6 40. člen Zakona o državljanstvu RS (1991): »Državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije dne 23. decembra 1990, prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in tukaj tudi dejansko živi, pridobi državljanstvo Republike Slovenije, če v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona vloži vlogo pri za notranje zadeve pristojnem upravnem organu občine, na območju katere ima stalno prebivališče«.
7 Pri tem Hazemina Đonlić navaja, da naj bi priseljenci iz drugih republik SFRJ po popisu prebivalstva iz leta 1991 predstavljali 11% prebivalstva (2003: 49).
8 41. člen Zakona o državljanstvu (1991): »Osebe, ki jim je bilo odvzeto državljanstvo Ljudske Republike Slovenije in FLRJ po zakonu o odvzemu državljanstva, podoficirjem in oficirjem bivše jugoslovanske vojske, ki se nočejo vrniti v domovino, pripadnikom vojnih formacij, ki so služili okupatorju in pobegnili v tujino, kot tudi osebam, ki so pobegnile v tujino po osvoboditvi (Uradni list FLRJ, št. 86/46), in njihovi otroci, lahko pridobijo državljanstvo
36
ozemlju prijavljeno le začasno prebivališče ali pa v njej sploh niso bili prijavljeni, niso imeli možnosti zaprositi za slovensko državljanstvo po 40. členu Zakona o državljanstvu.
Zadnji dve skupini sta tako izpadli iz možnosti urejanja slovenskega državljanstva po izredni naturalizaciji. »Razen v redkih izjemah se o bodočem položaju in pravicah teh dveh skupin ni razpravljalo, kar kaže, da je obstajal širok konsenz o njihovem neenakopravnem položaju oziroma da v novi državi niso bili zaželeni« (Zorn 2007: 24). Tisti, ki pa so vseeno spraševali o prihodnji usodi v Sloveniji zaposlenih državljanov drugih republik brez prijave stalnega prebivališča, so dobili odgovor, da bo MNZ poskrbel za potrebne prehodne odločbe v ustavnem zakonu. »Ko je naslednje leto vlada predlagala zakon o zaposlovanju tujcev, je v prvem osnutku določila, da lahko tujec relativno preprosto pride do dovoljenja za delo šele po tem, ko je imel v Sloveniji pet let stalno prebivališče. V navadi pa je, da države omogočajo pridobitev osebnega delovnega dovoljenja takoj po pridobitvi dovoljenja za stalno prebivanje tujca, kar velja tudi za sedanjo slovensko zakonodajo« (Mekina B. 2007: 50). S takšnim pogojevanjem je bilo teh, po nekaterih ocenah približno 100.000 oseb, soočenih z nezmožnostjo legalizacije svoje eksistence v Sloveniji po tem, ko so bili z dnevom osamosvojitve spremenjeni v »tujce« brez državljanskega statusa. Skupaj s stalnimi prebivalci iz republik nekdanje SFRJ, ki niso zaprosili za državljanstvo in so bili zato izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, so si morali začeti urejati svoj pravni status kot nedržavljani, torej dovoljenje za začasno ali za stalno prebivanje. Če so želeli zaprositi za slovensko državljanstvo, so morali izpolnjevati pogoje, ki so opredeljevali redno naturalizacijo ali naturalizacijo z olajšavami9, ki pa so bili veliko strožji od tistih, določenih za izredno naturalizacijo leta 1991. Osnovni pogoj je bil denimo desetletno (od tega zadnjih pet let neprekinjeno) prebivanje v Sloveniji, hkrati pa so morale osebe izkazovati tudi zagotovljeno stanovanje in trajen vir preživljanja, odpust iz dotedanjega državljanstva, aktivno znanje slovenskega jezika, poravnane davčne obveznosti, potrdilo, da njihov sprejem v državljanstvo ne pomeni nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države itn. (Odbor za odpravo rasne diskriminacije 2000: 365). Tako je osamosvojitev Slovenije prinesla nenadne spremembe v konfiguraciji slovenske družbe, pri čemer je za nas ključno, da
Republike Slovenije, če v enem letu od uveljavitve tega zakona vložijo prošnjo pri republiškem upravnem organu, pristojnem za notranje zadeve. Pod pogoji iz prejšnjega odstavka lahko pridobijo državljanstvo Republike Slovenije slovenski izseljenci, ki jim je prenehalo državljanstvo Ljudske Republike Slovenije in FLRJ z odsotnostjo«.
