V Sloveniji je sistem javnih financ od osamosvojitve dalje, tj. od leta 1991, doživljal nenehne spremembe. Celovita reforma na področju urejanja javnih financ pa je bila uvedena z ZJF leta 1999. Sprejeti zakon je »omogočil uresničevanje reforme upravljanja z javnimi financami, ki predstavlja eno izmed orodij za okrepitev konkurenčnosti slovenskega gospodarstva ob vstopu v evropske povezave.« (Dorić, 2007, str. 29).
1 Direktiva Sveta 2011/85/EU je eden od šestih zakonodajnih ukrepov (bolje poznanih kot »šesterček« oz. angl.
six pack), ki so dopolnili Pakt za stabilnost in rast po izbruhu krize leta 2008.
ZJF predstavlja sistemski oz. temeljni proračunski zakon na področju urejanja javnih financ, v nekaterih določbah pa napotuje uporabnike tudi na uporabo nekaterih podzakonskih predpisov (pravilniki, uredbe, odredbe, navodila, akti idr.), ki jih praviloma izdaja minister za finance:
− Odredba o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov;
− Pravilnik o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov;
− Uredba o standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev;
− Navodilo o pripravi finančnih načrtov posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov;
− Navodilo o pripravi zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologije za pripravo poročila o doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna;
− in drugi.
Osmo poglavje ZJF (89.–95. člen) je namenjeno računovodstvu, ki v osnovi določa, da računovodstvo opravlja plačila, tekoče ureja, zajema, knjigovodsko evidentira in sporoča podatke, pripravlja obvezne računovodske izkaze, izvaja računovodski nadzor in nadzor nad izpolnjevanjem terjatev, plačevanjem obveznosti ter arhivira izvirnike knjigovodskih listin.
Za podrobnejša pravila računovodenja pa se ZJF sklicuje na Zakon o računovodstvu (v nadaljevanju ZR), Ur. l. RS, št. 23/1999, kjer so določena osnovna pravila knjigovodenja.
Podobno kot ZJF je bil tudi ta zakon sprejet leta 1999 in se uporablja od leta 2000 dalje.
ZR ureja vodenje poslovnih knjig ter izdelavo letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in pravne osebe javnega in zasebnega prava, ki ne vodijo poslovnih knjig na podlagi zakona o gospodarskih družbah, zakona o gospodarskih javnih službah in zakona o društvih (1. člen ZR). Področje računovodstva poleg ZR predstavljajo še nekateri drugi podzakonski predpisi oz. podzakonski akti:
− Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava;
− Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava;
− Pravilnik o sestavljanju letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava;
− Navodilo za uskladitev računovodskih evidenc za uporabnike enotnega kontnega načrta z zakonom o računovodstvu;
− Pravilnik o pripravi konsolidirane premoženjske bilance države in občin;
− in drugi.
ZJF in ZR tako predstavljata temeljna zakona, ki urejata poslovanje z javnimi financami v okviru javnega sektorja. V javnem sektorju se poleg teh za primere, ki niso predvideni in določeni v omenjenih zakonih in podzakonskih predpisih, uporabljajo tudi mednarodni in slovenski računovodski standardi (v nadaljevanju SRS) (Jovanović, 2015).
ZJF se je v vmesnem obdobju sicer nekajkrat spremenil, nekatere njegove določbe pa so prenehale veljati zaradi sprejema druge zakonodaje, saj je preteklo obdobje zaznamoval velik napredek na različnih področjih urejanja sistema javnih financ v Sloveniji in tujini.
Javnofinančne nestabilnosti so namreč tudi v evrskem območju zahtevale okrepitev javnofinančne discipline in boljšo preglednost proračunskega načrtovanja (Vlada RS, 2017).
Za namen stabilizacije javnih financ je Slovenija v letu 2013 sprejela Ustavni zakon o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije (UZ148), Ur. l. RS, št. 47/2013. To pomeni, da se je država na ustavni ravni zavezala, da bodo prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ali pa bodo prihodki presegali izdatke, pri čemer se lahko od tega ustavnega načela začasno odstopi le v za državo izjemnih okoliščinah.
Slovenija je v letu 2015 na podlagi omenjene spremembe Ustave z dvotretjinsko večino sprejela tudi Zakon o fiskalnem pravilu (v nadaljevanju ZFisP), Ur. l. RS, št. 55/2015, ki podrobneje določa izvedbo 148. člena Ustave in vsebuje temeljna načela upravljanja z javnimi financami na ravni celotnega sektorja država (Vlada RS, 2017). Poleg tega ZFisP na novo določa vlogo državnega zbora v načrtovanju javnofinančne porabe. V skladu z omenjenim zakonom je tako državni zbor vključen v pripravo načrta javnofinančne porabe za naslednje triletno obdobje že od samega začetka, ko postavi ključne javnofinančne okvire, ki jih je treba zasledovati pri javnofinančnem načrtovanju. Zakon določa dva ključna cilja, in sicer: ciljni saldo sektorja država kot celote in posamezne blagajne javnega financiranja ter najvišji možni obseg izdatkov za sektor država in posamezne blagajne (MF, 2019a).
Na podlagi smernic evropske zakonodaje in sprejete slovenske zakonodaje je MF leta 2016 pripravilo novi predlog ZJF, ki bi nadomestil prejšnjega iz leta 1999. Ne glede na sprejeto zakonodajo, v kateri je večina določb Direktive Sveta 2011/85/EU v zvezi s proračunskimi okviri držav članic že bila implementiranih, je bilo treba dokončno implementacijo izvesti v predlaganem zakonu. Zakon je bilo treba v določenih segmentih slovenske ureditve prilagoditi pravnemu redu EU in obenem določiti pravila za zagotovitev finančne discipline, nadzorovane rasti javnofinančnih izdatkov ter posledično srednjeročnega doseganja uravnoteženega javnofinančnega salda. V predlogu novega zakona ZJF so bila tako določena tudi nekatera strožja pravila. Zaradi velikega števila nasprotovanj predlogu zakona je bilo treba od nameravane celovite ureditve zakona odstopiti (MF, 2019a).
Vlada RS je tako 28. februarja 2018 sprejela Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF-H), Ur. l. RS, št. 13/2018. S predlaganimi spremembami in dopolnitvami zakona je vlada želela vzpostaviti v prvi vrsti vzdržne javne finance. V ta namen novelirani ZJF-H na novo določa obveznost srednjeročnega načrtovanja fiskalne
politike, obenem pa je v svoj pravni red določil tudi prenos omenjene direktive (MF, 2019a).
Dejstvo, da je Slovenija uskladila svoj pravni red z direktivo, je med drugim pomenilo pomemben korak pri uvedbi pravne podlage za pripravo in celovito poročanje javnofinančnih podatkov na ravni celotnega sektorja država.