Člen Zakona o tujcih, ki ga obravnavam na tem mestu, je neposredno povezan s 40. členom Zakona o državljanstvu RS, ki je leta 1991 omogočil izredno naturalizacijo stalnih prebivalcev Slovenije z republiškimi državljanstvi drugih republik nekdanje Jugoslavije. ZTuj pomeni še en rez v to skupino oseb, saj je s potekom šestmesečnega roka za vložitev prošnje za slovensko državljanstvo tiste, ki vloge niso oddali ali jim je bila zavrnjena, spremenil ne le v »tujce« (to ločnico je začrtal že 39. člen), temveč v »ilegalne tujce«, v osebe brez državljanskega statusa v Sloveniji. Administrativni postopek, s katerim so slovenske oblasti udejanjile to dejstvo, je bil kasneje poimenovan izbris, saj so te osebe izbrisale iz registra stalnega prebivalstva in jim s tem odvzele pravni temelj za dostop do pravic, povezanih z državljanskim statusom. O izbrisu in številnih posledicah tega uradnega akta je danes veliko znanega, predvsem zahvaljujoč angažiranosti njegovih žrtev, ki so s številnimi političnimi, pravnimi in raziskovalnimi intervencijami več kot desetletje povzročale nelagodje slovenskim oblastem in tako preprečile njegovo normalizacijo. Kljub temu pa bomo na tem mestu povzeli ključne ugotovitve, pomembne za namen te doktorske disertacije, saj nam poglobljene raziskave s tega področja omogočajo uvid v to, katere vse načine je privzelo strukturno nasilje v prvem desetletju samostojne države.
52 Izbris
Zgoraj sem omenila, da je velika večina oseb, državljanov drugih republik nekdanje Jugoslavije s prijavljenim stalnim prebivališčem v Sloveniji, podala vlogo za slovensko državljanstvo na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu RS. Nekaj deset tisoč oseb pa do izteka roka (25. 12. 1991) za slovensko državljanstvo iz različnih razlogov ni zaprosilo. Bodisi so si to želeli, pa jim ni uspelo (ker niso imeli vseh zahtevanih dokumentov, so zamudili rok, uslužbenci upravnih enot niso želeli sprejeti njihovih vlog itn.), bodisi so bili prepričani, da jim ni treba, ker bodo slovensko državljanstvo dobili avtomatično, bodisi slovenskega državljanstva niso želeli, saj so presodili, da jim zadostuje urejeno stalno prebivališče, četudi bodo od tedaj dalje državljani drugih držav. Te osebe (vključno s tistimi, katerih vloga za državljanstvo je bila zavrnjena) so bile dva meseca po izteku roka, to je 26. 2. 1992, na podlagi drugega odstavka 81. člena Zakona o tujcih14 izbrisane iz registra stalnega prebivalstva Slovenije in izenačene z nedržavljani, ki si morajo svoj pravni status v Sloveniji urediti popolnoma na novo.
To dejanje oblasti je rezultat dveh osamosvojitvenih zakonov, kombiniranih z nizom internih navodil in predpisov MNZ, ki so nekdanje slovenske stalne prebivalce izpostavili nenadni izgubi vseh ekonomskih in socialnih pravic, povezanih s tem državljanskim statusom.
Posamezniki in posameznice, ki so do tistega dne živeli v Sloveniji kot njeni stalni prebivalci, so bili predrugačeni v nedržavljane, ki na njenem ozemlju prebivajo brez dovoljenja, v
»ilegalizirane migrante«. Vendar pa se je njihov položaj v treh točkah bistveno razlikoval od položaja drugih nedokumentiranih oseb:
• v Sloveniji so večinoma živeli že dlje časa (nekateri so bili v njej tudi rojeni), zato so imeli tu središče svojega življenja, torej so bili dejavno vključeni v različne socialne mreže;
14 81. člen Zakona tujcih (1991): »Do dokončnosti odločbe v upravnem postopku za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije določbe tega zakona ne veljajo za državljane SFRJ, ki so državljani druge republike, in v roku šest mesecev od uveljavitve zakona o državljanstvu Republike Slovenije zaprosijo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije po 40. členu navedenega zakona. Za državljane SFRJ, ki so državljani druge republike, ki ne zaprosijo za državljanstvo Republike Slovenije v roku iz prejšnjega odstavka ali jim je izdana negativna odločba, začnejo veljati določbe tega zakona dva meseca po preteku roka, v katerem bi lahko zaprosili za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, oziroma od izdaje dokončne odločbe«.
