Vir: Prirejeno po MF (2019b).
V bilanci prihodkov in odhodkov (A bilanca) se izkazujejo tokovi javnofinančnih prihodkov in odhodkov. Javnofinančni prihodki se na podlagi ekonomske klasifikacije in metodologije GFS 1986 razvrščajo v šest osnovnih skupin prihodkov: davčni in nedavčni prihodki (tekoči prihodki), kapitalski prihodki, prejete donacije, transferni prihodki in prejeta sredstva iz EU. Na strani javnofinančnih odhodkov pa ekonomska klasifikacija razlikuje naslednjih pet osnovnih skupin odhodkov: tekoči odhodki, tekoči transferi,
PRILIVI IZDATKI
71 Nedavčni prihodki 41 Tekoči transferi
72 Kapitalski prihodki 42 Investicijski odhodki
73 Prejete donacije 43 Investicijski transferi
74 Transferni prihodki 45 Plačila sredstev v proračun EU 78 Prejeta sredstva iz EU
75 Prejeta vračila danih posojil in prodaja kapitalskih deležev
44 Dana posojila in povečanje kapitalskih deležev 750 Prejeta vračila danih posojil 440 Dana posojila 751
442 Poraba sredstev kupnin iz naslova privatizacije
443 Povečanje namenskega premoženja Prejeta minus dana posojila in spremembe kapitalskih deležev
C. Račun
investicijski odhodki, investicijski transferi in plačila sredstev v proračun EU, kot je prikazano na sliki 5. Saldo bilance prihodkov in odhodkov je izkazan kot proračunski presežek v primeru ko celotni prihodki, realizirani v posameznem proračunskem obdobju, presegajo celotne odhodke tega obdobja. V nasprotnem primeru pa je saldo bilance izkazan kot proračunski primanjkljaj (MF, 2017).
Račun finančnih terjatev in naložb (B bilanca) zajema tokove izdatkov, ki za državo nimajo značaja odhodkov (tj. nepovratno danih sredstev), pač pa imajo bodisi značaj danih posojil bodisi finančnih naložb oz. kapitalskih vlog države v podjetja, banke ali druge finančne institucije (MF, 2017).
Bistvena značilnost računa financiranja (C bilanca) pa je ta, da je ta račun namenjen zgolj za pasivno likvidnostno uravnavanje, tj. zagotavljenje finančnih sredstev za pokrivanje skupnega primanjkljaja ter za odplačila glavnic dolga v tem računu, oz. plasiranje finančnih presežkov (Čok, Stanovnik, Cirman, Prevolnik-Rupel & Rant, 2009).
Na spletni strani MF (brez datuma b) se objavljajo mesečni javnofinančni podatki po nacionalni metodologiji za štiri blagajne javnih financ in konsolidirano bilanco javnega financiranja, ki zajema bilanco vseh štirih javnih blagajn v celoti, pri čemer konsolidacija pomeni izločitev transfernih tokov med posameznimi blagajnami javnega financiranja.
3.2 Metodologija GFS 2014
Leta 2014 je stopila v veljavo posodobljena metodologija MDS – GFS 2014, ki je nadgradila prejšnji dve različici metodologij in predstavlja velik napredek na področju spremljanja in priprave javnofinančne statistike. V namene vzpostavitve »sistema«, ki bi omogočal celovitejši pregled nad delovanjem države in popolnejšo analizo celotnega sektorja država, je MDS izdal najnovejši priročnik javnofinančne statistike z naslovom »Government Finance Statistics Manual 2014« – v nadaljevanju GFSM 2014 (Wickens, 2018, str. 3).
Priročnik nadgrajuje predhodne statistične smernice oz. priporočila iz leta 1986 in 2001 ter določa načela ekonomskega in statističnega poročanja podatkov, ki jih je treba upoštevati pri zbiranju statistike.
