Preden predstavimo vzvode strukturne politike, jo umestimo v teoretični kontekst evropskih integracij in pokažemo na njen praktični pomen, velja razjasniti temeljne pojme, ki se pogosto in tudi napačno pojavljajo kot sopomenke. Ti pojmi so kohezija in kohezijska politika, strukturna politika in regionalna politika. Vsem trem je skupna njihova teoretična nadpomenka – gre za različne mehanizme ali politike v okviru redistributivnih politik EU.
Njihov skupni cilj je vsesplošen skladni razvoj na območju EU z dejavnostmi, ki krepijo ekonomsko in socialno kohezijo ter zmanjšujejo neskladje med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalost podeželja. Kohezijska politika je skupek politik EU, ki stremijo h gospodarski, socialni in teritorialni konvergenci na ravni EU. Strukturna politika je politika zastavitve in upravljanja s ključnimi mehanizmi, tj. strukturnimi skladi, za doseganje cilja kohezije. Regionalna politika je usmerjena na konvergenco zaostalih regij. Prek Evropskega
7
sklada za regionalni razvoj, ki je deležen največ sredstev pomeni regionalna politika osrednjo kohezijsko politiko na ravni EU (Bučar, Kamar, Ciraj & Kajnč, 2007).
1.1.1 Evropski sklad za regionalni razvoj
Do ustanovitve sklada ESRR leta 1975 je prišlo zato, ker sta se dve novi državi članici, Združeno kraljestvo in Irska, soočali z regionalnimi težavami zaradi sprememb v industriji in upadom kmetijstva. Z ustanovitvijo sklada se je pravno uredila poraba sredstev proračuna EU za dejavnosti, vezane na regionalni razvoj (Wostner in drugi, 2005, str. 34). S tem so oblikovana pravila delovanja v smeri povečanja kohezije, ki so pomenila osnovo za reforme in oblikovanje načel delovanja skladov (Okorn, 2011, str. 588).
ESRR je bil ustanovljen kot odgovor na neravnovesja med regijami na področju EGS, ki so ogrožala gospodarsko in monetarno unijo. Sklad je bil ustanovljen z namenom doseganja pospešenega razvoja manj razvitih regij. V osnovi je bilo izvajanje prepuščeno članicam, vendar se je tak način izkazal za neučinkovit, posledično so za vlogo koordinatorja določili EK, ki skrbi za učinkovito in pravično porabo sredstev med vse državljane EU. Ob ustanovitvi ESRR ta ni bil deležen veliko sredstev, dodeljeno mu je bilo manj kot 5 odstotkov evropskega proračuna. Zardi nezadostnih sredstev in neučinkovitega izvajanja, tudi ni bilo zaznati bistvenih rezultatov. Delitev sredstev med članice je bila določena na podlagi sistema kvot, ki so opredelile višino sredstev na članico. Kvota ni bila odvisna od regionalnih razvojnih potreb EGS temveč glede na velikost članice, posledično je sklad postal instrument za izvajanje notranje politike posamezne države. Ta način se je izkazal kot izjemno neučinkovit, posledično je bil sistem izvajanja deležen več reform, preko katerih EK določa namen porabe sredstev v skladu z v naprej opredeljenimi cilji (Mrak, Mrak &
Rant, 2004).
Današnja oblika in obseg sklada sta predvsem posledica številnih reform in prilagoditev, ki so se odvile v zadnjih 40 letih. Kot omenjeno v začetku njegovi učinki niso mogli priti v ospredje, danes pa je ESRR poglavitni finančni instrument kohezijske politike, v trenutnem programskem obdobju 2014-2020 mu pripada dobrih 18 odstotkov evropskega proračuna.
Njegov namen je predvsem zmanjševanje razvojnih razlik med regijami s poudarkom na regije s slabšimi razvojnimi predpogoji, v sklopu tega podpira programe namenjene izkoriščanju naravnih danosti in spodbujanje podjetništva. Delovanje in naložbene prioritete sklada v programskem obdobju 2014-2020 so podrobneje predstavljene v naslednjih poglavjih (Manzella & Mendet, 2009).
1.1.2 Ostali instrumenti kohezijske politike
Kohezijski sklad ni strukturni sklad. Strukturna sklada sta ESRR in ESS. Namenjen je državam članicam z bruto nacionalnim dohodkom, manjšim od 90 odstotkov povprečja EU.
