko opozoriti na uveljavljanje pravic in koristi in s tem preprečiti, da bi neukost stranki povzročila škodo.

Načelo materialne resnice

ZUP v 8. členu določa, da je potrebno v postopku zaradi javnega interesa ugotoviti resnično dejansko stanje in ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna pri zakoniti in pravilni odločitvi. V primeru verjetno izkazanih dejstev pa lahko organ odloči le, če tako določa sam zakon (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 57).

Iz te zakonske določbe izhaja zahteva po ugoditvi resničnega stanja neke zadeve in zahteva po ugotovitvi vseh pravno ustreznih dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Iz materialnega predpisa izhaja, katera dejstva so pomembna za zakonito ter pravilno odločbo. Na podlagi tega predpisa je potrebno odločiti o pravici, obveznosti ali pravni koristi v konkretni upravni stvari. Dejstva se vedno ugotavlja z dokazi, uporabi se

9

lahko vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja zadeve. Kot dokazi se uporabljajo listine, izvedenci, priče, izjava stranke, ogled, vpogled v evidence. Področni zakon pa vedno določi, katere dokaze se uporabi za ugotavljanje posameznih dejstev (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 184).

Materialna resnica pomeni usklajenost predstav uradne osebe oziroma subjektivnih zaznav z dejanskim stanjem upravne zadeve. Gre za objektivno stvarnost. Ugotovljena dejstva pa morajo ustrezati stvarnosti, ki morajo biti objektivno raziskana in proučena. Organ mora preučiti vse stvari, ki so predmet postopka, ne glede na to ali so stranki v korist ali ne. Vsa dejstva mora ugotoviti pravilno. Nepomembna dejstva se ne ugotavljajo, saj ne prispevajo k ugotovitvi objektivne resnice. Dolžnost iskanja materialne resnice velja na vseh stopnjah odločanja (Jerovšek, 2009, str. 40).

V strokovni literaturi različni avtorji soglasno poudarjajo, da mora dejstva organ ugotoviti z najvišjo stopnjo prepričanja oziroma z gotovostjo. Do gotovosti lahko organ pride z izvajanjem dokazov v ugotovitvenem ali dokaznem postopku in na podlagi znanih dejstev.

Nižja stopnja prepričanja v resničnost ugotovljenega stanja je verjetnost. Le ta pa vsebuje določene dvome v resničnost. ZUP izjemoma dopušča verjetnost za določene odločitve, ki pa jih celo ni potrebno dokazovati po pravilih ZUP. Razlika med verjetnostjo in materialno resnico je v količini dokazov in stopnji prepričanja. Materialna resnica sicer temelji na gotovosti uradne osebe, ki vodi postopek in se prepriča o resničnosti pravno pomembnih dejstev za ugotavljanje strankinih izpolnjenih pogojev za uveljavljanje zakonite pravice.

Gotovost torej pomeni, da je nekaj zagotovo res, medtem ko verjetnost pomeni, da je nekaj verjetneje, da je res, kot da ni (glej Štriker, 2011, str. 13; Jerovšek & Kovač, 2017, str. 58;

Grafenauer & Breznik, 2005, str. 87).

Skladno z načelom mora upravni organ ugotoviti vsa dejstva, ki pripomorejo k zakoniti in pravilni odločitvi. Poskrbeti mora, da preuči vsa dejstva in dokaze, vključno s tistimi, ki so v korist stranke.

Načelo zaslišanja stranke

Načelo zaslišanja stranke je ustavna pravica, katere podlago najdemo v 21. in 22. členu URS, v katerih gre za načelo enakega varstva pravic in ustavno varstvo človekovega dostojanstva.

Pred izdajo odločbe mora organ stranki ponuditi možnost seznanitve z vsebino ugotovitvenega postopka. Po tem načelu ima stranka tudi pravico do izjave o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Stranka se lahko izjavlja o ugotovitvah organa in tako varuje svoj pravni položaj (Androjna & Kerševan, 2006, str. 103).

Upoštevanje načela zahteva, da uradna oseba stranko povabi k konkretnim dejanjem postopka (ogled kraja, zaslišanje prič,…) ter ji omogoči udeležbo in možnost, da se izjavi o

10

dejstvih, ki so pomembne za odločitev. Uradna oseba se pri vabljenju strank odloči za osebno vročitev vabil. Obravnavano načelo služi interesom stranke in interesu samega postopka, saj se tako hitreje in bolj zanesljivo pride do materialne resnice (Grafenauer &

Breznik, 2005, str. 89-92).

ZUP v 9. členu opredeljuje vsebino načela zaslišanja stranke. Poleg tega predpisuje še, da mora vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah možne nasprotne stranke in da posamezna dejanja v primerih, ko z zakonom ni določeno, v kakšni obliki se opravijo, opravijo stranke zunaj ustne obravnave pisno ali ustno na zapisnik. Če se o dejstvih niso izjavile stranke v celoti, potem organ ne sme svoje odločitve opreti na ta dejstva, izjema je le, ko zakon to določa (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 192).

