Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta UPORABA IZREDNIH PRAVNIH SREDSTEV V UPRAVNEM POSTOPKU PO URADNI

(1)

Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta

UPORABA IZREDNIH PRAVNIH SREDSTEV V UPRAVNEM POSTOPKU PO URADNI DOLŽNOSTI

(magistrsko diplomsko delo)

Avtor: Tilen Majnik

Mentorica: doc. dr. Bruna Žuber, univ. dipl. prav.

Somentor: prof. dr. Rajko Pirnat, univ. dipl. prav.

Ljubljana, junij 2021

(2)

II POVZETEK

Naslov: Uporaba izrednih pravnih sredstev v upravnem postopku po uradni dolžnosti Avtor: Tilen Majnik, dipl. prav. (UN)

Mentorica: doc. dr. Bruna Žuber, univ. dipl. prav.

Somentor: prof. dr. Rajko Pirnat, univ. dipl. prav.

Povzetek:

Izredna pravna sredstva v upravnem postopku kažejo na njegovo ambivalentnost, ki se vidi v istoča- snem varovanju javnega interesa in interesov strank. Iz tega razloga morajo biti opredeljena in upo- rabljena tako, da je med enimi in drugimi interesi zagotovljeno ustrezno ravnotežje. Namen tega dela je analizirati, ali je to ravnotežje zagotovljeno v slovenski ureditvi izrednih pravnih sredstev, kadar se uporabijo po uradni dolžnosti.

Avtor tako analizira omejitve uporabe izrednih pravnih sredstev po uradni dolžnosti z vidika varstva zaupanja v pravo in varstva pridobljenih pravic. V prvem delu predstavi štiri najpomembnejša načela, ki (so)determinirajo uporabo izrednih pravnih sredstev po uradni dolžnosti: načelo zakonitosti, načelo varstva javnega interesa, načelo varstva zaupanja v pravo in načelo pravnomočnosti. Pri tem se opre- deli tudi do vsebinske povezave med varstvom zaupanja v pravo in načelom pravnomočnosti v upravnem postopku. V drugem delu sledi predstavitev sodne prakse ESČP in SEU, iz katerih izhajajo do- ločene omejitve pri poseganju v pravnomočne upravne akte po uradni dolžnosti predvsem z vidika varovanja lastninske pravice. Pri tem se pokaže, da so omejitve za retroaktivno poseganje občutno strožje kot omejitve za poseganje v posamične upravne akte z učinkom za naprej.

Temu sledi še analiza slovenske sodne prakse, ki vprašanju omejitev poseganja v pravnomočne upravne akte še ni posvečala posebne pozornosti. Na koncu avtor analizira še možnost poseganja v upravne akte glede na različne njihove lastnosti (zakoniti oz. nezakoniti ter pozitivni oz. negativni) in ob uporabi primerjalnopravne metode kritično ovrednoti ureditev tega vprašanja glede na zahteve v uvodu izpostavljenih načel. V zaključku so preko potrditve ali ovrženja uvodnih hipotez povzeti ključni izsledki tega dela.

Ključne besede:

Upravni postopek, izredna pravna sredstva po uradni dolžnosti, načelo zakonitosti, načelo varstva zaupanja v pravo, načelo pravnomočnosti, varstvo pridobljenih pravic, pravnomočni upravni akt, odprava posamičnega upravnega akta, razveljavitev posamičnega upravnega akta.

(3)

III ABSTRACT

Title: Use of extraordinary legal remedies in administrative procedure ex officio Author: Tilen Majnik, Bachelor of Law

Supervisor: Bruna Žuber, PhD, assistant professor Co-supervisor: Rajko Pirnat, PhD, professor Abstract:

Extraordinary legal remedies display the ambivalence of administrative procedure, as it at the same time tries to protect public interest and the interests of the parties. For that reason, extraordinary legal remedies must be used in such a way, as to strike a balance between the two opposing interests. This work tries to assess, whether the right balance is achieved in Slovenian regulation of extraordinary legal remedies, when they are used ex officio.

The author analyses limitations to the use of extraordinary legal remedies ex officio with respect to the protection of legitimate expectations and protection of acquired rights. In first part, he presents four most important principles, which (co)determine use of extraordinary legal remedies ex officio: principle of legality, principle of protection of the public interest, principle of protection of legitimate expectations and the principle of finality of a legal decision. He also assesses the connection between the last two mentioned principles with respect to administrative procedure. This is followed by the second part, in which judicature of the European Court of Human Rights and the Court of European Union is presented, from which certain limitation to the possibility of revocation of administrative decisions can be extracted, mostly with respect to the right to property. It is also shown that the limitations for retroactive revocation of administrative decisions are much stricter than limitations for pro futuro revocation.

This is followed by an analysis of Slovenian judicature, which so far has not put much emphasis on the question of revocation of final administrative decisions. Lastly, the author analyses the possibilities of revocation of different types of administrative decisions (legal or illegal, positive or negative) and gives propositions for more effective regulation of this area with respect to the aforementioned principles. In doing so, he also uses the comparative method. In conclusion the most important results of this work are summarised by conformation or rejection of hypothesises, put forward in introduction.

Key words:

Administrative procedure, extraordinary legal remedies ex officio, principle of legality, principle of legitimate expectations, principle of finality of legal decisions, protection of acquired rights, final administrative act, retroactive revocation of administrative act, revocation of administrative act pro futuro.

(4)

IV

Zahvala

Najprej se zahvaljujem mentorici doc. dr. Bruni Žuber za zbuditev zanimanja za upravno pravo, za pomoč in številne nasvete pri mojem akademskem udejstvovanju, ter za stalno podporo in uspešno sodelovanje pri mnogih projektih.

Zahvaljujem se mentorju prof. dr. Rajku Pirnatu za vso pomoč in strokovne nasvete.

Zahvaljujem se družini, prijateljem in kolegom, ki so mi na tej poti stali ob strani.

Zahvaljujem se tudi Republiki, ki mi je omogočila stopiti na to pot in mi zagotavljala vse pogoje za njeno dokončanje.

(5)

V

K

AZALO

1. Uvod ... - 1 -

2. Teoretično izhodišče ... - 3 -

2.1. Načelo zakonitosti kot glavni razlog za možnost uporabe IPS po uradni dolžnosti ... - 3 -

2.1.1. Zagotavljanje objektivne zakonitosti zaradi uresničevanja načela enakosti pred zakonom - 4 - 2.2. Uporaba IPS iz razlogov varovanja javnega interesa ... - 4 -

2.3. Načelo varstva zaupanja v pravo kot omejitev uporabe IPS po uradni dolžnosti ... - 5 -

2.4. Načelo pravnomočnosti ... - 6 -

3. IPS v upravnem postopku v evropskem pravu ... - 8 -

3.1. Svet Evrope ... - 8 -

3.2. Pravo Evropske Unije ... - 10 -

3.2.1. Poseganje v zakonite upravne akte ... - 10 -

3.2.2. Poseganje v nezakoniti upravni akt ... - 11 -

3.2.3. Sklepno... - 13 -

4. IPS skozi slovensko sodno prakso ... - 14 -

4.1. Praksa Ustavnega sodišča ... - 14 -

4.2. Sodna praksa Vrhovnega sodišča ... - 16 -

4.2.1. Posebnost: pravila o vračanju denarnih sredstev, pridobljenih na podlagi pravnomočne sodbe - 16 - 4.3. Sodna praksa Upravnega sodišča ... - 17 -

5. Uporaba IPS po uradni dolžnosti glede na različne kategorije pravnomočnih upravnih aktov- 19 - 5.1. Nezakoniti upravni akti ... - 19 -

5.1.1. Negativni upravni akti in akti, ki ne podeljujejo pravic ... - 19 -

5.1.2. Pozitivni upravni akti (akti, ki podeljujejo pravice ali nalagajo obveznosti)... - 22 -

5.2. Zakoniti upravni akti ... - 28 -

5.2.1. Slovenska ureditev ... - 28 -

5.2.2. Tujina ... - 28 -

6. Sklep ... - 30 -

7. Viri in literatura ... - 32 -

7.1. monografije ... - 32 -

(6)

VI

7.2. Članki ... - 33 -

7.3. Spletni viri ... - 33 -

7.4. Sodna praksa ... - 33 -

7.4.1. Evropsko sodišče za človekove pravice ... - 33 -

7.4.2. Sodišče Evropske Unije ... - 34 -

7.4.3. Ustavno sodišče ... - 34 -

7.4.4. Vrhovno sodišče ... - 35 -

7.4.5. Upravno sodišče ... - 35 -

7.5. Zakonodaja ... - 35 -

(7)

- 1 -

1. U

VOD

Pomembna lastnost upravnega postopka je njegova ambivalentnost, saj mora združevati in uresniče- vati elemente, ki si (vsaj na videz) diametralno nasprotujejo. Po eni strani so tako upravni organi dolžni ravnati v skladu z javnim interesom in niso upravičeni ravnati v korist zasebnih interesov posameznikov,¹ po drugi strani pa je demokratični razvoj držav v namen in cilje upravnega postopka pripeljal tudi zahtevo po preprečevanju zlorabe oblasti v razmerju do posameznika (kar se kaže v zagotavljanju temeljnih garancij pravne države), ter po spoštovanju dostojanstva človeka kot subjekta upravnega postopka.²

Ta ambivalentnost je vidna tudi v samem Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP),³ ki v 7. členu ureja načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi. Skladno s prvim odstavkom tega člena so organi v upravnem postopku dolžni omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavljajo svoje pravice, vendar istočasno, da svojih pravic ne uveljavljajo v škodo drugih in (še pomembneje) ne v nasprotju z javno koristjo.

