UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Diplomsko delo
ANALIZA FINANČNEGA POSLOVANJA IZBRANIH OBČINSKIH JAVNIH ZAVODOV V ČASU COVID-19
PANDEMIJE
Vesna Podkoritnik
Ljubljana, avgust 2021
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Diplomsko delo
ANALIZA FINANČNEGA POSLOVANJA IZBRANIH OBČINSKIH JAVNIH ZAVODOV V ČASU COVID-19 PANDEMIJE
Kandidatka: Vesna Podkoritnik Vpisna številka: 04044996
Študijski program: Univerzitetni študijski program Upravljanje javnega sektorja 1.
stopnja
Mentorica: doc. dr. Tatjana Stanimirović
Ljubljana, avgust 2021
iii
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA
Podpisana Vesna Podkoritnik, študentka univerzitetnega študijskega programa Upravljanje javnega sektorja prve stopnje, z vpisno številko 04044996, sem avtorica diplomskega dela z naslovom: »Analiza finančnega poslovanja izbranih občinskih javnih zavodov v času Covid- 19 pandemije.«
S svojim podpisom zagotavljam, da:
- je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,
- sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili.
- sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili,
- sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu,
- se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne — kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,
- se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,
- je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU.«
Diplomsko delo je lektorirala: Katarina Maček, mag. prof. geo in mag. prof. soc
Ljubljana, avgust 2021 Podpis avtorice:
v
POVZETEK
V času Covid-19 pandemije, ki se je v Sloveniji začela marca 2020 je bil poleg gospodarstva na udaru tudi javni sektor. Javni zavodi so kot posredni proračunski uporabniki ter določeni uporabniki enotnega kontnega načrta v večji meri odvisni od finančnih sredstev, ki jih prejmejo od njihovih ustanoviteljev – občin. V diplomskem delu smo se osredotočili na javni sektor in sicer na pet izbranih občinskih javnih zavodov, na podlagi katerih smo analizirali finančno poslovanje v času Covid-19 pandemije. Izbrani občinski javni zavodi, ki smo jih obravnavali delujejo na področju kulture, športa in turizma v Savinjski regiji. Cilj diplomskega dela je analiza poslovanja občinskih javnih zavodov v občinah Dobrna, Rogaška Slatina, Šmarje pri Jelšah, Vransko in Žalec za leto 2020 v primerjavi z letom 2019. Posledice Covid-19 pandemije so se v javnih zavodih kazale kot odpovedane kulturne prireditve, gledališki abonmaji, športni dogodki, turistični izleti v sosednje občine, in podobno.
Osredotočili smo se na občinske javne zavode, zato je bil namen diplomskega dela raziskati, kateri dogodki so bili v izbranih občinskih javnih zavodih odpovedani ter kako je to vplivalo na finančno-računovodsko poslovanje samih zavodov. Naredili smo analizo oziroma primerjavo prihodkov, odhodkov ter poslovnega izida v izbranih občinskih javnih zavodih med letoma 2019 in 2020 ter raziskali koliko in katere načrtovane aktivnosti izbrani občinski javni zavodi niso izvedli, glede na načrtovane aktivnosti.
Ključne besede: Javni zavod, javna služba, finančno poslovanje, Covid-19 pandemija, računovodstvo, letno računovodsko poročilo, poslovno poročilo
vi
ABSTRACT
ANALYSIS OF FINANCIAL OPERATIONS OF SELECTED MUNICIPAL PUBLIC INSTITUTIONS DURING THE COVID-19 PANDEMIC
During the Covid-19 pandemic, which in Slovenia began in March 2020, in addition to the economy, the public sector was also under attack. Public institutions, as indirect budget users and certain users of the single chart of accounts, are largely dependent on the financial resources they receive from their founders - municipalities. In the thesis, we focused on the public sector, namely on five selected municipal public institutions, on the basis of which we analyzed the financial operations during the Covid-19 pandemic. The selected municipal public institutions that we discussed operate in the field of culture, sports and tourism in the Savinjska region. The aim in the thesis is to analyze the operations of municipal public institutions in the municipalities of Dobrna, Rogaška Slatina, Šmarje pri Jelšah, Vransko and Žalec for year 2020 compared to 2019. The consequences of the Covid- 19 pandemic in public institutions appeared as canceled cultural events, theater subscriptions, sporting events, tourist trips to neighboring municipalities, etc. We focused on municipal public institutions, so the purpose of the thesis work was to investigate which events were canceled in selected municipal public institutions, and how this affected the financial and accounting operations of the institutions themselves. We made an analysis of revenues, expenditures and profit or loss in selected municipal public institutions between year 2019 and 2020, and investigated how many and which planned activities the selected municipal public institutions did not carry out, according to the planned activities.