Obravnavano načelo daje stranki tri temeljne pravice, in sicer pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka (tudi vpogled v spis), pravico izjaviti se o dejstvih in okoliščinah (lahko v svojem jeziku) in pravico izpodbijati ugotovitve ter navedbe organa in drugih udeležencev postopka (po izdaji odločbe z zakonitimi pravnimi sredstvi). Kršitev tega načela pomeni bistveno kršitev pravil postopka ter kršitev 22. člena URS, ki govori o enakem varstvu pravic, razen v primeru, če zakon določi, da lahko organ odloči tudi brez zaslišanja (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 54-56).

Upravni organ mora dati stranki možnost uveljavljanja svojih pravic ter možnost, da spozna potek postopka ter rezultate in razkrije vsa dejstva, ki lahko pomagajo pri odločitvi. Poleg tega se lahko stranko zasliši v dokaznem postopku, kar pripomore k zakoniti in pravilni odločitvi.

Prosta presoja dokazov

Načelo proste presoje dokazov je določeno v 10. členu ZUP, ki navaja, da mora uradna oseba sama presoditi, katera dejstva je treba šteti za dokazana in to storiti po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh skupaj in na podlagi uspeha celotnega postopka. Ob bok poudarkom po ZUP, pa Jerovšek & Kovač (2017, str. 60-61) v svoji strokovni literaturi izpostavljata še, da je to načelo postopen proces zbiranja dokazov, njihovo vrednotenje in selekcioniranje glede na dokazno moč. To načelo zahteva od organa, da vrednoti in tehta dokaze tako dolgo kot je potrebno za prepričanje o resničnosti določenih dejstev in objektivnosti zadeve. V upravnem postopku se mora ugotoviti prava materialna resnica, praviloma na ravni gotovosti, kar uradna oseba, ki vodi postopek, doseže z uporabo različnih zakonsko določenih in drugih dokaznih sredstev. Pri dokazovanju se lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotovitev dejanskega stanja in kar ustreza posameznemu primeru, razen v primeru, ko zakon določi drugače.

Temelj za zakonito odločitev je torej prava materialna resnica. Prosta presoja dokazov ne sme biti samovoljna (arbirtarna), ampak mora biti kritična, logična in prepričljiva, ki pride

11

do izraza v obrazložitvi odločbe, v kateri morajo biti razvidno utemeljeni razlogi za takšno odločitev. V obrazložitvi odločbe se tudi jasno navede, katera dejstva se štejejo za dokazana.

Zakon v nekaterih primerih dovoli odločanje na podlagi zakonitih domnev oziroma presumpcijah. To pomeni, da se določena sredstva štejejo za resnična brez posebnega dokazovanja. Kot primer, za resnično se šteje verodostojnost tega, kar se potrjuje v javni listini (za očeta otroka). Dokazila s polno dokazno močjo so tako javne listine, zapisniki, pravnomočni posamični akti pri odločanju o predhodnem vprašanju in tudi pravnomočne sodbe kazenskega sodišča, s katero je bil obdolženec spoznan za krivega. Med dokaznimi pravili je potrebno omeniti še zakonite fikcije, ko na osnovi zakonskega določila neko dejstvo štejemo za resnično. Fikcija pa pomeni, da vzamemo nekaj za resnično, čeprav se zavedamo, da ni. Primer zakonite fikcije je, če upravni organ ni izdal odločbe v predpisanem roku, potem ima stranka pravico do pritožbe , kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, čeprav odločba ni bila izdana (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 196-189).

Obravnavano načelo je orodje preverjanja resničnostnih dejstev. Uradna oseba zbira in presoja dokaze, pri tem pa ni vezana na vrednostna merila in pravila.

Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic

ZUP v 11. členu določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek.

Načelo, da je stranka zavezana govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so ji priznane, ureja dva različna področja. Stranki torej prepoveduje govoriti neresnična dejstva, saj to pripelje do vsebinsko nepravilne oziroma materialno nezakonite odločbe. Na drugi strani pa stranki prepoveduje zlorabo procesnih pravic (Breznik, Štucin, & Marflak, 2008, str. 103).

Obravnavano načelo je edino načelo, ki zavezuje stranke, ki morajo ves čas govoriti resnico in prikazovati dejansko stanje in pošteno uporabljati pravice, ki ji jih daje predpis. Dolžnost govoriti resnico velja tudi za zakonitega zastopnika, pooblaščenca, začasnega zastopnika in predstavnika stranke ter stranskega udeleženca. Stranka mora pravično uporabljati procesne pravice, organ pa mora pravično uporabljati materialno pravo med odločanjem o pravicah, obveznostih in pravnih koristi. Organ mora poskrbeti, da ne pride do zlorabe procesnih pravic. Med zlorabo pravic se prišteva zavestno zamolčanje pomembnih dejstev, ki vplivajo na končno odločitev. V tem primeru mora organ pričo opozoriti, da govori resnico in ne sme ničesar zamolčati, pri tem pa jo tudi opozoriti na posledice krive izpovedbe, ki je opredeljena v 185. členu ZUP. Stranka lahko izkoristi vse pravice, ki so ji dane, vendar ne v škodo pravic drugih udeležencev. Če priča poda lažno izjavo in organ to ugotovi, so zanjo zagrožene stroge sankcije (Jerovšek, 2009, str. 51-52).