S tega vidika je v upravnem postopku posebnega pomena načelo sorazmernosti kot splošno načelo, katerega namen je skrbeti za uravnoteženo proučitev, soočenje in razrešitev varovanih pravnih interesov.⁴

Zgornji konflikt med varovanjem javnega interesa in varstvom pravic posameznikov se posebej izraža v posameznih elementih upravnega postopka, med njimi tudi pri izrednih pravnih sredstvih (v nadaljevanju IPS). Namen teh je namreč zagotavljati pravilno in zakonito delo ter odločanje v upravnih zadevah, obenem pa tudi zagotavljati varstvo pravic strank in javnih koristi.⁵ Kateri od slednjih dveh namenov bo s konkretnim pravnim sredstvom uresničevan, je v veliki meri odvisno od tega, ali to določeno IPS uveljavlja stranka ali pa je uvedeno po uradni dolžnosti. Večja, ko je neskladnost prvo- stopenjskega akta z zakonom in čim bolj je s tem prizadeta javna korist, tem bolj je potrebno opraviti presojo pravilnosti in zakonitosti uradoma, sicer pa le na zahtevo prizadetega oz. zainteresiranega.⁶ Vendar pa v primeru, da se v pravnomočno upravno odločbo po uradni dolžnosti posega zaradi varstva javnega interesa oz. zagotavljanja zakonitosti, to lahko predstavlja hud udarec za naslovnika te odločbe, ki je morda ob njenem upoštevanju načrtoval svoje življenje in se nanjo finančno zanesel, zaradi česar poseganje vanjo zanj pomeni okrnitev pravne varnosti in potencialno tudi finančno iz- gubo.⁷

Tako se na področju IPS in njihove uporabe po uradni dolžnosti nalaga zakonodajalcu težka naloga – vzpostaviti tak sistem IPS, da je po eni strani v razumni meri mogoče posegati v pravnomočne odločbe zaradi njihove nezakonitosti in drugih utemeljenih razlogov v javnem interesu, po drugi strani pa v največji možni meri zagotoviti stalnost in nespremenljivost pravnomočnih upravnih odločb, na katere

1 E. Kerševan, V. Androjna, UPRAVNO PROCESNO PRAVO (2017),str. 79.

2 T. Jerovšek, P. Kovač, UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR (2019), str. 4.

3 Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 36/20 - ZZUSUDJZ, 61/20 - ZZUSUDJZ-A, 175/20 - ZIUOPDVE, 203/20 - ZIUPOPDVE).

4 T. Jerovšek, P. Kovač, UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR (2019), str. 46.

6 Prav tam, str. 366.

7 S. J. Schønberg, Legal Certainty and Revocation of Administrative Decisions: A Comparative Study of English, French, and EC Law (1999), str. 257.

(8)

- 2 -

se njihovi naslovniki lahko zanesejo in glede katerih se jim ni treba bati odprave ali razveljavitve in vseh posledic, ki bi s tem zanje nastale.

To vprašanje bo glavni predmet proučevanja v tej magistrski nalogi. Namen bo torej kritično analizirati ureditev IPS v upravnem postopku po uradni dolžnosti ter presoditi, ali obstoječa ureditev IPS zagotavlja ravnotežje med varstvom zakonitosti in javnega interesa na eni strani ter varstvom pravne varnosti in nespremenljivosti pravnomočnih upravnih odločb na drugi strani. Cilj naloge je torej potrditi ali ovreči naslednje hipoteze:

1) Na zakonodajni ravni urejanja IPS po uradni dolžnosti je večja teža dana uresničevanju načela zakonitosti in varovanja javnega interesa na račun varstva pravne varnosti in pravnomočnosti upravnih odločb.

2) Slovenska upravnosodna in upravna praksa pri uporabi IPS po uradni dolžnosti vprašanju varstva pridobljenih pravic in pravne varnosti ne posveča enake pozornosti, kot se temu po- sveča v evropskem pravu in pravnih redih primerljivih držav.

3) Zaradi razvoja prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) in So- dišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) se tudi v slovenskem pravnem redu vse več pozornosti posveča vprašanju varstva pravic strank v postopku z IPS po uradni dolžnosti.

S tem namenom bom v drugem delu najprej proučil teoretična izhodišča v zvezi z uporabo IPS po uradni dolžnosti. Tu bom skušal določiti vsebino in pomen vsakemu od štirih ključnih institutov, ki sodoločajo doseg IPS, torej načelo zakonitosti in varstvo javnega interesa (instituta, ki silita k spremenljivosti (pravnomočnih) upravnih aktov) ter načelo pravnomočnosti in varstvo zaupanja v pravo⁸ (instituta, ki silita k nespremenljivosti (pravnomočnih) upravnih aktov). V tretjem delu bom analiziral prakso ESČP in SEU glede tega vprašanja ter jo primerjal s slovensko sodno prakso, ki jo analiziram v četrtem delu. Ugotovitve iz teh delov bom nato skušal uporabiti pri analizi IPS po uradni dolžnosti glede na različne tipe upravnih aktov, kar predstavlja zadnji, peti del te magistrske naloge. Pri presoji naše ureditve v tem delu si bom pomagal tudi s primerjalnopravno metodo.

8 Terminološka opomba: v magistrski nalogi bom v zvezi z varstvom zaupanja v pravo uporabljal več izrazov, kot so varstvo legitimnih pričakovanj, varstvo zaupanja v pravo, varstvo pravne varnosti in varstvo pridobljenih pravic. Četudi je med temi izrazi mogoče zaznati subtilne vsebinske razlike (denimo pridobljena pravica pomeni pravico, ki jo stranka na podlagi upravne odločbe že ima in jo je mogoče tudi že izčrpala, zaupanje v pravo pa kaže na situacijo, ko je stranki neka pravica že podeljena, pa je morda še ni izčrpala ali imela možnosti izčrpati), vse te izraze praviloma uporabljam kot sopo- menske, če iz konteksta ni mogoče razbrati drugače.

(9)

- 3 -

2. T

EORETIČNO IZHODIŠČE

Namen pravnih sredstev v upravnem postopku je zagotoviti dejansko in pravno zakonito delo in od- ločanje v konkretnih upravnih zadevah, poleg tega pa se s pravnimi sredstvi želi uresničevati tudi varstvo pravic strank in javnih koristi.⁹ Od tega, kateri od zadnjih dveh namenov se želi uresničevati z določenim IPS, je odvisno tudi, kdo bo pravno sredstvo uveljavljal. IPS bo tako praviloma¹⁰ uporab- ljeno po uradni dolžnosti, kadar to zahteva javni interes, na zahtevo stranke pa, če je namen tega pravnega sredstva varovati njene koristi.¹¹ Kadar torej predlog za uporabo določenega IPS poda stranka, s tem (poleg zagotavljanja zakonitosti upravnega akta) zasleduje svojo korist,¹² zato v teh primerih ni mogoče govoriti o poseganju pravnega sredstva v njene lastne pravice.¹³ Posledično v tej nalogi uporabi IPS na zahtevo stranke ne bo posvečena posebna pozornost.

