Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta

(1)

Pravne moţnosti regularizacije ljudi brez statusa po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito

(magistrsko diplomsko delo)

Avtorica: Iza Thaler Mentor: doc. dr. Samo Bardutzky

Ljubljana, januar 2022

(2)

Ανδρες γαρ πóλις.

– Tukidid

(3)

Povzetek

Migranti brez urejenega pravnega statusa v evropskih drţavah ţivijo v izjemno prekarni poziciji, v kateri ne uţivajo pravic, ki so drţavljanom in drţavljankam samoumevne. Kljub temu ţivijo svoje ţivljenje, ustvarijo si druţine, poiščejo si zaposlitev, imajo zdravstvene in izobraţevalne potrebe, sodelujejo v druţbi in si oblikujejo svoj krog prijateljev in znancev, skratka uresničujejo svoje zasebno in druţinsko ţivljenje, ki je z mednarodnopravnimi dokumenti s področja človekovih pravic posebej varovano. Morebitna deportacija posameznika, ki si je v drţavi gostiteljici ustvaril svoje zasebno in / ali druţinsko ţivljenje, predstavlja poseg v pravico do zasebnega in druţinskega ţivljenja, ki pa ni absolutna. Pri preučevanju migracij moramo upoštevati, da ravno drţavno upravljanje, zakonodajna in izvrševalna aktivnost drţavnih organov, dajejo nezakonitim migracijam specifično značilnost nezakonitosti ter ustvarjajo kategorijo nezakonitega migranta kot kategorijo izključevanja. Vendar med migracijskimi politikami drţav in njihovimi zmoţnostmi, da jih izvajajo, obstaja neskladje, najsibodi iz birokratskih, finančnih, socialnih ali političnih razlogov.

Za ublaţitev posledic tega neskladja evropske drţave izvajajo ukrepe regularizacije prebivanja nezakonito prebivajočih tujcev. Kljub temu da je praksa ESČP na tem področju izrazito kazuistična in stroga, je nesporno, da EKČP vključuje pravico do regularizacije nezakonitega prebivanja. V okviru 8. člena EKČP je predviden pošten postopek, v katerem pristojni organ ustrezno pretehta interese posameznika in drţave ter izvede test sorazmernosti. Novelirani Zakon o tujcih (ZTuj-2F) ne vsebuje moţnosti za zaustavitev postopka deportacije in regularizacijo statusa iz razloga spoštovanja pravice do zasebnega in / ali druţinskega ţivljenja.

Ključne besede: migracije, zavrnjeni prosilci za mednarodno zaščito, regularizacija, pravica do zasebnega in družinskega življenja, Evropska konvencija o človekovih pravicah.

(4)

Abstract

Irregular migrants in European countries are faced with an extremely precarious position, in which they enjoy practically no rights that citizens take for granted. Despite this, they live their lives, start families, find employment, have health and educational needs, participate in society and form their own circle of friends and acquaintances. In short, they exercise their private and family life, which is specifically protected by international human rights law. A potential deportation of an individual who has established a private and/or family life in the host country constitutes an interference with the right to private and family life, but this right is not absolute. When studying migration, we must borne in mind that it is precisely state management, the legislative and enforcement activity of state bodies, which gives irregular migration its specific characteristic of illegality and creates the category of the irregular migrant as a category of exclusion. However, there is a mismatch between the migration policies of states and their capacity to implement them, whether for bureaucratic, financial, social or political reasons. To mitigate the consequences of this mismatch, European countries are implementing measures to regularise the residence of illegally staying foreigners.

Although the ECtHR's case-law in this area is highly casuistic and strict, it is indisputable that the ECHR includes a right to regularisation of illegal residence. Article 8 ECHR provides for a fair procedure in which the competent authority must properly weigh the interests of the individual and the State and apply a proportionality test. The amended Aliens Act does not contain the possibility to suspend deportation proceedings and regularise status on the grounds of respect for the right to private and/or family life.

Keywords: migration, rejected asylum seekers, regularisation, right to private and family life, European Convention on Human Rights.

(5)

KAZALO

POVZETEK ... 3

ABSTRACT ... 4

SEZNAM KRATIC ... 6

1 UVOD ... 7

2 PRAVNE IN DEJANSKE MOŢNOSTI PO PRAVNOMOČNI ZAVRNITVI PROŠNJE ZA MEDNARODNO ZAŠČITO V REPUBLIKI SLOVENIJI ...12

2.1 V PRIMERU ZAVRNITVE PROŠNJE ZA MEDNARODNO ZAŠČITO ...14

2.1.1 Vrnitev hrvaškim varnostnim organom ...14

2.1.2 Prostovoljni odhod ...15

2.1.3 Odstranitev tujca ...16

2.1.4 Ponovna prošnja za priznanje mednarodne zaščite ...17

2.1.5 Omejitev gibanja z nastanitvijo v centru za tujce ...18

2.1.6 Dovolitev zadrţevanja ...19

3 POJEM REGULARIZACIJE ...22

3.1 PREGLED PRAVNIH MOŢNOSTI REGULARIZACIJE ZAVRNJENIH PROSILCEV ZA AZIL V REPUBLIKI SLOVENIJI ...24

4 SKLADNOST SLOVENSKE PRAVNE UREDITVE Z OBVEZNOSTMI DRŢAVE IZ 8. ČLENA EVROPSKE KONVENCIJE O ČLOVEKOVIH PRAVICAH ...28

4.1 KAKŠNE OBVEZNOSTI NALAGA ESČP DRŢAVAM PODPISNICAM V ZVEZI S SPOŠTOVANJEM PRAVICE DO ZASEBNEGA IN DRUŢINSKEGA ŢIVLJENJA MIGRANTOV? ...29

4.2 A^LI8.^ČLENEVROPSKE KONVENCIJE O ČLOVEKOVIH PRAVICAH VSEBUJE »^PRAVICO REGULARIZIRATI SVOJE BIVANJE«? ...35

4.3 SKLADNOST PRAVNEGA REDA REPUBLIKE SLOVENIJE NA PODROČJU REGULARIZACIJE STATUSA MIGRANTOV Z NEUREJENIM STATUSOM Z OBVEZNOSTMI IZ 8. ČLENA EKČP ...38

5 ZAKLJUČEK ...41

VIRI ...45

(6)

Seznam kratic

BHRIPO Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito

CEAS Skupni evropski azilni sistem

EKČP Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ESČP Evropsko sodišče za človekove pravice

EU Evropska unija

gl. glej

ICJ International Comission of Jurists

idr. in drugi

IOM Mednarodna organizacija za migracije

ipd. in podobno

itd. in tako dalje

MOL Mestna občina Ljubljana

npr. na primer

OZN Organizacija Zdruţenih narodov prim. primerjaj

RS Republika Slovenija RTV Radiotelevizija Slovenija str. stran / strani

št. številka

tj. to je

Ur. l. RS Uradni list Republike Slovenije ZDA Zdruţene drţave Amerike

ZDRS Zakon o drţavljanstvu Republike Slovenije ZMZ-1 Zakon o mednarodni zaščiti

ZTuj-2 Zakon o tujcih

ZZSDT Zakon o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev

(7)

1 Uvod

V Evropi prebiva nekaj milijonov migrantov z neurejenim statusom, t. i. sans-papiers. To so drţavljani tretjih drţav in osebe brez drţavljanstva, ki si iz različnih razlogov niso uredili svojega statusa ali pa jim je dovoljenje za bivanje poteklo. Nekateri so svojo domovino zapustili v iskanju svobode ali novih zaposlitvenih priloţnosti, nekateri beţijo pred revščino in ekonomskim nasiljem, nekateri pa pred vojno, nasiljem in etničnimi konflikti.¹ Brez urejenega pravnega statusa, ţivijo v izjemno prekarni poziciji, v kateri ne uţivajo praktično nobenih pravic, ki so drţavljanom in drţavljankam samoumevne,² nimajo »pravice do pravic«.³ Pogosto jim grozi deportacija in odvzem prostosti s prisilno namestitvijo v center za tujce,⁴ zato so prisiljeni ţiveti na obrobju druţbe.