12

Dolžnost govoriti resnico je subjektivna, saj je odvisna od vedenja stranke. Stranka sme navajati dejstva, o katerih sama dvomi. Od stranke pa ne moremo zahtevati usklajenost njenih izjav z objektivnim dejanskim stanjem, če ga ne pozna. Ko se od stranke zahteva, da govori resnico, se lahko to razume kot prepoved zamolčanja pomembnih dejstev, za katere se lahko pozneje ugotovi, da jih stranka pozna, ter kot prepoved namernega navajanja okoliščin, za katere ve, da ne obstajajo (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 62).

Stranke morajo v upravnih postopkih govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, poleg tega ne smejo zamolčati pomembnih podatkov, saj lahko privede do napačne odločitve.

Kot je tudi pri dokazovanju namen ugotoviti resnično dejansko stanje in izdati pravilno in zakonito odločitev, pri tem pa tudi pripomorejo strankina navedena dejstva, ki morajo biti resnična.

Samostojnost pri odločanju

Uradna oseba samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in ugotavlja dejstva in okoliščine. Načelo samostojnosti pri odločanju določa 12. člen ZUP, ki pravi, da morajo upravni organi svoje delo samostojno opravljati v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

Samostojnost oziroma neodvisnost je pomembna pri ugotavljanju resničnega stanja neke stvari in pri zagotavljanju spoštovanja zakonitosti. Torej lahko rečemo, da gre za samostojnost organa v razmerju do drugih organov (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 43).

Grafenauer in Breznik (2009, str. 202) navajata, da načelo samostojnosti pri odločanju pomeni, da organ, ki vodi postopek, odloča samostojno v okviru pravic, ki jih ima po predpisih. Pomeni tudi, da uradna oseba samostojno ugotavlja dejstva in okoliščine ter uporablja predpise v konkretnih primerih. Gre torej za to, da nihče ne sme osebam, ki vodijo upravni postopek in v njem odločajo, dajati napotkov, kako naj se odločijo in kako naj ukrepajo v konkretni upravni zadevi. Štriker (2011, str. 15) pa v svoji strokovni literaturi dodaja tudi, da uradna oseba prav tako ne sme zahtevati oziroma prositi za mnenje nadrejenega ali kogarkoli drugega v zvezi z odločanjem v konkretnem primeru. Predstojniku je dovoljeno dajati le splošne usmeritve za delo in strokovna navodila.

Uradna oseba mora biti pri odločanju nepristranska, nearbitrarna, objektivna in pravična.

Vezana je le na zakonite predpise (ZUP) ter posebne upravne postopke. To načelo pomaga uresničevati načelo zakonitosti, načelo materialne resnice ter načelo proste presoje dokazov. Samostojnost organa prve stopnje pri odločanju lahko omeji samo zakon, in sicer tako, da lahko ministrstvo prevzame konkretno upravno stvar in jo reši v primeru, če upravna enota ne odloči v določenem roku. V tem primeru ne gre za poseg v samostojnost uradne osebe in organa, saj za o upravni stvari ni odločil v zakonitem roku, zato je pooblastilo prešlo na organ druge stopnje (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 43-45).

13

Uradna oseba mora v vseh fazah postopka, predvsem pa pri dokaznem postopku odločati nepristransko, objektivno ter v okviru predpisanih zakonov. Odločati mora samostojno, na njene odločitve pa ne sme vplivati nobena druga oseba. Poleg tega uradna oseba tudi sama odloči, katero dokazno sredstvo se bo uporabilo glede na določen upravni postopek.

Pravica pritožbe

Načelo pravice do pritožbe ima podlago že v 25. členu URS, ki določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih.

Pritožba je ustavno in zakonsko zagotovljena pravica, ki se ji stranka ne more vnaprej odreči ali odpovedati. V primeru, da se stranka odreče pravici do pritožbe, je takšna odpoved brez pravnega učinka. Načelo pravice do pritožbe je opredeljeno v 13. členu ZUP, iz katerega pa lahko ugotovimo, da je pritožba dovoljena zoper vsako odločbo, ki je bila izdana na prvi stopnji in se lahko izključi le z zakonom. Pritožba ni dovoljena, kadar je za odločanje na prvi stopnji pristojen predstavniški organ. Odločba druge stopnje velja za dokončno, zato zoper to odločbo ni pritožbe, vseeno pa je mogoč upravni spor. Zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdalo ministrstvo, je pritožba dovoljena samo, če to dovoljuje zakon. Kadar prvostopenjski organ v upravni zadevi ne odloči v prepisanem roku, se šteje, da je bil zahtevek stranke zavrnjen, ker je nastopila fikcija negativne odločbe. V tem primeru se pritožba lahko vloži, prav tako pa tudi v primeru molka organa. Zoper odločbo na prvi stopnji ima pravico do pritožbe vsaka oseba, če odločba posega v njene pravice in pravne koristi (229. člen) (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 102-104).

