ODVZEM PROSTOSTI V PREKRŠKOVNEM PRAVU

(1)

Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta

ODVZEM PROSTOSTI V PREKRŠKOVNEM PRAVU

Magistrsko diplomsko delo

Avtorica: Manca Vrtačnik

Mentorica: prof. dr. Katja Filipčič, univ. dipl. prav.

Ljubljana, december 2021

(2)

KAZALO

1. UVOD ... 7

2. PREKRŠKOVNO PRAVO V SLOVENSKEM PRAVNEM SISTEMU ... 8

3. POJEM PREKRŠKA ... 9

3.1. PREKRŠEK NEZNATNEGA POMENA... 10

4. SANKCIONIRANJE PREKRŠKOV ... 13

4.1. SPLOŠNO ... 13

4.2. MEJE SANKCIONIRANJA PREKRŠKOV ... 13

4.3. SANKCIJE ZA PREKRŠEK ... 13

5. ODGOVORNOST ZA PREKRŠEK ... 16

6. ORGANI PRISTOJNI ZA ODLOČANJE O PREKRŠKIH ... 17

7. RAZMEJITEV MED PREKRŠKI IN KAZNIVIMI DEJANJI ... 18

8. ODVZEM PROSTOSTI V PREKRŠKOVNEM PRAVU ... 20

8.1. SPLOŠNO O POSEGIH V OSEBNO SVOBODO ... 20

8.2. ODVZEM PROSTOSTI KOT SANKCIJA ZA PREKRŠEK ... 21

8.2.1. Splošno o zaporni kazni ... 21

8.2.2. Sprememba zakonodaje in opustitev kazni zapora ... 21

8.3. ODVZEM PROSTOSTI KOT NAČIN PRISILJEVANJA K PLAČILU GLOBE ... 22

8.3.1. Splošno o uklonilnem zaporu ... 22

8.3.2. Kritike oz. nasprotovanja uklonilnemu zaporu ... 23

8.3.3. Razveljavitev ureditve uklonilnega zapora ... 23

8.3.4. Statistični podatki ... 26

8.4. ODVZEM PROSTOSTI KOT NAČIN IZVRŠITVE NEPLAČANE IN NEIZTERLJIVE GLOBE ... 27

8.4.1. Predlog novele ZP-1J ... 27

8.4.2. Splošno o nadomestnem zaporu ... 29

8.4.3. Materialnopravni vidiki nadomestitve neplačanih in neizterljivih glob z zaporom ... 30

8.4.4. Postopkovni vidiki nadomestitve neplačanih in neizterljivih glob z zaporom ... 30

8.4.5. Nadomestitev plačila globe z delom v splošno korist ... 32

8.4.6. Individualne okoliščine na strani storilca ... 33

8.4.7. Primerjava z ureditvijo v kazenskem pravu ... 34

8.4.8. Statistični podatki o nadomestnem zaporu (2017-2020) ... 34

8.4.9. Primerjalnopravna ureditev ... 36

(3)

8.5. ODVZEM PROSTOSTI KOT UKREP ZA ZAGOTOVITEV

NAVZOČNOSTI IN USPEŠNO IZVEDBO POSTOPKA ... 39

8.5.1. Splošno ... 39

8.5.2. Pridržanje kot institut za zagotovitev navzočnosti kršitelja v postopku ... 39

8.5.3. Pridržanje osebe pod vplivom alkohola ali drugih psihoaktivnih snovi ... 40

8.5.4. Privedba ... 42

8.5.5. Statistični podatki o številu odvzemov prostosti zaradi uvedbe postopka 43

9. ZAKLJUČEK ... 45

10. VIRI IN LITERATURA ... 47

10.1. PRAVNI PREDPISI ... 47

10.2. LITERATURA... 47

10.3. STATISTIČNI PODATKI ... 49

10.4. SODNA PRAKSA ... 50

10.4.1. Sodna praksa ESČP ... 50

10.4.2. Sodna praksa slovenskih sodišč ... 50

(4)

ZAHVALA

Zahvaljujem se mentorici prof. dr. Katji Filipčič, univ. dipl. prav., za pomoč in podporo pri pisanju magistrsko diplomskega dela, njene nasvete in potrpežljivost.

(5)

POVZETEK

V prekrškovnem pravu smo kazen zapora kot eno izmed sankcij za prekršek poznali do leta 2005. Po tem letu je s sprejemom novega Zakona o prekrških nastopila sprememba prekrškovne zakonodaje in s tem opustitev kazni zapora. Bistveno novost je predstavljal uklonilni zapor, o (ne)ustavnosti katerega je šele več let po njegovi uveljavitvi odločalo Ustavno sodišče, čeprav so se v teoriji že od samega začetka pojavljale dileme glede (ne)ustavnosti tega instituta. Kljub temu, da Ustavno sodišče s svojo odločitvijo uklonilnemu zaporu ni popolnoma zaprlo vrat, se je zakonodajalec odločil, da bo ta institut v celoti opustil ter reformiral celoten sistem za primere, ko storilec v določenem roku ne plača izrečene globe in stroškov postopka. Temeljno novost v zakonodaji je predstavljal nov način izvršitve neplačane in neizterljive globe z njeno spremembo v nadomestni zapor, ki ga v veljavni ureditvi poznamo še dandanes.

Magistrsko diplomsko delo tako prikazuje razvoj vloge odvzema prostosti v prekrškovnem pravu, in sicer od zaporne kazni kot ene od sankcij, do uklonilnega zapora kot načina prisiljevanja k plačilu globe, vse do nadomestnega zapora kot oblike izvršitve neplačane in neizvršljive globe. Kot stalnici v prekrškovnem pravu sta predstavljeni tudi dve temeljni obliki odvzema prostosti med samim postopkom, ki sta namenjeni izvedbi postopka (pridržanje in privedba).

Ključne besede: prekrškovno pravo, prekršek, pravica do osebne svobode, odvzem prostosti, zaporna kazen, uklonilni zapor, nadomestni zapor.

(6)

ABSTRACT

In misdemeanor law, imprisonment was known as one of the sanctions until 2005. After that year, with the adoption of the new Minor Offences Act, there was a change in misdemeanor legislation which led to the abolition of imprisonment. An essential novelty was the remand prison the (un) constitutionality of which was decided by the Constitutional Court only several years after its entry into force, although in theory dilemmas arose from the very beginning regarding the (un) constitutionality of this institute. Although the Constitutional Court did not completely close the door to remand prison, the legislator decided to abandon this institute altogether and reform the entire system for cases where the perpetrator does not pay the fine and costs of the proceedings within a set time limit. A fundamental novelty in the legislation was a new way of enforcing the unpaid and uncollectible fine by changing it into a alternative imprisonment, which is still known in the current regulations.

The Master's thesis thus illustrates the development of the role of deprivation of liberty in misdemeanor law, from imprisonment as one of the sanctions, to remand prison as a means coercion to pay a fine, to alternative imprisonment as a form of execution of unpaid and unenforceable fine. Two basic forms of deprivation of liberty during the proceedings themselves, which are intended for the conduct of the proceedings (detention and transfer), are also presented as constants in misdemeanor law.

Key words: misdemeanor law, misdemeanor, right to personal liberty, deprivation of liberty, imprisonment, remand prison, alternative imprisonment.

(7)

1. UVOD

Odvzem prostosti je ukrep, ki je sicer značilen za kazensko pravo, vendar pa se v različnih oblikah, ki bodo predstavljene v magistrskem diplomskem delu, pojavlja tudi v prekrškovnem pravu. Prekrški se od kaznivih dejanj razlikujejo v tem, da nedvomno predstavljajo lažja kazniva ravnanja. Navedeno je potrebno upoštevati med drugim tudi pri predpisovanju in izrekanju sankcij za prekrške in s tem tudi pri posegih v pravico do osebne svobode, ki nedvomno predstavljajo enega izmed najhujših posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tako se v zvezi s tem zastavlja vprašanje, ali je odvzem prostosti ustrezen ukrep za storilce prekrškov, v primerjavi s kazenskim pravom (upoštevajoč težo kaznivih dejanj in težo prekrškov).

Pri sankcioniranju prekrškov je nedvomno potrebno imeti pred očmi namen sankcioniranja, ki je v vplivanju na sankcioniranega posameznika (kar imenujemo specialna prevencija), ter vplivanju na druge posameznike v družbi, da spoštujejo predpise (t.i. generalna prevencija).