Keywords: Public Institution, Public Service, Financial Operations, Covid-19 Pandemic, Accounting, Annual Financial Report, Business Report
vii
KAZALO
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA ... iii
POVZETEK ... v
ABSTRACT ... vi
KAZALO ...vii
KAZALO PONAZORITEV ...ix
KAZALO GRAFIKONOV ...ix
KAZALO TABEL ...ix
SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV ... x
1 UVOD ... 1
2 JAVNI ZAVOD ... 4
2.1 POSLOVANJE JAVNEGA ZAVODA ... 7
2.2 FINANCIRANJE JAVNEGA ZAVODA ... 9
2.3 PREDSTAVITEV IZBRANIH OBČIN ... 10
2.4 IZBRANI OBČINSKI JAVNI ZAVODI ... 12
3 FINANČNO POSLOVANJE OBČINSKIH JAVNIH ZAVODOV ... 18
3.1 RAČUNOVODENJE IN FINANCE V JAVNIH ZAVODOV ... 18
3.2 VODENJE IN ZAKLJUČEVANJE POSLOVNIH KNJIG ... 20
3.3 LETNO RAČUNOVODSKO POROČILO in POSLOVNO POROČILO ... 21
4 RAZISKAVA ... 23
4.1 PRIHODKI IZ JAVNE SLUŽBE IN PRIHODKI IZ TRŽNE DEJAVNOSTI ... 25
4.2 CELOTNI ODHODKI V IZBRANIH JAVNIH ZAVODIH ... 27
4.3 STROŠKI MATERIALA, DELA IN STORITEV ... 29
4.4 ANALIZA POSLOVNEGA IZIDA IZBRANIH JAVNIH ZAVODOV ... 34
5 REALIZACIJA NAČRTA IZVEDBE AKTIVNOSTI GLEDE NA PLAN ... 35
5.1 IZVEDENI IN NEIZVEDENI NAČRT V ZKTŠ DOBRNA ... 35
5.2 IZVEDENI IN NEIZVEDENI NAČRT V JZTK ROGAŠKA SLATINA ... 37
5.3. IZVEDENI IN NEIZVEDENI NAČRT V TŠM ŠMARJE PRI JELŠAH ... 39
5.4 IZVEDENI IN NEIZVEDENI NAČRT V ZKTŠ VRANSKO ... 41
5.5 IZVEDENI IN NEIZVEDENI NAČRT V ZKŠT ŽALEC ... 43
viii
5.6 COVID-19 PANDEMIJA V JAVNIH ZAVODIH ... 45
6 PREVERJANJE RAZISKOVALNIH VPRAŠANJ ... 47
7 ZAKLJUČEK ... 50
LITERATURA IN VIRI ... 52
ix
KAZALO PONAZORITEV KAZALO GRAFIKONOV
Grafikon 1: Prikaz prihodkov v izbranih občinskih javnih zavodih v letih 2019 in 2020 ... 26
Grafikon 2: Prikaz odhodkov v izbranih občinskih javnih zavodih v letih 2019 in 2020... 28
Grafikon 3: Prikaz stroškov materiala, dela in storitev v ZKTŠ Dobrna ... 30
Grafikon 4: Prikaz stroškov materiala, dela in storitev v JZTK Rogaška Slatina... 30
Grafikon 5: Prikaz stroškov materiala, dela in storitev v TŠM Šmarje pri Jelšah ... 31
Grafikon 6: Prikaz stroškov materiala, dela in storitev v ZKTŠ Vransko ... 32
Grafikon 7: Prikaz stroškov materiala, dela in storitev v ZKŠT Žalec ... 32
KAZALO TABEL
Tabela 1: Profitni in neprofitni, javni in zasebni sektor ... 6Tabela 2: Predstavitev izbranih občin ... 11
Tabela 3: Predstavitev ZTŠK Dobrna ... 12
Tabela 4: Predstavitev JZTK Rogaška Slatina ... 13
Tabela 5: Predstavitev Zavoda za turizem, šport in mladino Šmarje pri Jelšah ... 14
Tabela 6: Predstavitev Zavoda za kulturo, turizem in šport Vransko ... 15
Tabela 7: Predstavitev Zavoda za kulturo, šport in turizem Žalec ... 16
Tabela 8: Prikaz prihodkov v izbranih občinskih javnih zavodih v letih 2019 in 2020 ... 25
Tabela 9: Prikaz odhodkov v izbranih občinskih javnih zavodih v letih 2019 in 2020 ... 27
Tabela 10: Prikaz stroškov materiala, dela in storitev v izbranih občinskih javnih zavodih v letih 2019 in 2020 ... 29
Tabela 11: Predstavitev poslovnega izida v izbranih občinskih javnih zavodih v letih 2019 in 2020 ... 34
Tabela 12: Izvedeni in neizvedeni program v letu 2020 - ZTŠK Dobrna ... 36
Tabela 13: Izvedeni in neizvedeni program v letu 2020 v JZTK Rogaška Slatina ... 38
Tabela 14: Izvedeni in neizvedeni program v letu 2020 - TŠM Šmarje pri Jelšah ... 40
Tabela 15: Izvedeni in neizvedeni program v letu 2020 - ZKTŠ Vransko ... 42
Tabela 16: Izvedeni in neizvedeni program v letu 2020 - ZKŠT Žalec ... 44
x
SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV
AJPES Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve JZTK Javni zavod za turizem in kulturo
JZ TŠM Javni zavod za turizem, šport in mladino
RS Republika Slovenija
ZGD-1 Zakon o gospodarskih družbah ZGJS Zakon o gospodarskih javnih službah ZKŠT Zavod za kulturo, šport in turizem ZKTŠ Zavod za kulturo, turizem in šport
ZJF Zakon o javnih financah
ZPIS Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje
ZR Zakon o računovodstvu
ZUODNO Zakon o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij ZVNDN Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami
ZZ Zakon o zavodih
ZZZS Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije
1
1 UVOD
V Sloveniji je od marca 2020 javno življenje popolnoma podrejeno zdravstveni krizi, ki je posledica Covid-19 pandemije. Kljub temu, da je stanje v zdravstvenem družbenem podsistemu pod največjim udarom, trpijo tudi druga področja v državi. Politične odločitve pogojene z epidemiološkimi razmerami so močno vplivale na počutje prebivalcev v državi, poleg tega pa močno zamajale gospodarstvo ter poslovanje državnih institucij.
Covid-19 pandemija je vplivala tako na poslovanje v gospodarstvu oziroma v zasebnem sektorju kot tudi na poslovanje organov v javnem sektorju. Poleg državnih organov so bili na udaru tudi organi samoupravne lokalne skupnosti (občine) ter tudi vsi zavodi, katerih ustanoviteljice so občine. Gre za občinske javne zavodove, ki so posredni proračunski uporabniki ter določeni uporabniki enotnega kontnega načrta, kar pomeni da računovodstvo vodijo po načelu nastanka poslovnega dogodka (Zakon o računovodstvu).
Rezultat je vsakoletno letno poročilo, ki je sestavljeno iz bilance stanja, izkaza prihodkov in odhodkov (po nastanku dogodka ter po načelu denarnega toka), pojasnil k izkazom ter poslovnega poročila. Zlasti je za javne zavode pomembna določba, da mora biti v poslovnih knjigah in računovodskih poročilih ločeno spremljanje prihodkov in odhodkov za izvajanje javne službe ter prihodkov in odhodkov iz tržne dejavnosti. Z vidika proračunskega računovodstva pa velja, da morajo občinski javni zavodi svoje finančne načrte z dodanimi programi dela posredovati ustanovitelju - občinski upravi. Prihodke in odhodke javni zavodi beležijo po ekonomski klasifikaciji, upoštevajoč enotni kontni načrt, poleg tega pa morajo biti finančni načrti primerljivi z letnimi poročili na podlagi obrazcev za računovodske izkaze.
Javni zavodi so prvotno ustanovljeni za razvoj in doseganje celovitega kulturnega, športnega in turističnega področja v posameznih občinah. Z Zakonom o zavodu, Zakonom o uresničevanju javnega interesa za kulturo, Zakonom o varstvu kulturne dediščine ter Zakonom o športu je določeno, kaj je potrebno za samo ustanovitev in delovanje javnega zavoda na področju kulture, športa in turizma. Omenjeni zakoni so pravna podlaga za nastanek občinskega odloka za ustanovitev javnega zavoda. V odloku so zapisane statusne določbe, organiziranost zavoda, kateri so organi zavoda, finančno poslovanje zavoda, viri in način pridobivanja sredstev za delovanja javnega zavoda, ter nazadnje odgovornosti in obveznosti zavoda. Program, ki ga izvajajo izbrani občinski zavodi je v javnem interesu ter je v največji meri financiran s sredstvi proračuna občin ustanoviteljic, del sredstev zavodi prejmejo s sredstvi drugih proračunov – ministrstva, fundacij, velik pomen na njihov finančni načrt pa imajo tudi nejavni prihodki javne službe v obliki sponzorstva in donacij.