Nemalokrat opravljajo delo na črno v še posebej izkoriščevalskih pogojih.⁵ Zaradi pomanjkanja vsakršnih moţnosti za preţivetje na zakonit način, so se lahko prisiljeni zateči k protipravnim dejanjem.⁶

Ljudje z neurejenim statusom bivajo tudi v Republiki Sloveniji, kjer uradne ocene o njihovem številu ni. V magistrskem diplomskem delu bomo z analizo zakonodaje poskušali vsaj deloma osvetliti njihov pravni poloţaj v Republiki Sloveniji. Ocenili bomo ustreznost slovenske pravne ureditve glede na obveznosti, ki izvirajo iz pravice do zasebnega in druţinskega ţivljenja iz 8.

člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Analizirali bomo zakonske določbe, ki se tičejo urejanja statusa, posege v osebno svobodo in dostop do socialnih in ekonomskih pravic pa bomo pustili ob strani, saj to presega obseg tega besedila.⁷

Pri preučevanju moramo neregularne oz. nedovoljene migracije⁸ in t. i. »nezakonite migrante«⁹ obravnavati v odnosu do dovoljenih, zakonitih migracij in drţavnega upravljanja z migracijami.

1 Kossoudji, What are the consequences of regularizing undocumented immigrants? (2016), str. 2.

2 Neregularni migranti so dvojno pravno izključeni: (i) nimajo posebnega statusa in s tem povezanih pravic, ki jih uţivajo drţavljani, pa tudi (ii) onemogočen jim je dostop do pravic, ki jih uţivajo priseljenci z različnimi statusi. Kombinirani učinek teh dveh plasti izključenosti – običajno določen v zakonodaji ali ustvarjen z upravno prakso ali obojim – povzroča izključevanje iz druţbe. Neregularni migranti imajo tako teţave pri dostopu do zdravstvenega varstva, stanovanja in izobraţevanja, poleg tega niso deleţni zaščite, ki jo nudi delovna zakonodaja, niti nimajo dostopa do socialnih pravic. Pobjoy, Spencer, Equality for all?

(2012), str. 160-175.

3 Arendt, IZVORI TOTALITARIZMA (2003), str. 377.

4 Ang. immigration detention center. V Republiki Sloveniji nekoč imenovan Center za odstranjevanje tujcev.

5 Kossoudji, What are the consequences of regularizing undocumented immigrants? (2016), str. 2.

6 Intervju z M. B., izveden dne 6. 11. 2020.

7 Pravzaprav migranti kot najpomembnejšo posledico regularizacije prebivanja poročajo dostop do socialnih pravic in trga dela. Gl. Kraler, Regularization of Irregular Migrants and Social Policies: Comparative Perspectives (2019), str. 94-113.

8 Ang. irregular migration. Pri nas dr. Aleš Bučar Ručman uporablja pojem »neregularne migracije«, Terminološka sekcija pa omenja pojem »nedovoljene migracije«. Neregularne migracije so kompleksen pojav, ki pa pritegne nesorazmerno pozornost medijev in politikov. Priseljenci predstavljajo 3,5 % svetovnega prebivalstva, od tega po zadnjih ocenah nedokumentirani migranti med 15 % in 20 %. Govorimo torej o enem odstotku celotnega svetovnega prebivalstva. Število neregularnih migrantov se po drţavah in

(8)

Ravno drţavno upravljanje, zakonodajna in izvrševalna aktivnost drţavnih organov dajejo nezakonitim migracijam specifično značilnost nezakonitosti ter ustvarjajo kategorijo nezakonitega migranta kot kategorijo izključevanja.¹⁰ Joppke je izpostavil, da »le v svetu, razdeljenem na nacionalne drţave, ki opredeljujejo izrecna pravila za zakonit (in s tem nezakonit) vstop in prebivanje migrantov, obstajajo »nezakonite migracije«.«¹¹ Nastanek in utrditev meja je posledica prizadevanj drţav in vladarjev po izključnem nadzoru nad zemljo in viri, kar dosegajo z omejevanjem gibanja drugim ljudem.¹² Historično gledano, gre pravzaprav za nedaven fenomen.

»Nezakoniti migranti« kot objekti določene drţavne politike so se pojavili šele v drugi polovici 19.

stoletja, kot posledica moderne migracijske politike,¹³ kjer migracije in pravica do gibanja na določenem ozemlju postanejo varnostno vprašanje ter predmet nadzora in omejevanja.¹⁴ Vsebina pojmov »nezakoniti migrant«, »nezakonito prebivanje«, »delo na črno« ipd. se v času in prostoru spreminja.¹⁵

Evropa je iz emigracijske v imigracijsko druţbo prešla šele po drugi svetovni vojni. Takratne migracije so bile specifično povezane z razpadanjem in preobrazbo kolonialnega sistema ter s povojno obnovo infrastrukture in zagonom evropskega gospodarstva, ki je zahtevalo ogromno delovne sile.¹⁶ Od 70. let naprej, ko so se potrebe po delovni sili zmanjšale, so prevladovale migracije na podlagi zdruţevanja druţin, kot odziv na zaostritev pravil za delovne migracije, pa so se pojavile alternativne oblike priseljevanja – zlasti povečanje števila prošenj za priznanje statusa begunca.¹⁷

Tudi glede tega fenomena so vladajoče strukture našle odgovor v zaostrovanju pravil, povezanih s prošnjami za mednarodno zaščito, kar je vodilo v nadaljnje iskanje alternativnih moţnosti prihoda, tj. povečanje števila neregularnih migracij.¹⁸ Evropska unija se je odzvala s skupom politik in regijah močno razlikuje. Največ jih je v Aziji in Afriki, po oceni Rosenblum in Ruiz Soto je bilo v letu 2015 v ZDA 11 milijonov migrantov brez dokumentov, za Evropo pa je raziskovalni center Pew za leto 2017 ocenil, da naj bi jih bilo med 2,9 in 3,8 milijona. Spencer, Triandafyllidou, Migrants with Irregular Status in Europe: Evolving Conceptual and Policy Challenges (2020), str. 2.

9 Ta izraz pri nas v uradnih dokumentih in sporočilih za javnost uporabljata predvsem Ministrstvo za notranje zadeve in Policija, prevzeli pa so ga tudi osrednji mediji, celo RTV. Strategija Vlade RS na področju migracij na drugi strani v terminološki opombi navaja, da »ima [izraz »nezakoniti«] konotacijo kaznivega dejanja, vstop v drţavo na nepravilen način ali nezakonito bivanje pa ni kaznivo dejanje, ampak upravni prekršek.

Gledano sodno ali etično je lahko dejanje zakonito ali nezakonito, medtem ko človek ne.« V pričujočem delu bomo uporabljali izraza: neregularni migrant ali migrant z neurejenim statusom.

10 Kraler, Fixing, Adjusting, Regulating, Protecting Human Rights (2011), str. 305.

11 C. Joppke, Immigration challenges the nation state, v: CHALLENGE TO THE NATION-STATE (1998), str.

5–46, cit. po Kraler, Fixing, Adjusting, Regulating, Protecting Human Rights (2011), str. 305.

12 Jones, NASILNEMEJE(2017), str. 120.

13 Kraler, Fixing, Adjusting, Regulating, Protecting Human Rights (2011), str. 305-306.

14 Bučar Ručman, MIGRACIJE IN KRIMINALITETA (2014), str. 11.

15 Kraler, Fixing, Adjusting, Regulating, Protecting Human Rights (2011), str. 305-306.

17 Ibid., str. 12.

(9)

ukrepov, katerih namen je, da bi prosilci za azil, neregularni migranti in drugi neţeleni tujci ostali

»zunaj« – z utrjevanjem t. i. trdnjave Evropa.¹⁹ To poteka z uvajanjem poostrenega nadzora na zunanjih mejah EU (militarizacija meje), z vpeljevanjem nekaterih institutov mejnega nadzora po vsem ozemlju drţav članic (npr. s kaznovanjem prevoznikov, ki niso dovolj skrbni pri preverjanju potnikov) in z eksternalizacijo meje – širjenjem mejnega nadzora navzven, tako da ga izvajajo mednarodni akterji (tretje drţave ali celo paramilitaristične skupine²⁰).²¹ Znotraj azilnega sistema pa so bili izumljeni koncepti varne tretje drţave in varne izvorne drţave, uveljavljen je bil dublinski reţim ipd., kar je pripeljalo do »iregularizacije« tovrstnih migracij. Migracije, ki so povezane z azilom, so postale opredeljene kot nedovoljene migracije.²²