Na področju prekrškovnega prava je šel razvoj sankcioniranja v smeri spoznanja, da je v pravico do osebne svobode v primeru izvršitve prekrška mogoče poseči le izjemoma. V veljavni ureditvi poznamo institut nadomestnega zapora, ki sicer ne predstavlja sankcije za izvršeni prekršek, temveč način izvršitve neplačane in neizvršljive globe. Kot tak nedvomno predstavlja »korak naprej« v primerjavi s prej veljavnim uklonilnim zaporom, katerega namen je bil v zastraševanju.

Namen magistrskega diplomskega dela je prikazati razvoj vloge odvzema prostosti v prekrškovnem pravu, in sicer od odvzema prostosti kot sankcije za prekršek, do odvzema prostosti kot načina prisiljevanja k plačilu globe ter vse do odvzema prostosti kot načina izvršitve neplačane in neizvršljive globe. Poleg tega sta opisani dve temeljni obliki odvzema prostosti med samim postopkom, ki sta namenjeni uspešni izvedbi postopka ter zagotovitvi navzočnosti (pridržanje, privedba).

(8)

2. PREKRŠKOVNO PRAVO V SLOVENSKEM PRAVNEM SISTEMU

Zakon o prekrških¹ (v nadaljevanju: ZP-1) je temeljni zakon, ki ureja področje prekrškovnega prava v Republiki Sloveniji. Veljati je pričel 7. februarja 2003, uporabljati pa se je začel 1.

januarja 2005, torej z zamikom skoraj dveh let. Ta zamik je bil potreben, ker se je s sprejemom novega zakona odločanje o odgovornosti za prekršek na prvi stopnji preselilo s sodne na izvršilno vejo oblasti.² To spremembo je zakonodajalec uvedel z željo po zmanjšanju sodnih zaostankov. V ta namen je bilo potrebno reorganizirati sodnike za prekrške, organizirati prekrškovne organe ter jih pripraviti na vodenje in odločanje v prekrškovnem postopku na prvi stopnji.³ Gre za veliko spremembo in nedvomno je, da je bilo s sprejetjem in uporabo ZP-1, prekrškovno pravo postavljeno na nove temelje. Pri tem pa se zastavlja vprašanje, kako je mogoče upravičiti dejstvo, da organi izvršilne veje oblasti izvajajo represivno funkcijo (oz. ali ne bi morala biti uporaba represije pridržana samo sodni veji oblasti).⁴ Čeprav bi razprava o tem vprašanju nedvomno presegla namen konkretnega magistrskega diplomskega dela, naj omenim, da odgovor na to vprašanje predstavljajo razlogi pragmatične narave (večja učinkovitost in gibljivost, hitrost postopka itd.).⁵ Pri slednjih je sicer potrebno ohraniti določeno mero previdnosti, saj lahko s sprejetjem takšnih razlogov vplivamo na (manjšo) stopnjo pravne varnosti, poleg tega pa se izoblikuje večja možnost za zlorabo pravic.⁶

ZP-1 je sistemski zakon, saj ureja celoten sistem področja prekrškov. Obsega namreč materialnopravne in procesnopravne določbe, določbe o izvršitvi sankcij za prekrške in določbe o organizaciji organov, ki odločajo o prekrških. Materialnopravne določbe ZP-1 veljajo za vse prekrške, ki so določeni z različnimi predpisi (zakoni, uredbami vlade, odloki samoupravnih lokalnih skupnosti). Pri interpretaciji določb predpisov, ki določajo prekrške, morajo sodišča in prekrškovni organi izhajati iz ZP-1, prav tako pa se morajo vsi predpisi, ki določajo prekrške, uporabljati le v skladu z ZP-1.⁷

1 Zakon o prekrških (ZP-1), Ur. l. RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US, 73/19 – odl. US, 175/20 – ZIUOPDVE in 5/21 – odl. US.

2 Gril in Viltužnik, Osnove prekrškovnega prava (2011), str. 5.

3 Goznik, Okrajna in višja sodišča kot sodišča za prekrške prve in druge stopnje in njihovo gradivo (2016), str. 72., dostopno na: http://www.pokarh-mb.si/uploaded/datoteke/Radenci/radenci_2016/071-079_goznik_2016.pdf (11.11.2021).

4 Šelih, Ustavnost prekrškov (2003), str. 70.

6 Ibidem.

7 Filipčič, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s

(9)

3. POJEM PREKRŠKA

Prekršek je skladno z ZP-1 dejanje, ki pomeni kršitev zakona, uredbe vlade, odloka samoupravne lokalne skupnosti in je kot tako določeno kot prekršek ter je zanj predpisana sankcija za prekršek (6. člen ZP-1). Iz tega izhajajo trije objektivni elementi, in sicer (i) formalna protipravnost, (ii) določenost v zakonu, uredbi vlade ali odloku in (iii) sankcija.⁸

Iz definicije prekrška lahko izluščimo, da veljavna ureditev uvaja formalno koncepcijo prekrška. To pomeni, da je prekršek dejanje, ki je kot tako določeno v ustreznem predpisu.

Kljub temu ni mogoče trditi, da so prekrški protipravna dejanja in ne tudi dejanja, ki bi bila nemoralna ali asocialna;⁹ kot protipravno dejanje naj bi se opredelilo le takšno, ki je zavržno, nezaželjeno, nesprejemljivo in škodljivo. Res pa je, da materialna protipravnost (ki se odraža tudi v nemoralnosti) v definiciji prekrška ni posebej izpostavljena in je zato manj izražena kot pri kaznivih dejanjih ali kot je bila v prejšnjem zakonu. Prejšnji zakon je namreč določal, da je prekršek z zakonom ali z drugimi predpisi določena kršitev javnega reda, za katero je predpisana sankcija za prekršek.¹⁰ Prejšnja ureditev je torej izhajala iz materialno-formalnega koncepta prekrška, saj je bil prekršek določen kot kršitev predpisa (formalni vidik) in kršitev javnega reda (materialna sestavina). Razlika je v tem, da je materialno-formalna opredelitev prekršek približevala sferi kaznovalnega prava, formalna opredelitev pa približuje prekršek sferi upravnega (ali upravno-kazenskega) prava.¹¹ Kljub navedeni opredelitvi pa prekrške umeščamo v kaznovalno pravo predvsem zaradi kaznovalnega namena sankcij za prekrške in drugih značilnosti sankcij, kot je v mnogih sodbah ugotovilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP).¹²

Z vprašanjem, ali so prekrški »kazenske zadeve«, se je ESČP med drugim ukvarjalo, da bi ugotovilo, ali prekrški spadajo v okvir varstva po 6. in 7. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP).¹³ Razmejitev med prekrški in kaznivi dejanji

9 Drugače npr. Gril in Viltužnik, Osnove prekrškovnega prava (2011), str. 26.

10 Prvi odstavek 7. člena ZP.

12 V zadevi Flisar proti Sloveniji z dne 29. 12. 2011 se je ESČP ukvarjalo s presojo, ali določbe Zakona o prekrških (ZP) izpolnjujejo naravo kazenskih določb, pri tem pa uporabilo merila Engel. ESČP je kazensko naravo prekrškov v tem primeru utemeljijo tudi z dejstvom, da se ZP sklicuje na smiselno uporabo določb Kazenskega zakonika.

13 Slovenija je konvencijo v svoj pravni red prenesla z Zakonom o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5, 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10, 11 (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/94).

(10)

lahko države članice samostojno uredijo, vendar ne tako, da bi izigrale navedeni določbi EKČP.¹⁴

Za presojo, ali je neka kršitev »kazenska zadeva«, je ESČP oblikovalo tri merila za presojo.

Gre za tako imenovana »merila Engel«, izhajajoč iz primera Engel proti Nizozemski. Temeljno merilo je umeščenost ravnanja v pravni red države (torej med kazniva dejanja ali prekrške oz.

upravnokazenske kršitve), dodatni merili pa sta še narava ravnanja – kršitve in teža predpisane sankcije.¹⁵ Tudi denarna kazen, za katero je v primeru neplačila zagrožen zapor ali, ki se vpiše v kazensko evidenco, zadošča kot pokazatelj, da gre za kazensko zadevo.¹⁶

Praksi ESČP je sledilo tudi Ustavno sodišče RS, saj je v več svojih odločbah pojem »obtožbe«

opredelilo kot sleherni akt, ki je naperjen zoper državljana in mu na tej podlagi sledi kazen, s tem pa tudi utrdilo v teoriji splošno sprejeto stališče, da so prekrški oblika kaznivih ravnanj.

