Glavna obravnava v upravnem sporu je zakonska materija, ki je podrobneje razdelana v procesnih zakonih. Ustava posredno ureja glavno obravnavo. Ker po svoji naravi to niso pravice, ki bi jih bilo mogoče uresničevati neposredno na podlagi Ustave, tu nastopi obveznost zakonodajalca (drugi odstavek 15. člena Ustave157), da uredi način izvrševanja pravic.158
6.1 ZUS-1
ZUS-1 je temeljni zakon, ki z uveljavitvijo 1. 1. 2007 podrobneje opredeljuje upravni spor.159 Sodišče lahko v upravnem sporu po ZUS-1 sodi na dva načina: na seji senata ali na javni glavni obravnavi.160 ZUS-1 v prvem odstavku 51. člena določa pravilo, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi. V drugem odstavku določa, da sodišče na glavni obravnavi izvaja dokaze, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev v upravnem sporu, pa dokazi niso bili izvedeni že v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta ali če druga dejstva kažejo na to, da jih je treba drugače presoditi, kot jih je presodil organ, ki je izdal upravni akt.
Najverjetneje je ravno ta določba temeljni razlog za preteklo in preseženo sodno prakso Ustavnega sodišča, da je glavna obravnava sredstvo za izvajanje dokazov.161 V četrtem odstavku 75. člena ZUS-1 je določeno, da je podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, če je sodišče sodbo izdalo brez glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1.162
Izjema od izvedbe glavne obravnave je možnost sojenja na seji, ki je urejena v 59. členu ZUS-1. Ta pride v poštev, ko dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V takem primeru bo sodišče odločalo samo o spornih pravnih vprašanjih, zaradi česar je določba skladna s konvencijskimi standardi.163 Tudi, če je dejansko stanje sporno, lahko sodišče v skladu z drugim odstavkom 59. člena ZUS-1 odloči brez glavne obravnave v naslednjih primerih:
1. če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom,
157 Drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da je mogoče »z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.«
158 J. Sovdat, v: Matija Žgur, Neža Kogovšek Šalamon in Boštjan Koritnik (ur.), Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju Liber Amicorum Ciril Ribičič (2017), str. 275.
159 A. Galič, v: Matej Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave, str. 425.
160 B. Hojnik, Problematika sojenja v upravnem sporu s poudarkom na problemu javnosti sojenja in glavni obravnavi (2015), str. 51.
161 B. Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 22. Tudi Vrhovno sodišče je v svoji sodni praksi že večkrat poudarilo, da določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1 ni mogoče razumeti kot podlago za dodatno širjenje izjem od navedene zakonske obveznosti. Glej npr. sklep X Ips 270/2017, z dne 13. 2. 2020.
162 B. Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 23.
163 Š. Lovšin, v: Bruna Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 77.
2. če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen tega zakona) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev,
3. če gre za spor med istima strankama, pa gre za podobno dejansko in pravno podlago ter je o tem vprašanju sodišče že pravnomočno odločilo.
Dodatne izjeme je treba razlagati restriktivno.164 Sojenje na seji ni mogoče, če je po zakonu obvezna glavna obravnava. Sodišče na seji odloča vedno v sporih glede zakonitosti aktov volilnih organov in o pravnih sredstvih.165
V nekaterih primerih je glavna obravnava izjemnega pomena za pravni položaj strank v postopku. V tretjem odstavku 59. člena ZUS-1 so določeni razlogi, ko mora sodišče vselej odločiti na glavni obravnavi. Sodišče odloči na glavni obravnavi, če:
1. osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v upravnem postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena 2. Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)166 ali vsebinsko enake določbe drugega predpisa, ki ureja postopek izdaje upravnega akta,
2. stranki ali stranskemu udeležencu v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.
S takim ravnanjem bo sodišče samo odpravilo nezakonitost, ki jo je s kršitvijo pravil postopka storil organ. To pripomore k zmanjšanju števila upravnih sporov in krajšemu postopku odločanja.167
ZUS-1 v drugem in tretjem odstavku 58. člena določa pravne posledice odsotnosti strank z razpisane glavne obravnave. Navzočnost stranke na glavni obravnavi je strankina pravica, zato zoper stranko ni mogoče izvesti prisilnih ukrepov za zagotovitev njene navzočnosti.168 Glavna obravnava je namenjena pravici do sodnega varstva tožnika ter morebitnih drugih udeležencev v upravnem sporu, ki niso oblastveni organi in jo je mogoče opustiti, ko bi bila zgolj v interesu tožene stranke. V postopku je subjekt le tožnik, saj je tožena država, lokalna skupnost ali nosilec javnega pooblastila. Ti niso varovani z ustavnimi pravicami, saj so nosilci obveznosti, ki iz njih izhajajo.169
Glavna obravnava se v upravnem sporu lahko izvede tudi pred Vrhovnim sodiščem. Tretji odstavek 74. člena ZUS-1 določa, da »če je sodišče na prvi stopnji samo ugotovilo dejansko stanje na opravljeni glavni obravnavi, lahko sodišče druge stopnje, kadar tožnik izpodbija
164 Š. Lovšin, v: Bruna Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 77.