Ob hitrem orisu nedavne zgodovine priseljevanja v Evropo, je potrebno izpostaviti, da utrjevanje trdnjave Evrope ni enosmeren proces brez prevpraševanja in odpora. Še leta 2015 je filozof Balibar prepričljivo argumentiral nujnost podelitve evropskega drţavljanstva beguncem,²³ nedokumentirani migranti vsako leto po Evropi vztrajajo s protesti, zasedbami in gladovnimi stavkami,²⁴ kličejo k uvedbi brezpogojnega evropskega dovoljenja za bivanje²⁵ idr. V svoji najbolj esencialni obliki pa upor proti trdnjavi Evropi in proti grozljivim razmeram izkoriščanja poteka vsakodnevno na migracijskih poteh, kjer ljudje premagujejo naravne, človeške, tehnološke in tehnične ovire na svoji poti v iskanju svobode in dostojnih razmer za ţivljenje. Številni ob tem umrejo, številni so za vedno poškodovani, tako fizično kot duševno.²⁶

Ne glede na splošno razširjenost protipriseljenskega razpoloţenja v Evropi pa je dejstvo, da so skozi nedavno zgodovino evropske drţave občasno uporabljale tudi drug pristop upravljanja z migracijami, ki seţe onkraj izključevanja in deportacij tujcev. Razlog je ponavadi v tihem priznanju drţav, da med njihovimi migracijskimi politikami in zmoţnostmi, da jih izvajajo, obstaja neskladje, najsibodi iz birokratskih, finančnih, socialnih ali političnih razlogov.²⁷ Za ublaţitev posledic tega neskladja evropske drţave uberejo pristop regularizacije prebivanja nezakonito prebivajočih tujcev. Regularizacija (uporablja se tudi izraz legalizacija) označuje zakonsko

19 Ang. Fortress Europe.

20 Baldo, Border Control from Hell (2017), str. 5-8.

21 Mozetič, Nezakonite migracije in spreminjanje pojmovanja zasebnosti v druţbi nadzora (2009), str. 4.

23 Balibar, Evropa in begunci: demografska širitev (2015), str. 211-212.

24 Panara, Belgium: Former hunger striking migrants continue their protest in freezing church, URL:

https://www.infomigrants.net/en/post/36984/belgium-former-hunger-striking-migrants-continue-their- protest-in-freezing-church.

25TSS, June 20th: 2nd Transnational Day of Migrants‟ Struggle for an Unconditional European Residence Permit, URL: https://www.transnational-strike.info/2020/06/18/june-20th-2nd-transnational-day-of-migrants- struggle-for-an-unconditional-european-residence-permit/.

26 Od leta 2014 do konca leta 2019 je na evropskih mejah umrlo vsaj 20.000 ljudi. Mednarodna organizacija za migracije, Missing migrants: tracking deaths along migratory routes, URL:

https://missingmigrants.iom.int/.

(10)

ureditev, s katero drţava nezakonito prebivajočim tujcem podeli pravni status,²⁸ npr. začasno ali stalno dovoljenje za prebivanje. Regularizacija se lahko izvede na različne načine, v obliki enkratnega ukrepa, ki zaobjame večje število ljudi (kar imenujemo program regularizacije), ali kot pravno-politični mehanizem dostopa do pravnega statusa za posameznike, ki izpolnjujejo določene zakonske pogoje. Kot primer prve moţnosti lahko navedemo poljski »Zakon o amnestiji«, uveljavljen leta 2012, kjer so bili pogoji zgolj, da je tujec brez dovoljenja za prebivanje na Poljskem bival neprekinjeno vsaj od 20. 12. 2007 in veljavna potna listina ali v izrednih primerih drug dokument. Vloge so bile ocenjene posamično, dokazno breme glede časa prebivanja je bilo na organu. V tem programu so imeli moţnost pridobiti pravni status tudi zavrnjeni prosilci za azil, če so na dan začetka veljavnosti amnestije nezakonito prebivali v drţavi, so na Poljskem prebivali od 1. 1. 2010 in so pred tem datumom prejeli dokončno zavrnitev prošnje za azil skupaj z odločbo o izgonu. Skupno se je prijavilo 9.555 oseb.²⁹ Kot primer pravnega mehanizma dostopa do pravnega statusa za posameznike pa lahko navedemo španski institut Arraigo Social, tj. dovoljenje za začasno prebivanje v Španiji zaradi izrednih okoliščin, ki je namenjeno drţavljanom tretjih drţav, ki ţe več let ţivijo v Španiji in imajo vzpostavljene druţinske ali socialne vezi.³⁰ Arraigo Social omogoča prosilcu, da zaprosi za dovoljenje za prebivanje neposredno v Španiji, ne da bi potreboval vizum. Izpolnjevati pa mora naslednje pogoje: nekaznovanost, najmanj triletno neprekinjeno bivanje v Španiji, vstop v Španijo prosilcu ni bil zavrnjen in nobena druga drţava, s katero ima Španija v zvezi s tem sklenjen vzajemni sporazum, ga ne šteje za nezaţelenega, pogodba o zaposlitvi za obdobje najmanj enega leta ali ekonomska samozadostnost, druţinske vezi ali predloţitev uradne izjave, ki potrjuje lokalne socialne vezi. V Evropi je bilo preko različnih mehanizmov med letoma 1996 in 2011 regulariziranih okrog pet milijonov ljudi.³¹

Na drugi strani na ravni Evropske unije o regularizaciji statusa tujcev slišimo le redko. Evropska komisija je kot glavna orodja svoje politike upravljanja z migracijami, ki je preţeta z birokratsko in tehnokratsko logiko, vodijo pa jo ekonomska načela,³² vpeljala vize, mejne kontrole, preprečevanje in kriminalizacijo zaposlovanja nedokumentiranih oseb ter deportacije nezakonito prebivajočih oseb. Komisija je sicer v preteklosti financirala več raziskav na temo migrantov z neurejenim statusom in praks regularizacije, izmed katerih je bila najbolj obširna raziskava REGINE iz leta 2009. Orodje regularizacije pa se v nasprotju z ugotovitvami in priporočili raziskave in druge

28 ICMPD, REGINE: Regularisations in Europe – Policy Brief (2009), str. 1.

29 Reichel, “This will benefit our society” (2014), URL: https://research.icmpd.org/fileadmin/Research- Website/Project_material/REGANE/REGANE_Assessment_Poland_Final_Sentout.pdf, str. 9-11.

30 124. člen Uredbe, razglašene z odredbo 557/2011, za izvajanje Zakona 4/2000 z dne 11. januarja, o pravicah in svoboščinah tujcev v Španiji in njihovi socialni integraciji, «BOE» št. 103, z dne 30. 4. 2011.

31 Brick, Regularizations in European Union: The Contentious Policy Tool (2011).

(11)

strokovne literature³³ ne pojavlja v dokumentih in priporočilih Evropske komisije. Področje upravljanja z migracijami skozi regularizacije med drţavami članicami tako ni harmonizirano, prakse pa se zelo razlikujejo.

Slovenija, najsevernejša drţava na t. i. balkanski migracijski poti, je vse od devetdesetih let dalje (razen za priseljence iz bivših jugoslovanskih republik) predvsem tranzitna drţava. Po vstopu v Evropsko unijo je prevzela vlogo zaviralca, policista na zunanji meji Evrope, s čimer lahko strukturno pojasnimo tudi njeno vlogo v nezakonitih veriţnih vračanjih migrantov, ki se s sodelovanjem Slovenije izvajajo ţe vsaj od junija 2018.³⁴ V splošnem je slovenska tujska zakonodaja izrazito omejevalna, postopki za pridobivanje dovoljenj so dolgi in zbirokratizirani, zakon o tujcih pa se tudi pogosto spreminja.³⁵ Podţiganje sovraštva in nestrpnosti do tujcev in spreminjanje zakonodaje na način, ki tujcem oteţuje ţivljenje, je uveljavljen mehanizem za pridobivanje političnih točk.³⁶ Ad hoc programov regularizacije Slovenija ne izvaja, moţnosti regularizacije preko obstoječih zakonskih mehanizmov pa bomo obravnavali v nadaljevanju.