Ena od posledic opredelitve prekrškov kot kategorije kaznivih ravnanj je v tem, da je Ustavno sodišče v odločbah zavzelo stališče, da je pri obravnavanju prekrškov potrebno zagotoviti procesne garancije, ki veljajo za obravnavanje »kazenskih zadev« po EKČP.¹⁷

3.1. PREKRŠEK NEZNATNEGA POMENA

Praktična posledica opisane spremembe iz materialno-formalne opredelitve v formalno opredelitev je, da v veljavni ureditvi ne poznamo več prekrška majhnega pomena. Pri prekršku majhnega pomena je lahko sodišče tudi, če je ravnanje izpolnjevalo vse zakonske znake prekrška, odločilo, da javni red ni ogrožen in dejanje zato ni protipravno. Namesto tega sedaj poznamo prekršek neznatnega pomena, ki za razliko od prekrška majhnega pomena ni institut, ki bi izključil protipravnost ravnanja, ampak je razlog za neuvedbo ali ustavitev postopka zaradi načela smotrnosti. Prekršek neznatnega pomena je prekršek, ki je bil izvršen v okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega in pri katerem ni nastala oz. ne bo nastala škodljiva posledica ali pa je ta posledica neznatna (6.a člen ZP-1).

14 Filipčič, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s komentarjem (2018), str. 32.

15 Ibidem.

16 Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. VII Kp 52361/2016 z dne 25.04.2019.

17 Filipčič, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s

(11)

Določba, ki ureja prekršek neznatnega pomena, je umeščena med materialnopravne določbe, saj ta institut uporabljajo tako prekrškovni organi v hitrem postopku o prekršku kot tudi sodišča v rednem sodnem postopku.¹⁸

Dva kriterija, ki morata biti izpolnjena za neznaten pomen prekrška sta (i) storitev prekrška v okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega ter (ii) odsotnost škodljive posledice oz. možnosti nastanka take posledice ali neznatnost škodljive posledice. Okoliščine, ki delajo prekršek posebno lahek, so lahko objektivne ali subjektivne. Objektivne so tiste, ki izhajajo iz dogajanj in stanj, na katere storilec nima vpliva, subjektivne pa tiste, ki izhajajo iz storilčeve osebne situacije. Pomembno je, da se jih ne zamenja z dejavniki, ki imajo za posledico izključitev protipravnosti in s tem prekrška (npr. silobran), prav tako pa teh okoliščin ni mogoče pojasnjevati z dejstvom, da je prekršek posebno lahke narave zato, ker ni povzročil škodljivih posledic oz. so te neznatne.¹⁹

Poleg omenjenih dveh kriterijev morajo posebne okoliščine, nizka stopnja odgovornosti ali storilčeve osebne okoliščine kazati, da postopek v konkretnem primeru ne bi bil smotrn. Gre za tri alternativno določene okoliščine, ki pa jih je potrebno presoditi šele po tem, ko je že ugotovljeno, da določen prekršek izpolnjuje zakonske kriterije za prekršek neznatnega pomena.²⁰ Če torej prekrškovni organ ugotovi, da gre za prekršek neznatnega pomena in da glede na posebne okoliščine, nizko stopnjo odgovornosti ter storilčeve osebne okoliščine postopek ne bi bil smotrn, potem ne vodi postopka o prekršku zoper storilca. Tudi sodišče ne vodi postopka v primeru, da ugotovi, da gre za prekršek neznatnega pomena, že začeti postopek pa ustavi.²¹

V zvezi s tem se lahko pojavi vprašanje, če posameznik izvrši prekršek, ki izpolnjuje zgoraj opisana kriterija, ki morata biti izpolnjena za neznaten pomen prekrška, ni pa podana nobena od treh alternativno določenih okoliščin, ki bi kazale na to, da postopek v konkretnem primeru ne bi bil smotrn. V takšnem primeru lahko prekrškovni organ izreče opozorilo, sodišče pa te možnosti nima, saj mu ZP-1 ne daje pristojnosti izrekati opozoril. Vseeno pa dejstvo, da je

18 Gril in Viltužnik, Osnove prekrškovnega prava (2011), str. 29-30.

19 Selinšek, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s komentarjem (2018), str. 60.

21 Gril in Viltužnik, Osnove prekrškovnega prava (2011), str. 30 – 31.

(12)

storilec izvršil prekršek neznatnega pomena, ni brez pomena, saj ga bo lahko sodišče upoštevalo kot olajševalo okoliščino pri odmeri sankcije.²²

Ker se pri izreku opozorila ne bo ugotavljalo obstoja treh zgoraj navedenih, alternativnih okoliščin (posebne okoliščine storitve prekrška, stopnja storilčeve odgovornosti, storilčeve osebne okoliščine), zaradi katerih postopek ne bi bil smotrn, zadostuje, da pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa ugotovi le, da bo glede na pomen ugotovljene kršitve opozorilo zadosten ukrep, ki bo vplival na storilca prekrška, da se bo v prihodnje izogibal tovrstnim ravnanjem.²³

23 Čas in Orel, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških

(13)

4. SANKCIONIRANJE PREKRŠKOV

4.1. SPLOŠNO

Namen sankcioniranja v prekrškovnem pravu je v prvi vrsti specialna prevencija. To pomeni, da s sankcioniranjem vplivamo na posameznika, da v prihodnje izvrši neko dejanje, ki bi ga moral izvršiti oz. da se vzdrži izvršitve dejanja, ki predstavlja prekršek. Nadalje je smisel tudi v generalni prevenciji, katere namen je vplivati na preostale posameznike, da spoštujejo predpise in ne izvršujejo prekrškov.²⁴ Vsebina sankcij za prekrške naj bi se izčrpala v preventivnem učinku, čeprav za nobeno sankcijo ni mogoče trditi, da nima tudi represivne narave.²⁵

ZP-1 ne določa namena predpisovanja in izrekanja sankcij. Temeljno vodilo pri določanju sankcij lahko posredno razberemo iz 26. člena ZP-1, ki ureja pravilo za odmero sankcij in določa, da mora organ odmeriti sankcijo glede na težo kršitve in storilčevo krivdo (načelo sorazmernosti med težo prekrška in težo sankcije).²⁶

4.2. MEJE SANKCIONIRANJA PREKRŠKOV

Meje sankcioniranja ZP-1 določa na ta način, da je mogoče storilca ravnanja obravnavati kot storilca prekrška le, če je bilo v času storitve to ravnanje opredeljeno kot prekršek z ustreznim predpisom in je bila zanj določena tudi sankcija. Gre za načelo zakonitosti v prekrškovnem pravu, ki spominja na načelo zakonitosti v kazenskem pravu, vendar je v pravu o prekrških (v primerjavi s kazenskim pravom) to načelo razrahljano, ker se lahko prekrški določijo z zakonom, uredbo vlade ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti.²⁷

4.3. SANKCIJE ZA PREKRŠEK

Zakon o prekrških iz leta 1983²⁸ (v nadaljevanju: ZP) je sankcije za prekršek razločeval na kazni, opomine in varstvene ter vzgojne ukrepe (prvi odstavek 4. člena ZP). Za izvršeni

24 Maček, Zakon o prekrških (ZP-1) z uvodnimi pojasnili, str. 26-27.

26 Ibidem.

28 Zakon o prekrških (ZP), Ur. l. SRS, št. 25/1983, 36/1983 - popr., 42/1985, 2/1986 - popr., 47/1987, 5/1990, Ur.

l. RS - stari, št. 10/1991, Ur. l. RS/I, št. 17/1991 - ZUDE, Ur. l. RS, št. 13/1993, 66/1993, 39/1996 - odl. US, 39/1996

(14)

prekršek se je lahko izrekla denarna kazen ali kazen zapora. S sprejetjem ZP-1 je prišlo do sprememb, saj je ZP-1 opustil pojma »kazen« in »varstveni ukrep«, uvedel pa je splošni pojem