2.1. N

AČELO ZAKONITOSTI KOT GLAVNI RAZLOG ZA MOŽNOST UPORABE

IPS

PO URADNI DOLŽNOSTI

Načelo zakonitosti je v upravnem postopku urejeno v 6. členu ZUP. Skladno z njim je organ pri odločanju v upravni zadevi vezan na zakon in podzakonske predpise. Vezanost organa pa je v tem smislu dvoplastna, saj mora organ spoštovati tako materialno kot procesno zakonitost.¹⁴

Kot ugotavlja teorija, je bilo v preteklosti zagotavljanje objektivne zakonitosti tako pomembno, da nikdar ni bilo mogoče zagotoviti nespremenljivosti upravnih aktov in da upravni akti tudi niso mogli postati materialno pravnomočni. Ta zaključek naj bi izviral iz dejstva, da je pravo sodstvu cilj samo po sebi (oz. je cilj razjasniti nejasno določbo zgornje premise, ki jo je potrebno uporabiti v sporu med dvema strankama, kar je mogoče doseči le, če sodba sodišča pridobi status nespremenljivosti – prav- nomočnosti), upravi pa je zgolj sredstvo za uresničevanje javne koristi, ki se kaže v vsebini veljavnih zakonov.¹⁵ Tako, če upravni akt ni skladen z vsebino zakona, izgubi pravico do obstoja, javni interes pa terja njegovo takojšnjo prilagoditev zakonu, saj za razliko od pravil civilnega prava upravna odločba ne more postati zakonita zgolj zato, ker z njeno vsebino soglašata stranki.¹⁶ Vendar je poznejša teorija začela na temelju Kelsnovega učenja temu stališču nasprotovati in poudarjati, da mora možnost poseganja v upravne odločbe biti omejena z načelom legalitete (kar pomeni, da mora za poseg obstajati izrecna podlaga v zakonu), ob tem pa ne sme kršiti načela zaupanja v pravo in posegati v pridobljene pravice.¹⁷

10 Glede tega obstajajo določene izjeme, ki bodo obravnavane na drugih mestih.

11 Primerjaj sklep UPRS I U 1198/2011 z dne 1. 3. 2012.

12 A. Galič, O protiustavnosti ureditve zahteve za varstvo zakonitosti v pravdnem postopku, str. 6 od 10.

13 O posegih v pravice strank je tudi pri IPS na zahtevo stranke sicer mogoče govoriti, kadar je tako pravno sredstvo sproženo v postopku z nasprotujočimi si oz. kolidirajočimi interese ali, kadar bi se z uporabo IPS na zahtevo stranke njen pravni položaj še poslabšal (lat. reformatio in peius). Ker ta vprašanja presegajo namen te naloge, jim v nadaljevanju posebna pozornost ne bo posvečena. Posebna pozornost tudi ne bo namenjena uporabi IPS po uradni dolžnosti, kadar v upravni zadevi nastopa več strank z različnimi interesi.

14 J. Čebulj, v: P. Kovač (ur.), E. Kerševan (ur.) in drugi: KOMENTAR ZAKONA O SPLOŠNEM UPRAVNEM POSTOPKU (ZUP), 1. knjiga (2020), str. 100.

15 T. Jerovšek: PRAVNOMOČNOST KONKRETNIH UPRAVNIH AKTOV (1992), str. 40. Enako tudi Šinkovec v: J. Šinkovec:

Pridobljene pravice, str. 11.

16 J. Šinkovec: Pridobljene pravice, str. 11.

(10)

- 4 -

2.1.1. ZAGOTAVLJANJE OBJEKTIVNE ZAKONITOSTI ZARADI URESNIČEVANJA NAČELA ENA- KOSTI PRED ZAKONOM

Starejša nemška teorija in sodna praksa sta poleg načela zakonitosti kot razlog za to, da je potrebno upravi dopustiti neomejeno možnost spreminjanja upravnih aktov, videli tudi v potrebi po varovanju načela enakosti pred zakonom.¹⁸ Kadar je namreč z upravnim aktom v nasprotju z zakonom subjektu podeljena neka pravica ali naložena neka obveznost, je s tem brez stvarnega in razumnega razloga obravnavan ugodneje ali strožje kot drugi v primerljivem položaju. Pomen načela enakosti pa nemška teorija danes poudarja v primerih, ko upravni akt ni nezakonit, je pa v posameznem primeru izdan v nasprotju z internimi akti državnega organa (četudi tem ni mogoče pripisati pravne narave predpisa).

Tudi v tem primeru se tako priznava možnost poseganja v upravni akt z IPS.¹⁹

Na podoben način povezuje načelo zakonitosti in načelo enakosti v upravnem postopku tudi Ustavno sodišče, ki v svoji sodni praksi poudari, da je temelj pravne varnosti v upravnem postopku načelo zakonitosti. S spoštovanjem te se v vseh postopkih zadosti tudi načelu enakosti pred zakonom, saj načelo zakonitosti zagotavlja enak standard pravne varnosti na vsem območju države.²⁰ Vendar pri tem Šturm poudarja, da vsak nepravilen posamičen akt ni avtomatično tudi v nasprotju z načelom enakosti, pač pa se za to zahteva določena stopnja naklepa ali malomarnosti s strani upravnega organa, zaradi česar mu je mogoče pripisati samovoljno ravnanje.²¹ Glede na navedeno se torej zdi, da kršitev načela enakosti v slovenski teoriji in sodni praksi ne predstavlja samostojnega razloga za poseganje v (pravnomočne) upravne akte, pač pa predstavlja zgolj kvalificirano obliko kršitve načela zakonitosti, ki je ob izpolnjenih zakonskih pogojih že sama po sebi razlog za uporabo IPS.

2.2. U

PORABA

IPS

IZ RAZLOGOV VAROVANJA JAVNEGA INTERESA

Drugi sklop okoliščin, v katerih je predvidena možnost poseganja v pravnomočne upravne akte z IPS, se nanaša na potrebo po poseganju v sicer praviloma zakonite in izvršljive upravne akte, katerih razveljavitev pa je potrebna iz razlogov varovanja javnega interesa.²² Pri poseganju v upravne akte iz razlogov javnega interesa ne gre toliko za to, da so ti akti gotovo zakoniti, pač pa bolj za to, da je njihova morebitna (ne)zakonitost irelevantna.²³ Javnega interesa v tem smislu ni mogoče opredeljevati široko. V slovenskem pravnem redu je javni interes izrecno omejen na varovanje življenja in zdravja ljudi, javnega reda in miru, javne varnosti ali premoženja večje vrednosti.²⁴

Pooblastilo posegati v zakonite upravne odločbe predstavlja eno najmočnejših pooblastil, ki jih zakonodajalec podeli upravnemu organu z namenom učinkovitega varovanja javnih koristi in javnega interesa. S tem mu je tudi zagotovljena možnost fleksibilnega odzivanja na spremenjene razmere.²⁵ Pri

18 F. Ossenbühl: DIE RÜCKNAHME FEHLERHAFTER BEGÜNSTIGENDER VERWALTUNGSAKTE (1965),str. 13.

19 M. Ruffert, v: M. Burgi, D. Ehlers in drugi: ALLGEMEINES VERWALTUNGSRECHT (2010), str. 720.

20 Odločba US RS opr. št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996, točka 21.

21 L. Šturm, v: L. Šturm (ur.), M. Avbelj in drugi: KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2002), komentar k 14.

členu, tč. 26.

22 J. Čebulj, v: P. Kovač (ur.), E. Kerševan (ur.) in drugi: KOMENTAR ZAKONA O SPLOŠNEM UPRAVNEM POSTOPKU,2.

knjiga (2020), str. 737.

23 E. Kerševan, V. Androjna, UPRAVNO PROCESNO PRAVO (2017),str. 463. Primerjaj M. Ruffert, v: M. Burgi, D. Ehlers in drugi: ALLGEMEINES VERWALTUNGSRECHT (2010), str. 736.

24 Prvi odstavek 278. člena v povezavi z drugim odstavkom 144. člena ZUP, prim. Z. Štucin, v: J. Breznik, Z. Štucin, J.

Marflak: ZAKON O SPLOŠNEM UPRAVNEM POSTOPKU S KOMENTARJEM (2008), str. 594.

25 M. Ruffert, v: M. Burgi, D. Ehlers in drugi: ALLGEMEINES VERWALTUNGSRECHT (2010), str. 736.

(11)

- 5 -

uporabi takšnega pooblastila je upravni organ dolžan dosledno upoštevati načelo sorazmernosti in v upravni akt posegati le toliko, kolikor je nujno potrebno za varovanje javnega interesa.²⁶

Nekoliko drugače je koncipirana možnost poseganja v upravne akte iz razlogov javnega interesa v Franciji. Tam iz starejše prakse Državnega sveta (fr. Conseil d'etat) izhaja možnost vsakokratnega posega v različne licence, katerih namen je vzpostavljati javni red (fr. l'ordre public), takšne licence pa se ime- nujejo policijske avtorizacije (fr. l'autorisation de police).²⁷ Iz prakse Conseil d'etat tako izhaja, da je mogoče takšno licenco kadarkoli razveljaviti (torej z ex nunc učinkom) in da nihče nima upravičenja pričakovati nadaljnjega trajanja veljavnosti l'autorisation de police.²⁸ Pri tem danes možnosti odvzema licenc večinoma urejajo področni zakoni, zato do uporabe tega splošnega pooblastila prihaja zelo redko.²⁹ Ker v tovrstnih primerih gre za pooblastilo upravnemu organu v javnem interesu odvzeti licenco ali drugačno dovoljenje, kar je tudi v našem pravnem redu praviloma urejeno s področnimi predpisi³⁰ in pri tem ne gre za uporabo splošnega IPS izredne razveljavitve odločbe po ZUP, temu vprašanju v nadaljevanju ne bo posvečena posebna pozornost.