53
• o spremembi njihovega statusa jim ni bila vročena nobena odločba, zato se niso mogli pritožiti, še manj, o drastičnem poslabšanju svojega položaja sploh niso nič vedeli, dokler niso bili o tem obveščeni, večinoma ob stiku z različnimi inštitucijami;
• skupaj z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva sta jim ne glede na dejanski rok veljavnosti prenehala veljati osebna izkaznica in potni list, izdana v Republiki Sloveniji, ki je bila pred osamosvojitvijo kot republika, v kateri so imele prijavljeno stalno bivališče, zadolžena za izdajo njihovih osebnih dokumentov (Pistotnik 2010: 58).
Oseb, ki so bile podvržene tovrstni obravnavi slovenskih oblasti, je bilo (po navedbah MNZ iz leta 2009) 25.671, sam akt je desetletje kasneje postal znan kot izbris, njegove žrtve pa kot izbrisani. Redke značilnosti, ki so jih družile, so bile državljanstvo drugih republik nekdanje SFRJ pred letom 1991, stalno prebivališče v Sloveniji ter dejstvo, da niso zaprosile za slovensko državljanstvo po 40. členu Zakona o državljanstvu ali jim je bilo to zavrnjeno oziroma njihove prošnje nikoli niso bile rešene. Tako so tvorile heterogeno skupino oseb z različnimi državljanstvi in življenjskimi zgodbami. Čeprav so bile med njimi tudi osebe, ki so bile rojene v Sloveniji in/ali se identificirajo kot etnični Slovenci, je vseeno mogoče zaključiti, da je v ozadju izbrisa vprašanje pripisanega izvora teh oseb. »Večina izbrisanih ali vsaj eden izmed njihovih staršev so bili rojeni v drugih republikah nekdanje Jugoslavije, kar kaže na to, da je izbris temeljil na etničnosti (še posebej, ker ljudi, ki so imeli dovoljenje za stalno prebivanje v Socialistični Republiki Sloveniji pred letom 1991, in so imeli državljanstvo drugih držav in ne Jugoslavije, niso doleteli tako drastični ukrepi)« (Bajt in Kogovšek Šalamon 2012: 3).
Za svojo novo situacijo so izbrisane osebe pogosto izvedele individualno in slučajno, posledice izbrisa pa so vsako življenje zaznamovale na drugačen način, mnoga tragično. Po izbrisu je bila edina možnost, ki so jo imeli izbrisani kot osebe brez državljanskega statusa na voljo, da si najprej uredijo potni list države, katere državljani naj bi bili v novi klasifikaciji prebivalstva, nato pa, kot da so se ravnokar prvič znašli v Sloveniji, začnejo dokazovati izpolnjevanje mnogih pogojev, ki jih predpisuje zakon za ureditev dovoljenja za začasno in stalno bivanje ali za slovensko državljanstvo. O izbrisu, ki ga uvrščamo med hude kršitve človekovih pravic, je bilo v zadnjih dveh desetletjih precej napisanega (Dedić, Jalušič in Zorn 2003; Zorn in Lipovec Čebron 2007; Kogovšek Šalamon in Petković 2010; Kogovšek Šalamon
54
2012 itn.), zato bom na tem mestu le na hitro naštela posledice, s katerimi so se izbrisane osebe nenadoma soočile.