»sankcije za prekršek«.²⁹ Opustitev teh dveh izrazov naj bi na terminološki ravni poudarila razlikovanje prekrškov kot lažjih in manj nevarnih oblik kršitev od kaznivih dejanj, zato so zanje upravičene milejše sankcije kot za kazniva dejanja.³⁰ Bistveno spremembo v primerjavi s prejšnjo ureditvijo je predstavljala opustitev zaporne kazni.³¹ Razlog naj bi bil v spoznanju, da kratkotrajna zaporna kazen (v prejšnji ureditvi se je lahko namreč za prekršek predpisala zaporna kazen do 30 dni) ne doseže namena kaznovanja, prav tako pa zahteva drugačno naravo postopka in drugačno obravnavanje storilcev (predvsem z vidika pravnih jamstev) ter kot taka ni združljiva z učinkovito naravnanim sistemom prekrškov.³²

S sprejetjem ZP-1 se sicer ukrepa odvzema prostosti kljub opustitvi zaporne kazni »nismo otresli«, saj je bil uveden institut uklonilnega zapora (ki sicer ni predstavljal sankcije) kot ukrep, s katerim se je poskušalo storilca prisiliti k plačilu globe. Več let po sprejetju tega instituta je Ustavno sodišče RS v odločbi opr. št. U-I-12/12 z dne 11. decembra 2014 ugotovilo, da je njegova ureditev neustavna in jo posledično razveljavilo. Nato je z novelo ZP-1J³³ prišel v slovensko prekrškovno pravo institut nadomestnega zapora (prav tako ne kot sankcija), ki ga v veljavni ureditvi poznamo še dandanes.

ZP-1 pozna več sankcij, in sicer »globo, opomin, kazenske točke v cestnem prometu s prenehanjem veljavnosti vozniškega dovoljenja in prepovedjo uporabe vozniškega dovoljenja, prepoved vožnje motornega vozila, izgon tujca iz države, odvzem predmetov, izgubo ali omejitev pravice do sredstev iz proračuna Republike Slovenije in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti, izločitev iz postopkov javnega naročanja in vzgojne ukrepe« (drugi odstavek 4. člena ZP-1). Seznam sankcij, ki jih predvideva ZP-1, je zaprt. To pomeni, da noben drug predpis ne more določiti kakšne druge sankcije za prekršek, v čemer se kaže ZP-1 kot sistemski zakon.³⁴

- odl. US, 61/1996 - odl. US, 35/1997, 45/1997 - skl. US, 73/1997 - odl. US, 87/1997, 73/1998, 31/2000, 33/2000 - odl. US, 24/2001, 110/2002 - ZDT-B, 7/2003 - ZP-1.

29 Maček, Zakon o prekrških (ZP-1) z uvodnimi pojasnili (2003), str. 31.

30Filipčič, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s komentarjem (2018), str. 126.

32 Ibidem.

33 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (ZP-1J), Ur. l. RS, št. 32/16.

34Filipčič, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s

(15)

Naštete sankcije razvrščamo v dve skupini, in sicer glavne ter stranske sankcije. Bistvo razlikovanja je v tem, da se glavne sankcije lahko predpišejo in izrekajo samostojno, stranske pa se ne morejo izreči samostojno, temveč le ob glavni sankciji. Glavna sankcija je samo globa, kar pomeni, da se lahko ob globi izreče ena ali več stranskih sankcij. Posebnost opomina je v tem, da se lahko izreče le namesto globe in ne more biti predpisan kot sankcija za določen prekršek, prav tako pa se ne more izreči namesto drugih sankcij. V primeru, da se opomin izreče namesto globe, prevzame vlogo glavne sankcije, posledično pa se lahko poleg opomina izrekajo tudi stranske sankcije. Slednje razlikujemo glede na to, ali se jih lahko izreče le, če so tudi predpisane za obravnavani prekršek, ali pa to za njihov izrek ni potrebno in se za njihov izrek upoštevajo pogoji ZP-1.³⁵

Poleg sankcij, ki jih ZP-1 našteva v drugem odstavku 4. člena, v prekrškovnem pravu poznamo tudi opozorilo, ki pa ni sankcija. Opozorilo se v hitrem postopku prekrškovnih organov izreka kot alternativa vsem ostalim, zgoraj naštetim sankcijam.

Da se lahko storilcu izreče katerakoli od sankcij, ki jih ZP-1 predvideva, mora biti spoznan za odgovornega, saj storilec velja za nedolžnega, dokler njegova odgovornost ni ugotovljena s pravnomočno odločbo (7. člen ZP-1). Gre za domnevo nedolžnosti, ki ne velja samo v kazenskem pravu, ampak tudi v prekrškovnem pravu.

35 Ibidem.

(16)

5. ODGOVORNOST ZA PREKRŠEK

V prekrškovnem pravu se ne uporablja izraz krivda kot v kazenskem pravu, vendar je kljub temu odgovornost za prekršek po svoji naravi in namenu blizu kazenskopravnemu pojmu krivde. Odgovornost posameznika za prekršek je lahko le individualna in subjektivna. Slednje pomeni, da je mogoče za prekršek sankcionirati le storilca, ki je objektivno izpolnil znake prekrška, hkrati pa je do te kršitve razvil določeno zavest in voljo, ki se mora kazati v obliki malomarnosti ali naklepa.³⁶

Temeljna oblika odgovornosti v pravu o prekrških (za razliko od kazenskega prava) je malomarnost, ki je milejša oblika krivde. Malomarnost pride v poštev vedno, kadar je predpis o prekršku ne izključi. ZP-1 sicer omogoča, da se za določene prekrške kot oblika krivde posebej predpiše naklep. V teh primerih je za ugotovitev odgovornosti za prekršek nujno potrebno ugotoviti naklep, saj ugotovljena malomarnost za odgovornost za ta prekršek ne zadošča.³⁷ Ker pa takšnih predpisov skoraj ni, za veliko večino prekrškov velja splošno pravilo, po katerem je storilec odgovoren, če prekršek stori iz malomarnosti ali z naklepom.³⁸

Nabor subjektov, ki lahko odgovarjajo za prekršek, je v primerjavi s kazenskim pravom v prekrškovnem pravu širši, saj lahko za prekršek poleg fizične osebe odgovarja tudi pravna oseba in odgovorna oseba pravne osebe.

37 Orel in Čas, Materialnopravna ureditev prava prekrškov, postopek o prekršku, praktična uporaba materialnopravnih določb in postopka iz ZP-1, str. 56, dostopno na: https://ua.gov.si/media/1560/00- u%C4%8Dno-gradivo-za-puo-junij-2020-1.pdf (13.11.2021).

38 Selinšek, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s

(17)

6. ORGANI PRISTOJNI ZA ODLOČANJE O PREKRŠKIH

Prekrškovno pravo daje pristojnost za odločanje o prekrških na prvi stopnji specializiranim upravnim organom, poleg tega pa zagotavlja prehod na sodno pot obravnavanja.³⁹ Smisel navedenega se kaže v tem, da je na ta način zagotovljena učinkovitost postopka, hkrati pa je z možnostjo obravnavanja v sodnem postopku zagotovljeno, da bodo v postopku izrekanja sankcij represivne narave, spoštovane temeljne človekove pravice in svoboščine.⁴⁰

ZP-1 določa, da o prekrških odločajo prekrškovni organi in sodišča. Prekrškovni organi odločajo v hitrem postopku o prekršku, sodni organi pa v rednem sodnem postopku. Gre namreč za dve vrsti postopkov, v katerih se odloča v zadevah prekrškov. Vrsta postopka je odvisna torej od tega, kateri organ je pristojen za odločanje. V primeru, da je za odločanje na prvi stopnji pristojen prekrškovni organ, se bo odločalo v hitrem postopku, če pa je pristojno sodišče, se bo odločalo v rednem sodnem postopku.⁴¹

Prekrškovni organi so opredeljeni kot tisti organi in nosilci javnih pooblastil, ki izvajajo nadzorstvo nad izvrševanjem zakonov in uredb, s katerimi so določeni prekrški, in organi samoupravnih lokalnih skupnosti, ki so s posebnimi predpisi pooblaščeni za odločanje o prekrških (drugi odstavek 45. člena ZP-1).