2.3. N

AČELO VARSTVA ZAUPANJA V PRAVO KOT OMEJITEV UPORABE

IPS

PO URADNI DOLŽNOSTI

Kot je bilo prikazano zgoraj, imajo upravni organi zaradi uresničevanja načela zakonitosti in javnega interesa pravico in dolžnost z IPS posegati v nezakonite akte in včasih celo zakonite akte. Vendar pa takšno poseganje lahko predstavlja veliko breme za naslovnike predmetnih upravnih aktov, ki so se na pravice, podeljene z njimi, zanesli, pri tem pa niti niso imeli razloga za dvom o tem, da jim priznana pravica res pripada. Posledično takšno ravnanje državnih organov lahko predstavlja poseg v njihovo pravno varnost in s tem v načelo varstva zaupanja v pravo kot enega od pomembnih podnačel načela pravne države.³¹

Potrebo po varovanju zaupanja v pravo je mogoče utemeljevati na več teorijah, ena najpomembnejših med njimi je teorija vladavine prava. Kot poudarja pravni filozof Joseph Raz, ta izhaja iz ideje o avto- nomiji posameznika, pri čemer, da je posamezniku zagotovljena tudi dejanska avtonomija, mu mora biti omogočeno, da načrtuje svoje življenje in vsaj z neko mero gotovosti predvidi posledice svojih dejanj.³²Možnost, da se pravni subjekt seznani z javno objavljenimi pravili, ki urejajo njegovo ravnanje, ter tako predvidi posledice svojih dejanj in jih ustrezno prilagodi (ob čemer utemeljeno pričakuje, da

26 T. Jerovšek: PRAVNOMOČNOST KONKRETNIH UPRAVNIH AKTOV (1992), str. 126.

27 S. J. Schønberg: LEGITIMATE EXPECTATIONS IN ADMINISTRATIVE LAW (2000), str. 87.

28 Prav tam, primerjaj tudi npr. z odločbo Conseil d'etat z dne 20. 1. 1989, št. 82355.

30 Npr. odvzem dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti (3.b člen Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 - uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 58/08 - ZZdrS-E, 15/08 - ZPacP, 77/08 - (ZDZdr), 40/12 - ZUJF, 14/13, 88/16 - ZdZPZD, 64/17, 1/19 - odl. US, 73/19, 82/20, 152/20 - ZZUOOP, 203/20 – ZIUPOPDVE; v nadaljevanju ZZDej); odvzem licence za opravljanje zdravniške službe (37. člen Zakon o zdravniški službi (Uradni list RS, št.

72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 68/06 - ZSPJS-F, 58/08, 15/08 - ZPacP, 107/10 - ZPPKZ, 40/12 - ZUJF, 88/16 - ZdZPZD, 40/17, 64/17, 49/18, 66/19, 203/20 – ZIUPOPDVE; v nadaljevanju ZZDrs); odvzem dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti (69. člen Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19, 173/20 - odl.

US, 15/21 – ZDUOP; v nadaljevanju ZLD-1) in drugi.

31 B. Zalar, v: M. Avbelj (ur.), J. Čebulj (ur.) in drugi: KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE, DEL 1: ČLOVEKOVE PRAVICE IN TEMELJNE SVOBOŠČINE (2019), str. 45.

32 J. Raz: THE MORALITY OF FREEDOM (1986), str. 369 in naslednje.

(12)

- 6 -

oblast naknadno v njegovo avtonomijo ravnati na določen način ne bo arbitrarno posegala) je torej eden ključnih pogojev za uresničevanje pravičnosti.³³

V upravnem procesnem pravu se ta zahteva kaže v potrebi po zagotavljanju stabilnosti razmerij, vzpo- stavljenih s pravnomočnimi upravnimi akti. V zvezi s tem je potrebno poudariti, da zagotavljanje nespremenljivosti pravnomočnih upravnih aktov ne posega vedno v načelo enakosti, saj so odločitve upravnih organov praviloma formalno in materialno skladne z zakonom, zaradi česar bo upravni organ v enakih primerih odločil enako.³⁴ Vendar pa je interes po zagotavljanju pravne varnosti potrebno upoštevati tudi, kadar je odločitev upravnega organa nezakonita in s tem potencialno v nasprotju z načelom enakosti. V teh primerih dopuščati nekritično poseganje v pravnomočne upravne akte bi lahko samo po sebi bilo nepravično, saj pravni subjekti spričo kompleksnosti modernega upravnega prava pogosto ne morejo sami presoditi, ali je upravni akt, s katerim jim je podeljena neka pravica, zakonit in torej njegova veljavnost ni ogrožena. Pravni red mora zato zagotavljati subjektom možnost, da se na odločitve upravnih organov lahko zanesejo in da jim v zvezi s tem ni potrebno izvajati zaple- tene analize zakonitosti teh odločitev.³⁵

Tudi slovenska teorija poudarja, da preklic pravnomočnih upravnih aktov posega v več ustavnih načel:

zakonitosti, pravne varnosti, zaupanja v pravo in zagotavljanja z ustavo določenih pravic ter svobo- ščin.³⁶ Upravni organ mora zato pred morebitnim preklicem upravnega akta pretehtati številne pred- postavke, kot so: ali obstaja varovanje zaupanja pri adresatu; obstaja takšen javni interes, da je preklic utemeljen; ali pretehta javni interes pridobljeno pravico; ali je preklic sorazmeren z javnim interesom.³⁷ Enako tehtanje pa naj že na zakonski ravni opravi tudi zakonodajalec.³⁸

2.4. N

AČELO PRAVNOMOČNOSTI

Ustava³⁹ v 158. členu določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenem z zakonom. Isto določa tudi četrti odstavek 225. člena ZUP. S pravnomočnostjo nastopi načelna nespremenljivost upravnih aktov, kar vzpostavlja pravno varnost in omogoča nemoten tek pravnega življe- nja.⁴⁰ Pravnomočna odločba je dokončna in ustvarja pravo za vse tiste, ki se jih zadeva tiče (lat. Res iudicata ius facit inter partes).⁴¹

Institut pravnomočnosti je v polnosti uveljavljen v civilnem in kazenskem postopku, v upravnem postopku pa vsebina in uporabljivost tega instituta zaradi javnopravne narave teh postopkov odpira šte- vilna vprašanja.⁴² Jerovšek poudarja, da je pojem pravnomočnosti nastal v pravdnem (oz. sodnem postopku), naknadno pa so ga prevzeli upravni postopki.⁴³ Četudi je bil ta institut prevzet iz pravdnega

33 J. Raz: ETHICS IN THE PUBLIC DOMAIN (1994) str. 371.

35 Prav tam.

36 J. Šinkovec: Pridobljene pravice, str. 12.

39 Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS/I, št. 33/91, Uradni list RS, št. 42/97 - UZS68, 66/00 - UZ80, 24/03 - UZ3a, 47, 68, 69/04 - UZ14, 69/04 - UZ43, 69/04 - UZ50, 68/06 - UZ121,140,143, 47/13, 47/13, 75/16 - UZ70a).

40 M. Pavčnik, A. Novak: TEORIJA PRAVA (2019), str. 360.

41 Prav tam.

(13)

- 7 -

postopka, pa ga ni mogoče tudi dojemati na enak način. V pravdi je namreč bistvo pravnomočnosti v konzumirani tožbi oz. v tem, da stranke ne morejo znova začeti končanega spora.⁴⁴ Bistvo pravno- močnosti v upravnem postopku pa je v tem, da se organu prepreči oz. omeji možnost odpoklica izdanega upravnega akta, s katerim je bila priznana ali ugotovljena kakšna pravica.⁴⁵ Je pa podobnost s pravdnim postopkom mogoče zaznati v tem, da imajo tudi upravni akti zmožnost pridobiti kvaliteto formalne⁴⁶ in materialne⁴⁷ pravnomočnosti.