Javni zavodi izvajajo tudi tržno dejavnost, ki mora biti v skladu z odlokom o ustanovitvi javnega zavoda.
2
Zaradi Covid-19 pandemije se je v letu 2020 v Sloveniji spremenilo marsikaj - tako v javni kot zasebni sferi. Poleg ustavitve gospodarstva so se posledice Covid-19 pandemije kazale kot odpovedane kulturne prireditve, gledališki abonmaji, športni dogodki, turistični izleti v sosednje občine in podobno. Glede na to, da so bile posledice gospodarske zmanjšane aktivnosti ovrednotene in javno predstavljene, želimo v diplomskem delu ovrednotiti posledice okrnjene aktivnosti izbranih občinskih javnih zavodov s področja kulture, športa in turizma. Z uporabo finančnih podatkov kot tudi podatkov o realizaciji načrtovanih aktivnosti. Osredotočila sem se na občinske javne zavode, zato je moj namen raziskati, kateri dogodki so bili v izbranih občinskih javnih zavodih odpovedani ter kako je to vplivalo na finančno-računovodsko poslovanje javnih zavodov.
Cilj diplomskega dela je analiza poslovanja občinskih javnih zavodov v občinah Dobrna, Rogaška Slatina, Šmarje pri Jelšah, Vransko in Žalec za leto 2020 v primerjavi z letom 2019.
Rezultat analize bodo izračuni o spremembah prihodkov (ločeno za javno službo in tržno dejavnost), odhodkov (ločeno za javno službo in tržno dejavnost ter po posameznih naravnih vrstah) in poslovnem izidu v letu 2020 glede na leto 2019, poleg tega pa je cilj tudi vsebinska analiza realiziranih aktivnosti v letu 2020 glede na načrt. Ugotovljene spremembe v finančnih podatkih ter odstopanja izvedenih aktivnosti glede na načrtovane, bodo podale odgovore na raziskovalna vprašanja:
1. Kako je Covid-19 pandemija vplivala na spremembo prihodkov, odhodkov ter poslovnega izida občinskih javnih zavodov s področja kulture, športa in turizma v občinah Dobrna, Rogaška Slatina, Šmarje pri Jelšah, Vransko in Žalec v letu 2020 glede na leto 2019 ter, 2. Koliko in katerih načrtovanih aktivnosti občinski javni zavodi s področja kulture, športa in turizma v občinah Dobrna, Rogaška Slatina, Šmarje pri Jelšah, Vransko in Žalec v letu 2020 glede na načrtovane aktivnosti v finančnem načrtu niso izvedli?
Diplomsko delo bo izvedeno s pomočjo deskriptivne metode študije različnih pravnih in ostalih virov poslovanja in financiranja lokalne javne uprave, s poudarkom na javnih zavodih, katerih ustanoviteljica je občina. Empirični del bo slonel na zbiranju podatkov iz poslovnih poročil javnih zavodov za leti 2020 in 2019 ter metodi analize le-teh. Končni cilj bo dosežen z metodo komparacije načrtovanih in realiziranih aktivnosti občinskih javnih zavodov s področja kulture, športa in turizma.
Z raziskavo izbranih občinskih javnih zavodov bomo skušali ugotoviti, kako se je poslovanje v letu 2020 spremenilo glede na leto 2019. Poleg finančno-računovodske analize bo opravljena tudi vsebinska analiza. Občinska proračunska sredstva za negospodarske javne službe so določena s finančnimi načrti, zato nas bo zanimalo, kako je epidemija kot izredni dogodek, vplivala na finančno in operativno poslovanje. Pričakujemo lahko, da so se znatno
3
spremenili prihodki tako iz javne službe kot iz tržne dejavnosti. Predvidevamo, da je bil vpliv Covid-19 pandemije na odhodkovno plat bistveno manjši.