V polju zaščite temeljnih pravic deluje še en pomemben akter, ki ima poleg Evropske unije izrazit vpliv na domačo zakonodajo drţav članic EU, tudi Slovenije. Pri obravnavi vprašanja regularizacije statusa migrantov v Evropi ne moremo spregledati sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), ki je s svojo evolutivno razlago Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) fundamentalno vplivalo na migracijsko politiko in pravo evropskih drţav. V okviru prepovedi mučenja in nečloveškega ravnanja iz 3. člena EKČP se je ESČP ukvarjalo z obveznostjo drţav, da ne deportirajo, izţenejo ali izročijo posameznika, za katerega obstaja resna nevarnost, da bo v drţavi sprejemnici podvrţen mučenju ali nečloveškemu ali poniţujočemu ravnanju ali kaznovanju.³⁷ V okviru 8. člena (pravica do spoštovanja zasebnega in druţinskega ţivljenja) pa je naslovilo tako vprašanje upravičenosti posega drţave v zasebno in druţinsko ţivljenje nedrţavljana, ki ga ţeli drţava podpisnica deportirati, kot tudi vprašanje, ali mora drţava podpisnica dopustiti vstop in prebivanje tujca zavoljo uresničevanja druţinskega ţivljenja in ali

33 Kraler, Regularization of Irregular Migrants and Social Policies: Comparative Perspectives (2018), str. 94- 113; Hinterberger, An EU Regularization Directive. An effective solution to the enforcement deficit in returning irregularly staying migrants (2019), str. 736–769.

34 InfoKolpa, Poročilo o nezakonitih kolektivnih izgonih na slovensko-hrvaški meji (2020).

35 Zakon o tujcih (ZTuj-2), Ur. l. RS, št. 50/11 z dne 27. 6. 2011, je od svojega sprejetja dne 15. 6. 2011 doţivel ţe šest novel in eno razveljavitev določb s strani Ustavnega sodišča. Gl. Odločbo o razveljavitvi drugega, tretjega in četrtega stavka drugega odstavka ter tretjega odstavka 10.b člena Zakona o tujcih, Ur. l.

RS, št. 62/19 z dne 18. 10. 2019.

36 Gl. npr. Bajt, Nacionalizem kot paranoja (2016), str. 48-60.

37 Sodbe ESČP: Soering proti Združenemu kraljestvu, št. 1/1989/161/217, 7. julij 1989; Ilias in Ahmed proti Madžarski, št. 47287/15, 21. november 2019.

(12)

mora migrantu izdati dovoljenje za prebivanje, da bi lahko uresničeval svoje zasebno in druţinsko ţivljenje (ga regularizirati).³⁸

V magistrskem delu bomo analizirali pravni poloţaj zavrnjenih prosilcev za azil (posebne podskupine nedokumentiranih migrantov)³⁹, ki brez vsakršnega statusa bivajo v Sloveniji.⁴⁰ Pregledali bomo, ali in kakšne moţnosti za ureditev pravnega statusa ponuja slovenska zakonodaja.

Tekom priprave zaključnega dela je s sprejetjem novele F Zakona o tujcih dne 26. 3. 2021 v Drţavnem zboru prišlo do spremembe tujske zakonodaje, tako da smo analizirali tako prejšnjo različico (ZTuj-2E) kot novelo F. V drugem poglavju bomo najprej predstavili pravne in dejanske moţnosti, ki se prosilcem za azil odprejo po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito. V tretjem poglavju bomo prikazali in analizirali ukrep, ki je v slovenski zakonodaji najbliţje ukrepu regularizacije migrantov z neurejenim statusom. V četrtem poglavju pa bomo predstavljeni zakonodajni okvir in njegovo uresničevanje v praksi primerjali z obveznostmi drţav glede regularizacije migrantov po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice. Preverjali bomo hipotezo, da so možnosti regularizacije migrantov z neurejenim statusom, ki jih ponuja slovenska zakonodaja, v neskladju z obveznostmi države iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (pravica do zasebnega in družinskega življenja).

2 Pravne in dejanske moţnosti po pravnomočni zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji

Zakonodajni okvir priseljevanja tujcev v Sloveniji v splošnem določa Zakon o tujcih (ZTuj-2).⁴¹ Poloţaj prosilcev za mednarodno zaščito in oseb, ki jim je bila le-ta priznana (oseb s statusom begunca in oseb s statusom subsidiarne zaščite), pa določa Zakon o mednarodni zaščiti (ZMZ- 1)⁴².⁴³ Koncept začasne zaščite ureja Zakon o začasni zaščiti razseljenih oseb,⁴⁴ ki pa še nikoli ni bil uporabljen. Slovenski azilni sistem je del Skupnega evropskega azilnega sistema (CEAS), ki je

38 Boultif proti Švici, št. 54273/00, 2. avgust 2001; Şen proti Nizozemski, št. 31465/96, 21. december 2001;

Sisojeva in drugi proti Latviji, št. 60654/00, 15. januar 2007.

39 Strban, Rataj, Šabič, Return Procedures (2018), str. 6.

40 Po zaslugi močnega političnega gibanja, ki so ga Izbrisani izgradili v sodelovanju z zavezniki, Mirovnim inštitutom, Avtonomno tovarno Rog, nekdanjim ustavnim sodnikom Matevţem Krivicem in s številnimi drugimi podporniki, je bila druga in zagotovo tudi največja skupina ljudi brez statusa, Izbrisani, v strokovni literaturi ţe podrobno obravnavana. Izbrisanih je bilo 25.671 ljudi. Kljub izjemnim naporom organiziranega gibanja za ureditev njihovega statusa in popravo krivic, je bil status povrnjen manj kot polovici vseh izbrisanih prebivalk in prebivalcev Slovenije. V letu 2022 v Sloveniji še vedno ţivijo Izbrisani ljudje brez urejenega statusa.

41 Zakon o tujcih (ZTuj-2), Ur. l. RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo in 95/21 – popr.

42 Zakon o mednarodni zaščiti (ZMZ-1), Ur. l. RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo in 54/21.

43 Četrti odstavek 3. člena ZTuj-2.

44 Zakon o začasni zaščiti razseljenih oseb (ZZZRO), Ur. l. RS, št. 16/17.

(13)

nastajal od leta 1999⁴⁵ s ciljem harmonizacije politike priseljevanja v Evropsko unijo.⁴⁶ ZMZ-1 tako v domače pravo prenaša Procesno direktivo,⁴⁷ Kvalifikacijsko direktivo⁴⁸ in Direktivo o standardih.⁴⁹ CEAS pa poleg naštetih tvorijo še Direktiva o začasni zaščiti,⁵⁰ Uredba EURODAC⁵¹ in Dublinska uredba III.⁵² Obenem pa EU ureja tudi druge vrste in aspekte priseljevanja iz tretjih drţav, in sicer status drţavljanov tretjih drţav, ki ţe dlje časa prebivajo v EU, pravico do zdruţitve druţine, dolţnosti prevoznikov, da posredujejo podatke o potnikih, skupne pogoje za vstop in prebivanje drţavljanov tretjih drţav na Schengenskem območju, skupne standarde glede vrnitve oseb, ki nimajo več pravice prebivati na ozemlju drţav članic EU idr.⁵³ Zadnje ureja Direktiva o vračanju,⁵⁴ ki jo v domače pravo prenaša Zakon o tujcih.

Skladno z ZMZ-1 mora oseba, ki ţeli v Republiki Sloveniji zaprositi za mednarodno zaščito, najprej izkazati namero, da ţeli vloţiti prošnjo za mednarodno zaščito.⁵⁵ Namere za podajo prošnje za mednarodno zaščito ni mogoče podati izven ozemlja Slovenije, niti ni v tujini mogoče zaprositi za humanitarno vizo. Potencialni prosilec za azil mora torej priti na ozemlje Slovenije, pri čemer se nezakonit vstop na ozemlje ali nezakonito podaljšanje bivanja pri prosilcih za azil ne obravnava kot nezakonit prehod drţavne meje.⁵⁶ O prošnji odloča Ministrstvo za notranje zadeve. Pritoţba zoper odločitev ministrstva ni mogoča, prosilec pa lahko odločitev izpodbija s toţbo v upravnem sporu.

45 Directorate-General for Migration and Home Affairs, Common European Asylum System, URL:

https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/migration-and-asylum/common-european-asylum-system_en.

47 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev).

48 Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati drţavljani tretjih drţav ali osebe brez drţavljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev).

49 Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev).

50 Direktiva Sveta 2001/55/ES z dne 20. julija 2001 o najniţjih standardih za dodelitev začasne zaščite v primeru mnoţičnega prihoda razseljenih oseb in o ukrepih za uravnoteţenje prizadevanj in posledic za drţave članice pri sprejemanju takšnih oseb.