165 V. Androjna in E. Kerševan, Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor (2. spremenjena in dopolnjena izdaja) (2018), str. 741.
166 Zakon o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20.
167 Prav tam, str. 739.
168 B. Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 28.
169 V. Androjna in E. Kerševan, Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor (2. spremenjena in dopolnjena izdaja) (2018), str. 737.
pravilnost tako ugotovljenega dejanskega stanja, tudi samo opravi glavno obravnavo, če spozna, da je treba za pravilno ugotovitev dejanskega stanja ponoviti vse ali le nekatere od že izvedenih dokazov pred sodiščem druge stopnje, ali če meni, da bi bilo treba ugotoviti nova dejstva in izvesti nove dokaze iz prvega odstavka tega člena, ki bi bili koristni za razjasnitev stvari«. Vrhovno sodišče lahko na lastno pobudo razpiše glavno obravnavo tudi pri odločanju o reviziji in v drugih zadevah, o katerih odloča na podlagi področnih predpisov.170
6.2 ZPP
V postopku upravnega spora se skladno s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 primarno uporabljajo pravila pravdnega postopka, subsidiarno pa pravila ZUS-1.171 To pomeni, da Upravno sodišče za vsa dejanja v zvezi z razpisom in izvedbo glavne obravnave uporabi določbe Zakona o pravdnem postopku172 (v nadaljevanju ZPP), če ZUS-1 teh vprašanj posebej ne ureja.173 Skladno z določbami ZUS-1 in ZPP je strankam dana pravica do osebne navzočnosti in sodelovanja na glavni obravnavi, stranke pa se lahko svoji procesni pravici prihoda in sodelovanja na glavni obravnavi tudi odpovejo.174 Izvedba glavne obravnave se lahko opusti, če se stranke v upravnem sporu na podlagi 279.a člena ZPP njeni izvedbi pisno odpovedo. Ta izjema pride v poštev, ko lahko sodišče odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov in se izvedbi glavne obravnave pisno odpovedo vse stranke postopka. Skladno z drugim odstavkom 279.a člena ZPP sodišče na to možnost stranke opozori. Sodišče, ki bi pasivnost stranke štelo kot soglasje za opustitev glavne obravnave, bi nedopustno poseglo v njeno človekovo pravico do glavne obravnave.175 Ureditev prekluzij v ZPP je manj omejujoča kot po ZUS-1. V pravnih krogih se pojavlja stališče, da sodišče, ki v upravnem sporu opravi glavno obravnavo, ne bi smelo uporabiti pravil, ki veljajo za odločanje na seji. Skladno z 22. členom ZUS-1 bi moralo uporabiti splošna pravila o prekluziji na glavni obravnavi, kot jih določa ZPP, saj ZUS-1 posebnih pravil ne vsebuje.176
170 B. Žuber, Je čas za spremembo prevladujoče prakse sojenja v upravnem sporu na sejah?, v: Pravna praksa, št.
1-2 (2021), str. 7.
171 Prav tam, str. 16.
172 Uradni list RS, št. 73/07, 45/08, 45/08, 111/08, 12/10, 50/10, 107/10, 40/13, 92/13, 10/14, 48/15, 6/17, 10/17, 16/19 in 70/19.
173 N. Smrekar, v: Erik Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem (2019), str. 304.
174 B. Žuber (ur.), Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (2020), str. 28.
175 Prav tam, str. 24.
176 B. Leskovac, Prekluzije na glavni obravnavi v upravnem sporu, v: Pravna praksa, št. 6-7 (2021), str. 18. Z izvedbo glavne obravnave v upravnem sporu pravici do glavne obravnave kot samostojni človekovi pravici ni zadoščeno, če Upravno sodišče na glavni obravnavi sodi enako, kot da bi sodilo na seji.
7. PRAVICA DO GLAVNE OBRAVNAVE V SODNI PRAKSI