Pri tem se odpira vprašanje, kakšna je pravna narava materialne pravnomočnosti v upravnem postopku. Možni sta namreč dve razlagi: 1) materialna pravnomočnost zagotavlja načelno nespremenljivost odločb in je posledica dokončno urejenega pravnega razmerja (ta razlaga prevzema civilistično koncepcijo pravnomočnosti), ali 2) pravnomočnost je posledica varovanja pridobljenih pravic.⁴⁸ Po mnenju Jerovška je pravilnejša druga razlaga. Smisel materialne pravnomočnosti ni v tem, da je upravni organ vezan na pravnomočni upravni akt kot v sodstvu, pač pa v vprašanju, kdaj in pod kakšnimi pogoji lahko državni organ odvzame pravni učinek pravnomočnemu upravnemu aktu. Raz- logi, ki nasprotujejo posegu v pravnomočni upravni akt, torej niso v prepovedi ponavljanja postopka in odločanja v isti stvari,⁴⁹ kot to velja pri sodnih odločitvah, pač pa v razlogih, ki upravni organ vežejo na upravni akt. Takšni razlogi pa so lahko zgolj priznane pravice oz. ugodne pravne situacije.⁵⁰ Povedano je po mojem mnenju vidno že v dejstvu, da se materialna pravnomočnost ne razteza na t.i.

negativne upravne akte (torej akte, s katerimi se zavrne vloga stranke oz. se ne podeli pravica ali naloži obveznost). Drugačna pa je situacija na področju pravdnega postopka, kjer materialno pravnomočnost pridobijo tudi sodbe, s katerimi je zahtevek tožeče stranke zavrnjen,⁵¹ saj je namen pravnomočnosti v pravdnem postopku, kot rečeno, zagotavljati dokončno razrešitev spora med strankama, kar pomeni tudi preprečevati izpodbijanje tistega, kar je bilo zavrnjeno.⁵²

Na stališče, da je namen pravnomočnosti v (slovenskem) upravnem postopku varovati pridobljene pravice, ne more vplivati niti morebiten protiargument, da ZUP z institutom (materialne) pravnomoč- nosti varuje tudi upravne odločbe, s katerimi je stranki naložena določena obveznost, zato očitno namen ne more biti v varovanju pridobljenih pravic. Opisano opredelitev pravnomočnosti je poznal že prejšnji Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP-56),⁵³ ki je v 12. členu določal:

44 Prav tam, str. 39. Več o tem v: D. Wedam Lukić, v: L. Ude, N. Betetto in drugi: PRAVDNI POSTOPEK, ZAKON S KOMEN- TARJEM, 3. knjiga (2009), str. 146.

46 Formalna pravnomočnost pomeni lastnost, zaradi katere stranka odločbe več ne more izpodbijati v upravnem sporu ali z drugim rednim pravnim sredstvom. Je predpogoj za materialno pravnomočnost. E. Kerševan, V. Androjna, UPRAVNO PROCESNO PRAVO (2017),str. 348.

47 Materialna pravnomočnost pomeni dokončnost javnopravnega razmerja, ki izhaja iz dispozitiva izdane odločbe. Z materialno pravnomočno odločbo sta vezana tako organ kot stranka v postopku. Prav tam, str. 349.

49 Nenazadnje ZUP upravnemu organu praviloma ne preprečuje ponovno odločati o isti stvari, če je prvič izdal zavrnilno odločbo. Primerjaj E. Kerševan, V. Androjna, UPRAVNO PROCESNO PRAVO (2017),str. 350.

51 D. Wedam Lukić, v: L. Ude, N. Betetto in drugi: PRAVDNI POSTOPEK, ZAKON S KOMENTARJEM, 3. knjiga (2009), str.

149.

52 Prav tam.

53 Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list FLRJ, št. 52/56, Uradni list SFRJ, št. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86, 16/86 - popr., 47/86, 83/89, Uradni list RS/I, št. 17/91 - ZUDE, Uradni list RS, št. 4/92, 55/92 - ZVDK, 80/99 - ZUP).

(14)

- 8 -

Odločbo, zoper katero ni dovoljena pritožba in tudi ni mogoč upravni spor (pravnomočna odločba), pa je stranka pridobila z njo določene pravice oz. so ji bile z njo naložene kakšne obveznosti, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti samo v primerih, ki so z zakonom določeni.

Vendar takšne opredelitve ni poznal od svoje uveljavitve. Prvotna dikcija je pravnomočnost priznavala le upravnim odločbam, s katerim je bila stranki podeljena pravica, z novelo ZUP iz leta 1977 pa se je institut pravnomočnosti razširilo še na odločbe, ki nalagajo obveznosti (torej na vse pozitivne od- ločbe).⁵⁴ Vendar pa po mnenju večine takratnih teoretikov vsebinska razširitev pravnomočnosti na ta način upravnemu organu preprečuje izključno spreminjanje upravnih odločb, s katerimi se nalaga do- ločena obveznost, na (še) slabše, ne bi pa naj citirana določba preprečevala spremembe upravne od- ločbe v korist stranke (takšno je bilo sicer stališče upravne teorije tudi že pred to novelo ZUP-56).⁵⁵ Ker torej načelo pravnomočnosti in načelo varstva legitimnih pričakovanj varujeta v upravnem postopku isto pravno vrednoto (pridobljene pravice), po mojem mnenju med njima z vidika vsebinske presoje ne bo bistvene razlike. Kjer varovanja pravnega položaja glede pravnomočne upravne odločbe subjektu ne zagotavlja načelo varstva legitimnih pričakovanj, mu ga praviloma ne bo zagotavljalo niti načelo pravnomočnosti. In nadalje, kjer varstvo legitimnih pričakovanj in načela pravnomočnosti ne zahteva zagotavljanja nespremenljivosti upravnih aktov, tam ni razloga za omejevanje pristojnosti upravnega organa v tak akt kadarkoli prosto poseči zaradi varovanja načela zakonitosti in javnega interesa.

3. IPS

V UPRAVNEM POSTOPKU V EVROPSKEM PRAVU

3.1. S

VET

E

VROPE

V Sloveniji zavezujejo upravo tudi z zakoni ratificirane meddržavne pogodbe, ki se lahko uporabljajo neposredno (8. člen Ustave). Ena izmed najpomembnejših med temi je gotovo Evropska konvencija o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) skupaj z njenimi protokoli. Četudi so v njej varovane pravice in svoboščine praktično v celoti zajete že v sami Ustavi, pa skladno s petim odstavkom 15.

člena Ustave nobene pravice ali svoboščine, ki jih zagotavlja slovenski pravni red, ni dopustno ome- jevati z izgovorom, da je Ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. To pomeni, da je pri zagotavljanju ustrezne ravni varovanja človekovih pravic v upravnih postopkih vselej potrebno upoš- tevati tudi EKČP in sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki jo interpretira.⁵⁶

Vprašanje možnosti poseganja v upravne odločbe z IPS po uradni dolžnosti se v kontekstu EKČP pojavlja predvsem v okviru 1. člena 1. Protokola k EKČP, ki sicer zagotavlja varstvo premoženja in lastninske pravice.⁵⁷ V zvezi z obsegom jamstva, ki ga zagotavlja ta pravica, je ESČP v zadevi Pine Valley Developments Ltd in drugi proti Irski⁵⁸ vzpostavilo koncept legitimnih pričakovanj (ang. legitimate

55 Prav tam.

57 ESČP: GUIDE ON ARTICLE 1 OF PROTOCOL NO.1 TO THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS (2020),str.

9.

58 Sodba ESČP z dne 29. 11. 1991, Pine Valley Developments Ltd in drugi proti Irski, št. 12742/87, ECLI:CE:ECHR:1991:1129JUD001274287.

(15)

- 9 -

expectations), ki so pravnemu subjektu nastala, ko je pristojni organ pritožniku odobril predprojekt za urejanje zemljišča, ki ga je slednji na podlagi izdanega upravnega akta tudi kupil, naknadno pa je bilo dovoljenje razglašeno za nično.⁵⁹ V tovrstnih primerih torej ESČP presoja, ali je legitimno pričakova- nje utemeljeno na razumnem zanašanju na pravni akt, ki ima trdno pravno podlago in ki zagotavlja premoženjske pravice.⁶⁰

Pri tem Sodišče poudarja, da mora legitimno pričakovanje do posedovanja določenega premoženja izhajati iz prava države članice,⁶¹ vendar pa zgolj dejstvo, da pravo države članice ne priznava določe- nega interesa kot »pravice«, ni vselej ključnega pomena. To pride v poštev v situacijah, v katerih potek časa upravičuje zaključek, da je posameznikov interes v status quo postal do te mere utemeljen, da je v zvezi z njim mogoče uporabiti 1. člen Protokola št. 1 k EKČP.⁶²

Tudi, kadar je neko premoženjsko upravičenje možno subsumirati pod varstvo premoženja v smislu 1. člena Protokola št. 1, pa to po praksi ESČP samo po sebi ne zagotavlja absolutnega varstva. Sodišče poudarja, da upravni organi držav članic zaradi neposrednega poznavanja družbe in njenih potreb načeloma lahko bolje ugotavljajo kaj je javni interes, kot sodniki na mednarodnih sodiščih. Posledično so državni organi prvi poklicani, da ocenijo, ali je zaradi varovanja javnega interesa potreben poseg v premoženjske pravice posameznika.⁶³