9 Milejši pogoji so veljali denimo za tujce slovenske narodnosti po prednikih do tretjega kolena in za osebe, ki so bile najmanj dve leti poročene z državljanom Republike Slovenije.
37
je nekdanje republiško državljanstvo SFRJ pridobilo bistveno večjo veljavo, kot jo je imelo v preteklosti, saj je postalo temeljni gradnik novega »državljanskega telesa«, hkrati pa so bili odpravljeni statusi (občan, državljan SFRJ), ki so v preteklosti pomenili osnovno pravno vez med posamezniki in državo.
Kaj je šlo narobe (že takoj na začetku)?
V tem razdelku doktorske disertacije bom natančneje analizirala nekatere posledice novega slovenskega državljanskega režima, ki sem ga v splošnih načelih opisala zgoraj, in sicer tiste, ki so povzročile izključevanje določenih skupin prebivalcev Slovenije iz njenega državljanstva.
Po besedah Jo Shaw in Igorja Štiksa (2012) državljanski režim zajema zakone, predpise in administrativne prakse, povezane z državljanskim statusom posameznikov in posameznic ter tudi obstoječe mehanizme politične participacije. »Natančneje, državljanski režim je utemeljen na državljanski zakonodaji države, ki opredeljuje državljansko telo (torej, kdo je upravičen do državljanstva ter vse dolžnosti in pravice, ki so zvezane s tem statusom), na administrativnih pravilih za obravnavo državljanskih zadev in statusa posameznikov in, kot zadnje, na uradni in neuradni dinamiki političnega vključevanja in izključevanja« (Shaw in Štiks 2012: 311). Kot tak zajema različne državljanske statuse, ne zgolj državljanstva, saj meje članstva v določeni politični entiteti niso le zunanje, temveč tudi notranje, poleg nacionalne ravni pa vključuje tudi raven mednarodnih pravnih norm, ki so jim posamezne države zavezane. »Še več, državljanskega režima ne definirajo le formalna pravila, ampak tudi neformalne ideologije, naracije, prepričanja in prakse, ki so pogosto enako pomembne« (ista: 312). Državljanski režim je torej koncept, ki nam pomaga videti široko sliko družbenih procesov, povezanih z državljansko zakonodajo, ki segajo onkraj golih pravnih predpisov. Približa nam vsakdanjo prakso upravljanja z državljanstvom, obenem pa ga lahko razumemo tudi kot element širših političnih bojev. V nadaljevanju bom razpletala prvine slovenskega državljanskega režima, zato bom najprej obravnavala zakonske, administrativne in praktične zaplete, povezane s pridobitvijo slovenskega državljanstva ter opisala, kaj se je dogajalo s tistimi prebivalci Slovenije, ki si niso uspeli urediti državljanstva.
39. člen Zakona o državljanstvu RS
38
Kot sem že omenila, so vse države naslednice SFRJ po njenem razpadu sprejele predpise, ki naj bi onemogočali, da bi katerikoli nekdanji državljan SFRJ postal apatrid. Vsi naj bi bili zavedeni kot zvezni in republiški državljani, nove države pa so svoje republiške državljane razglasile za »nacionalne« državljane, ne da bi bilo tem treba sprožiti kakršenkoli uraden postopek. V Sloveniji je ta predpis urejal 39. člen Zakona o državljanstvu RS.