Na prvi stopnji so za odločanje o prekrških pristojna okrajna sodišča, na drugi stopnji pa višja sodišča. Okrajna sodišča so poleg odločanja o prekrških na prvi stopnji med drugim pristojna tudi za odločanje o zahtevi za sodno varstvo zoper odločbo o prekršku, ki jo je izdal prekrškovni organ (prvi odstavek 210. člena ZP-1). Višja sodišča pa so pristojna za odločanje o pritožbah zoper odločbe okrajnih sodišč, za odločanje v sporih o pristojnosti med okrajnimi sodišči v zadevah prekrškov in opravljanje drugih zadev, ki jih določa zakon (212. člen ZP-1).

40 Ibidem.

41 Čas in Orel, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s komentarjem (2018), str. 231.

(18)

7. RAZMEJITEV MED PREKRŠKI IN KAZNIVIMI DEJANJI

Že v rimskem pravu zasledimo dihotomijo pri pojmovanju kaznivih ravnanj. V klasični dobi so namreč razlikovali pojma crimen in delictum. Razlika med slednjima dvema je bila v tem, da je bilo crimen dejanje, ki je posredno ali neposredno prizadevalo skupnost, zato je storilca doletelo maščevanje oz. kazen, delictum pa je bil izraz za protipravno ravnanje zoper premoženjske ali osebne vrednote posameznika, pri katerem skupnost ni bila prizadeta in je bila reakcija stvar prizadetega oz. njegovih sorodnikov.⁴²⁴³

Tudi v našem pravnem redu je uzakonjena dihotomija kaznivih ravnanj, ki pa se kaže v razmejevanju med prekrški in kaznivimi dejanji. Danes torej to pomeni, da se posamezna dejanja, za katera so predpisane sankcije, uvrščajo ali med prekrške ali pa med kazniva dejanja.⁴⁴ Razmejevanje med tema dvema oblikama kaznivih ravnanj je v pristojnosti zakonodajalca, ki mora pri tem upoštevati, katere človekove pravice in temeljne svoboščine ali druge pravne vrednote in dobrine so z nekim dejanjem prizadete (kvalitativni kriterij) in s kakšno intenzivnostjo so slednje napadene (kvantitativni kriterij),⁴⁵ pri čemer se merila razlikovanja spreminjajo in so izraz stanja v posamezni družbi.⁴⁶

Velja, da so prekrški lažja oblika prepovedanih dejanj v primerjavi s kaznivimi dejanji.

Navedeno dejstvo mora zakonodajalec upoštevati pri končni opredelitvi posameznega protipravnega dejanja in sankcioniranju. Zaradi izbire, ali je treba v posameznem primeru poseči le po preventivnem sankcioniranju ali pa tudi po strožjem kaznovanju, mora oceniti tudi nujnost varstva pravnih vrednot.⁴⁷

V zvezi s tem je pomembno, da zakonodajalec ne sme enakega ravnanja hkrati opredeliti kot kaznivo dejanje in kot prekršek. Če pa dejstva, ki izhajajo iz konkretnega storilčevega dejanja,

43 To je pri sankcioniranju kaznivih dejanj ter prekrškov opazno tudi danes, saj sankcije za kazniva dejanja posegajo v storilčevo prostost, za izvršeni prekršek pa se najpogosteje izreče sankcija, ki posega v storilčevo premoženje.

(19)

ustrezajo znakom kaznivega dejanja in znakom prekrška, se zadeva obravnava v kazenskem postopku. V takšnih primerih torej pride do supremacije kaznivega dejanja kot težje oblike.⁴⁸

(20)

8. ODVZEM PROSTOSTI V PREKRŠKOVNEM PRAVU

8.1. SPLOŠNO O POSEGIH V OSEBNO SVOBODO

Pravica do osebne svobode je ustavna pravica, ki jo Ustava Republike Slovenije⁴⁹ (v nadaljevanju: Ustava) ureja v 19. členu.⁵⁰ V to pravico se sme poseči le v primerih in po postopku, ki ga določa zakon. Ker poseg v to pravico nedvomno predstavlja enega izmed najhujših posegov, ki lahko doleti posameznika, morajo biti natančno določeni pogoji, pod katerimi je vanjo mogoče poseči ter postopek, v katerem se osebi lahko odvzame prostost. V to pravico se značilno lahko poseže na področju kazenskega prava (torej v primeru, ko oseba izvrši kaznivo dejanje), v nekaterih primerih pa tudi na področju prekrškovnega prava.

»Iz ustavne določbe, ki ureja pravico do osebne svobode, ne izhaja, da lahko do odvzema prostosti pride le v kazenskem postopku, prav tako pa tudi ne izhaja, da bi moralo biti o odvzemu prostosti vselej odločeno v kazenskem postopku (oz. v postopku, ki zadosti jamstvom iz kazenskega postopka). Ustava glede vseh primerov omejitve osebne svobode uveljavlja posebna jamstva. Splošno jamstvo, ki ga Ustava daje v zvezi z omejitvijo pravice do osebne svobode, je določeno v drugem in tretjem odstavku 19. člena«.⁵¹ »V drugem odstavku 19. člena Ustava za vsakršen poseg v pravico do osebne svobode predvideva zakonsko določene primere in zakonsko določen postopek odvzema prostosti, v tretjem odstavku 19. člena pa so določena jamstva, ki pripadajo osebi, kateri je bila odvzeta prostost. Gre za procesna jamstva, ki pripadajo vsaki osebi, ki ji je odvzeta prostost, prav tako pa so zagotovljena v vsakem postopku odvzema prostosti (torej jamstva pripadajo osebi ne glede na to, ali ji je prostost odvzeta v kazenskem, prekrškovnem ali kateremkoli drugem postopku).«⁵²

»Pravico do osebne svobode podobno kot Ustava zagotavlja tudi prvi odstavek 5. člena EKČP.

Ta vsebuje enako zapoved, kot je določena v drugem odstavku 19. člena Ustave, s tem da taksativno našteva primere, v katerih je posamezniku dovoljeno vzeti prostost.«⁵³

49 Ustava Republike Slovenije (URS), Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a.

50 Prvi odstavek 19. člena Ustave določa, da ima vsakdo pravico do osebne svobode, drugi odstavek navedenega člena pa določa, da se nikomur ne sme vzeti prostost, razen v primerih in po postopku, ki ga določa zakon.

51 Ustavno sodišče RS, Up-1116/09-22, 3. marec 2011.

52 Ibidem.

(21)

8.2. ODVZEM PROSTOSTI KOT SANKCIJA ZA PREKRŠEK

8.2.1. Splošno o zaporni kazni

ZP se je uporabljal do 1. januarja 2005. Poznal je sankcije za prekrške, ki jih je razvrščal na kazni, opomine, varstvene ukrepe in vzgojne ukrepe. Namen kazni za prekrške je bil v tem, da bi storilcu preprečili ponovno izvrševanje prekrškov, ga prevzgojili in vzgojno vplivali na druge, da ne bi delali prekrškov, poleg tega pa, da bi vplivali na razvoj družbene odgovornosti in discipline občanov (24. člen ZP). Kot eno od sankcij oz. kazni za prekršek je določal tudi kazen zapora. Slednja se je smela predpisati samo z zakonom, in sicer za hujše kršitve, ki ogrožajo življenje ali zdravje ljudi, ali zaradi katerih utegnejo nastati druge hude posledice.

Za prekršek se je smela predpisati denarna kazen ali kazen zapora. Zaporna kazen ni smela biti krajša kot en dan in ne daljša kot 30 dni. V primeru hujših kršitev javnega reda in miru se je smela predpisati kazen zapora do 60 dni (prvi odstavek 29. člena ZP).

Denarna kazen se je lahko predpisala v razponu ali v določenem znesku (prvi odstavek 25.

člena ZP). Če storilec prekrška denarne kazni ni plačal v za to določenem roku, se je denarna kazen izterjala prisilno (prvi odstavek 27. člena ZP). Če prisilna izterjava ni bila mogoča, se je denarna kazen spremenila v zapor, pri čemer se je za vsakih začetih 10.000 tolarjev določil en dan zapora, vendar s to omejitvijo, da zapor ni smel biti daljši od 30 dni (prvi odstavek 28.

člena ZP).