Kljub temu pa Sodišče poudarja, da je subjekt praviloma upravičen zanesti se na veljavnost dokončne, pravnomočne oz. izvršljive odločbe (ang. final or otherwise inforceable administrative decision) v njegovo korist pod pogojem, da ne on ne kdo v njegovem imenu ni prispeval k temu, da je bila odločitev upravnega organa napačna oz. narobe izvršena.⁶⁴ Pri tem ESČP naredi pomembno ločnico in poudari, da je upravna odločba zaradi vsebinske napačnosti sicer lahko podvržena razveljavitvi (torej z učinkom ex nunc), je pa praviloma legitimno pričakovanje stranke, da odločba ne bo podvržena odpravi (torej z ex tunc učinkom). Odprava je zato izjemoma dopustna le, če za to obstajajo pomembni razlogi v javnem interesu oz. v interesu tretjih.⁶⁵

Kot primer pomembnega razloga v javnem interesu je belgijska vlada v zadevi Pressos Compania Naviera S.A. in drugi proti Belgiji zatrjevala hudo obremenitev proračuna. Po presoji ESČP je takšno omejitev v javnem interesu sicer dopustno vzpostaviti, vendar le za naprej, ne pa tudi za nazaj.⁶⁶

V tem oziru je tudi razveljavitev⁶⁷ odločbe, ki podeljuje neko javno dajatev, z namenom poprave napake, zaradi katere je naslovnik prejemal javna sredstva, do katerih ni upravičen, dopustna z vidika uresničevanja javnega interesa, ki se kaže v tem, da javna blagajna ne bo namenjala dajatev tistim, ki

59 Prav tam, tč. 51.

60 ESČP: GUIDE ON ARTICLE 1 OF PROTOCOL NO.1 TO THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS (2020),str.

9; glej tudi sodbo ESČP z dne 28. 9. 2004, Kopecky proti Slovaški (veliki senat), št. 44912/98, ECLI:CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, tč. 47.

61 Sodba ESČP z dne 19. 3. 2010, Depalle proti Franciji, št. 34044/02, ECLI:CE:ECHR:2010:0329JUD003404402, tč. 63.

62 Sodba ESČP z dne 26. 4. 2018, Čakarevič proti Hrvaški, št. 48921/13, ECLI:CE:ECHR:2018:0426JUD004892113, tč. 57.

63 Sodba ESČP z dne 15. 9. 2009, Moskal proti Poljski, št. 10373/05, ECLI:CE:ECHR:2009:0915JUD001037305, tč. 61.

64 Sodba ESČP z dne 26. 4. 2018, Čakarevič proti Hrvaški, št. 48921/13, ECLI:CE:ECHR:2018:0426JUD004892113, tč. 56.

65 Prav tam.

66 Sodba ESČP z dne 20. 11. 1995, Pressos Compania Naviera S.A. in drugi proti Belgiji, št. 17849/91, ECLI:CE:ECHR:1995:1120JUD001784991, tč. 40 in 43.

67 Torej z učinkom za naprej – stranka ni bila dolžna vrniti prejetih zneskov, Sodba ESČP z dne 15. 9. 2009, Moskal proti Poljski, št. 10373/05, ECLI:CE:ECHR:2009:0915JUD001037305, tč. 25.

(16)

- 10 -

do njih niso upravičeni.⁶⁸ Vendar pa mora tudi v primeru razveljavitve odločbe v javnem interesu pristojni organ še vedno paziti na sorazmernost takšnega ukrepa. Sodišče tako ugotavlja, da četudi upravni organi praviloma smejo popravljati napake (celo te, ki izvirajo iz njihove malomarnosti), pa takšno ukrepanje ne sme nalagati pretiranega bremena (ang. excessive burden) sami stranki.⁶⁹ Načelo dobre uprave namreč terja, da v primerih, kadar je zaradi razveljavitve odločbe lahko ogrožen socialni položaj stranke ali drugi njeni vitalni interesi, upravni organ v postopku razveljavitve postopa hitro in po potrebi na druge načine zagotovi varovanje njenega socialnega položaja.⁷⁰

Pod okvir 1. člena Protokola št. 1 spadajo po praksi ESČP tudi različne licence in dovoljenja, na podlagi katerih se subjektu omogoči izvajati določeno dejavnost ali določen poklic.⁷¹ Posledično v zvezi s poseganji v takšne upravne akte veljajo iste omejitve, kot so bile predstavljene zgoraj.

Glede na navedeno je mogoče zaključiti, da EKČP sicer ne zagotavlja absolutnega varstva legitimnih pričakovanj, da pa v primerih, ko se z upravno odločbo podeljuje določene premoženjske pravice, praviloma preprečuje poseganje vanje z učinkom za nazaj. Poseg v obliki odprave odločbe je dopusten le izjemoma, če to terja pomemben javni interes ali pravice tretjih. Pri tehtanju različnih interesov v okviru možnosti posega v upravno odločbo pa je potrebno upoštevati tudi, ali je do napake prišlo na strani organa, ali pa je stranka pridobila pravico, ker je organu posredovala napačne informacije ali ga kako drugače spravila v zmoto.

3.2. P

RAVO

E

VROPSKE

U

NIJE

Iz prakse SEU pri vprašanju poseganja v upravne akte izhaja potreba po različnem pristopu k presoji glede na to, ali se želi poseči v zakonit ali nezakonit upravni akt.

3.2.1. POSEGANJE V ZAKONITE UPRAVNE AKTE

Problem poseganja v pravnomočne upravne akte se je pred SEU prvič pojavil že v zadevi Algera iz leta 1957.⁷² V tej zadevi je bila gospe Algera zagotovljena stalna zaposlitev v enotni skupščini Evropske skupnosti za premog in jeklo (v nadaljevanju ESPJ), čez sedem mesecev pa je skupščina svojo odloči- tev spremenila in želela razveljaviti upravni akt, s katerim je bila gospe Algeri zagotovljena stalna zaposlitev. SEU⁷³ je v postopku odločanja o zadevi napravilo analizo upravnega prava vseh šestih takratnih držav članic, pri odločitvi pa se je zanašalo predvsem na francoski koncept nespremenljivosti upravnih aktov, ki ustvarjajo pravice (fr. l'intangibilité des décisions créatrices de droits) in nemško načelo varovanja zaupanja v pravo (nem. Vertrauenschutzprinzip).⁷⁴ Na podlagi presoje pravnih ureditev držav

68 Prav tam, tč. 62 in 63.

71 Sem je tako mogoče uvrstiti licenco za ponujanje telefonskih in internetnih storitev (sodba ESČP z dne 8. 4. 2008, Megadat.com SRL proti Moldaviji, št. 21151/04, ECLI:CE:ECHR:2008:0408JUD002115104, tč. 62 in 63); licenco za brezca- rinsko trgovino (sodba ESČP z dne 10. 7. 2007, Bimer S. A. proti Moldaviji, št. 15084/03, ECLI:CE:ECHR:2007:0710JUD001508403, tč. 49 obrazložitve); licenco za izvajanje carinskega skladiščenja (sodba ESČP z dne 28. 7. 2005, Rosenzweig in Bonded Warehouses ltd. proti Poljski, št. 51728/99, ECLI:CE:ECHR:2005:0728JUD005172899, tč. 49); in druge.

72 Sodba SEU z dne 12. 7. 1957, Algera in drugi proti enotni skupščini, št. 7/56, 3/57, 7/57. Prvič se je SEU s tem vprašanjem soočilo že v zadevi Kergall (Sodba SEU z dne 19. 7. 1955, Kergall proti enotni skupščini, št. 1/55), vendar v tej zadevi vprašanja poseganja v upravne akte, ni natančneje razvilo.

73 Enako, kot se je skozi čas spreminjalo ime evropske skupnosti, se je spreminjalo tudi ime sodišča, vendar se zaradi jasnosti povsod poslužujem kratice SEU.