Problem domovinske pristojnosti v drugih republikah nekdanje SFRJ
Avtomatična pridobitev slovenskega državljanstva naj bi po 43. členu Zakona o državljanstvu RS10 veljala tudi za slovenske republiške državljane v primerih, ko oseba iz različnih razlogov ni bila zabeležena v državljanskih ali matičnih knjigah. Alenka Mesojedec Pervinšek trdi, da »[…] izostanek vpisa državljanstva v evidenco državljanstev na državljanski status ni imel nobenega vpliva, saj se je državljanstvo pridobilo na podlagi pogojev, določenih z zakonom, in ne z vpisom v uradno evidenco« (1997: 22), zato naj bi bil ta le deklaratorne narave. Kontinuiteta na področju pretekle zakonodaje o državljanstvu predstavlja izpolnjevanje načela vzpostavljanja pravne varnosti in »[u]poštevajoč to načelo, je Republika Slovenija ob osamosvojitvi vzpostavila svoje državljansko telo, ki so ga tedaj sestavljale vse osebe, ki so do dneva osamosvojitve imele državljanstvo tedanje SR Slovenije in državljanstvo SFRJ, ne glede na dejstvo, ali je bilo državljanstvo teh oseb vpisano v uradno evidenco o državljanstvu ali ne.
V praksi je to pomenilo, da morajo pristojni upravni organi […] za vsako osebo, ki ni vpisana v evidenco državljanstva, izpeljati postopek za ugotovitev državljanstva« (ista: 16), ob tem pa morajo upoštevati vse pretekle predpise o državljanstvu.
Da ta postopek ugotavljanja državljanstva, ki naj bi bil zgolj deklaratorne narave, ni zajel vseh oseb, ki so bile prepričane, da so slovenski državljani, priča obstoj tistih, ki bodisi zaradi vpisa v državljanske knjige drugih republik bodisi zaradi vpisa, da so državljani drugih republik v slovenskih državljanskih knjigah, niso pridobile državljanstva po 39. členu Zakona
10 43. člen Zakona o državljanstvu RS (1991): »Državljanstvo oseb, ki so bile po dosedanjih predpisih državljani Republike Slovenije, pa doslej niso bile vpisane v evidenco državljanov Republike Slovenije, se vpiše naknadno v rojstno matično knjigo na podlagi ugotovitvene odločbe, ki jo po uradni dolžnosti izda pristojni občinski organ.
Če rojstvo ni vpisano, je potrebno podatek o državljanstvu vpisati istočasno z vpisom rojstva v skladu z zakonom o matičnih knjigah«.
39
o državljanstvu RS. Rečemo lahko, da je na ravni pravne ureditve država sicer vzpostavila potrebne varovalne mehanizme za preprečevanje apatridnosti, vendar je med to ravnjo in ravnjo administrativne prakse tudi na tem mestu obstajala določena diskrepanca, ki se je še posebej izrazila v primeru oseb, ki jih je Slovenija obravnavala kot republiške državljane drugih držav, nastalih na območju SFRJ.
Kmalu po osamosvojitvi Slovenije je Igor Mekina skupaj z izbrisom razkril še eno razsežnost novih državljanskih zakonodaj na območju nekdanje Jugoslavije. Zapisal je: »Po oceni ministrstva za notranje zadeve je brez slovenskega državljanstva ostalo med 1.500 in 2.500 ljudi slovenskega rodu, ki so rojeni v Sloveniji in tukaj živijo. Mogoče jih je še veliko več. Mnogi med njimi so se zavedeli, da nimajo slovenskega državljanstva šele nedavno, ko niso dobili potrdila o državljanstvu. Po večini so upokojenci, starejši od 70 let« (Mekina 1992).