8.2.2. Sprememba zakonodaje in opustitev kazni zapora

ZP-1 je opustil kazen zapora za prekrške. Razlog za takšno spremembo je bil v tem, da se je zaporna kazen izrekala le izjemoma, saj je bilo po statističnih podatkih za leto 2001 izrečenih nekaj čez 300 zapornih kazni in 100.000 denarnih.⁵⁴ Ti podatki nakazujejo, da zaporna kazen z vidika prakse ni bila potrebna.⁵⁵ Prav tako naj bi bila kratkotrajna zaporna kazen glede na sodobna pojmovanja penologov, neučinkovita tudi pri doseganju svojega namena, ki se kaže v

55 Ibidem.

(22)

specialni in generalni prevenciji izvrševanja prekrškov.⁵⁶ Poleg neučinkovitosti je poudarjeno tudi, da je ta kratkotrajna zaporna kazen samo povečevala zahtevnost postopka.⁵⁷

8.3. ODVZEM PROSTOSTI KOT NAČIN PRISILJEVANJA K PLAČILU GLOBE

8.3.1. Splošno o uklonilnem zaporu

Z uveljavitvijo ZP-1 je zakonodajalec v slovenski pravni red uvedel institut uklonilnega zapora.

Uvedba slednjega naj bi bila odgovor na takratno stanje prekrškov, saj je bila poleg neobvladljivega števila nerešenih zadev za tisti čas značilna tudi nizka kultura spoštovanja pravnomočnih odločb na področju prekrškov.⁵⁸ Za razliko od zaporne kazni pa zakonodajalec uklonilnega zapora ni uvedel kot sankcije za prekršek. Uklonilni zapor je bil uveden v slovenski pravni sistem kot ukrep, ki je bil namenjen temu, da se je storilca, ki globe v za to določenem roku ni plačal, prisililo k plačilu.

ZP-1 je uklonilni zapor urejal v 19. členu. Storilca, ki globe (deloma ali v celoti) ni plačal v določenem roku, se ga je k plačilu prisililo tako, da se mu je določil uklonilni zapor, o katerem je odločilo sodišče (prvi odstavek 19. člena ZP-1). Uklonilni zapor se ni smel določiti pred pravnomočnostjo sodbe oz. odločbe o prekršku, trajal pa je, dokler globa ni bila v celoti plačana, vendar najdlje 30 dni (četrti odstavek 19. člena ZP-1). Z njegovo izvršitvijo obveznost plačila globe ni prenehala (peti odstavek 19. člena ZP-1). To dejansko pomeni, da je bil po prestanem uklonilnem zaporu storilec še vedno dolžan globo plačati.

V primeru, da storilec zaradi premoženjskega stanja ali možnosti za plačilo ni zmogel plačati globe, je lahko predlagal, da se plačilo globe nadomesti z opravo določene naloge v splošno korist ali korist samoupravne lokalne skupnosti. Obseg in vsebina nalog sta se določila v sorazmerju z izrečeno globo. Če je storilec opravil naloge v celoti, se uklonilni zapor ni izvršil, prav tako pa se tudi globa ni izterjala (šesti odstavek 19. člena ZP-1). V primeru, da uklonilni zapor ni bil določen ali izvršen ali, če storilec tudi po uklonilnem zaporu ni plačal globe, se je globa izterjala prisilno (prvi odstavek. 20. člena ZP-1).

56 Dotedanja ureditev prekrškov je namreč dopuščala izrekanje kazni zapora v trajanju 30 dni, kar jo nedvomno uvršča med kratkotrajne (upoštevati je treba tudi dejstvo, da je bil to zakonsko določen največji obseg kazni, dejansko trajanje je bilo lahko tako še bistveno krajše).

(23)

8.3.2. Kritike oz. nasprotovanja uklonilnemu zaporu

V teoriji so se hitro pričele pojavljati dileme, ali je institut uklonilnega zapora ustavnoskladen.

Predvsem je bilo izpostavljeno vprašanje, ali je uklonilni zapor sorazmeren ukrep. Nekateri so navajali, da uklonilni zapor ni primerno sredstvo za dosego cilja, saj je v priporočilih mednarodnih strokovnih združenj predlagano, da odvzem ali omejitev prostosti ne more biti določena niti kot sankcija niti kot morebitno sredstvo za izvršitev kakšne druge sankcije.⁵⁹

Uvedba uklonilnega zapora naj tudi ne bi bila nujna, saj obstajajo drugi ukrepi, ki obenem predstavljajo manjši poseg v temeljne pravice, po drugi strani pa bi lahko tudi ti ukrepi pripeljali do večje plačilne discipline storilcev prekrškov (npr. poenostavitev davčnega postopka, hitrejša izterjava glob v praksi).⁶⁰ Uklonilni zapor je veljal za ukrep, pri katerem obstaja nesorazmerje med kršitvijo (neplačilo globe) in sankcijo oz. kot tipičen primer nesorazmerja med zahtevo po varstvu človekovih pravic in učinkovitostjo represivnih ukrepov.⁶¹ V literaturi sem zasledila celo, da je uklonilni zapor označen kot posmeh dejstvu, da je slovensko prekrškovno pravo po osamosvojitvi zaporno kazen odpravilo kot nesorazmerno.⁶² Prav tako so nekateri teoretiki izpostavljali, da v primeru odreditve uklonilnega zapora ni nobenih kriterijev za njegovo izrekanje⁶³ ter, da je takšna dopustitev diskrecijskega odločanja sodnika lahko arbitrarna.⁶⁴

8.3.3. Razveljavitev ureditve uklonilnega zapora

Ureditev uklonilnega zapora je bila razveljavljena z odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-12/12 z dne 11. decembra 2014.

Ustavno sodišče RS je sprva ugotovilo, da uklonilni zapor ne predstavlja kaznovalne sankcije, da pri odločanju o uklonilnem zaporu ne gre za odločanje o samem kaznivem ravnanju ter, da

59 Zagorc, Uklonilni zapor – slon v trgovini s porcelanom? (2005), str. 19.

60 Filipčič, Šelih in Petrovec, Uklonilni zapor – kriminalitetnopolitični in ustavni vidiki (2011), str. 128-129.

61 Ibidem.

62 Bošnjak, Sankcije za prekršek in upoštevanje osebnih okoliščin storilcev (2008), str. 109.

63 ZP-1 v prvotnem besedilu ni določal vsebinskih kriterijev za odločanje o uklonilnem zaporu. Z novelo ZP-1C je bila inkorporirana možnost, da lahko posameznik v ugovornem postopka uveljavlja okoliščine premoženjske narave. Nato je novela ZP-1E dodala, da mora storilec ugovoru priložiti tudi dokazila o zdravstvenem stanju in o drugih osebnih okoliščinah, zaradi katerih določitev uklonilnega zapora ne bi bila v skladu z njegovim namenom.

Novela ZP-1H pa je dodala kriterij smotrnosti.

64 Zagorc, Uklonilni zapor – slon v trgovini s porcelanom? (2005), str. 19.

(24)

uklonilni zapor ne predstavlja ukrepa kaznovalne narave, temveč se z njim poskuša ukloniti storilčeva volja z namenom, da plača globo, ki je bila izrečena s pravnomočno odločbo. V nadaljevanju Ustavno sodišče ugotavlja, da niti Ustava niti EKČP ne izključujeta možnosti, da zakon tudi v prekrškovnem pravu, ki zaporne kazni sicer ne pozna, kot sredstvo prisilne izvršitve sodne odločbe predvidi ukrep, ki pomeni odvzem prostosti.⁶⁵

Ustavno sodišče je sprva presojalo, ali zakonska ureditev temelji na ustavno dopustnem oz.

stvarno upravičenem cilju. Presodilo je, da uklonilni zapor, ki pomeni poseg v pravico do osebne svobode, zasleduje ustavno dopusten cilj, saj je namenjen zagotavljanju spoštovanja pravnomočnih sodnih odločb in ima pomembno vlogo pri uveljavljanju načel pravne države.⁶⁶ V nadaljevanju je Ustavno sodišče izvedlo strogi test sorazmernosti, v okviru katerega je presojalo primernost, nujnost in sorazmernost v ožjem smislu.