Ta metodologija se lahko uporablja za obravnavo oz. analiziranje operacij na določeni ravni države, transakcijami med ravnmi države, ali širše – javnim sektorjem. Zasnovana je tako, da zagotavlja statistične podatke, ki omogočajo oblikovalcem politike in analitikom proučitev razvoja finančnih operacij, finančnega položaja države ter tudi ocenjevanja likvidnosti. GFS metodološki okvir daje povzetek informacij o splošni uspešnosti in finančnem stanju sektorja država ali javnega sektorja z uporabo t. i. izravnalnih postavk, kot so na primer: operativni presežek/primanjkljaj, neto posojanje/izposojanje in neto sprememba vrednosti (premoženja). Te izravnalne postavke so opredeljene in merjene znotraj integriranega in celovitega okvira poročanja GFS (IMF, 2014, str. 3).
Naslednja novost je tudi popolna skladnost metodologije z revidiranim sistemom nacionalnih računov SNA 2008 ter hkrati tudi z evropskim sistemom računov ESA 2010.
Definicije in opisi institucionalnih enot so v celoti skladni z definicijami in opisi, opredeljenimi v SNA 2008. V okviru te metodologije se upošteva tudi sektorska razvrstitev enot v sektor država, in sicer na podlagi klasifikacije institucionalnih sektorjev, kot je opredeljeno v ESA 2010. Med drugim pa metodologija zagotavlja tudi večjo usklajenost z mednarodnimi računovodskimi standardi za javni sektor.
V nadaljevanju me zanima, kakšne so razlike med starejšo različico metodologije, na kateri je zasnovan slovenski sistem javnih financ, in revidirano metodologijo GFS 2014. Z odkrivanjem in razumevanjem razlik med eno in drugo metodologijo bom v analizi lažje opredelila, komentirala oz. kritično ovrednotila statistični proces pretvorbe podatkov iz nacionalne metodologije v metodologijo, skladno z GFS 2014.
3.3 Razlike med metodologijama GFS 1986 in GFS 2014
Države so tradicionalno vodile svojo statistiko računov države na podlagi denarnega toka, kot je to tudi določal analitični okvir priročnika statistike državnih financ iz leta 1986. Od sredine 90-ih let prejšnjega stoletja pa je z razvojem računovodstva in pomena fiskalnega analiziranja podatkov postalo pomembno tudi izkazovanje tokov po načelu nastanka dogodka (obračunsko načelo). Analitični okvir iz leta 2001 (GFSM 2001) in njegov naslednik GFSM 2014 že odražata ta razvoj ter tako omogočata prikaz fiskalnih podatkov v obliki izkazov medsebojno povezanih transakcij, ki vključujejo vse ekonomske tokove in stanja znotraj bilanc sektorja država (Wickens, 2018, str. 3). IMF (2014, str. 5–6) v svojem priročniku GFSM 2014 navaja naslednje ključne razlike med metodologijama GFS 1986 in GFS 2014:
− Pokritost/zajetje podatkov: okvir GFS 2014 predstavlja sektor država na osnovi opredelitve institucionalnih enot skladne s SNA 2008. Za zajem javnofinančnih transakcij in ekonomskih dogodkov, ki se odvijajo zunaj sektorja država, bi prav tako lahko uporabili revidiran okvir GFS, ki se uporablja tudi pri zbiranju statistike za celotni javni sektor in njegove podsektorje, medtem ko zajetje podatkov pri GFS 1986 temelji na funkcionalni podlagi, kjer celotni podatki države vključujejo vse relevantne transakcije katerihkoli enot, ki opravljajo funkcijo države; to pomeni, da so nekatere transakcije enot širšega javnega sektorja (ki opravljajo funkcijo države) lahko vključene v podatke sektorja država, za razliko od GFS 2014, ki dosledno izloča iz okvira vplive transakcij drugih enot izven sektorja država.
− Osnova beleženja ekonomskih dogodkov: GFS 2014 beleži ekonomske tokove na podlagi nastanka poslovnega dogodka, obenem pa ohranja tudi tradicionalno poročanje po načelu denarnega toka; medtem ko GFS 1986 temelji izključno na beleženju transakcij ob prejemu ali v trenutku izplačila denarnih sredstev.
− Bilance stanja: okvir GFS 2014 se nanaša na popolne bilance stanja z vsemi postavkami stanj nefinančnih in finančnih sredstev, obveznosti in neto vrednosti. Medtem ko GFS 1986 poroča o postavkah stanj le nekaterih finančnih obveznostih.