Posledice izgube državljanskega statusa zaradi izbrisa so bile tako med drugim:
– izguba zdravstvenega zavarovanja,
– nemožnost legalne zaposlitve ali izguba zaposlitve, – odrekanje pravice do prislužene pokojnine,
– nemožnost odkupa stanovanja po Jazbinškovem zakonu, – nemožnost nadaljevanja šolanja,
– razdruževanje družin (zaradi izgonov ali formalno, kot družinskih članov na uradnih zaznamkih o gospodinjskih skupnostih),
– zapiranje v Center za tujce in deportacije z ozemlja Republike Slovenije,
– kršenje pravice do svobode gibanja (na ozemlju Slovenije so bili izpostavljeni organom pregona, ki so jih lahko obravnavali zaradi nelegalnega bivanja; če pa so iz Slovenije odšli, se niso mogli več vrniti, saj niso imeli veljavnih dokumentov),
– kršenje pravice do formalnega priznavanja starševstva, – nemožnost sklepanja vsakršnih pogodbenih razmerij,
– onemogočanje legalne vožnje z osebnim prevoznim sredstvom in njegova registracija, – izključitev iz politične participacije,
– vsakodnevna izpostavljenost samovoljnosti policije ter uradnikov,
– nemožnost kandidiranja za prejem socialne pomoči in izguba dostopa do ostalih socialnih transferjev (otroških dodatkov ipd.) (prim. Zorn 2003: 134–135).
Ob navedbi posledic izbrisa, ki so vplivale na vsa področja življenja izbrisanih, je nujno napisati nekaj o njegovi naravi. Nenadna preobrazba stalnih prebivalcev v nedokumentirane migrante je bila vsiljena s strani oblasti (»od zgoraj«), sprva le kot administrativni postopek, prenos med evidencama, o katerem jih uradniki niso obvestili in ga zato najprej ni nihče opazil,
55
nato pa se je vse bolj vsiljeval v življenja posameznikov. Uradno torej te osebe po določenem datumu v Sloveniji niso več obstajale, dejansko pa so živele naprej svoja življenja, zato se ta preobrat (vsaj na začetku) ni ujemal z dejanskim položajem izbrisanih oseb. Vendar pa so se te kmalu – zaradi dodatnih zakonskih določil, predpisov, navodil in drugih oblastnih prijemov, ki so sistematično utrjevali izbris – začele soočati z do tedaj nepredstavljivimi ovirami, saj so v večji ali manjši meri delile usodo nedokumentiranih migrantov znotraj evropskemu režimu približujočega se slovenskega upravljanja z migracijami. Obravnavane so bile kot »ilegalni tujci« in s tem potisnjene pod patronat uradništva, zadolženega za obravnavo nedržavljanov, ter organov pregona, ki bdijo nad legalnostjo bivajočih na ozemlju, in zato ob neurejenem državljanskem statusu podvržene grožnji z ali celo izvedbi deportacije, v primeru, da so se znašle izven slovenskega ozemlja, pa so imele težave pri vrnitvi domov. Če povzamem, izbris se ni kar zgodil, ustvarila ga je oblast in ga vsilila izbrisanim tako, da jih je z različnimi formalnimi in neformalnimi mehanizmi obudila v življenje, ne da bi ob tem upoštevala njihovo dejansko situacijo ali da bi ji bilo mar za posledice. Spodaj bom podrobneje razdelala, kakšni so bili ti mehanizmi.