Prispevek opravljene raziskave v diplomskem delu bo omogočil zainteresirani javnosti, natančen pregled realiziranih aktivnosti javnih občinskih zavodov ter vpliv le-teh na finančno-računovodsko poslovanje. Prav tako, bi utegnili rezultati zanimati strokovno javnost, saj bi rezultati lahko služili za nadaljnje analize na medobčinski ravni.
Diplomsko delo v drugem poglavju teoretično opisuje občinske javne zavode. V poglavju je podrobno opisano opravljanje občinskih javnih služb, financiranje občinskih javnih služb, opis negospodarskih javnih služb, na koncu drugega poglavja pa so predstavljene izbrane občine ter predstavljeni izbrani občinski javni zavodi, ki jih bomo analizirali tekom diplomskega dela. Tretje poglavje obravnava računovodsko-finančno poslovanje občinskih zavodov. V tem poglavju bodo najprej predstavljene pravne podlage, medtem ko bodo v naslednjih treh podpoglavjih teoretično opisali vodenje in zaključevanje poslovnih knjig, računovodsko poročilo ter poslovno poročilo, ki ga morajo voditi oziroma izdajati javni zavodi. V četrtem poglavju so predstavljene in opisane pravne podlage, ki so potrebne za ustanovitev obravnavanih občinskih javnih zavodov, ki delujejo na področjih kulture, športa in turizma, medtem ko se peto poglavje osredotoča na Covid-19 pandemijo in posledice, ki jih je le-ta pustila v javnem sektorju oziroma natančneje v izbranih javnih zavodih, ki jih bomo analizirali. Šesto poglavje predstavlja rezultate empiričnega del naloge s pomočjo analize prihodkov, odhodkov ter poslovnega izida izbranih javnih zavodov. Kot zadnje pa bo predstavljen realiziran načrt izvedbe aktivnosti, glede na predhodno zastavljen plan dela. Sledi diskusija ter zaključek diplomskega dela.
4
2 JAVNI ZAVOD
V Sloveniji ni jasno ločene meje med javnim in zasebnim sektorjem. Dokaz za nejasno opredelitev meje se kaže v vse pogostejšem pojavu javno-zasebnih partnerstev. Pod javni sektor lahko štejemo osebe javnega prava in izvajalce javnih služb, pod zasebni sektor pa osebe zasebnega prava oziroma zasebna podjetja (Bohinc & Tičar, 2012). Osebe javnega prava ločujemo po njenem ustanovnem pravnem aktu. To pomeni, da je za osebo javnega prava pomembno, na kakšen način je bila ustanovljena. Je bilo to na podlagi ustave, zakona ali drugega podzakonskega predpisa ali pa je bil njen primarni vir za ustanovitev zasebni pravni akt. Kljub temu v Sloveniji obstajajo izjeme, ki jih štejemo pod osebe zasebnega prava, ne glede na to, da so bile ustanovljene pod okriljem državnega predpisa (Kamnar, 1999).
Tako javni kot zasebni sektor lahko razdelimo na profitni in neprofitni del. Za profitni sektor je značilno zasledovanje dobička, ki je primarni cilj zasebnih podjetij, gospodarskih družb, zadrug in samostojnih podjetnikov. V zasebni sektor štejemo še: društva, fundacije, različne zasebne zavode, zasebna podjetja ter nekatere gospodarske družbe, ki niso usmerjene v pridobivanje dobička, zato jih štejemo pod neprofitni zasebni sektor, saj v večini primerov delujejo kot prostovoljne organizacije. Javni sektor lahko tako kot zasebni razdelimo na profitni in neprofitni del. Državna podjetja, družbena podjetja ter družbe z večinskim deležem države štejemo pod profitni sektor v okviru javne sfere, saj je njihov primarni cilj ustvarjanje dobička, pod neprofitni sektor pa štejemo javne zavode, javna podjetja, gospodarske javne zavode, javne sklade ter zasebna podjetja z javnimi vlaganji. V diplomskem delu se bomo osredotočili na javne zavode, ki so del javne sfere in spadajo v neprofitni sektor. Poudariti moramo, da javni zavodi primarno delujejo kot nepridobitne organizacije, ki v manjšem obsegu izvajajo tudi tržno dejavnost. Pri javnih zavodih gre za medsebojno sodelovanje javne in zasebne sfere. Primarna dejavnost je zasledovanje javnega interesa, kljub temu pa je ustvarjanje dobička pomembna, vendar sekundarna dejavnost, ki jo javni zavodi izvajajo (Zakon o zavodih, 1991).