− Integracija (povezovanje) tokov in postavk stanj: celovito beleženje transakcij in drugih ekonomskih tokov omogoča popolno integracijo ekonomskih tokov in stanj ter uskladitev razlik (angl. reconciliation) med otvoritvenimi in zaključnimi bilancami, medtem ko pri GFS 1986 takšna uskladitev postavk stanj finančnih obveznosti ni mogoča brez zbiranja dodatnih informacij.
− Analitični okvir: novejši okvir GFS vključuje več t. i. izravnalnih postavk, medtem ko okvir GFS 1986 ponazarja le eno izravnalno postavko (tj. presežek/primanjkljaj).
Upoštevanje več možnih izravnalnih postavk omogoča temeljitejšo analizo operacij sektorja država ali celo širšega javnega sektorja, kot je to mogoče ob upoštevanju enega samega merila.
− Usklajenost med metodologijami: povezava med novejšo metodologijo GFS in drugimi makroekonomskimi spremenljivkami nakazuje na boljšo usklajenost metodologije s SNA 2008, med katerima tudi sicer nastopajo določene razlike zaradi različnih analitičnih namenov prikazovanja različnih nizov podatkov, a obstajajo v novejši različici pravila GFS, ki omogočajo večjo usklajenost v naboru statističnih podatkov za zagotavljanje doslednosti in skladnosti. Poleg tega zagotavlja novejši metodološki okvir GFS večjo usklajenost z (mednarodnimi) računovodskimi standardi, saj v statistiko poročanja podatkov vpeljuje obračunsko načelo.
V povezavi z različnimi analitičnimi okviri primerjanih metodologij velja poudariti tudi revidirano shemo računov klasifikacijskega sistema GFS 2014. Klasifikacijska sistema omenjenih metodologij med seboj namreč nista popolnoma skladna za primerjavo. Če želimo primerjati podatke javnofinančne statistike, moramo dobro poznati vsebino enega in drugega sistema. Slika 6 nazorno prikazuje razmerje med klasificiranjem zajetih transakcij po GFS 1986 in GFS 2014. Nekatere glavne klasifikacijske razlike, ki jih Wickens (2018, str. 5–6) izpostavlja v svoji raziskavi z naslovom »Classification of the GFSM 1986 Data to the GFSM 2014 Framework«, so naslednje:
- prihodki po GFS 2014 so obravnavani enako kot skupaj prihodki po GFS 1986, z izjemo prodaje nefinančnih sredstev (tj. odtujitev/prodaja oz. dezinvesticija), ki se po novejšem klasifikacijskem sistemu obravnavajo ločeno od kategorije prihodkov, v starejši različici GFS 1986 pa so razvrščeni med prihodki, in sicer kapitalskimi prihodki;
- odhodki po GFS 2014 so obravnavani enako kot skupaj odhodki po GFS 1986, z izjemo neto nakupa in gradenj nefinančnih sredstev (tj. pridobitev/nakup oz. investicija), ki se po novejšem klasifikacijskem sistemu obravnavajo ločeno od kategorije odhodkov, v starejši različici GFS 1986 pa so razvrščeni med odhodki, in sicer investicijskimi odhodki;
- prejeta posojila zmanjšana za dana posojila in spremembe kapitalskih deležev kot obravnavano po GFS 1986, se po novejšem sistemu razvrščajo v sklopu neto povečanja
finančnih sredstev, ker v večji meri zajemajo transakcije finančnih računov; če pa te transakcije (po vsebini) nimajo značaja finančnih transakcij, so prikazane v sklopu nefinančnih računov;
- neto financiranje po GFS 1986 je sestavljeno iz dveh glavnih komponent, in sicer:
finančnih sredstev, pridobljenih za likvidnostne namene, ter obveznosti; na drugi strani je sprememba finančnih sredstev na računih, depozitih, obveznicah za zagotavljanje likvidnosti po GFS 2014 enaka neto pridobitvam finančnih sredstev, obveznosti, ki sestavljajo skupno neto zadolževanje in pomenijo neto prevzem obveznosti.
Slika 6: Splošni pregled osnovnih razlik med klasifikacijskima sistemoma računov po GFS