Razlog za njihov položaj tiči v 37. členu Zakona o državljanstvu FLRJ iz leta 1945, ki je določil domovinsko pristojnost v določenem kraju na dan 6. 4. 1941 kot osnovni kriterij za republiško državljanstvo. »V praksi to pomeni, da se npr. osebe, ki so po poreklu nesporno slovenske narodnosti, zaradi predpisov o domovinstvu pa so bile 6. aprila 1941 domovinsko pristojne v katero od republik bivše SFRJ […], ne štejejo za državljane Republike Slovenije v smislu določbe 39. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije« (Mesojedec Pervinšek 1997:
20–21). Jugoslovansko državljanstvo se je določalo po zaključku druge svetovne vojne in proces oblikovanja »državljanskega telesa« je potekal več let. Tako se je zlahka primerilo, da so se določene osebe iz različnih razlogov (službene dolžnosti, zaposlitve, razselitve itn.) v teh letih nahajale v drugih republikah nekdanje Jugoslavije in so bile tam vpisane v državljanske knjige, čeprav so se zatem preselile nazaj v Slovenijo. Ker nadaljnjih petdeset let vprašanje republiškega državljanstva ni bilo pomembno, si prepisa v slovenske evidence niso uredile (če so za vpis sploh vedele).
Te osebe so lahko slovensko državljanstvo po izteku roka, ki ga je določal 40. člen Zakona o državljanstvu RS in ki so ga zamudile zaradi prepričanja, da bodo državljanstvo pridobile avtomatično, pridobile le s prošnjo za naturalizacijo po rednem postopku oziroma z zahtevo za ugotovitev slovenskega državljanstva pri pristojnem organu svoje občine ter po potrebi z dokazovanjem nezakonitosti vpisa v drugi republiki (Mekina 1992). Do tedaj pa so sodile med »tujce«. Tem osebam sta bila tako za reševanje državljanskega statusa na voljo dva
40
precej zahtevna administrativna postopka, ki so ju morale sprožiti same in zanju tudi same priskrbeti vso potrebno dokumentacijo. Hkrati lahko s precejšnjo gotovostjo trdimo, da četudi bi morda lahko dobile potni list katere druge republike, to, glede na pristne osebne povezave s Slovenijo, ki so jih te osebe vzpostavile, pogosto ni bila optimalna rešitev. O tem, kdo so bili ti ljudje in kako so urejali svoj položaj, ni dosti znanega, čemur poleg pomanjkljivega raziskovanja na tem področju bržkone botruje tudi njihova starost, ki je bila v povprečju višja že ob sami osamosvojitvi.
Problem vpisa državljanov drugih republik v slovenske državljanske knjige
V povezavi z avtomatičnim pridobivanjem državljanstva Republike Slovenije na podlagi republiškega državljanstva je treba omeniti še eno skupino oseb, ki so imele velike težave pri pridobivanju državljanstva nasploh. Nekatere izmed njih so bile dejansko apatridne, čeprav naj bi bile po mnenju slovenskih oblasti državljani ene izmed držav naslednic, ki so nastale na ozemlju SFRJ. Besedno zvezo »naj bi bile« uporabljamo zato, ker so slovenske oblasti enostransko prekinile odnos med državo in posameznikom, zato slovenski upravni organi niso vedeli, ampak so zgolj predvidevali, da je oseba državljan ene izmed držav, nastalih na temeljih republik nekdanje Jugoslavije, kjer naj bi bila registrirana kot republiški državljan, ne da bi se o tem kakorkoli prepričale.
Brez državljanstva so po osamosvojitvi Slovenije tako ostali nekateri posamezniki in posameznice, ki so bili rojeni na njenem ozemlju, v glede na republiško državljanstvo mešanih zakonih oziroma zakonih, kjer sta imela oba starša republiško državljanstvo drugih republik, in katerih rojstvo ni bilo nikoli vnešeno v državljanske knjige njihovih »matičnih« (sic!) republik.
V zvezi s tem je Alenka Mesojedec Pervinšek zapisala: »Poseben problem v slovenski praksi so osebe, ki so bile rojene v obdobju po letu 1965 (v veljavi je bil zakon o jugoslovanskem državljanstvu) in so bile skladno z načelom krajevne pristojnosti za vpis v evidenco državljanstva vpisane v kraju stalnega prebivališča kot državljani drugih republik. Za te osebe je nesporno, da v Sloveniji ob rojstvu niso pridobile slovenskega državljanstva, temveč državljanstvo drugih republik« (1997: 23). Neža Kogovšek Šalamon (2012) je dodala še eno bistveno razsežnost, ki so jo razkrile osebe, intervjuvane v okviru raziskav Mirovnega inštituta.