Različne interpretacije
Na mestu je, da najprej naslovim vprašanje, ali je bil izbris nujen. Če pa že ni bil nujen in s tem nameren, ali je bil morebiti nenameren, zgolj napaka? Več avtorjev (Dedić, Jalušič in Zorn 2003: 141; Zorn 2007: 28; Mekina B. 2007: 49) je dokazalo, da pri izbrisu ni šlo niti za nujnost niti za slučajnost. Že maja 1991, med razpravami o Zakonu o tujcih, so predstavniki tedanjih Zveze socialistične mladine Slovenije – Liberalne stranke (ZSMS–LS) in Zveze komunistov Slovenije – Stranke demokratične prenove (ZKS–SDP) predlagali več amandmajev k njegovemu 81. členu. Amandma, ki ga literatura največkrat navaja, je predvideval, da se
»[d]ržavljanom SFRJ, ki so državljani druge republike in ne vložijo zahteve za državljanstvo Republike Slovenije, imajo pa v Republiki Sloveniji na dan uveljavitve tega zakona prijavljeno stalno bivališče ali so v njej zaposleni, izda dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji« (Dedić, Jalušič in Zorn 2003: 141). Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije se je 3. 6. 1991 do amandmaja opredelil pozitivno, a amandma kljub temu in kljub opozorilom več poslancev na morebitne posledice ni bil sprejet. Ena izmed obrazložitev, zakaj so amandma zavrnili, je bila, da bo to vprašanje predmet meddržavnih pogodb med Slovenijo in drugimi
56
državami, ki so nastale na ozemlju nekdanje SFRJ (odločba US št. U-I-284/94). Te pa nato zaradi politične situacije še dolgo niso bile sprejete. Iz navedenega je razvidno, da so bili predstavniki oblasti vnaprej opozorjeni, da bodo imele določene skupine prebivalstva težave, a so se namerno odločili proti predlaganim amandmajem ter sprejeli člen zakona, ki je nekdanje stalne prebivalce izenačil s »tujci«, saj zanje ni predvidel posebnega položaja. Leta kasneje, ko je izbris presojalo Ustavno sodišče, je le-to v svojih odločbah navajalo, da je s sprejemom zakonodaje nastala pravna praznina, ta pa je omogočala različne interpretacije oziroma načine njene implementacije.
Interpretacija, za katero se je odločilo MNZ leta 1992 in na podlagi katere so njegovi uslužbenci in uslužbenke začeli izvajati izbris, je bila tako zgolj ena možna in nikakor nujna razlaga tedanje zakonodaje. V poročilu za leto 1996 je Varuh človekovih pravic že zelo natančno pojasnil, kako se je izbris zgodil. Nato pa je zapisal: »V praksi se je uveljavila razlaga, da [ti ljudje] niso obdržali nobenega statusa, ampak da zanje v celoti velja ureditev, ki jo določa 13. člen zakona za tujce, ki pridejo na območje Slovenije z veljavnim potnim listom, na podlagi katerega smejo tukaj prebivati tri mesece oziroma toliko časa, kolikor dovoljuje izdani vizum.
Če želijo prebivati dlje, si morajo pridobiti dovoljenje za prebivanje, za katero morajo biti izpolnjeni z zakonom določeni pogoji. […] Taka razlaga seveda ni bila edina možna in je lahko ustavno sporna« (Poročilo VČP 1996). Sporna pa je lahko zato, ker so imele te osebe po Ustavi SRS iz leta 1974 v Sloveniji enake pravice in dolžnosti kot slovenski državljani. Ker je nova ureditev slonela na pravni kontinuiteti s prejšnjo in ker, kot je zapisal Varuh, »načela pravne države […] veljajo za vse, se utemeljeno zastavlja vprašanje skladnosti z načelom zaupanja v pravo oziroma pravne varnosti« (prav tam). Hkrati pa jo lahko razumemo tudi kot nesorazmerno, saj so tiste osebe, ki so dobile državljanstvo po 40. členu Zakona o državljanstvu RS, tega dobile pod izjemno olajšanimi pogoji, medtem ko so državljani drugih držav (ki niso nastale na območju SFRJ), ki so imeli že pred letom 1991 stalno prebivališče v Sloveniji, svoj status obdržali tudi po uveljavitvi nove zakonodaje. Nesorazmernost se kaže v tem, da določeni slovenski prebivalci skorajda niso imeli težav pri urejanju svojega statusa v Sloveniji, drugi pa so se soočili z neprimerno strožjimi okoliščinami.