Organe, ki odločajo o pritožbah določajo zakoni s posameznih področij, določbe vsebuje tudi ZUP. Pravica do pritožbe se mora vedno sporočiti (dovoljenost vložitve, rok za vložitev, način, taksa,…) stranki in mora biti navedena v pouku o pravnem sredstvu kot obvezni sestavni del odločbe. Pravica do pritožbe je torej zelo pomembna procesna pravica stranke.

Če stranka s pritožbo ne uspe, ima potem še možnost sprožitve sodnega varstva, torej upravnega spora, ki ga zagotavlja že sama ustava. Stranka s tem zahteva presojo zakonitosti izpodbijanega upravnega akta (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 210-211).

V upravnem postopku je pritožba zelo pomembna pravica, ki jo lahko uveljavi stranka z namenom varovanja svojih pravic. To pravico lahko stranka uporabi, če meni, da je bil postopek nepravilno rešen ali pa so se uporabili napačni dokazi, ipd.

Ekonomičnost postopka

Načelo ekonomičnosti postopka določa, da je potrebno postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku.

14

Preskrbeti se mora vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarovati pa se morajo tudi pravice in pravne koristi stranke. Ob vsem tem pa se na koncu mora izdati zakonita in pravilna odločba. Načelo ekonomičnosti vsebuje tri načela. Prvo je načelo hitrosti postopka, ki se doseže z zavrnitvijo izvajanja tistih dejanj, ki za ugotovitev dejanskega stanja niso pomembna. Nato je načelo varčnosti, ki zahteva, da se postopek vodi s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke, organ in druge udeležence. V načelo ekonomičnosti se vključuje tudi načelo učinkovitosti, ki zahteva, da se preskrbi vse potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank in javnih koristi (Jerovšek, 2009, str. 60-61).

Načelo ekonomičnosti postopka ne sme nikoli in v nobenem primeru iti v škodo načela zakonitosti, načela materialne resnice ali načela zaslišanja stranke. Obravnavano načelo pomeni dolžnost upravnega organa, da med različnimi načini dela uporabi najhitrejšega, ki povzroča najmanjše stroške in manjšo zamudo časa za udeležence, pri tem pa ne sme iti v škodo materialne resnice. Pri tem mora organ, ki vodi postopek, zavrniti vse predloge, s katerimi bi se postopek zavlačeval (predlog o zaslišanju prič, ki pri končni odločitvi ne bi pripomogli). Organ tudi ne ugotavlja in dokazuje dejstev, ki so splošno znana ali organu znana (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 69).

Po načelu ekonomičnosti mora organ delovati primerno in se omejiti na tista dejstva in okoliščine, ki so pravno relevantna za obravnavo zadevo, v katero mora biti odločeno pravilno in zakonito. Organ se mora torej usmeriti na tista dejstva, ki zagotavljajo materialno resnico. Organ si mora po uradni dolžnosti sam priskrbeti vse podatke, o katerih vodi uradno evidenco organ, ki je pristojen za odločanje v zadevi oziroma nek drug organ.

Hitrost postopka pa ovirajo tudi stranke, priče in izvedenci. V tem primeru lahko uradna oseba uporabi posebne ukrepe s katerimi organ uresničuje načelo ekonomičnosti in materialne resnice. Ti ukrepi so lahko privedba povabljene stranke ali priče, denarna kazen ali naložitev plačila stroškov, ki so nastali zaradi neopravičenega izostanka (Androjna &

Kerševan, 2006, str. 126).

Vsak upravni postopek je potrebno voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za udeležence v postopku, vendar pa to ne sme vplivati na izid postopka. Še vedno je potrebno ugotoviti dejansko stanje ter zavarovati pravice strank. To načelo je pri dokazovanju v upravnem postopku zelo pomembno, saj obstajajo nekatera dokazna sredstva, ki so sicer dražja, zato mora uradna oseba presoditi katero dokazno sredstvo se bo uporabilo v določenem upravnem postopku. Ogled velja za najdražje dokazno sredstvo in se ga zato uporabi le v primerih, ko drugo dokazilo ne zadošča pri zakoniti in pravilni odločitvi.

15

2.3 (NE)DOVOLJENOST DOKAZOV

V postopkih je vedno potrebno ugotoviti resnično in dejansko stanje. Potrebno ugotoviti vsa pomembna dejstva, ki pripomorejo k pravilni in zakoniti odločbi. Materialna resnica zahteva skladnost ugotovljenega in dejanskega, gre za subjektivno spoznanje objektivnih dejstev neke upravne zadeve. To dosežemo le, če je konkretna upravna zadeva večnamensko raziskana, če so ugotovljena vsa pravno relevantna dejstva. Če organ oziroma uradna oseba ugotovi materialno resnico z nedopustnimi dokazi, je to nesprejemljivo zaradi ustavnega varstva strank in je v nasprotju z ustavo, ki zagotavlja pravno državo (Grafenauer

& Breznik, 2009, str. 185).