51Uredba (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev drţave članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od drţav članic vloţi drţavljan tretje drţave ali oseba brez drţavljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vloţijo organi kazenskega pregona drţav članic in Europol za namene kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obseţnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice.

52 Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev drţave članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od drţav članic vloţi drţavljan tretje drţave ali oseba brez drţavljanstva.

54 Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v drţavah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih drţavljanov tretjih drţav.

55 42. člen ZMZ-1.

56 35. člen ZMZ-1.

(14)

Kljub temu, da je rok za odločitev ministrstva šest mesecev,⁵⁷ je bilo povprečno trajanje meritornega odločanja v letu 2020 288 dni, leta 2019 pa 328 dni.⁵⁸ V primeru toţbe v upravnem sporu lahko postopek traja tudi več let (celo 6 let!⁵⁹). V času odločanja o prošnji ima prosilec pravico bivati na ozemlju Slovenije (v bistvu je ne sme zapustiti, saj to šteje kot umik prošnje).⁶⁰ V tem času se ţivljenje prosilcev seveda ne ustavi, ampak teče naprej: običajno ljudje pričnejo delati takoj, ko to smejo, obenem pa spletejo socialne vezi, nekateri si ustvarijo druţine. Ves čas pa ţivijo pod pritiskom in v negotovosti, saj nikoli ne vedo, ali bo naslednji dan sodni dan, ko bo o njihovem statusu odločeno.⁶¹

2.1 V primeru zavrnitve prošnje za mednarodno zaščito

Po pravnomočnosti zavrnitvene sodbe upravnega ali Vrhovnega sodišča oz. (če ni bilo toţbe) po pravnomočnosti odločbe Ministrstva za notranje zadeve, je postopek za pridobitev mednarodne zaščite končan in oseba na ozemlju Republike Slovenije ne prebiva več zakonito.⁶² V tem primeru lahko nastopijo različne situacije, ki bodo na kratko predstavljene v nadaljevanju.

2.1.1 Vrnitev hrvaškim varnostnim organom

Ponavadi policija v pribliţno treh dneh po pravnomočnosti odločitve pride v azilni dom in osebo odpelje na policijsko postajo, kjer najprej preveri, ali se je postopek mednarodne zaščite končal v enem letu.⁶³ Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito (BHRIPO) namreč dopušča, da lahko policija osebo v postopku »brez formalnosti« vrne na Hrvaško, v primeru, da je bila, ko je oseba prišla v Slovenijo, dana najava hrvaškim varnostnim organom in od prihoda na ozemlje ni minilo več kot 12 mesecev.⁶⁴ Za ta skrajšani postopek je Upravno sodišče ugotovilo, da sicer ni v neskladju z evropskim pravom, da pa ga je potrebno izvajati s spoštovanjem mednarodnih obveznosti (EKČP, Ţenevska konvencija⁶⁵) in obveznosti izvedbe in dokumentiranja ustreznega

57 Prvi odstavek 47. člena ZMZ-1.

58 Ministrstvo za notranje zadeve, Letno poročilo Direktorata za migracije 2020, URL:

https://www.gov.si/assets/ministrstva/MNZ/Dokumenti/DM/Maj-2021/Porocilo-o-delu-Direktorata-za- migracije-za-leto-2020.pdf, str. 25.

59 Odgovor militantnega raziskovalca A. Z. z dne 3. 1. 2022.

60 1. točka prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 in 2. točka drugega odstavka 50. člena ZMZ-1.

61 Za podrobnejše informacije o postopku mednarodne zaščite gl. PIC, AIDA Country Report: Slovenia, 2020 update, URL: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2021/03/AIDA-SI_2020update.pdf.

62 Intervju z U. R., izveden dne 1. 4. 2021.

64Tretji in četrti odstavek 2. člena in c) točka prvega odstavka 3. člena Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito (BHRIPO), Ur. l. RS – MP, 8/06 z dne 30. 3. 2006.

65 Konvencija o statusu beguncev in Protokol o statusu beguncev, Ur. l. RS – MP, št. 9/92.

(15)

razgovora s tujcem.⁶⁶ Policija v tem postopku ne izda odločbe o vrnitvi na Hrvaško, posameznik pa nima pravnega sredstva zoper vrnitev. Teţava je tudi v tem, da slovenska policija ne upošteva absolutne prepovedi izročitve oz. predaje drţavi, kjer za posameznika obstaja resna nevarnost, da bo podvrţen mučenju ali nečloveškemu ravnanju, ki izhaja iz prepovedi mučenja. V primeru vračanja na Hrvaško navedena nevarnost obstaja, kar ugotavljajo tudi sodišča.⁶⁷

2.1.2 Prostovoljni odhod⁶⁸

Pravni poloţaj zavrnjenih prosilcev za azil ureja Direktiva o vračanju,⁶⁹ ki najprej predvideva obdobje za t. i. »prostovoljni odhod«, ki pa za drţave članice ni obvezen.⁷⁰ Prostovoljni odhod⁷¹ pomeni, da se zavrnjeni prosilci za azil sami odločijo za vrnitev v matično drţavo, pri čemer jim nekatere drţave članice včasih nudijo upravno, finančno ali logistično podporo.⁷² Skladno z novelo ZTuj-2F je rok za prostovoljni odhod 10 dni oz. 30 dni.⁷³

Rok za prostovoljni odhod se ne določi tujcu, pri katerem obstaja nevarnost pobega, in tujcu, katerega bivanje v Republiki Sloveniji pomeni nevarnost za javni red, javno varnost ali drţavno varnost.⁷⁴ Glede pojma »nevarnost pobega« Direktiva o vračanju drţavam nalaga, da z zakonom opredelijo objektivna merila za obstoj razlogov, zaradi katerih se domneva, da bi drţavljan tretje drţave, ki je v postopku vrnitve, lahko pobegnil, ki se jih potem uporabi v vsakem posameznem primeru.⁷⁵ Novela Zakona o tujcih je podrobneje opredelila okoliščine, »ki kaţejo na nevarnost pobega tujca«, in sicer: navajanje laţnih podatkov oziroma nesodelovanje v postopku, kot tudi zavrnitev odvzema biometričnih podatkov; uporaba laţnih ali ponarejenih osebnih dokumentov, namerno uničenje ali kakršna koli drugačna namerna odstranitev obstoječih dokumentov; vstop v Republiko Slovenijo v času veljavne prepovedi vstopa; v zadnjih treh letih pred izdajo odločbe o vrnitvi pravnomočno izrečena sankcija za prekršek zaradi nezakonitega prebivanja; jasno izraţena namera o nespoštovanju odločbe o vrnitvi; dejstvo, da je bil tujec v zadnjih dveh letih pred izdajo

66 Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1686/2020-126 z dne 29. 12. 2020, tč. 244.

67Ibid., tč. 374-379; gl. tudi Sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 1686/2020-132 z dne 9. 4. 2021;

Border Violence Monitoring Network, BLACK BOOK OF PUSHBACKS: VOLUME II (2020).

68 Pred novelo ZTuj-2F, sprejeto dne 30. 3. 2021, je bilo govora o prostovoljni »vrnitvi« in ne »odhodu«.

69 Četrti odstavek 6. člena Direktive omogoča, da se drţave članice kadarkoli odločijo za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje iz kakršnegakoli razloga in osebe ne odstranijo iz svojega ozemlja.

70 7. člen Direktive o vračanju.

71 Ali je »prostovoljna vrnitev« primeren izraz za tovrstno vrnitev v matično drţavo v luči velike verjetnosti, da bo oseba, kot bomo videli v nadaljevanju, če se ne vrne, zaprta v center za odstranjevanje tujcev?

72 Strban, Rataj, Šabič, Return Procedures (2018), str. 10. Programe prostovoljnega vračanja in reintegracije izvaja Mednarodna organizacija za migracije (IOM). IOM je v Sloveniji izvajal navedene programe na podlagi javnih razpisov, v letu 2021 pa tovrstnega programa ne izvaja več. V letu 2020 so se v okviru programa vrnili: 3 ljudje, 2019: 5, 2018: 12 in 2017: 13 ljudi. Vir: IOM odgovori na vprašanja z dne 1. 4.

2021.