Kot smo omenili že zgoraj, so se v SFRJ registri državljanstev vodili le na republiški ravni, v
41
skladu z republiškimi pravili, ki naj bi bila med seboj usklajena. Pred sprejemom zveznega zakona o državljanstvu leta 1964 so republiške oblasti vodile evidenco o državljanstvu vseh državljanov določene republike, kar pomeni, da če se je v Sloveniji rodil otrok s srbskim republiškim državljanstvom, so slovenske oblasti obvestile pristojen organ, ki je rojstvo zabeležil v srbsko državljansko knjigo. »Vendar se je to leta 1965 spremenilo. V skladu z novo zakonodajo o državljanstvu v republiške državljanske knjige niso bili več vpisani vsi republiški državljani določene republike, temveč vsi državljani, ki so bivali v določeni republiki« (Bajt in Kogovšek Šalamon 2012: 8). To je vodilo v prakso, da je bila oseba, rojena v Sloveniji z republiškim državljanstvom ene izmed drugih republik SFRJ, vpisana le v slovensko državljansko knjigo, njeni »matični« republiki pa to dejstvo ni bilo vedno sporočeno. »Ker je bil otrok že vpisan v eno državljansko knjigo, slovenske (ali katere druge) oblasti niso bile dolžne o rojstvu tega otroka obvestiti republike, katere republiško državljanstvo je imel otrok […]« (prav tam; prim. Kogovšek 2012: 79; Dedić 2003: 55–56). Glede na to, da se je rojstva otrok vpisovalo v državljanske knjige v kraju stalnega prebivališča, je po letu 1965 v Sloveniji živelo neznano število oseb, rojenih v Sloveniji in vpisanih v slovenske državljanske knjige, a kot državljani drugih republik, slednje pa o rojstvih teh oseb niso bile nikdar obveščene.
Navedeno do leta 1991 zaradi narave in teže republiškega državljanstva ni predstavljalo bistvene ovire. Če pa te osebe tedaj niso zaprosile za slovensko državljanstvo pod pogoji 40.
člena Zakona o državljanstvu RS, so v Sloveniji začele veljati za tujce. Ta člen je omogočal izredno naturalizacijo, torej naturalizacijo pod lažjimi pogoji, med katerimi ni bilo niti odpusta iz prejšnjega (republiškega) državljanstva, kar pomeni, da vpis republiškega državljanstva druge republike v slovensko matično knjigo ni predstavljal težave pri pridobitvi slovenskega državljanstva. Ob tem je treba ponovno poudariti, da je bilo po uradnih podatkih med osebami, ki so zaprosile za slovensko državljanstvo leta 1991, okrog 30 % rojenih v Sloveniji (Medved 2007), torej je ta člen dejansko deloval kot varovalni mehanizem, s katerim so se te osebe izognile potencialni apatridnosti. Nekatere izmed teh oseb pa za slovensko državljanstvo tedaj niso zaprosile. Med drugim po besedah intervjuvanih tudi zato, ker so zaradi dejstva, da so v Sloveniji rojene in so tu tudi ves čas živele, sklepale, da bodo slovenski državljani postale avtomatično. A so se po letu 1991 znašle brez kakršnegakoli državljanstva: slovenskega državljanstva niso imele, ker zanj niso zaprosile, hkrati pa države, katerih državljanstvo naj bi po evidencah slovenskih matičnih knjig po načelu kontinuitete imele, o njihovem obstoju niso bile nikoli obveščene. »Ljudje, ki niso dobili državljanstva na podlagi načela kontinuitete, in
42
tudi niso vložili prošnje za sprejem v državljanstvo v državi naslednici, v kateri so bivali, so postali apatridi, saj niti država naslednica, v kateri so bili rojeni in so živeli […] niti država naslednica, katere republiško državljanstvo so imeli […], nista teh ljudi šteli za svoje državljane« (Bajt in Kogovšek Šalamon 2012: 9).11