Materialna resnica se doseže s pomočjo izvedenih dokazov in prepričanja uradne osebe o resničnosti nekega dejstva. Tako se kot dokazi uporabijo listine, priče, ogled, izvedenci, vpogled v evidence, izjava stranke. ZUP pa vsebuje tudi nekatere dokazne prepovedi.

Nesprejemljivo je pridobiti tisti dokaz, katerega izvedba je z zakonom prepovedana. Uradna oseba ne sme odločati ali opravljati nekih dejanj v upravnem postopku, če je v upravni zadevi, v kateri teče postopek stranka, priča, izvedenec, pooblaščenec ali zakoniti zastopnik stranke. Nekdo, ki nima strokovnega znanja, ne more biti izvedenec, saj bi tako lahko s svojim izvedenskim delom prekršil dolžnost varovanja tajnosti podatkov. Če so bili dokazi pridobljeni na takšen način, so absolutno nedopustni (Grafenauer & Breznik, 2009, str.

186).

Za dejanja v ugotovitvenem in tudi dokaznem postopku je pogosto potrebno pritegniti strokovnjake specialiste, da pridobijo podatke in okoliščine primera (s posebno opremo, terensko delo, ipd.) in tudi dejstva strokovno pojasnijo. V Sloveniji se pogosto najema zasebne detektive, ki zbirajo dejstva in dokaze za upravne postopke na področju socialnega varstva ali pogodbenike, da pri davčni kontroli preverjajo izvajanje študentskega dela. Tako lahko največ privatiziranega izvajanja v upravnih postopkih najdemo pri zbiranju dejstev in dokazov, predvsem v zvezi s socialnimi subvencijami in javnimi dajatvami. Za demokratičnost oblasti so pomembna predvsem pravice obrambe na čelu s pravico biti slišan, kar pa pomeni, da upravni organ in zasebnik ne smeta kršiti ustavnih pravic, kot so na primer nedotakljivost stanovanja, varstvo osebnih podatkov ali prepoved prikritega nadzora. ZUP ne pozna dokaznih prepovedi, razen če temeljijo neposredno na ustavno zaščitenih kategorijah. Posledično lahko omenim, da je prikrit nadzor dopusten izjemoma, in sicer, ko je dana neka izrecna zakonska podlaga, ki se razlaga v omejenem obsegu in hkrati so strankam v kasnejših fazah zagotovljene pravice obrambe. Kot primer lahko vzamemo finančno preiskavo, ki pa ji sledi davčni inšpekcijski nadzor. V kolikor bi zasebniki delovali pri zbiranju dejstev in dokazov pod krinko, le to ne bi bilo ustavno skladno, saj ni dovolj, da imetnik stanovanjske pravice poda soglasje za vstop, ampak je pomembno, da ve za kakšno dejanje gre (Kovač, 2016, str. 8-10)

16

Ostali dokazi so sprejemljivi, vendar morajo biti pridobljeni in izvedeni le ob upoštevanju pogojev, ki so določeni v zakonu, drugače tudi ti postanejo nedopustni. Ni dovoljeno zasliševanje prič o poslovni ali poklicni tajnosti in o stvareh, s katerimi bi prekršila dolžnost varovanja uradne ali vojaške tajnosti, a le dokler ta oseba ni odvezana dolžnosti varovanja te tajnosti. ZUP tudi ne predpisuje, kako naj uradna oseba oziroma organ postopa z dokazi, ki so absolutno nedopustni ali pa so bili pridobljeni v nasprotju z določili ZUP. Nedovoljenih dokazov torej uradna oseba oziroma organ ne sme uporabiti. V zvezi z nedopustnimi dokazi je posredno urejeno sankcioniranje v okviru določb o rednih in izrednih pravnih sredstvih (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 459).

17

3 UMESTITEV DOKAZOVANJA V FAZE UPRAVNEGA POSTOPKA

Dokazovanje v širšem smislu besede pomeni dejavnost, ki obsega zbiranje, izpeljavo in presojo dokazov. Gre za dejavnost ugotavljanja resničnosti dejstev. Predvsem gre za zbiranje dejstev, ki pripomorejo k zakoniti in pravilni odločitvi v neki upravni zadevi, saj se v primeru neresničnih dejstev lahko odloči napačno. Predmet dokazovanja v upravnem postopku so tista dejstva, katerih obstoj je pomemben za izdajo odločbe (Grafenauer &

Breznik, 2005, str. 310).

Dokazni postopek je tudi faza upravnega postopka. To poglavje obravnava faze postopka in njihove cilje. Opredelim splošna in glavna pravila dokazovanja v upravnem postopku ter kaj pomeni zavarovanje dokazov in izvedbo le tega.

3.1 FAZE POSTOPKA IN NJIHOVI CILJI

Jerovšek in Kovač (2017, str. 161) v meritornem smislu opredeljujeta upravni postopek kot splet več korakov, dejanj v konkretnih fazah upravnega odločanja. Faze meritornega postopka so med seboj povezane, meritorni postopek pa se po zaključku preizkusa formalnosti deli na naslednje faze:

- postopek na prvi stopnji,

- postopek na drugi stopnji oziroma pritožbeni postopek in - postopki v zvezi z izrednimi pravnimi sredstvi.