73 Prvi in drugi odstavek 66. člena ZTuj-2.

74 Sedmi odstavek 66. člena ZTuj-2.

75 Sedmi odstavek 3. člena Direktive o vračanju.

(16)

odločbe o vrnitvi v Republiki Sloveniji pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolţnosti; dejstvo, da je bila tujcu v zadnjih dveh letih pred izdajo odločbe o vrnitvi v Republiki Sloveniji najmanj trikrat izrečena pravnomočna sankcija za prekrške po predpisih zoper javni red, ali za prekrške po predpisih, ki urejajo drţavno mejo in tujce, oroţje ter prepovedane droge.⁷⁶

ZTuj-2 skladno z Direktivo o vračanju določa tudi, da se, če obstajajo okoliščine, zaradi katerih se tujec ne more prostovoljno vrniti v določenem roku, lahko rok za prostovoljni odhod z odločbo podaljša za čas trajanja okoliščin.⁷⁷

Določitev roka za prostovoljnih odhod oz. v nasprotnem primeru takojšnja odstranitev je lahko za nadaljnje ţivljenje tujca izjemnega pomena: 67. člen zakona namreč glede na prej omenjene kriterije določa prepoved vstopa tujcu, ki velja avtomatično na ozemlju Slovenije, kot tudi na ozemlju drţav članic Evropske unije in drţav, pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma, traja pa lahko do celih pet let.⁷⁸

2.1.3 Odstranitev tujca

Če oseba ne zapusti ozemlja EU v predpisanem roku oz. če ji tak rok ni bil predpisan (nevarnost pobega oz. nevarnost za javno varnost), Direktiva o vračanju drţavi članici nalaga, da sprejme vse potrebne ukrepe za izvršitev odločbe o vrnitvi.⁷⁹ V Sloveniji policija tujca privede do drţavne meje in ga napoti čez mejo ali izroči organom te drţave.⁸⁰ V praksi pa prihaja do številnih zapletov, zaradi katerih pristojni organ odstranitve tujca iz drţave (začasno, pogosto pa tudi trajno) ne more ali ne sme izvesti. V teh primerih pride do odloga odstranitve, ki ga ureja 9. člen Direktive o vračanju. Razlogi za odlog so lahko pravne, praktične, tehnične ali humanitarne narave.⁸¹ Odlog odstranitve iz humanitarnega razloga je lahko npr. povezan s psihofizičnim stanjem zavrnjenega

76 68. člen ZTuj-2. Primerjaj s prvim odstavkom 68. člena ZTuj-2 (prejšnji). V prejšnji različici so bile določene tudi milejše oblike okoliščin, v primeru katerih je bila odločba o prostovoljni vrnitvi vseeno lahko izdana.

77 Četrti odstavek 67. člena ZTuj-2. Te okoliščine so zlasti, da tujec nima in si ne more pravočasno priskrbeti veljavne potne listine; zdravstveno stanje tujca, ki ne omogoča vrnitve, kar potrdi zdravnik; smrt ali bolezen druţinskega člana; naravne in druge nesreče, ki onemogočajo vrnitev; dokončanje razreda ali letnika šolanja, ki ga v Republiki Sloveniji obiskuje mladoletni tujec brez spremstva; skupen odhod druţine; razlogi glede druţinskih in socialnih vezi, ki si jih je tujec ustvaril v obdobju dolgotrajnega prebivanja na območju Republike Slovenije; druge okoliščine, zaradi katerih je utemeljeno podaljšanje roka za prostovoljni odhod mladoletnikov, mladoletnikov brez spremstva, invalidov, starejših ljudi, nosečnic, staršev samohranilcev z mladoletnimi otroki in oseb, ki so bile izpostavljene mučenju, posilstvu ali drugim resnim oblikam psihološkega, fizičnega ali spolnega nasilja oziroma ţrtev trgovine z ljudmi.

78 Gl. prvi odstavek 67. člena ZTuj-2.

79 Prvi odstavek 8. člena Direktive o vračanju.

80 Prvi in drugi odstavek 69. člena ZTuj-2.

(17)

prosilca za azil.⁸² Odlog iz praktičnih razlogov pa se navezuje npr. na manjko prostora na deportacijskem letu, problem s potrditvijo istovetnosti osebe, nesprejem osebe s strani matične drţave. V primerih odloga odstranitve Direktiva od drţav članic zahteva zgolj, da osebo pisno obvestijo o tem, da je njena odstranitev začasno odloţena, ne zahteva pa izdaje dovoljenja za (vsaj začasno) prebivanje. V slovenski zakonodaji se te situacije urejajo z institutom dovoljenja za zadrževanje iz 73. člena ZTuj-2, za izdajo katerega je pristojna policija. Z dovolitvijo zadrţevanja namreč obveznost tujca, da zapusti drţavo, ne preneha.⁸³

Vendar se v praksi dogaja, da v primeru, da je postopek pridobivanja mednarodne zaščite trajal več kot eno leto ali pa najava hrvaškim organom ni bila dana (gl. razdelek 2.1.1), policija z zavrnjenim prosilcem za azil ne naredi ničesar, mu ne izda zgornjega dovoljenja za zadrţevanje in ga izpusti, kar pomeni, da oseba pristane na ulici brez papirjev in vsakršnih pravic.⁸⁴ Tudi če osebo najprej priprejo v centru za tujce (gl. razdelek 2.1.6), tam pogosto ugotovijo, da je ne morejo vrniti in jo zgolj izpustijo na prostost na podlagi milejšega ukrepa⁸⁵, ne da bi izdali dovolitev zadrţevanja. To ponovno pomeni, da oseba pristane zunaj, na ulici, brez vsakršnih pravic in moţnosti (nima nobenih papirjev, pravice do dela, socialnih pravic, ničesar si ne more urediti itn.).⁸⁶ Na takšen način se posamezniki znajdejo v pravnem limbu, v katerem si ne bodo mogli nikoli urediti statusa v Sloveniji, čeprav jih ni mogoče vrniti v izvorno drţavo.⁸⁷ Pri tem organi verjetno računajo, da bodo osebe v tako prekarni situaciji slej ko prej primorane zapustiti Slovenijo, da bodo lahko preţivele.⁸⁸ Vendar zaradi vpetosti v Skupni evropski azilni sistem posameznikom v drugih drţavah članicah grozi, da bodo na podlagi Dublinske uredbe III vrnjeni v Slovenijo, in podvrţeni postopku prisilne vrnitve v izvorno drţavo oz. da se bodo ponovno znašli v zgoraj opisanem pravnem limbu, ki lahko traja leta in leta.

2.1.4 Ponovna prošnja za priznanje mednarodne zaščite

Skupni evropski azilni sistem in s tem tudi ZMZ-1 določata moţnost vloţitve ponovne prošnje za mednarodno zaščito, saj se lahko v času po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito pri osebi pojavijo novi razlogi za upravičenost do podelitve mednarodne zaščite (npr. če je oseba politično

82 Schoukens, Buttiens, Social protection of non-removable rejected asylum-seekers in the EU (2017), str.

314.

83 Šesti odstavek 73. člena ZTuj-2.

85 81. člen ZTuj-2; razdelek 2.1.5.

(18)

aktivna v drţavi gostiteljici in jo to potencialno ogroţa v matični drţavi ali pa spremeni veroizpoved in bi bila zaradi tega v primeru vrnitve v matično drţavo tam preganjana itn.).⁸⁹

2.1.5 Omejitev gibanja z nastanitvijo v centru za tujce

Omejitev gibanja z nastanitvijo v centru za tujce v Velikem otoku pri Postojni je ukrep, ki pogosto spremlja zgoraj omenjeno odločbo o vrnitvi. Kljub omejenosti obsega pričujočega besedila si ta ukrep zaradi hudega posega v temeljno pravico do osebne svobode zasluţi kratko posebno obravnavo.

