Lokalna skupnost in lokalna samouprava
Lokalna skupnost ni pravni pojem, je družbeni pojav. Lokalno skupnost ozna!ujemo za naravno skupnost, ki nastane na posameznem ožjem ozemlju kot posledica nujnosti uresni!evanja dolo!enih skupnih interesov ljudi, pogojenih s skupnim prebivanjem na tem obmo!ju. Sociološko gledano, so lokalne skupnosti družbene skupine, ki so se oblikovale zaradi dolgotrajnih družbenih procesov na dolo!enem zemljepisnem prostoru. Gre za bolj ali manj samostojne sklenjene enote, ki so nujno navezane na dolo!eno ožje obmo!je. Ljudje prebivajo in se združujejo z drugimi ljudmi na dolo!enem obmo!ju zaradi zadovoljevanja svojih skupnih potreb. Lokalna skupnost ima zagotovljene svoje teritorialne meje, središ!e, je multifunkcionalna in dolgotrajna (Vlaj 2001).
Avtor pravi, da je lokalna skupnost tista teritorialna skupnost, v kateri se na najnižji ravni pojavljajo dolo!ene skupne potrebe prebivalstva, ki jih je mogo!e reševati le skupno. Ozemeljska razsežnost lokalne skupnosti je lahko majhna ali velika. Drugi, zelo prepoznavni element lokalne skupnosti (poleg ozemeljske razsežnosti) so ljudje. Zapisali smo že, da jih v skupnost povezujejo potrebe.
Zadovoljevanje teh potreb zahteva dolo!ene dejavnosti, njihovo izvajanje pa je pogoj za nastanek dolo!ene organizacijske strukture. Ta nastane neodvisno od njene institualizacije, ali kot pravi avtor (prav tam), ta nastane, ali jo država prizna ali ne. Najožje lokalne skupnosti so tiste, v katerih imajo prebivalci dolo!en skupni interes, ki se kaže v zagotovitvi vseh razmer, ki omogo!ajo družbeno življenje na skupnem obmo!ju. To so potrebe s podro!ja družbenih zadev6, komunale7, gospodarstva itn. Povedano z drugimi besedami, lokalna skupnost mora biti sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge skladno z zakonom (Zakon o lokalni samoupravi 2007). Sociološka teorija deli lokalne skupnosti na mestne skupnosti in podeželske skupnosti, pojavljajo pa se mnoge dileme glede kriterijev razmejitve, kaj je mesto in kaj podeželje. Med merili za razmejitev najdemo gostoto naseljenosti dolo!enega ozemlja oziroma strnjenost naselja, velikost zaposlenih
6 To so potrebe, povezane z vzgojo in izobraževanjem – predšolska vzgoja in primarno, osnovnošolsko izobraževanje, zdravstvo, sociala, šport, kultura …
7 To so potrebe po preskrbi z vodo, s plinom, z elektriko, po ureditvi kanalizacije, javne razsvetljave, na!rtni rabi prostora, lokalnih komunikacijah, po dolo!enih skupnih prevoznih sredstvih …
po panogah, razvitost centralnih funkcij, ki ne lužijo samo krajevnim potrebam, idr. (Vlaj 2001).
V Sloveniji imamo glede razvoja lokalnih skupnosti, ob!in, dve diametralno nasprotni smeri in dve diametralno nasprotni filozofiji (Šmidovnik 2002, 2006).
V Evropi in tudi drugod po svetu se zmanjšuje število ob!in, pri nas, v Sloveniji, pa se pove!uje. V svetu velja, da zaradi !edalje števil!nejših in zahtevnejših nalog v upravnem, tehni!nem in v finan!nem smislu uspešno in kakovostno opravljajo le ve!je in bolje opremljene ob!ine. Pri nas dokazujemo ravno nasprotno: naloge samoupravne skupnosti lahko u!inkoviteje, kakovostneje in gospodarneje, zlasti pa bolj zavzeto in transparentno, opravljajo majhne ob!ine.
Leta 1994 smo namesto nekdanjih 60 dobili 147 ob!in. Leta 1998 se je njihovo število pove!alo na 192, !ez štiri leta na 193 in leta 2006 smo imeli že 210 ob!in. Na vsake štiri leta, !as pred lokalnimi volitvami, se pokažejo tendence po novih ob!inah. Šmidovnik (prav tam) utemeljuje rast števila ob!in pri nas z družbenimi spremembami po letu 1991. Razmišlja, da tedaj ni bilo !asa za priprave vsedržavnega študijskega projekta o reformi lokalne samouprave, ki bi temeljil na na!elih, po katerih naj bi se na novo teritorialno oblikovale ob!ine.