Najpomembneje je, da se loči najprej potek formalnega preizkusa, nato pa meritorno presojo v postopku na prvi stopnji, ki se ji pridružuje še pritožbeni postopek. Pomembno je, da lahko govorimo o uvedbi vsebinskega dela (tako imenovanega meritornega) postopka šele po zaključku formalnega dela. Posebna pravila veljajo za postopke z izrednimi pravnimi sredstvi in za izvršbo. Upravni spor ne štejemo k upravnemu postopku, saj gre za samostojni sodni postopek (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 161).

18

Slika 1: Faze – meritorni postopek po preizkusu formalnosti

Vir: Jerovšek in Kovač (2017, str. 160)

Upravni postopek tako na prvi stopnji poteka skozi različne faze (Jerovšek, 2009, str. 123):

- začetek (uvedba postopka), - ugotovitveni postopek, - dokazni postopek,

- izdaja odločbe ali sklepa o ustavitvi postopka.

Nato upravni postopek na drugi stopnji poteka skozi pritožbeni postopek in izvršbo odločbe ali sklepa, če stranka prostovoljno ne izpolni obveznosti. Ko je odločba pravnomočna, se lahko začne postopek z izrednimi pravnimi sredstvi, v kolikor so zaznani razlogi za uporabo izrednih pravnih sredstev (sprememba in odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom, obnova postopka,…) (Jerovšek, 2009, str. 123).

3.1.1 Začetek postopka

Upravni postopek se lahko začne na dva načina, ki sta odvisna od interesa, ki se uveljavlja.

Tako se lahko upravni postopek začne na zahtevo oziroma prošnje stranke (če gre za pravice strank) ali po uradni dolžnosti. Preden se postopek začne, mora organ preveriti predpostavke, da se postopek sploh lahko začne. Te predpostavke so določene v 129. členu ZUP, in sicer:

- da gre za upravno zadevo,

- stranka mora imeti stvarno legitimacijo ter pravno in poslovno sposobnost, - vloga mora biti pravočasna (ne sme biti prezgodna ali pa prepozna),

- v isti zadevi še ni odločeno oziroma že ne teče postopek.

V primeru, da vse štiri predpostavke niso izpolnjene, se pred začetkom postopka izda sklep o zavrženju zahteve. Če med postopkom niso več izpolnjene vse predpostavke, se izda sklep o ustavitvi postopka (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 163).

19

Na zahtevo stranke se postopek začne, kadar področni zakon daje stranki kakšno pravico (pravico do gradnje, pokojnine, vozniškega dovoljenja,…). Na zahtevo stranke je postopek uveden tisti dan, ko organ prejme popolno vlogo. Po uradni dolžnosti pa organ začne postopek, če zakon tako določa oziroma če to zahteva varstvo javnega interesa ali javne koristi. Po uradni dolžnosti je postopek uveden tisti dan, ko uradna oseba opravi prvo dejanje (npr. ogled, vabilo na zaslišanje, javni poziv,…) (Grafenauer & Breznik, 2005, str.

273).

Pristojni organ praviloma vodi postopek za vsako upravno zadevo posebej. V primeru, če ena ali več strank uveljavlja več zahtevkov ali se nalagajo obveznosti strankam, lahko organ s sklepom združi upravne zadeve v en sam postopek. Tako se odraža načelo ekonomičnosti.

Izda se poseben sklep o združitvi, zoper katerega je možna pritožba (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 277).

Ločimo subjektivno (ista stranka) in objektivno (isti predmet) združitev zahtevkov oziroma postopkov. Katero združitev se uporabi, je odvisno od vsebine ali iste stranke. Za združitev zahtevkov v en postopek morajo biti po ZUP (130. člen) izpolnjeni naslednji pogoji (Jerovšek, 2009, str. 125):

- pravice in obveznosti strank se morajo opirati na isto ali podobno dejansko stanje, - organ mora biti za vse zadeve stvarno in krajevno pristojen,

- pravice in obveznosti strank se morajo opirati na isto pravno podlago.

Stranka lahko po uvedbi postopka in vse do izdaje odločbe na prvi stopnji spremeni svoj zahtevek. Sprememba zahtevka je obravnavana v 133. členu ZUP, ki določa, da lahko stranka spremeni svoj zahtevek, kadar se zahtevki nanašajo na isto ali podobno dejansko stanje in kadar je za vse zahtevke stvarno in krajevno pristojen isti organ. Če obstaja nasprotna stranka, mora biti o tem nemudoma obveščena (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 423).