(17)

- 11 -

članic zaključi, da upravni akt, ki podeljuje določene pravice, praviloma ne more biti umaknjen (od- pravljen ali razveljavljen), saj je potrebi po varovanju pravne varnosti in stabilnosti nastale situacije treba dati prednost pred željo uprave po umiku svoje odločitve.⁷⁵ Četudi je SEU v konkretni zadevi ugotovilo, da poseg v zakoniti upravni akt ni dopusten, ker ta že podeljuje pravice, pa je vprašanje, kdaj akt podeljuje pravice, ostalo odprto, saj SEU zavzame stališče, da pravico podeljujejo le upravni akti, ki so zakoniti in veljavni, ter doda, da ni mogoče govoriti o pridobljeni pravici, če pravo države članice priznava možnost posega v odločbo, s katero je pravica podeljena.⁷⁶ Odprto je ostalo tudi vprašanje, kdaj točno upravni akt podeljuje pravico – vselej, kadar je za stranko ugoden (kot izhaja iz nemškega pravnega reda in pravnih redov skandinavskih držav) ali pa vselej, kadar je konstitutiven (kot je vprašanje urejala starejša francoska pravna ureditev).⁷⁷

Odgovor na to vprašanje je SEU dalo v zadevi De Compte,⁷⁸ v kateri je prav tako šlo za uslužbenca Evropskega parlamenta. Uslužbenec je resno zbolel, pri čemer je bilo ocenjeno, da je bolezen posledica delovnih obveznosti, zato mu je bila z odločbo priznana večja odškodnina. Čez tri mesece, še preden je bila odškodnina izplačana, je bila odločitev odpravljena. SEU je pri tem vzpostavilo, da se načelna nedopustnost⁷⁹ poseganja v upravne akte, ki podeljujejo pravico, nanaša na vse za stranko ugodne upravne akte, ne glede na njihovo deklarativno ali konstitutivno naravo (iz francoske termi- nologije aktov, ki podeljujejo pravico, je namreč SEU v tej zadevi prešlo na nemško teorijo ugodnih upravnih aktov).⁸⁰

Ne omejuje pa načelo legitimnih pričakovanj upravnega organa v zvezi z njegovimi neugodnimi odlo- čitvami oz. odločbami, ki nalagajo obveznost.⁸¹ Upravni organ zato lahko odpravi neugodno odločbo oz. zmanjša obveznost, ki iz nje izhaja.⁸²

3.2.2. POSEGANJE V NEZAKONITI UPRAVNI AKT

Glede vprašanja poseganja v upravni akt z namenom sanacije nezakonitosti si SEU prizadeva vzpostaviti ravnotežje med potrebo po zagotavljanju zakonitosti in pravičnostjo do posameznikov, ki so se zanesli na nezakonito upravno odločbo.⁸³

Kot je bilo nakazano že pri praksi ESČP, so pogoji za razveljavitev upravne odločbe (torej z ex nunc učinkom) precej milejši kot pogoji za odpravo odločbe (torej z učinkom ex tunc). V zadevi Herpels⁸⁴

75 Sodba SEU z dne 12. 7. 1957, Algera in drugi proti Enotni skupščini, št. 7/56, 3/57, 7/57, tč. 55.

76 Prav tam. V tem oziru je mogoče govoriti o začaranem krogu pridobljenih pravic, saj, če pravo omogoča enostranski poseg v pridobljeno pravico, o pridobljeni pravici ni mogoče govoriti. Glej P. Craig: EUADMINISTRATIVE LAW (2018), str. 608.

Stališče, da je poseganje v zakonite upravne akte v nasprotju s splošnimi pravnimi načelu, SEU ponovi tudi v zadevi Verli- Wallace (Sodba SEU z dne 22. 9. 1983, Angélique Verli-Wallace proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. C 159/82, tč. 8).

78 Sodba SEU z dne 17. 4. 1997, Henri de Compte proti Evropskemu parlamentu, št. C-90/95 P.

79 Seveda v zvezi s tem obstajajo določene omejitve – v upravni akt je vselej mogoče poseči s soglasjem stranke; pri odločitvah, pridobljenih z zavajanjem upravnega organa; v primeru pogojnih odločb, kjer se suspenzivni pogoj ni uresničil oz. se je uresničil razvezni pogoj ipd. Več o tem: P. Craig: EUADMINISTRATIVE LAW (2018),str. 609 – 613.

81 P. Craig: EUADMINISTRATIVE LAW (2018),str. 609.

82 Sodba SEU z dne 10. 7. 1997, Assidoman Kraft Products AB proti Komisiji, št. T-227/95, tč. 91 in 92.

84 Sodba SEU z dne 9. 3. 1978, Antoon Herpels proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. 54/77.

(18)

- 12 -

SEU poudari, da četudi je odprava nezakonitih ali napačnih odločitev (ki podeljujejo neko pravico) podvržena strogim omejitvam, pa je razveljavitev takih odločitev vselej mogoča.⁸⁵

Kot rečeno je možnost odprave pravnomočne upravne odločbe po pravu EU podvržena strogim omejitvam. Dopustna je le po opravljenem tehtanju med javnim interesom po odpravi in zasebnim interesom po ohranitvi ukrepa v veljavi (gre torej za zagotavljanje pravne varnosti). Drugi pogoj je, da je odprava izvedena v razumnem roku od obvestila o predvideni odpravi.⁸⁶

Pravilo tehtanja je SEU vzpostavilo v zadevah SNUPAT⁸⁷ in Hoogovens.⁸⁸ Obe zadevi sta povezani s plačevanjem dajatev za zbiranje odpadnih kovin, pri čemer je bila izvzeta odpadna kovina iz lastne proizvodnje podjetja. Družba Hoogovens, ki je predstavljala konkurenco družbi SNUPAT, je odpa- dno kovino dobivala od druge družbe iz iste poslovne skupine, zato je Visoka oblast odločila, da je oproščena plačevanja dajatev glede odpadne kovine, saj je podana izjema lastne proizvodnje. Ko je družbi SNUPAT bila vloga za oprostitev plačevanja te dajatve v podobni situaciji zavrnjena, je ta od Visoke oblasti zahtevala, da odpravi odločbo, s katero je bila oprostitev zagotovljena družbi Hoogo- vens. Ker je Visoka oblast to zahtevo zavrnila, je o sporu moralo odločiti SEU.⁸⁹

Sodišče je najprej ugotovilo, da je bila oprostitev teh dajatev družbi Hoogovens nezakonita,⁹⁰ zato je bilo potrebno presoditi, ali bi Visoka oblast smela oz. celo morala odločitev odpraviti. V zvezi s tem poudari, da »načelo varovanja pravne varnosti, naj bo še tako pomembno, ne more biti absolutno varovano, pač pa je njegovo uporabo potrebno uravnotežiti z načelom zakonitosti. Odgovor na vpra- šanje, kateremu od teh dveh načel je potrebno dati prednost, je možno dobiti le ob primerjavi javnih in zasebnih interesov v vsaki zadevi posebej.«⁹¹ V konkretnem primeru je po eni strani bilo potrebno upoštevati interes družbe Hoogovens in predvsem njeno prepričanje v dobri veri, da ji teh dajatev ne bo potrebno plačati, temu pa je lahko prilagodila svoje poslovanje. Na drugi strani pa se kaže interes skupnosti po pravilnem delovanju sheme oprostitev, ki temelji na skupni odgovornosti vseh porabni- kov odpadne kovine. V tem oziru je potrebno zagotoviti, da druga podjetja ne bodo daljši rok finančno prizadeta zaradi oprostitve plačila teh dajatev enemu od njihovih konkurentov.⁹² Vendar pa sodišče tehtanja v tej zadevi ni opravilo sámo, pač pa je zadevo vrnilo Visoki oblasti z navodilom, naj pretehta navedene interese in v zadevi odloči. Visoka oblast je nato odpravila oprostitev ugodnosti, zato je sodni spor sprožila še družba Hoogovens.⁹³

SEU je v tem postopku potrdilo odločitev Visoke oblasti in ponovno poudarilo, da je pri tehtanju kolidirajočih interesov, na katerem temelji izbira med odpravo ali razveljavitvijo upravnega akta,

85 Prav tam, tč. 38 obrazložitve. Podobno stališče je izraženo tudi v sodbi SEU z dne 1. 6. 1961, Gabriel Simone proti Sodišču Evropskih skupnosti, št. 15/60. To stališče je v teoriji sicer kritizirano, saj iz njega ne izhaja niti zahteva po vzpostavitvi ustreznega prehodnega obdobja; glej S. J. Schønberg: LEGITIMATE EXPECTATIONS IN ADMINISTRATIVE LAW (2000), str.

97; in P. Craig: EUADMINISTRATIVE LAW (2018),str. 618.

87 Sodba SEU z dne 22. 3. 1961, S. N. U. P. A. T. proti Visoki oblasti Evropske skupnosti za premog in jeklo, št. 42 in 49/59.

88 Sodba SEU z dne 12. 7. 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken N. V. proti Visoki oblasti Evropske skupnosti za premog in jeklo, št. 14/61.

90 Sodba SEU z dne 22. 3. 1961, S. N. U. P. A. T. proti Visoki oblasti Evropske skupnosti za premog in jeklo, št. 42 in 49/59, tč.

79 in naslednje.