V center za tujce se lahko skladno z ZTuj-2 zapre tujca, »ki ga je treba odstraniti v skladu z določbami tega zakona;« ali »ki ga je v skladu z mednarodno pogodbo treba vrniti, predati ali izročiti pristojnim organom.« Namen »omejitve gibanja« (pri čemer gre za napačno poimenovanje ukrepa odvzema osebne svobode) je priprava ali izvedba postopka odstranitve, predaje ali izročitve.⁹⁰ Prav tako se lahko z namenom ugotovitve istovetnosti tujca izreče tovrsten ukrep tujcu, katerega istovetnost ni ugotovljena ali obstaja utemeljen sum glede njegove izkazane istovetnosti, če obstaja nevarnost, da bo tujec zapustil ozemlje Republike Slovenije.⁹¹ Ukrep lahko traja le toliko časa, kolikor je potrebno, da se doseţe namen iz prvega oziroma drugega odstavka 76. člena ZTuj- 2, vendar ne dlje kot šest mesecev,⁹² kar pa se lahko podaljša še za šest mesecev.⁹³ Skupno je oseba torej lahko zaprta v centru za tujce leto dni, prav tako pa je oseba lahko izpuščena iz centra za tujce in čez nekaj dni, tednov ali mesecev ponovno zaprta v center, pri čemer začne šestmesečni oz.

enoletni rok teči znova. Policija lahko, če se lahko na tak način še vedno doseţe namen ukrepa, izreče milejši ukrep (določitev kraja prebivanja na določenem naslovu; naloţitev obveznosti rednega javljanja na policijski postaji; predloţitev osebnih dokumentov).⁹⁴

Omejitev gibanja se odredi z odločbo, zoper odločbo o omejitvi gibanja na center za tujce ima naslovnik pravico vloţiti toţbo na upravno sodišče v treh dneh po vročitvi odločbe. Toţba ne zadrţi izvršitve odločbe, upravno sodišče pa mora odločiti v šestih dneh.⁹⁵ Prav tako ima naslovnik pravico zoper odločbo o podaljšanju omejitve gibanja v treh dneh vloţiti toţbo na upravno sodišče, ki o toţbi odloči v osmih dneh.⁹⁶ Rok treh dni za vloţitev toţbe zoper omejitev gibanja na center za tujce je izrazito prekratek. Reţim centra za tujce je namreč podoben zaporu, osebam je komunikacija z zunanjim svetom omogočena zgolj dve uri dnevno, če posedujejo telefon. Osebe

89 Sodba Upravnega sodišča, opr. št. I U 1559/2018-5 z dne 19. 7. 2018.

90 Prvi odstavek 76. člena ZTuj-2.

91 Drugi odstavek 76. člena ZTuj-2.

92 Šesti odstavek 76. člena ZTuj-2.

94 81. člen ZTuj-2.

(19)

nimajo dostopa do brezplačne pravne pomoči, iz navedenih razlogov pa je za večino zaprtih oseb v praksi omenjeno pravno sredstvo (toţba na upravno sodišče) zgolj navidezno. Predstavnica nevladne organizacije poroča, da imajo v letu 2021 projektno financiranje za pravno pomoč osebam v takšnih situacijah, a se večinoma na njih obračajo po preteku roka za pritoţbo.⁹⁷ Iz centra za tujce prihajajo poročila o nehumanih praksah in nečloveškem ravnanju osebja, zaprti pa poročajo tudi o hudih psihičnih teţavah, ki so se jim razvile, potem ko jim je bila odvzeta osebna svoboda brez obtoţbe za kaznivo dejanje.⁹⁸

2.1.6 Dovolitev zadrţevanja

V primeru da pri zavrnjenem prosilcu za azil obstajajo razlogi, ki (vsaj začasno) onemogočajo odstranitev,⁹⁹ se mu lahko po izdaji odločbe o vrnitvi izda dovoljenje za začasno zadrţevanje.

Osebi, ki pridobi dovoljenje za zadrţevanje, pripadajo določene pravice, med drugim pravica do nujne zdravstvene oskrbe in pravica do denarne socialne pomoči. Z novelo ZTuj-2F je bil seznam razlogov za dovolitev zadrţevanja izrazito skrčen. Prejšnja ureditev je kot razloge navajala:

prepoved odstranitve tujca zaradi načela nevračanja; če tujec nima in si ne more priskrbeti veljavne potne listine drţave, katere drţavljan je; če zdravnik zaradi tujčevega zdravstvenega stanja odsvetuje takojšnjo odstranitev iz drţave; če mora tujec zaradi smrti ali hujše bolezni druţinskega člana, ki prebiva v Republiki Sloveniji, dovoljen čas bivanja v drţavi podaljšati; če je potrebno zagotoviti nujno udeleţbo tujca v postopku pred drţavnim organom Republike Slovenije; če mladoletni tujec v Republiki Sloveniji obiskuje osnovno šolo, do zaključka šolskega leta; če tujca drţava, katere drţavljan je ali drţava, v kateri je oseba brez drţavljanstva imela svoje zadnje prebivališče, ni pripravljena sprejeti; če odstranitev ni moţna, ker ni mogoče zagotoviti prevoza tujca iz drţave po kopenski, zračni ali vodni poti; če odstranitev ni moţna, ker so v drţavi, katere drţavljan je tujec ali v drţavi, v kateri je oseba brez drţavljanstva imela svoje zadnje prebivališče, nastopile okoliščine, kot so naravne in druge nesreče, ki ne omogočajo vrnitve; ali če za mladoletnega tujca brez spremstva to zahteva njegov skrbnik za posebni primer.¹⁰⁰

Po novem lahko dovolitev zadrţevanja odredi policija le po uradni dolţnosti (prej tudi na prošnjo), in sicer če: tujčeva odstranitev iz drţave ni dovoljena iz razloga prepovedi vračanja; se izkaţe, da bi zaradi tujčevega ţivljenjsko ogroţujočega zdravstvenega stanja v fazi odstranitve lahko prišlo do izpostavljenosti hudemu in nepopravljivemu poslabšanju zdravstvenega stanja; tujec nima in si ne

98 Škerl Kramberger, Šrauf za s seboj, URL: https://www.dnevnik.si/1042980455. Gl. tudi: Varuh človekovih pravic, Ugotovitve in stališča Varuha o izvajanju pridrţanj v centru za tujce, URL: https://www.varuh- rs.si/fileadmin/user_upload/pdf/Stalisca_in_ugotovitve/2020_11_10_-

_POROCILO_Center_za_tujce_Postojna_ugotovitve_VCP.pdf.

99 Razlogi iz drugega odstavka 73. člena ZTuj-2.

100 Drugi odstavek 73. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2-UPB6), Ur. l. RS, št. 1/18 z dne 5. 1. 2018.

(20)

more priskrbeti veljavne potne listine drţave, katere drţavljan je, če za tujca veljavne potne listine drţave, katere drţavljan je, ne more pridobiti organ, ki vodi postopek odstranitve ali če niso izpolnjeni pogoji za izdajo Evropske potne listine za vrnitev nezakonito prebivajočih drţavljanov tretjih drţav; tujca drţava, katere drţavljan je, ali drţava, v kateri je oseba brez drţavljanstva imela svoje zadnje prebivališče, ni pripravljena sprejeti; odstranitev ni moţna, ker ni mogoče zagotoviti prevoza tujca iz drţave po kopenski, zračni ali vodni poti.¹⁰¹ Z novelo so bili odpravljeni: razlog obiskovanja osnovne šole, do zaključka šolskega leta in pa posebno varstvo mladoletnikov brez spremstva, razlog naravne ali druge nesreče v drţavi vrnitve, ki bi onemogočala vrnitev, razlog smrti ali hujše bolezni druţinskega člana in razlog zagotovitve nujne udeleţbe tujca v postopku pred drţavnim organom RS.¹⁰² Vidimo, da umanjkajo predvsem razlogi humanitarne narave in razlogi, ki izkazujejo posebno varstvo otrok. Poleg tega je bil ukinjen razlog zagotovitve nujne udeleţbe tujca v postopku, kar vpliva na ţe tako omejene moţnosti regularizacije (razdelek 4.3).

Razlogi so navedeni taksativno, v celoti pa je tako v prejšnji kot v novelirani različici zakona o tujcih umanjkal razlog spoštovanja pravice do druţinskega in zasebnega ţivljenja. Direktiva o vračanju v 5. členu navaja, da morajo drţave pri izvajanju direktive ustrezno upoštevati največje koristi otroka in druţinsko ţivljenje. Kot bomo videli v nadaljevanju, k spoštovanju pravice do druţinskega in zasebnega ţivljenja drţavo obvezuje tudi 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (poglavje 4).