Po Jerovšku (2009, str. 125) lahko stranka ves čas postopka razpolaga s svojim zahtevkom, zato ga lahko umakne deloma ali v celoti, razen v primeru, če je nadaljevanje postopka potrebno po uradni dolžnosti, ga organ nadaljuje. Če v postopku nastopa stranka z nasprotnim zahtevkom, lahko zahtevajoča stranka umakne zahtevek do trenutka, ko nasprotna stranka začne obravnavati zadevo. Ko pa se nasprotna stranka spravi v obravnavanje zadeve, je umik dovoljen le z njeno privolitvijo. V svoji strokovni literaturi pa Štriker (2011, str. 73) dodaja tudi, da je potrebno zaradi varstva pravic strank o spremembi zahtevka takoj obvestiti nasprotno stranko.

Stranka lahko zahtevek umakne (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 424):

- v teku postopka na prvi stopnji do izdaje odločbe,

20

- po njeni izdaji v pritožbenem roku ali po vložitvi pritožbe do določitve na drugi stopnji, če je bilo zahtevku ugodeno.

Ko stranka zahtevek umakne do izdaje odločbe na prvi stopnji, potem organ s sklepom ustavi postopek. Ko pa umakne zahtevek v pritožbenem roku ali po vložitvi pritožbe, potem se s sklepom ustavi postopek in odpravi že izdana prvostopenjska odločba, s katero je bilo strankinemu zahtevku že ugodeno (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 281).

Različni avtorji v svojih literaturah navajajo, da med organom ali javnim interesom in stranko ali njenim zasebnim interesom ni možnosti poravnave. Poravnava je dopustna le med strankami z nasprotnimi interesi. Uradna oseba, ki vodi postopek, si mora po uradni dolžnosti prizadevati, da bi se stranke z nasprotujočimi si zahtevki poravnale. Pri tem gre za nepravo poravnavo, ker se stranke ne poravnavajo z organom pač pa med seboj (glej Jerovšek & Kovač, 2017, str. 169; Grafenauer & Breznik, 2005, str. 282).

Poravnava ni dovoljena, če bi bila v nasprotju z javno koristjo, z javno moralo ali s pravno koristjo drugih. Namena strank, ki bi želele skleniti poravnavo v nasprotju z omenjenimi prepovedmi, organ prepove s sklepom. Poravnava je lahko popolna ali delna. O poravnavi pa se piše zapisnik, v katerem se navede, pred katerim organom je poravnava sklenjena, kdo so stranke, ki so dosegle poravnavo, datum poravnave, vsebina poravnave, kdo nosi stroške ter podpisi strank, uradne osebe in zapisnikarja. Nato se izda sklep o delni ali popolni ustavitvi postopka, zoper katerega je možna pritožba (Jerovšek, 2009, str. 127).

3.1.2 Ugotovitveni postopek

Namen ugotovitvenega postopka je ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne pri odločitvi v upravni zadevi in strankam omogočiti, da uveljavljajo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V ugotovitvenem postopku so pomembna načela materialne resnice, zaslišanja stranke ter varstva pravic strank in varstva javnih koristi (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 428).

Posebni materialni zakon določa, katera dejstva in okoliščine so potrebna za odločitev. V vsakem primeru se ugotavljajo tista dejstva, ki so pomembna za odločitev in tista, iz katerih se lahko povleče sklep o obstoju ali neobstoju pogojev, ki jih zakon predpisuje za priznavanje pravice ali obremenitev z obveznostjo. Po načelu materialne resnice je ugotovitev vseh dejstev in okoliščin nujna pred izdajo odločbe s stopnjo gotovosti, zato morata biti tako ugotovitveni kot tudi dokazni postopek učinkovita (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 170).

V ugotovitvenem postopku je v ospredju načelo materialne resnice, saj gre pri ugotavljanju za iskanje resnice in načelo zaslišanja stranke, ki ima pravico biti slišan. Kršitev načela zaslišanja stranke je bistvena kršitev pravil postopka ne glede na to, kdo je postopek začel.

21

Kršitev materialne resnice je pritožbeni razlog in temelj za upravni spor. V ugotovitvenem postopku se uveljavlja tudi ekonomičnost, ki se izraža v skrajšanem ugotovitvenem postopku (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 171).

Poleg omenjenih načel v svoji strokovni literaturi Grafenauer in Breznik (2009, str 429) navajata, da v ugotovitvenem postopku veljajo tudi posebna načela, ki temeljna načela pojasnijo in nalagajo še posebne procesne dolžnosti uradni osebi in dajejo pravice stranki v tej fazi postopka. Ta načela so:

- preiskovalno (organ mora po uradni dolžnosti zbirati dejansko in dokazno gradivo) in razpravno (stranka sme v postopku navajati dejstva in dopolnjevati svoje trditve) načelo,

- načelo kontradiktornosti (stranka izpodbija navedbe drugih, ki so ji neugodne), - načelo javnosti (predvsem na ustni obravnavi, ko imajo dostop tudi osebe brez

pravnega interesa),

- načelo ustnosti (vzpostavitev neposrednega odnosa med organom in strankami) in načelo pisnosti (posameznim dejanjem je potrebno dati pisno obliko),

- načelo koncentracije (uradna oseba si mora prizadevati, da ugotovi dejstva in okoliščine v zadevi in o njej odloči v enem dejanju postopka),

- načelo neposrednosti (uradna oseba, ki je izvedla ugotovitveni postopek, odločbo tudi izda) in načelo posrednosti (ko ne odloči oseba, ki je postopek vodila).