Če je Varuh človekovih pravic ostal pri možnosti različnih pravnih interpretacij, je Igor Mekina že leta 1992 v svojem članku za Mladino razkril, da pravzaprav niti ne gre nujno za
57
pravne interpretacije, temveč za »javno mnenje«. Navaja polemiko s tedanjim podsekretarjem za upravno-pravne zadeve Slavkom Debelakom glede prepovedi vstopa v Slovenijo za zaposlene v JLA, ki so se znašli na posebnem seznamu. V povezavi z izgoni, ki so bili posledica izbrisa, je ta dejal:
MNZ je postavljeno pred dilemo: ali upoštevati izključno pravo, pravo pa je relativno in odraz časa, ali upoštevati tudi neke vrste javni interes. Mi se odločamo po zakonu o splošnem upravnem postopku, kjer je izrecno rečeno, da naša odločitev ne sme biti v nasprotju z javnim interesom. Vi veste, kakšno je mnenje javnosti. Čez čas vam bom pokazal pisma, ki jih dobivamo. Ljudje dobesedno navajajo, kdo je prišel. Zato smo v dilemi. Če se držimo izključno prava, […] bomo trčili v javni interes, kar bi naredilo veliko več škode, kot če bi se striktno držali nekaterih stvari (Mekina I. 2007: 163).
Trdimo lahko, da izbris ni bil neizogiben potek dogodkov, temveč načrtno izveden akt slovenskih oblasti. Najprej bi ga bilo možno preprečiti s sprejemom predlaganega amandmaja k 81. členu Zakona o tujcih in o izbrisu verjetno ne bi nikoli govorili. Nadalje pa bi bilo mogoče tudi znotraj obstoječe zakonodaje ubrati drugačno prakso, ki bi imela manj posledic za izbrisane posameznike in posameznice. Možno bi bilo narediti drugačno klasifikacijo prebivalstva, ki ne bi izključila dela prebivalstva iz »državljanskega telesa«. A kot je razvidno iz besed Slavka Debelaka, ki se sicer sklicuje na neznane pošiljatelje pisem in javno mnenje, namen oblasti ni bil ob pomanjkljivi zakonodaji iskati drugačne interpretacije, temveč vsiliti točno takšno interpretacijo, kot se je udejanjila v praksi. Pravo, ki je po njegovih besedah »relativno in odraz časa«, tako pri tem ni služilo vzpostavljanju zaupanja v institucije države, ki jih organizira stabilen in predvidljiv pravni sistem, temveč naknadnemu opravičevanju želenih učinkov, čeprav se ti niso skladali s temeljnimi pravnimi normami nove države. To lahko vidimo tudi pri vprašanju pravne kontinuitete z nekdanjo državo, saj je bila ta polno upoštevana na ravni ohranjanja republiškega državljanstva kot temelja novega državljanstva, celo do te mere, da so oblasti, kot sem analizirala zgoraj, pri apatridnih osebah potvarjale realnost. V primeru stalnih prebivalcev, ki so bili na podlagi Ustave SRS iz leta 1974 izenačeni v pravicah in dolžnostih s slovenskimi republiškimi državljani, pa je bila ta kontinuiteta arbitrarno prekinjena. Pravo tako ni objektivno in nevtralno, ampak je bilo v tem primeru uporabljeno za specifičen cilj in je predstavljalo pomemben mehanizem strukturnega nasilja nad izbrisanimi.
58 Zgolj prenos med evidencama
Papir prenese vse! (Aleksandar Todorović)
Da so se trenja med različnimi interpretacijami zakonodaje pojavila že v devetdesetih letih 20. stoletja, priča tudi odgovor MNZ Državnemu svetu in njegovemu tedanjemu predsedniku Ivanu Kristanu (MNZ 1996), v katerem je marca leta 1996 zagovarjalo svojo interpretacijo tega, kar naj bi se z izbrisanimi posamezniki in posameznicami dejansko zgodilo.
Iz njega izhaja, da izbris ni huda kršitev pravic, temveč le administrativni postopek, ki je moral biti izveden za vzpostavitev reda.