Za javni sektor je značilno zagotavljanje javnega dobra za vse državljane. To pomeni zasledovanje javnega interesa, ciljev in izvrševanje javnih funkcij. Pod javno funkcijo štejemo izvajanje javne službe, ki je ena izmed nalog sodobne javne uprave. V Sloveniji je zelo pomembna delitev organizacij na pridobitni in nepridobitni sektor. Pod pridobitni sektor štejemo organizacije, ki so prvotno ustanovljene z namenom pridobivanja dobička.
Nepridobitne organizacije so ustanovljene s strani države ali lokalne skupnosti. Njihov ustanovni namen je izvajanje javnih služb. Slovenski model socialne politike je razdeljen na način, da za državne programe skrbijo javni zavodi, ki opravljajo naloge iz posameznih družbenih področij. Kot je že iz imena razvidno, glavni cilj nepridobitnih organizacij ni zasledovanje dobička, temveč so osredotočeni predvsem na uresničevanje splošne
5
družbene koristi ter zagotavljanje javnih dobrin za vse prebivalce v enaki meri (Bohinc &
Tičar, 2012).
Javna služba je opredeljena kot dejavnost, ki se izvaja v javnem interesu s strani določenega uporabnika na različnih področjih, kot so: izobraževanje, vzgoja, znanost, kultura, šport, turizem in podobno. Javni zavodi ter druge osebe javnega prava izvajajo tudi tržno dejavnost, katere namen je prodaja blaga in storitev na trgu. Tržna dejavnost se vedno izvaja kot sekundarna dejavnost, skupaj z javno službo, ki je tudi glavni razlog za ustanovitev javnega zavoda. Za izvajanje javne službe skrbi tisti, ki je osebo javnega prava ustanovil - torej država ali občina (Bohinc & Tičar, 2012).
Javni sektor je sestavljen iz državnih organov in organov samoupravnih lokalnih skupnosti.
Pod javni sektor štejemo še: javne agencije, javne sklade, javne zavode ter druge osebe javnega prava. Pogoj ki mora biti izpolnjen, da lahko organ štejemo v javni sektor je, da je posredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna (Setnikar Cankar, Klun, Aristovnik, Pevcin, & Andoljšek, 2009).
6
Tabela 1: Profitni in neprofitni, javni in zasebni sektor
Profitni sektor Neprofitni sektor
Zasebni sektor Zasebna podjetja Zadruge
Gospodarske družbe Samostojni podjetniki
Društva
Družbene organizacije Ustanove
Fundacije Zavodi
Invalidska podjetja Zasebna podjetja Javni sektor Družbena podjetja
Državna podjetja
Družbe z večinskim deležem države
Javni zavodi Javna podjetja
Gospodarski javni zavodi Javni skladi
Zasebna podjetja z javnimi vlaganji Vir: Kamnar (1999, str.12)
7
2.1 POSLOVANJE JAVNEGA ZAVODA
Javni zavod je nepridobitna organizacija oziroma oseba javnega prava, ustanovljena z namenom izvajanja javne službe. Primarna naloga javnega zavoda je zagotavljanje javnih dobrin. Ustanoviteljica javnega zavoda je država ali lokalna skupnost, ki je tudi odgovorna za financiranje in poslovanje zavoda. Status javnega zavoda je urejen z Zakonom o zavodih (v nadaljevanju: ZZ) in področnimi zakoni, ki urejajo posamezna področja na katerem javni zavod deluje. Javni zavodi opravljajo negospodarske javne službe, ki so opredeljene v 1.
členu ZZ. Njihov primarni cilj ni ustvarjanje dobička, temveč izvajanje javnih služb ter s tem zagotavljanje javnih dobrin za vse državljane (Setnikar Cankar, 2009). Delovanje javnih zavodov kot nepridobitnih organizacij lahko opredelimo na različnih področjih v družbenem življenju, na primer: izobraževanje, zdravstvo, kultura, šport, turizem in podobno (Kamnar, 1999).