Temeljni elementi takega projekta (predvidene dejavnosti in pristojnosti ob!ine, potrebno minimalno število prebivalstva za racionalno opravljanje dolo!enih dejavnosti, potrebna finan!na sredstva, viri financiranja) zahtevajo sodelovanje razli!nih znanstvenih disciplin in strokovnjakov in trajajo po ve! let, hkrati pa je treba reformo izpeljati v zelo kratkem !asu, da ne moti poslovanja sistema. Pri nas za to ni bilo !asa in z zakonom smo zakonsko predpisali pogoje oziroma merila za ustanavljanje novih ob!in ter sprejeli dolo!bo o štiriletnem ciklu, v katerem se pred vsakimi ob!inskimi volitvami sproži ta postopek. S temi zakonskimi dolo!ili smo dobili ureditev, ki je v svetu unikatna. Teritorialna reforma lokalne samouprave ni stvar na študijskem projektu utemeljene enkratne državne akcije, ampak je to stalno potekajo! proces, ki se uresni!uje postopno, ki nima in ne more imeti nobenega koncepta in ne bo nikoli kon!ana (prav tam).
Lokalne skupnosti odlo!ajo s pomo!jo lokalne samouprave. Lokalna samouprava je torej na!in upravljanja javnih zadev, v katerem sodelujejo prebivalci dolo!ene teritorialne skupnosti, ki je ožja od države, posredno – z izvoljenimi predstavniki ali neposredno – sami. Lokalna samouprava je pravica lokalnih skupnosti, da samostojno, brez vmešavanja državnih oblasti urejajo dolo!en del javnih zadev. Lokalna samouprava je danes v mnogih deželah priznana kot pomembna politi!na vrednota (Vlaj 2001).
Tudi v Italiji lokalni samoupravi pripisujejo velik pomen. Zaradi upravnih namenov je razdeljena na 20 avtonomnih teritorialnih obmo!ij, ki jih imenujejo regije, vsaka od teh pa ima svojo lastno zakonodajno, administrativno in
finan!no mo!. Regije so nato razdeljene še na province, vsaka od teh pa je sestavljena iz mnogih ob!in, ki imajo vsaka svoje glavno mesto. Na ravni provinc in na ravni ob!in je administracija v rokah izbranih 'svetov' (Structures of education, vocational training and adult education systems in Europe 2008).
Zakonodajno oblast izvršujejo regionalni sveti. V vsaki regiji je ustanovljen svet avtonomne lokalne oblasti, ki sodeluje z regijami in lokalnimi oblastmi. Država ima izklju!no zakonodajno oblast nad dolo!enimi splošnimi pravili, npr. glede izobraževanja, regije pa imajo izklju!no zakonodajno oblast nad temami, ki niso izklju!no rezervirane za državne oblasti, kot je na primer poklicno izobraževanje in usposabljanje. Glede izobraževanja pa morajo regije spoštovati prej omenjeno avtonomijo šol, ki jim jo dodeli država (National summary sheets on education system in Europe and ongoing reforms 2009).
Kaj, kdaj in katere naloge (dejavnosti) organizirati, izvajati na podro!ju predšolske vzgoje
Ob!ina je kot temeljna lokalna skupnost zadolžena za »urejanje« predšolske vzgoje na svojem podro!ju na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Ur. list RS, 72/93). Iz dolo!il Zakona o vrtcih izhaja, da je država vse obveznosti glede ustanoviteljstva in financiranja predšolske vzgoje prenesla na ob!ine, hkrati pa ohranja v svoji domeni vse predpise in standarde, ki neposredno vplivajo na obveznosti, ki jih imajo ob!ine do vrtcev (Dev!i! 2005). V Italiji pa je predšolsko izobraževanje organizirano na treh razli!nih institucionalnih ravneh:
institucije, ki jih ustanovi in vodi država, lokalne oblasti ali zasebne organizacije (te so ve!inoma religiozne narave) (Organization of education system in Italy (2008/2009). Program predšolske vzgoje pa je pomemben del obi!nske politike, kar se še posebej kaže v visoki stopnji finan!ne podpore lokalne skupnosti (Community support and parental involvment 2009).
Lokalna skupnost v Sloveniji na!rtuje in uresni!uje naloge z razvojnimi programi, s projekti in prora!uni. Med take naloge sodita tudi organizacija in izvedba programa predšolske vzgoje. Zakon o vrtcih v svojem 2. !lenu poudarja, da so temeljne naloge vrtcev »pomo! staršem pri celoviti oskrbi za otroke, izboljšanje kvalitete življenja družin in otrok ter ustvarjanje pogojev za razvoj otrokovih telesnih in duševnih sposobnosti« (Uradni list RS, 12/1996).