Občinski organi za notranje zadeve […] so z dnem, ko so za te osebe začele veljati [določbe] 81. člena Zakona o tujcih, prenesli te osebe iz obstoječega registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev. […] Ex lege so bile tudi izbrisane iz centralnega registra slovenskih državljanov. Centralni register prebivalstva je zbir občinskih registrov stalnega prebivalstva in računalniško vodena evidenca o stalnih prebivalcih, državljanih Republike Slovenije (3. člen Pravilnika o vodenju in vzdrževanju centralnega registra prebivalstva Republike Slovenije […]), zato gre pri črtanju tujcev, državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, iz tega registra samo za vzpostavitev evidenc v skladu s tem pravilnikom (isto: 2).
To različico izbrisa je določen del uradništva pripravljen zagovarjati še danes, čeprav je bila njena verodostojnost na več točkah spodbita. Tako je denimo Varuh človekovih pravic že istega leta na ta dopis odgovarjal, da ob tem prenosu ni bil voden uraden postopek in zato tudi ne izdan kakršenkoli akt.
Pobudniki dosledno zatrjujejo, da jim tudi niso bila dana kaka pojasnila in napotki.
Njihovi osebni dokumenti so se odvzemali in uničevali, kolikor in kadar so upravni organi prišli do njih. […] Iz Zakona o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva, ki je podlaga navedenemu pravilniku, je razvidno, da je izbris iz registra mogoč samo na podlagi odločbe, razen v nekaterih posebnih primerih, med katere pa izbrisa zatečenega tujca ni mogoče uvrstiti. Toda celo če bi obveljalo, da pri izbrisu ne gre za upravno stvar, temveč za materialni akt, se je treba zavedati, da je s tem urejena samo evidenca – ne gre spregledati, da je pravilnik izdal direktor Zavoda za statistiko
59
RS (v soglasju z ministrom za notranje zadeve). Zelo težko pa je sprejeti tezo, da je na ta način ustrezno urejeno tudi statusno vprašanje (Poročilo VČP 1996).
Podobno je navedla Neža Kogovšek Šalamon (2012), ko je odgovorila na trditve, da naj bi bil izbris zakonit, ker je temeljil na 5. členu Pravilnika o obrazcu za prijavo oziroma odjavo stalnega bivališča, o obrazcu osebnega kartona in kartona gospodinjstev ter o načinu in vzdrževanju registra stalnega prebivalstva. Ta je določal, da so v register vpisani le državljani RS s stalnim prebivališčem na območju občine. Vlada je na tej podlagi trdila, da se morajo zato podatki o državljanih in tujcih voditi ločeno, upravni organi pa naj bi s prenosom oseb iz registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev zgolj vzpostavili evidence v skladu s pravilnikom.
Ukrep so uslužbenci izvršili po uradni dolžnosti, zato niso izvedli upravnega postopka in o njem izdali odločbe. Avtorica je opozorila, da vpis in izbris v/iz uradne evidence ne moreta spremeniti državljanskega statusa osebe, lahko ga le evidentirata, če je ta pridobljen na drugi pravni podlagi. »To pomeni, da tujec pravico do stalnega prebivanja obdrži, tudi če ni vpisan v register stalnih prebivalcev, hkrati pa ob izgubi pravice do stalnega prebivanja te pravice ne pridobi z vpisom v register stalnega prebivalstva. […] Edino predhodno dogajanje, ki je spremenilo njihov status, a ni bilo utemeljeno na zakonu, je bilo arbitrarno razlaganje določbe
Ukrep so uslužbenci izvršili po uradni dolžnosti, zato niso izvedli upravnega postopka in o njem izdali odločbe. Avtorica je opozorila, da vpis in izbris v/iz uradne evidence ne moreta spremeniti državljanskega statusa osebe, lahko ga le evidentirata, če je ta pridobljen na drugi pravni podlagi. »To pomeni, da tujec pravico do stalnega prebivanja obdrži, tudi če ni vpisan v register stalnih prebivalcev, hkrati pa ob izgubi pravice do stalnega prebivanja te pravice ne pridobi z vpisom v register stalnega prebivalstva. […] Edino predhodno dogajanje, ki je spremenilo njihov status, a ni bilo utemeljeno na zakonu, je bilo arbitrarno razlaganje določbe