Svet zavoda je organ, ki skrbi za upravljanje in sprejemanje finančnega načrta, prav tako pa ima glavno vlogo pri sprejemanju programa dela oziroma načrtovanju aktivnosti, ki jih bo javni zavod izvajal. Svet zavoda izvršuje splošne pravne akte, ki morajo biti v skladu s temeljnim Zakonom o zavodih. Skupaj z ustanoviteljem (v našem primeru: občino) sprejme Statut javnega zavoda. Direktor je poleg Sveta zavoda, drugi najpomembnejši organ v javnem zavodu. Ima poslovodno funkcijo, poleg tega pa opravlja funkcijo vodenja na strokovnem področju, ki ga javni zavod pokriva. Kot tretji organ v organizacijskem smislu javnega zavoda je strokovni svet, ki skrbi za strokovno delo in splošne zadeve oziroma aktivnosti, ki jih javni zavod izvaja (Korpič Horvat, 2004). Za ustanovitev javnega zavoda ne potrebujemo začetnega oziroma ustanovnega kapitala, ureditev javnega zavoda pa močno spominja na društvo. Kljub temu, da gre pri ustanovitvi javnega zavoda primarno za nepridobitno dejavnost je z Zakonom o zavodih določeno, da lahko javni zavod opravlja tudi tržno dejavnost. Pogoj, ki mora biti izpolnjen da lahko javni zavod izvaja tržno dejavnost je opravljanje dejavnosti, na podlagi katere je bil zavod prvotno ustanovljen (Krkoč, 2006). Akt o ustanovitvi zavoda mora vsebovati naslednje elemente:
- ime in sedež oziroma prebivališče ustanovitelja, - ime in sedež zavoda,
- dejavnosti zavoda,
- določbe o organih zavoda, - sredstva za financiranje zavoda,
- vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda,
- način razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja primanjkljaja, - pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda,
- medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda, - ter druge morebitne določbe v skladu z zakonom.
8
Zavod pridobi pravno sposobnost z vpisom akta o ustanovitvi v sodni register. Javni zavod lahko izvaja več dejavnosti hkrati. To pomeni, da lahko deluje na področju kulture, športa in turizma, vseeno pa mora delovati v okviru svojih prvotnih ustanovitvenih namenov (Zakon o zavodih, 1991).
V Sloveniji je področje športa, kulture in turizma urejeno s splošnimi predpisi, ki urejajo to področje. Pravna podlaga izbranih občinskih javnih zavodov, ki jih bomo obravnavali v diplomskem delu je vezana na Zakon o zavodih, ki je temeljni zakon, na podlagi katerega je vsaka izmed izbranih občin sprejela Odlok o ustanovitvi javnega zavoda. Javni zavodi so primarno ustanovljeni za opravljanje javne službe, ustanovi pa jih država, občina, mesto ali druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (3. in 22. člen Zakona o zavodih).
Glavni cilj ustanovitve izbranih javnih zavodov je razvoj in doseganje celovitega kulturnega, športnega in turističnega področja v posameznih občinah. Odlok usklajuje ustanovitveni akt s področjem delovanja javnega zavoda na podlagi določb Zakona o zavodih. V odloku so zapisane statusne določbe, organiziranost zavoda, kateri so organi zavoda, finančno poslovanje zavoda, viri in način pridobivanja sredstev za delovanja javnega zavoda ter nazadnje odgovornosti in obveznosti zavoda.
Program, ki ga izvajajo izbrani občinski zavodi je v javnem interesu ter je v največji meri financiran s sredstvi proračuna občin ustanoviteljic. Del finančnih sredstev zavodi prejmejo iz sredstev drugih proračunov – ministrstva, fundacij. Velik pomen na njihov finančni načrt imajo tudi nejavni prihodki iz javne službe v obliki sponzorstva in donacij. Javni zavodi, ki jih bomo preučevali izvajajo tudi tržno dejavnost, ki mora biti v skladu z odlokom o ustanovitvi javnega zavoda.
Splošni predpisi za ustanovitev izbranih občinskih javnih zavodov:
- Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP), - Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo ( (Uradni list RS, št. 77/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11, 111/13, 68/16, 61/17 in 21/18 – ZNOrg),
- Zakon o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11 – ORZVKD39, 90/12, 111/13, 32/16 in 21/18 – ZNOrg),
- Zakon o spodbujanju razvoja turizma (Uradni list RS, št. 13/18), - Zakon o športu (Uradni list RS, št. 29/17, 21/18 – ZNOrg in 82/20).
9
Podzakonski predpisi za ustanovitev izbranih občinskih javnih zavodov:
- Odlok o ustanovitvi javnega zavoda za turizem, šport in kulturo Dobrna. Uradni list RS, št. 18/2009 z dne 9. 3. 2009,
- Odlok o spojitvi Javnega zavoda za kulturo Rogaška Slatina in Javnega zavoda Turizem Rogaška Slatina. Uradni list RS, št. 58/2013 z dne 8. 7. 2013,
- Odlok o ustanovitvi javnega zavoda za turizem, šport in mladino Šmarje pri Jelšah.