Ker je predšolska vzgoja v vrtcih sestavni del vzgoje in izobraževanja, mora potekati po na!elih demokrati!nosti, pluralizma, avtonomnosti, strokovnosti in odgovornosti zaposlenih, enakih možnostih za otroke in starše, upoštevanja razli!nosti med otroki, pravice do izbire druga!nosti in ohranjanja ravnotežja med razli!nimi vidiki otrokovega telesnega in duševnega razvoja (prav tam) .
Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, Uradni list RS, 12/1996 in 23/1996) dolo!a v svojem 40. in 41. !lenu naloge lokalne skupnosti glede ustanavljanja javnih vrtcev, hkrati pa zakon dolo!a tudi pravila in kriterije za ustanovitev. Tako javne vrtce ustanavlja lokalna skupnost oziroma država po danih zakonskih kriterijih, merilih pa tudi pravilih8. V Italiji so pomembnejši zakoni vezani na predšolsko vzgojo: Zakon 59/1997, ki je vpeljal avtonomijo na šolski ravni in jo tudi ureja, Zakon 296 iz leta 2007, imenovan tudi finan!ni zakon, ki je odpravil pla!ilo vpisnine na predšolski stopnji, ter Uredba iz 31. julija 2007, ki je vpeljala smernice za kurikulum na predšolski ravni (Organization of education system in Italy 2008/2009). V Sloveniji so zlasti pravila, ki jih dolo!a svet javnega vrtca (katerega !lani so poleg zaposlenih in predstavnikov staršev tudi predstavniki lokalne skupnosti), lahko predpogoj kakovosti delovanja javnega vrtca. Ravnatelj vrtca (šole, !e je vrtec sestavni del šole) je torej tista klju!na oseba, »ki mora usklajevati med razli!nimi profesionalnimi, politi!ni in potrošniškimi vrednotami in pogledi, ki prežemajo ljudi« (Resman 1994: 128), in vzgojno-izobraževalni proces. Svet javnega vrtca Resman (prav tam: 236) uvrš!a med »strukture komunalnega šolskega upravljanja in vodenja«, katerega pristojnosti so na eni strani z zakonom dolo!ene (od zgoraj navzdol, od ministrstva), na drugi strani pa ima tudi dane dolo!ene pristojnosti odlo!anja o lokalni šolski (vzgojni) politiki in pomenijo na tej ravni neke vrste najvišjo šolsko oblast. Poleg sooblikovanja in skrbi za zagotavljanje pogojev uresni!evanja tudi lokalne politike predšolskega vzgajanja (javnega vrtca) ima svet tudi druge naloge, kot so: nastavljanje ravnatelja, finan!ne zadeve, investicije, pritožbe staršev, nadzor nad programom, regulacija dolo!ene zadeve (standardov, normativov in drugih predpisov), izvajanje stikov z ob!ani in lokalno oblastjo, predvsem v smislu soodgovornosti vseh !lanov, da se na lokalni ravni ti predpisi spoštujejo (prav tam: 238). Podobno kot svet javnega vrtca imajo v konceptu Reggio Emilia oblikovan t. i. vrt!evski odbor (La Consulta), v katerem sodelujejo starši, vrtec in lokalna skupnost, s to razliko, da ima njihov odbor pomemben vpliv tudi v lokalni politiki, ne le v politiki vrtca. Vloga staršev je podobna vlogi skupnosti, tj. na ravni celotnega vrtca in oddelka – od njih se pri!akuje, da sodelujejo v razpravah o vrt!evski politiki, skrbi za razvoj otrok ter pri na!rtovanju kurikuluma in vrednotenju. Ker je ve!ina staršev, vklju!no z materami, zaposlena, so sestanki zve!er, tako da vsi, ki želijo sodelovati, lahko to storijo (Community support and parental involvment 2009).
8 Javni vrtec ima lahko tudi pravila, ki jih sprejme svet javnega vrtca. S pravili se lahko urejajo vprašanja, ki so pomembna za opravljanje dejavnosti in poslovanje javnega vrtca (ZOFVI, Uradni list RS, št. 12-567/1996, popr. 23/1996, 43. !len).
Vzgojno-varstveni zavod je namensko organiziran »sistem«. Ker z namenom odgovarjamo na vprašanje, »zakaj«, je torej namen poslovanja zavoda vedno postavljen od zunaj (države, lokalne skupnosti). Pu!ko (2000) pravi, da je namen poslovanja zavoda (javnega podjetja) ubeseden v poslanstvu, ki ga nosi, se pravi, da se poslanstvo nanaša na sorazmerno trajne namene (varstvo in vzgoja predšolskih otrok). Iz poslanstva pa nato izpeljemo cilje: kaj želimo oziroma kaj moramo dose!i, da bi bolj dosledno, na!rtno in smotrno uresni!evali poslanstvo (Rejc in Pevcin 2001).