Ugotovitveni postopek se lahko izvede kot reden ali v obliki skrajšanega ali posebnega ugotovitvenega postopka. Skrajšani postopek se lahko vodi le izjemoma, sicer pride do kršitve načela materialne resnice in zaslišanja stranke (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 174).

Pri skrajšanem ugotovitvenem postopku je značilno, da ni zaslišanja stranke, ni ustne obravnave in se dokazi ne izvajajo s pričami, izvedenci in niti ne z ogledom. Ti dokazi v tem postopku niso potrebni. Uradna oseba lahko odloči po skrajšanem ugotovitvenem postopku, ko tako določa ZUP, ki loči dva položaja. Prvi je, ko mora organ voditi ta postopek ob nujnih ukrepih v javnem interesu in ko lahko vodi ta postopek, ker je dejansko stanje nesporno. Temelji za skrajšani ugotovitveni postopek so (Jerovšek, 2009, str. 132):

- dejansko stanje, ki ga je navedla stranka v vlogi, je tako popolno, da se lahko ugotovi na podlagi te vloge ali na podlagi splošno znanih oziroma organu znanih dejstev;

- dejansko stanje se lahko ugotovi na podlagi podatkov iz uradnih evidenc;

- odloča se o zadevi, ki je rešljiva na podlagi verjetno izkazanih dejstev in okoliščin;

- gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, dejstva pa so dokazana ali vsaj verjetno izkazana.

V primeru, da niso podani razlogi za skrajšani ugotovitveni postopek, potem organ izvede posebni ugotovitveni postopek. Pri posebnem ugotovitvenem postopku je značilno, da uradna oseba odreja vrsto, kraj, način, roke in čas ugotovitvenih in dokaznih dejanj. Določa

22

tudi, katera dejanja se bodo opravila in izdaja naloge za njihovo izvršitev, določa tudi vrstni red dejanj in roke za njihovo izvedbo. Uradna oseba lahko od stranke zahteva predložitev dokazil, na katera se sklicuje, če jih organ nima in jih ne more pridobiti. Stranki pa je potrebno omogočiti udeleževanje ugotovitvenega postopka in dopolnjevanje svojega zahtevka oziroma omogočiti, da se brani, če postopek teče zoper njo. Stranka na ustni obravnavi ali zunaj nje ima pravico pisno ali ustno na zapisnik (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 443):

- navajati nova dejstva in okoliščine, - sodelovati pri izvedbi dokazov,

- izpodbijati ugotovitve uradne osebe oziroma navedbe prič in izvedencev, - izreči se o vseh predlogih teh dokazih,

- postavljati vprašanja drugim,

- seznanjati se z vsebino spisa ter uspehom ugotovitvenega postopka,

- udeleževati se ugotovitvenega postopka in dopolnjevati svoj zahtevek vse do izdaje odločbe.

Ustna obravnava je osrednji dogodek posebnega ugotovitvenega postopka, v katerem se ugotavlja tisto, kar je predmet ugotovitvenega postopka. Dejansko stanje je potrebno ugotoviti na obravnavi, ki je kontradiktorni postopek, v katerem se srečajo udeleženci postopka in ustno razpravljajo o vprašanjih, ki so pomembna za ugotovitev dejanskega stanja. Ustna obravnava je tako lahko obligatorna ali fakultativna. Obligatorno se ustna obravnava izvede, kadar sta v postopku udeleženi dve stranki ali več z nasprotnimi interesi in kadar je v postopku potrebno opraviti ogled ali zaslišanje. Fakultativno pa se obravnava izvede, kadar uradna oseba oceni, da je koristna za razjasnitev zadev (Jerovšek, 2009, str.

135).

Po ZUP lahko v posebnem ugotovitvenem postopku organ odloča o predhodnem vprašanju.

Predhodno vprašanje je samostojno pravno vprašanje, ki spada v pristojnost sodišča ali drugega organa. Če predhodno vprašanje v upravni zadevi nima rešitve, o njej ni mogoče odločiti. Gre za pravno vprašanje, ki pa mora biti rešeno pred izdajo odločbe, saj to vprašanje močno vpliva na samo odločitev. Načeloma lahko organ reši vsako predhodno vprašanje, razen kar se tiče ugotovitve očetovstva, obstoja ali neobstoja zakonske zveze in obstoja kaznivega dejanja oziroma kazenske odgovornosti storilca. V primeru, da organ naleti na takšno vprašanje, postopek prekine in počaka na odločitev sodišča (Jerovšek &

Kovač, 2017, str. 177).

Ugotovitveni postopek se lahko s sklepom prekine, kar ima cilj mirovanja. Ob prekinitvi prenehajo teči vsi roki, ki so določeni za procesna dejanja in za izdajo odločbe. Zober sklep o prekinitvi je možna pritožba. Postopek se lahko prekine, če stranka med postopkom umre in so pravice ali obveznosti prenosljive, če stranka izgubi poslovno sposobnost (nima