92 Prav tam.

93 Glej sodbo SEU z dne 12. 7. 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken N. V. proti Visoki oblasti Evropske skupnosti za premog in jeklo, št. 14/61.

(19)

- 13 -

potrebno upoštevati dejansko situacijo med udeleženimi strankami.⁹⁴ Ker v konkretnem primeru v času odločanja shema oprostitev ni več delovala, razveljavitev odločbe na noben način ne bi sanirala nastale nezakonitosti, zato je tudi po mnenju SEU v tej zadevi bila primernejša odprava.⁹⁵

Glede na vse povedano je torej pri vprašanju možnosti odprave nezakonite upravne odločbe po praksi SEU potrebno upoštevati naslednja 4 merila:⁹⁶

1. Poseganje v odločbo je preprečeno le v primeru, da je stranka dejansko imela legitimno pričako- vanje, da je odločba dokončno uredila zadevo. Legitimno pričakovanje se bo stranki pripisalo prej, če je nezakonitost odločbe težje odkriti, kot pa če je v neskladju z izrecno določbo predpisa ali temeljnim procesnim ali materialnim principom.⁹⁷ Zanimivo je, da SEU ne priznava legitimnega pričakovanja, če iz ravnanj stranke izhaja, da takega pričakovanja ni (recimo, ker odločitev izpod- bija v sodnem postopku).⁹⁸

2. Če legitimno pričakovanje je podano, mora upravni organ upoštevati način strankinega zanašanja na odločitev. Praviloma je pomembno, da se stranka na odločbo finančno zanese,⁹⁹ vendar je po- membnejša presoja posledic za stranko, če se odločitev odpravi. Če odprava za stranko večjih težav ne predstavlja (denimo ker je porabila šele 10 procentov dodeljene ji proizvodne kvote in lahko prilagodi svoje ravnanje na odpravo odločbe), je dopustna.¹⁰⁰

3. Nadalje je pri odločitvi potrebno upoštevati načelo zakonitosti. Večja, ko je nezakonitost upravne odločbe, večja naj bo verjetnost, da bo vanjo poseženo. Odločba, ki krši temeljne pravice oz.

pravice tretjih bo verjetneje odpravljena kot odločba z določenimi procesnimi pomanjkljivostmi ali napačno interpretacijo dvomljive pravne norme, pri kateri pa niso bili prizadeti nobeni interesi skupnosti ali interesi tretjih.¹⁰¹

4. Nazadnje je potrebno upoštevati še pretečen čas med odločbo in njeno odpravo. Odprava mora namreč vselej biti izvedena v razumnem roku. Ta je odvisen predvsem od zahtevnosti zadeve, kako težko je upravnemu organu ali stranki odkriti nezakonitost in kako hitro je bila stranka opo- zorjena na to, da bo odločba morda odpravljena.¹⁰²

3.2.3. SKLEPNO

SEU skozi svojo prakso vzpostavlja pomembne omejitve možnosti uprave posegati v zakonite upravne akte in (v milejši obliki) nezakonite upravne akte. Posebej strogim omejitvam je podvržena odprava takšnih aktov, medtem ko je vsaj načelno razveljavitev nezakonitega upravnega akta vselej dopustna.

96 Glej: S. J. Schønberg: LEGITIMATE EXPECTATIONS IN ADMINISTRATIVE LAW (2000), str. 98 do 101.

97 Primerjaj sodbo SEU z dne 16. 11. 1983, Thyssen AG proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. 188/82, tč. 11.

98 Sodba SEU z dne 3.3. 1982, Alpha Steel Ltd. proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. 14/81, tč. 11.

99 Primerjaj sodbo SEU z dne 22. 3. 1961, S. N. U. P. A. T. proti Visoki oblasti Evropske skupnosti za premog in jeklo, št. 42 in 49/59, tč. 87.

100 Sodba SEU z dne 3.3. 1982, Alpha Steel Ltd. proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. 14/81, tč. 35 – 37.

101 Primerjaj sodbo SEU z dne 17. 4. 1997, Henri de Compte proti Evropskemu parlamentu, št. C-90/95 P, tč. 39 obrazložitve, kjer je zaradi podeljenih finančnih sredstev zaposlenemu bil oškodovan zgolj evropski proračun, ne pa kakšna konkretna oseba, niti ni bila ogrožena skupnost kot celota. Drugačna je bila presoja v zadevah SNUPAT in Hoogovens, kjer je zaradi nezakonite odločbe lahko nastopila škoda za konkurenčni položaj drugih igralcev na trgu.

102 Glede na sodbo SEU z dne 26. 2. 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. 15/85, tč. 12 – 17 obrazložitve, je rok dveh let predolg. Rok nekaj tednov je po drugi strani praviloma treba šteti kot razumen; tako v sodbi SEU z dne 16. 10. 1996, Efisol SA proti Komisiji Evropskih skupnosti, št. T-336/94, tč. 34.

(20)

- 14 -

Pri tem se postavlja vprašanje, koliko je praksa SEU neposredno uporabljiva pri odločanju slovenskih upravnih organov. Sam menim, da je potrebno omejitve glede poseganja v upravne akte upoštevati vsaj v primerih, ko je s temi akti odločeno o zadevah s področja prava EU, saj v teh zadevah države članice zavezuje Listina EU o temeljnih pravicah skladno s prvim odstavkom njenega 51. člena, s tem pa tudi dolžnost zagotavljati subjektom ustavna jamstva (vsaj) v enaki meri, kot jih zagotavlja SEU.

4. IPS

SKOZI SLOVENSKO SODNO PRAKSO

4.1. P

RAKSA

U

STAVNEGA SODIŠČA

Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabšala, to je, poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu.¹⁰³ Vendar pa je varstvo zaupanja v pravo načelo in ne ena od ustavnih pravic, ki jim skladno s 15. členom Ustave gre strožje varstvo.¹⁰⁴

Vprašanju varovanja zaupanja v pravo pri IPS sicer Ustavno sodišče posebne pozornosti (še) ni po- svečalo, je pa starejša ustavnosodna praksa obravnavala vprašanje omejitev pri zakonskem določanju IPS. V zadevi U-I-121/97¹⁰⁵ je bilo obravnavano vprašanje naknadne uvedbe IPS zoper pravnomočne odločbe in poudarilo, da Ustava sicer dopušča odpravo, razveljavitev oz. spremembo pravnomočnih odločb, če jih predvideva zakon (158. člen Ustave), vendar pa mora zakon takšno pravno sredstvo predvideti pred izdajo odločbe.

Zanimivo je, da tudi sicer starejša ustavnosodna praksa v konfliktu med načelom zakonitosti in nače- lom varstva zaupanja v pravo pri IPS, daje prednost prvemu. Tako je Ustavno sodišče presojalo ustav- nost 105. člena Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju ZVojI),¹⁰⁶ ki v 105. členu določa, da je dokončno odločbo o pravicah po tem zakonu mogoče razveljaviti po nadzorstveni pravici, če je bil z njo prekršen materialni zakon v korist posameznika, najpozneje v petih letih od dokončnosti.

Ustavno sodišče je ugotovilo, da predstavljena ureditev ni v nasprotju z Ustavo. V zvezi s tem je navedlo, da načelo pridobljenih pravic ne more biti varovano močneje, kot to dopuščajo načela soci- alnih pravic, ki jih varuje to IPS. Ta načela se v konkretnem primeru kažejo tudi v pravičnosti in preprečevanju obremenjevanja javnih sredstev v korist posameznikov, ki do tega niso upravičeni.¹⁰⁷ Sodišče poseben pomen da dejstvu, da je v konkretnem primeru zakonodajalec predvidel le razveljavitev, ne pa tudi odprave teh odločb.¹⁰⁸

Kljub temu pa je v zadevi U-I-63/03¹⁰⁹ pri presoji ustavnosti ureditve obnove po ZUP z vidika dejstva, da napačna uporaba materialnega prava ni obnovitveni razlog, Ustavno sodišče poudarilo, da so IPS sicer tista pravna sredstva, ki omogočajo prevlado načela zakonitosti nad pravnomočnostjo, vendar je

103 Sklep US RS opr. št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993, tč. 3.

104 Prav tam.

105 Odločba US RS opr. št. U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997, tč. 42 do 46.

106 Zakon o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95, 62/96 - skl. US, 2/97 - odl. US, 19/97, 21/97 - popr., 75/97, 11/06 - odl. US, 61/06 - ZDru-1, 114/06 - ZUTPG, 5/08, 73/08, 53/09, 56/10, 57/11, 40/12 - ZUJF, 19/14, 21/18 - ZNOrg, 46/19, 174/20 - ZIPRS2122).

107 Odločba US RS opr. št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996, tč. 47.

108 Prav tam.

109 Sklep US RS opr. št. U-I-63/03 z dne 9. 9. 2004.