Dovoljenje za zadrţevanje se lahko izda za največ šest mesecev, potem pa se lahko (dokler trajajo zgornji razlogi) po uradni dolţnosti podaljšuje. Odstranitev iz drţave do pravnomočnosti odločitve o dovolitvi zadrţevanja ni dovoljena.¹⁰³ Tujcu, ki mu je dovoljeno zadrţevanje, lahko policija z odločbo določi kraj prebivanja na določenem naslovu, naloţi obveznost rednega javljanja na policijski postaji, predloţitev dokumentov ali obveznost zadrţevanja na določenem kraju.¹⁰⁴

Prejšnja ureditev je določala, da lahko oseba vloţi prošnjo za dovolitev zadrţevanja (zdaj se izdaja le po uradni dolţnosti) in da lahko to stori tudi v času nastanitve v centru za tujce.¹⁰⁵ Nova ureditev je skrajšala rok za vloţitev toţbe zoper odločbo o dovolitvi zadrţevanja oz. o prenehanju dovolitve, in sicer iz osmih na pet dni.¹⁰⁶

102 Razlog dokončanja razreda osnovne šole za mladoletnega tujca in razlog hujše bolezni ali smrti druţinskega člana sta se z novelo zakona znašla med razlogi za podaljšanje roka za prostovoljno vrnitev – tujec začasno ne bo prisilno odstranjen iz drţave, pri čemer pa mu v primerjavi z dovolitvijo zadrţevanja ne pripadejo prav nobene pravice (npr. pravica do denarne socialne pomoči, zdravstveno varstvo ipd.).

103 Tretji odstavek 73. člena ZTuj-2.

104 Peti odstavek 73. člena ZTuj-2.

105 Četrti odstavek 73. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2-UPB6), Ur. l. RS, št. 1/18 z dne 5. 1. 2018.

106 Primerjaj sedmi odstavek 73. člena ZTuj-2F s 74. členom Zakona o tujcih (ZTuj-2-UPB6), Ur. l. RS, št.

1/18 z dne 5. 1. 2018.

(21)

Osebi, ki ji je skladno s 73. členom ZTuj-2 dovoljeno zadrţevanje v Republiki Sloveniji, pripada pravica do nujnega zdravstvenega varstva, kar predstavlja minimum zdravstvene oskrbe, ki ga je Slovenija skladno s 14. členom Direktive o vračanju dolţna zagotoviti.¹⁰⁷ Vendar pa pravica do zdravstvenega varstva v mednarodnem pravu človekovih pravic obsega širšo obveznost zagotovitve dostopa do preventivnih, kurativnih in paliativnih zdravstvenih storitev tudi za migrante z neurejenim statusom, Odbor ZN za ekonomske, socialne in kulturne pravice pa drţave poziva, naj ne prakticirajo diskriminatornih politik, ki bi od dostopa do naštetega izključevale posebne skupine ljudi.¹⁰⁸ V Sloveniji je tako dostop do kakršnekoli druge oskrbe, ki ne pomeni nujnega zdravstvenega varstva, prepuščen nevladnim organizacijam in prostovoljcem. Izjema so mladoletni in šolajoči se mladostniki do dopolnjenega 26. leta starosti, ki so upravičeni do zdravstvenega varstva v enakem obsegu kot otrok, ki je obvezno zdravstveno zavarovan kot druţinski član.¹⁰⁹ Za šoloobvezne mladoletnike velja tudi, da imajo pravico do osnovnega šolstva.¹¹⁰

Osebi z dovoljenjem za začasno zadrţevanje pripada tudi pravica do osnovne oskrbe (denarne socialne pomoči), ki jo zagotavlja Urad Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov. Vendar pa je ta v praksi omejena, saj zakon določa, da tujcu, ki ne sodeluje s pristojnimi organi ves čas postopka in se ne podreja njihovim ukrepom ali tujcu, ki je nastanjen v centru in poleg navedenih obveznosti ne sodeluje s policijo, diplomatskimi predstavništvi in konzulati pri ugotavljanju njegove istovetnosti, ne pripada pravica do osnovne oskrbe.¹¹¹ Prav tako v praksi policija te pravice pogosto ne omogoči, saj razlaga določbo na način, kot da gre za pravico, ki organu omogoča prosti preudarek¹¹² – kar pa, če si ogledamo prvi odstavek 75. člena ZTuj-2, ne drţi.¹¹³

Osebe z dovoljenjem za zadrţevanje nimajo pravice do dela. Okrnjen okvir pravic in neprestana moţnost, da bo dovoljenje za zadrţevanje odvzeto ali pa ne bo podaljšano, kot giljotina visijo nad glavami ljudi v tovrstnih situacijah in onemogočajo, da bi si lahko uredili dostojno, stabilno ţivljenje. Kljub sposobnosti za delo sta edini moţnosti za preţivetja borna denarna socialna pomoč in delo na črno.¹¹⁴ Preţivetje je v praksi odvisno od socialnih vezi, vključenosti v druţbo, od zasebnega in druţinskega ţivljenja oseb. V preteklosti so osebe, ki so delale na črno, včasih laţje

107 Björngren Cuadra, Right of access to health care for undocumented migrants in EU (2011), str. 268-269;

Schoukens, Buttiens, Social protection of non-removable rejected asylum-seekers in the EU (2017), str. 327.

108 OZN, The right to the highest attainable standard of health (2000).

111 Četrti odstavek 75. člena ZTuj-2.

113 Prvi odstavek 75. člena ZTuj-2 pravi: »Tujec, kateremu je dovoljeno zadrţevanje v Republiki Sloveniji, ima pravico do nujnega zdravstvenega varstva v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, osnovne oskrbe, šoloobvezni mladoletni tujci pa tudi pravico do osnovnega šolstva.«

114 Intervju z M. B., izveden dne 6. 11. 2020.

(22)

pridobile dovoljenje za zadrţevanje, policija jih je pustila pri miru in jim je pustila delati.¹¹⁵ Po dveh letih so se lahko regularizirali po postopku, ki bo predstavljen v nadaljevanju. Iz intervjuja z U. R. izhaja, da je praksa vedno stroţja, dovoljenje za zadrţevanje pridobijo redki, pa še to večinoma drţavljani balkanskih drţav in drţavljani nekdanje skupne drţave, ki so bili leta 1992 izbrisani. Iračani in Afganistanci, pri katerih bi bila vrnitev v matično drţavo pogosto v nasprotju z načelom prepovedi vračanja (non-refoulement), saj jim grozi resna nevarnost mučenja ali nečloveškega ravnanja oz. nevarnost za ţivljenje, in je torej zakonski razlog iz drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 podan, dovoljenja za zadrţevanje praviloma ne dobijo.¹¹⁶

3 POJEM REGULARIZACIJE

Regularizacija (tudi legalizacija) označuje zakonsko ureditev, s katero drţava nezakonito prebivajočim tujcem podeli pravni status,¹¹⁷ npr. začasno ali stalno dovoljenje za prebivanje. V tem kontekstu nezakonito prebivajoči niso tujci, ki imajo pravico do prebivanja v drţavi, a si zgolj niso uredili oz. podaljšali dokumentov¹¹⁸ (npr. evropski drţavljani, ki po poteku treh mesecev od vstopa v RS niso prijavili prebivanja), ampak tujci, ki pravice do prebivanja nimajo, ker so bodisi v drţavo vstopili nezakonito, ali pa jim je zakonit pravni naslov potekel (turistična viza, status prosilca za azil). Regularizacija se lahko izvede na različne načine, pri tem pa nekateri ukrepi ne učinkujejo v smislu celostne ureditve pravnega statusa, ampak lahko pomenijo zgolj začasno toleriranje bivanja oseb, ki so načeloma še vedno podvrţene deportaciji¹¹⁹ (v Sloveniji dovoljenje za začasno zadrţevanje po 73. členu ZTuj-2, v Nemčiji Duldung).

Evropski uniji drţave članice regularizacijske ukrepe implementirajo na dva osnovna načina: kot programe regularizacije¹²⁰ in kot mehanizme regularizacije¹²¹.¹²² Obe vrsti ukrepov se lahko uporabita za dosego enakih ciljev. Programi regularizacije so posebni ukrepi, ki se izvedejo v omejenem časovnem obdobju in niso del ustaljene zakonodaje, ki ureja poloţaj tujcev.¹²³ Uporabljajo se za regularizacijo večjega števila oseb, pogosto za ureditev pravnega statusa neregularnih migrantov, ki so vključeni v trg dela, a delajo na črno.¹²⁴ Cilj tovrstnih programov je

118 Apap, Bruycker, Regularisation of Illegal Aliens in the European Union (2000), str. 264.

120 ang. regularisation programmes.

121 ang. regularisation mechanisms.

123 Ibid.

124 Ibid.