Skladno s sprejetimi normami, po katerih so se ravnale slovenske oblasti, bi moralo biti ugotavljanje njihovega državljanstva zgolj deklaratorne narave in rešljivo z upravnim postopkom. A glede na tedanjo situacijo v celotni nekdanji skupni državi tovrstni postopki niso bili najbolj zanesljiv način urejanja državljanstva. »V primeru neučinkovitega delovanja državnih oblasti v državi naslednici te republike lahko izostane tudi postopek ugotavljanja republiškega državljanstva, zaradi česar osebi po načelu kontinuitete tudi republiško državljanstvo ni priznano« (Kogovšek Šalamon 2012: 81). Če bi bila administrativna praksa držav naslednic učinkovita in bi ugotovila, »[…] da je oseba po zakonu pridobila njeno državljanstvo še v času SFRJ, bi ta oseba po načelu kontinuitete nato brez težav pridobila tudi državljanstvo države naslednice« (prav tam). Vendar je danes jasno, da administrativna praksa v državah naslednicah, še zlasti tistih, ki so bile v devetdesetih letih 20. stoletja v vojni, ni bila učinkovita in pogosto tudi ne benevolentna (Štiks 2015), kar je imelo za posledico, da posamezniki in posameznice, ki niso bili vpisani v državljanske evidence, niso bili vedno deležni postopka za ugotovitev državljanstva. To priznava tudi Alenka Mesojedec Pervinšek, ko pravi, da se
[…] v primerih ureditve državljanstva v zakonodajah držav naslednic bivše SFRJ [zastavlja vprašanje], ali skozi načelo kontinuitete v celoti priznavajo in tudi izvajajo bivšo zvezno in republiško zakonodajo o državljanstvu na način, kot je bil opredeljen v zakonih. Posamezni primeri namreč, ki jih ugotavljamo v Republiki Sloveniji, kažejo na dejstvo, da v nekaterih državah oseb, ki so se do leta 1991 štele za državljane določene republike, države naslednice ne štejejo več za svoje državljane. Posamezniki to dokazujejo predvsem s potrdili, ki jih izdajajo diplomatsko-konzularna predstavništva držav, iz katerih sicer po načelu ius sanguinis izhajajo (1997: 22–23).
11 Če so imeli v Sloveniji leta 1991 prijavljeno stalno bivališče in so bili leta 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, jim je bilo poleg tega odvzeto še stalno prebivališče in vse pravice, ki so iz njega izhajale, zato trdim, da je izbris njihovo situacijo pomembno poslabšal, saj bi oseba s stalnim prebivališčem ohranila svoj pravni status.
Glede na navedeno je možno zaključiti, da je bil delež apatridov med izbrisanimi največji med tistimi, ki so bili rojeni v Sloveniji po letu 1965 (Bajt in Kogovšek Šalamon 2012: 9).
43
Najprej naj omenim, da mnogih oseb te države niso štele za svoje republiške državljane že pred letom 1991, saj o njihovem rojstvu niso bile nikoli obveščene. Obenem pa naj izpostavim, da čeprav so te osebe (včasih vse življenje) živele v Sloveniji, slovenski državni aparat uradno ni priznaval, da imajo kakršenkoli tesen in pristen odnos z državo, zato jim
Najprej naj omenim, da mnogih oseb te države niso štele za svoje republiške državljane že pred letom 1991, saj o njihovem rojstvu niso bile nikoli obveščene. Obenem pa naj izpostavim, da čeprav so te osebe (včasih vse življenje) živele v Sloveniji, slovenski državni aparat uradno ni priznaval, da imajo kakršenkoli tesen in pristen odnos z državo, zato jim