Njegov cilj je zmanjševanje ekonomskih in socialnih razlik ter spodbujanje trajnostnega razvoja. Zdaj se zanj uporabljajo enaka pravila načrtovanja, upravljanja in nadzorovanja kot
8
za ESRR pri čemer so ta pravila določena v uredbi o splošnih določbah. V obdobju 2014-2020 so do sredstev iz KS poleg Portugalske in Grčije upravičene vse nove članice EU.
Sredstva v trenutni finančni perspektivi znašajo 62 milijard EUR in so namenjena za dejavnosti iz naslednjih kategorij (Evropska komisija, 2015a):
- Vseevropska prometna omrežja, predvsem prednostni projekti evropskega interesa, kot jih določa EU v okviru Instrumenta za povezovanje Evrope.
- Skrb za okolje: na tem področju sklad podpira projekte, povezane z energetiko in prometom, če ti predstavljajo jasne koristi za okolje v smislu energetske učinkovitosti, uporabe obnovljive energije, razvoja železniškega prometa, krepitve javnega prevoza, intermodalnosi itd..
Evropski socialni sklad je najstarejši med strukturnimi skladi, saj je bil ustanovljen z prej omenjeno Rimsko pogodbo leta 1957. Njegov namen je spodbujanje gospodarske in socialne kohezije ter zmanjševanje razlik v življenjskem standardu med regijami EU. Poslanstvo ESS je investirati v človeški kapital, ustvarjanje delovnih mest tudi preko krepitve inovativnosti in splošno spodbujanje zaposlenosti ter zaposljivosti. Več kot 10 odstotkov celotnega proračuna EU je preko ESS namenjeno investicijam v najpomembnejši kapital EU – ljudi (Manzella & Mendet, 2009).
Poglavitni namen ESS ostaja spodbujanje zaposlovanja v EU. Trenutno se več kot 200 milijonov delavcev v Evropi sooča z novimi izzivi – zahtevami po novih znanjih in spretnostih, povečano uporabo informacijske tehnologije v delovnih procesih, globalizacijo, s težavami mladih pri iskanju prve zaposlitve in staranjem evropskega prebivalstva. ESS predstavlja glavni element Strategije EU za rast in delovna mesta, ki je usmerjena k izboljševanju kakovosti življenja državljanov EU, tako da jim nudi boljše znanje skozi izobraževanja in usposabljanja ter posledično tudi boljše možnosti za zaposlitev. Državam članicam pomaga, da evropsko delovno silo in države članice bolje pripravi za nove, globalne, izzive. Pri tem ESS posebno pozornost namenja invalidnim osebam, migrantom, manjšinam in drugim marginalnim skupinam, ki se težje vključujejo na trg dela. V programskem obdobju 2014-2020 bo iz sklada državam in regijam EU za doseganje omenjenih ciljev razdeljeno 84 milijard evrov (Evropska Komisija, 2015a).
Instrument za predpristopno pomoč (v nadaljevanju IPA) od januarja 2007 nadomešča vrsto programov in finančnih instrumentov EU, namenjenih državam kandidatkam ali morebitnim kandidatkam za pristop, denimo programe PHARE, PHARE CBC, ISPA, SAPARD, CARDS in finančni instrument za Turčijo. Sredstva instrumenta naj bi koristila tako EU kot potencialnim pristopnicam. Slednjim naj bi sredstva koristila predvsem pri pripravi političnih in ekonomsko/gospodarskih reform v sklopu obvez, ki jih države morajo izpolniti za vstop v EU. Reforme naj bi državljanom prinesle priložnosti, razvojne potenciale in standarde kakršne uživajo prebivalci EU. Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja je pristojen za pravni in finančni okvir instrumenta za predpristopno pomoč
2014-9
2020, razen za čezmejno sodelovanje med članicami in državami IPA. Instrument zajema pet področij, in sicer (Evropska komisija, 2015b):
- Pomoč pri prehodu in krepitvi institucij.
- Čezmejno sodelovanje (z državami članicami EU in državami IPA).
- Regionalni razvoj (promet, okolje in gospodarski razvoj).
- Človeški viri (krepitev človeškega kapitala in boj proti izključenosti).
- Razvoj podeželja.
Države upravičenke se delijo na dve kategoriji:
- Države kandidatke za pristop (Turčija, Albanija, Črna gora, Srbija in Severna Makedonija) so upravičene do sredstev na vseh petih področjih IPA.
- Morebitne države kandidatke zahodnega Balkana (Bosna in Hercegovina, Kosovo, kakor je opredeljeno z Resolucijo Varnostnega sveta ZN 1244/99) so upravičene samo do sredstev na prvih dveh področjih.