V okviru presoje primernosti ukrepa se je potrebno vprašati, ali je zasledovani cilj z izbranimi sredstvi dejansko mogoče doseči. V primeru, da tega cilja z izbranimi sredstvi ni mogoče doseči, ocenjevani poseg ni primeren. Ustavno sodišče je ugotovilo, da uklonilnemu zaporu na splošno ni mogoče odrekati, da je primerno sredstvo za dosego cilja (tj. doseči dolžno spoštovanje pravnomočne odločbe o prekršku). Vendar pa uklonilni zapor ne predstavlja primernega sredstva za dosego ustavno-dopustnega cilja v delu, v katerem sodišču nalaga, da v primeru, ko storilec nalog v splošno korist ne opravi v celoti, ugovor zavrne, čeprav je storilec že v postopku odločanja o predlogu za opravo nalog v splošno korist izkazal, da zaradi šibkega premoženjskega stanja globe ne zmore plačati. V tem delu torej ureditev zgreši cilj. Skladno s tem je Ustavno sodišče odločilo, da je drugi stavek petega odstavka 202.b člena ZP-1 v neskladju s prvim odstavkom 19. člena Ustave, kolikor določa, da se v primeru, ko določena naloga v splošno korist ni bila opravljena, ugovor zavrne.⁶⁷

Naslednji korak strogega testa sorazmernosti je presoja nujnosti, pri kateri gre za vprašanje, ali je ocenjevani poseg nujen v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega (kateregakoli) oz. ga ni mogoče doseči s kakšnim blažjim ukrepom, ki bi bil prav tako učinkovit. Ustavno sodišče je na tem mestu presojalo, ali se sme uklonilni zapor določiti, še preden je zoper storilca uveden postopek prisilne izterjave (slednjega kot milejši ukrep izpostavlja predlagatelj).

65 Ustavno sodišče RS, U-I-12/12-22, 11. december 2014, točka 16.

(25)

Ugotovilo je, da ima storilec ves čas možnost, da prepreči odvzem prostosti in da država ni dolžna najprej uporabiti prisilnih sredstev izvršbe, ki manj intenzivno posegajo v storilčeve pravice, prav tako pa prisilne izvršbe ni mogoče šteti za enako učinkovito sredstvo kot je to uklonilni zapor. Na tej podlagi je Ustavno sodišče ugotovilo, da je uklonilni zapor mogoče šteti za nujen.⁶⁸

V okviru sorazmernosti v ožjem pomenu Ustavno sodišče presoja, ali je teža posledic posega v človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oz. koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Ugotovilo je, da mora sodišče ob odločanju o določitvi uklonilnega zapora upoštevati premoženjsko stanje storilca in druge osebne okoliščine na strani storilca. Težava se pokaže pri opredelitvi trajanja uklonilnega zapora, saj ZP-1 sodišču ne daje možnost, da bi pri opredelitvi trajanja uklonilnega zapora upoštevalo višino izrečene in neplačane globe. Zato je ZP-1 v tem delu v neskladju s pravico do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave.⁶⁹

V nadaljevanju je Ustavno sodišče presojalo tudi postopkovne kršitve, saj je Varuh v zahtevi za oceno ustavnosti zatrjeval tudi (ne)skladnost postopka določitve uklonilnega zapora z Ustavo. Glede postopka določitve uklonilnega zapora je Ustavno sodišče presodilo, da je podan legitimen cilj, ki se kaže v učinkovitosti in spoštovanju naloženih obveznosti, vendar pa ureditev postopka, po kateri sodišče določi uklonilni zapor, ne da bi storilca pozvalo, naj navede razloge zoper tako odločitev (oz. ureditev, po kateri odloči le na podlagi uradoma izvedenega postopka), ni skladna z 22. členom in s prvim odstavkom 23. člena Ustave, saj posega v pravico do izjave in do nepristranskega sodišča.⁷⁰

S to odločbo Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti izpodbijanega ukrepa uklonilnega zapora kot takega. Ugotovilo pa je, da so v neskladju z Ustavo posamezni pogoji in ureditev postopka, ker ne dajejo v zadostni meri jamstev, ki jih zagotavlja Ustava. Ker pa ugotovljene protiustavnosti ne omogočajo, da bi Ustavno sodišče razveljavilo le posamezne določbe, je ureditev uklonilnega zapora razveljavilo v celoti, s čimer je odpadla zakonska podlaga za poseg v osebno svobodo.⁷¹ Tako so se ustavili vsi postopki odločanja o uklonilnem zaporu, ki do

(26)

dneva objave odločbe niso bili končani. V tistih postopkih, ki so bili do tega dne končani, pa se je izvrševanje uklonilnega zapora ustavilo.⁷²

8.3.4. Statistični podatki

Število uklonilno zaprtih v letih od 2005 do 2012 prikazujejo podatki v Tabeli 1.

Tabela 1: Statistični podatki o uklonilno zaprtih v letih 2005-2012

Leto 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Št.

uklonilno zaprtih

2 388 1.138 1.107 1.372 1.293 1.816 1.665

Vir: Letna poročila Uprave Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij za leto 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 in leto 2012.

Iz podatkov je razvidno, da sta v letu 2005 uklonilni zapor prestali dve osebi. Po nekaj dneh sta globo plačali in bili odpuščeni.⁷³ V letu 2006 je uklonilni zapor prestajalo 388 oseb, kar je 109% več v primerjavi s prejšnjim letom.⁷⁴ V naslednjem letu, torej v letu 2007, se je število uklonilno zaprtih zvišalo za kar 189,6%.⁷⁵ Leta 2008, 2009 in 2010 je bilo število približno enako kot leta 2007. Leta 2011 pa je zopet naraslo, saj je bilo tega leta uklonilno zaprtih kar 1.816 oseb (kar je tudi največ od uveljavitve zakona pa do leta 2012). Med osebami, ki so tega leta nastopile uklonilni zapor, je bila večina privedenih (95%).⁷⁶ Med odpuščenimi jih je globo plačalo 56,8 %.⁷⁷

Učinkovitost uklonilnega zapora prikazujejo podatki v Tabeli 2.

73 Letno poročilo Uprave Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij za leto 2005, str. 26, dostopno na:

https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/URSIKS/Dokumenti/Letna-porocila-/Letno-porocilo-2005.pdf (12.11.2021).

(27)

Tabela 2: Statistični podatki o uklonilnem zaporu na prvi stopnji – okrajna sodišča

Leto 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Št. prejetih zadev

7.265 39.131 23.812 21.232 24.254 22.420 19.308 17.127 Št. rešenih

zadev

3.371 37.214 27.270 20.525 24.874 23.911 18.454 16.962 Št. izdanih

sklepov, s katerimi je določen UZ

2.487 29.557 23.621 19.016 23.176 22.397 17.463 15.809

Globa v celoti plačana po izdaji sklepa o določitvi UZ

n.p. n.p. n.p. n.p. 11.950 15.116 13.892 12.650

Št. izvršenih uklonilnih zaporov

2 151 792 664 951 790 1106 1090

Vir: Križaj, Pristavec-Đogić, Lekše, PP – Primerjalni pregled – uklonilni zapor, str. 7.

Iz podatkov je razvidno, da je bila v veliki večini primerov globa po izdaji sklepa o uklonilnem zaporu v celoti plačana, v drugih zadevah pa so bile globe naknadno nadomeščene z nalogami v splošno korist ali pa je bila zadeva zaključena na drug način.⁷⁸ Podatki kažejo tudi na to, da je bil precej majhen delež predlaganih uklonilnih zaporov izvršenih, saj so se ljudje raje odločili za plačilo globe kot za odhod v zapor.

Na podlagi navedenega lahko sklepamo, da je bil uklonilni zapor sicer učinkovit institut za izterjavo neplačanih glob. K njegovi učinkovitosti je pripomoglo dejstvo, da je šlo pri tem institutu za nesorazmeren ukrep, saj je strah pred njim povzročil, da je večina storilcev globo v izogib zaporu plačala.⁷⁹

8.4. ODVZEM PROSTOSTI KOT NAČIN IZVRŠITVE NEPLAČANE IN NEIZTERLJIVE GLOBE

8.4.1. Predlog novele ZP-1J

78 Križaj, Pristavec-Đogić in Lekše, PP – Primerjalni pregled – uklonilni zapor (2013), str. 7., dostopno na:

https://fotogalerija.dz-rs.si/datoteke/Publikacije/Zborniki_RN/2013/Uklonilni_zapor.pdf (13.11.2021).

79 Filipčič, Šelih in Petrovec, Uklonilni zapor – kriminalitetnopolitični in ustavni vidiki (2011), str. 129.

(28)

Čeprav Ustavno sodišče RS institutu uklonilnega zapora ni popolnoma zaprlo vrat, se je Ministrstvo za pravosodje odločilo, da bo ta institut v celoti opustilo ter, da bo reformiralo celoten sistem ravnanja pristojnih organov za primere, ko storilec v določenem roku ne plača pravnomočno izrečene globe in stroškov postopka, poleg tega pa je predlagal celovito reformo sistema prenosa zadeve v prisilno izterjavo v teh primerih.⁸⁰ Predlagani 20.a člen je tako uvedel nov način izvršitve neplačane in neizterljive globe z njeno spremembo v nadomestni zapor.⁸¹

Upravičenost nadomestnega zapora kot oblike izvršitve neplačane globe, naj bi po oceni Ministrstva za pravosodje kot predlagatelja novele ZP-1J nesporno izhajala iz podatkov Finančne uprave RS. »Ti podatki namreč kažejo, da naj bi veliko število dolžnikov, zoper katere so odprti postopki davčne izvršbe, sodilo med dolžnike, katerih dolg je težje izterljiv oz.

ga ni možno izterjati.«⁸² »Nekateri od teh naj bi bili brez zaposlitve ali drugih prejemkov in odprtega transakcijskega računa pri banki, nekateri so v insolvenčnih postopkih, spet tretji nimajo prebivališča v Republiki Sloveniji, obstajajo pa tudi takšni dolžniki, ki so na prestajanju zaporne kazni.«⁸³

»Po mnenju predlagatelja tako globe ne dosežejo specialno-preventivnega učinka, hkrati pa naj bi imeli ti primeri negativen vpliv na generalno-preventivno učinkovanje izrečenih sankcij za prekrške. Pomenili pa naj bi tudi administrativno in dolgotrajno breme za državne organe, ki so pristojni za izvršitev globe.«⁸⁴

80 Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (ZP-1J) z dne 24.2.2016, str. 11, dostopno na: http://vrs-

3.vlada.si/MANDAT14/VLADNAGRADIVA.NSF/18a6b9887c33a0bdc12570e50034eb54/1d31e571387b9809c12 57f6400269369/$FILE/ZP-1J_VG_st_1.pdf (11.11.2021).

81 V predlogu je posebej poudarjeno, da nadomestni zapor ne predstavlja alternative, niti variacije uklonilnega zapora ter, da gre za dva povsem različna instituta. Medtem, ko je bil uklonilni zapor sredstvo prisile k plačilu, ki se je uporabil takoj po izteku plačilnega roka, hkrati pa ni nadomestil plačila globe, saj jo je storilec kljub prestanemu uklonilnemu zaporu še vedno dolgoval državi oz. samoupravni lokalni skupnosti, je nadomestni zapor oblika izvršitve neplačane globe.

83 Ibidem.

3.vlada.si/MANDAT14/VLADNAGRADIVA.NSF/18a6b9887c33a0bdc12570e50034eb54/1d31e571387b9809c12

(29)

8.4.2. Splošno o nadomestnem zaporu

Nadomestni zapor je institut, ki je bil uveden v slovenski pravni red z novelo ZP-1J in predstavlja način izvršitve neplačane in neizterljive globe (ne pa tudi stroškov postopka). V prekrškovno pravo je bil uveden po zgledu kazenskega prava, saj je tudi tam v primeru neplačane in neizvršljive globe uveden nadomestni zapor.⁸⁵ Namen nadomestnega zapora v prekrškovnem pravu se kaže v nadomestitvi plačila neplačanih glob (po tem, ko jih ni mogoče niti prisilno izterjati). Le-te po izvršitvi nadomestnega zapora ugasnejo.⁸⁶ Tako v kazenskem kot v prekrškovnem pravu velja, da nadomestni zapor nima narave sankcije.⁸⁷

Upravičenost nadomestnega zapora, ki posega v pravico do osebne svobode, naj bi temeljila na ugotovitvi, da obstajajo v Sloveniji storilci, ki so masovni povratniki, hkrati pa formalno niso lastniki nobenega premoženja, v katerega bi bilo mogoče poseči z upravno izvršbo. Ker naj bi slednji nenehno ponavljali s kršitvami, ni bilo učinkovitega mehanizma zoper njih.

Primarno naj bi bil nadomestni zapor namenjen temu, da se globi kot najtežji sankciji za prekršek zagotovi dodaten specialno-preventiven učinek. Na ta način naj bi se povečalo tudi generalno-pravno učinkovanje izrečenih sankcij za prekrške.⁸⁸

Določba 20.a člena ZP-1 ureja materialnopravne vidike nadomestitve neplačanih in neizterljivih glob z zaporom, procesni oz. postopkovni vidiki pa so urejeni v 192.a – 192.č členih ZP-1. Iz celotne ureditve teh vidikov je očitno, da je institut nadomestnega zapora zamišljen kot skrajno sredstvo, ko odpovedo vsi drugi mehanizmi zoper storilca, ki izvrši hujši prekršek ali prekrške izvršuje množično, izrečenih glob pa ne plača in jih tudi ni mogoče prisilno izterjati (gre torej za ukrep ultima ratio).⁸⁹

88 Selinšek, v: Čas, Filipčič, Fišer, Gril, Jenull, Kovač, Maček Guštin, Orel, Perpar in Selinšek, Zakon o prekrških s komentarjem (2018), str. 947, 948.

(30)

8.4.3. Materialnopravni vidiki nadomestitve neplačanih in neizterljivih glob z zaporom

V primeru prekrška, za katerega je storilcu izrečena globa najmanj v višini 300 EUR, je nadomestni zapor možen le, če znesek posamične ali seštevek dveh ali več glob, izrečenih s posamezno odločbo, doseže ali preseže 1.000 EUR in če neplačane globe ali glob (ki torej znaša(jo) najmanj 1.000 EUR) od storilca ni mogoče izterjati po pravilih upravne izvršbe (v takem primeru lahko nadomestni zapor traja 90 dni).⁹⁰ V primeru prekrškov, za katere je storilcu s posamično odločbo izrečena globa pod 300 EUR, je nadomestni zapor možen le, če seštevek najmanj desetih neplačanih in neizterljivih glob, doseže znesek 1.000 EUR in če teh glob ni mogoče izterjati po pravilih upravne izvršbe (v takem primeru lahko nadomestni zapor traja 30 dni).⁹¹

V obeh situacijah pa velja, da po prestanem nadomestnem zaporu terjatev iz naslova neplačane globe, ki je zajeta s sklepom o nadomestnem zaporu, ugasne. Prav tako v obeh situacijah velja, da lahko sodišče zniža število dni nadomestnega zapora,⁹² če ob upoštevanju storilčeve zmožnosti za prestajanje zapora, njegovih osebnih razmer ali drugih okoliščin v času odločanja oceni, da za to obstajajo utemeljeni in upravičeni razlogi. Možnost zvišanja števila dni zaradi obstoja obteževalnih okoliščin ni predvidena, saj bi bilo to ob upoštevanju dejstva, da nadomestna izvršitev premoženjske sankcije posega v osebno svobodo posameznika, nesorazmerno.⁹³

Nadomestni zapor se lahko izvrši najkasneje do poteka zastaralnega roka za izvršitev globe.⁹⁴

8.4.4. Postopkovni vidiki nadomestitve neplačanih in neizterljivih glob z zaporom

Postopek za odreditev se prične na podlagi obvestila Finančne uprave RS (tj. organ, pristojen za izterjavo neplačane globe), ki ga le-ta pošlje sodišču, ko ugotovi, da so podane okoliščine

91 Orel in Čas, Materialnopravna ureditev prava prekrškov, postopek o prekršku, praktična uporaba materialnopravnih določb in postopka iz ZP-1, str. 218, dostopno na: https://ua.gov.si/media/1560/00- u%C4%8Dno-gradivo-za-puo-junij-2020-1.pdf (11.11.2021).

92 Največ za eno tretjino, vendar ne na manj kot 8 dni.

94 Orel in Čas, Materialnopravna ureditev prava prekrškov, postopek o prekršku, praktična uporaba materialnopravnih določb in postopka iz ZP-1, str. 218, dostopno na: https://ua.gov.si/media/1560/00-