Uradni list RS, št. 41/2016 in 87/2016,
- Odlok o ustanovitvi Javnega zavoda ZKTŠ Vransko. Uradni list RS, št. 16/2005 z dne 18. 2. 2005,
- Odlok o ustanovitvi Zavoda za kulturo, šport in turizem Žalec. Uradni list RS, št.
76/2001, 41/2004, 31/2009, 44/2009, 102/2020.
Zakon o lokalni samoupravi določa pravice in obveznosti, ki jih ima ustanoviteljica (občina) do javnega zavoda. Primarna naloga občine je nadzor nad porabo finančnih sredstev, ki jih zagotavlja, da javni zavod nemoteno deluje in posluje. Za zagotovitev izvrševanja pravic in obveznosti, ki jih imajo občine, se mora ustanoviti občinski svet občin, ki je skupni organ med občino in javnim zavodom. Naloga občinskega sveta je usklajevanje odločitev v javnem zavodu le-te se nanašajo na zagotavljanje javne službe, ki se zagotavlja s strani občine na tri načine. Prvi način izvajanja javne službe na lokalni ravni poteka neposredno s strani občine in ga izvaja občinska uprava. Pri drugem načinu občina ustanovi javni zavod ali drugo javno podjetje, ki skrbi za izvajanje javne službe.
Tretji način pa je z vlaganjem lastnega občinskega kapitala za dejavnosti, ki jih izvajajo osebe zasebnega prava. V diplomskem delu smo se osredotočili na drugi način zagotavljanja javnih služb in sicer na ustanovitev izbranih občinskih javnih zavodov.
2.2 FINANCIRANJE JAVNEGA ZAVODA
Ustanoviteljica javnega zavoda je država ali lokalna skupnost, ki je tudi odgovorna za financiranje in poslovanje zavoda. Od vrste javnega zavoda je odvisno, kaj so njegove glavne zadolžitve oziroma naloge, ki jih opravlja. Zavod razpolaga s finančnimi sredstvi, ki jih prejme od ustanoviteljice. Ta sredstva pri svojem poslovanju porablja, za izvedbo različnih dejavnosti, prireditev, dogodkov in podobno (Bohinc & Tičar, 2012).
Financiranje javnih zavodov je v največji meri odvisno od njihovih ustanoviteljev. Zavodi na lokalni ravni prejmejo največ finančnih sredstev od njihove ustanoviteljice – občine, kar pomeni, da se financirajo iz občinskega proračuna. Poleg najpogostejšega proračunskega financiranja, se javni občinski zavodi prijavljajo na različne projekte ter izvajajo tudi tržno dejavnost. Začetni kapital, ki je potreben za zagon poslovanja javnega zavoda so finančna sredstva, ki jih prispeva ustanovitelj – država ali lokalna skupnost. To pa ne pomeni, da bo
10
v nadaljevanju poslovanja in delovanja javnega zavoda, ustanoviteljica financirala vse dejavnosti oziroma aktivnosti, ki jih bo javni zavod izvedel (Korpič Horvat, 2004).
Država in lokalna skupnost sta tisti, ki v prvi vrsti skrbita za finančno poslovanje javnega zavoda in posledično za izvajanje javne službe. Od javnih zavodov se ne pričakuje ustvarjanje dobička, saj to ni njihov glavni namen. Javni zavod primarno zagotavlja javne dobrine in načrtuje aktivnosti znotraj področja za katerega je bil prvotno ustanovljen.
Odnos med javnim zavodom in ustanoviteljem – državo ali lokalno skupnostjo je ključen za poslovanje javnega zavoda, saj je le-ta financiran s strani ustanovitelja. Poleg medsebojnega odnosa je za javni zavod pomembno tudi okolje, znotraj katerega je bil zavod ustanovljen, saj to predstavlja območje družbenih dejavnosti v okviru katerih javni zavod deluje (Klun & Jovanović, 2015).
Javni zavodi se financirajo tako iz javnih kot zasebnih sredstev, kar pomeni, da lahko sredstva za delovanje pridobiva iz različnih virov:
- od ustanovitelja zavoda (v našem primeru: lokalne skupnosti oz. občine), kjer gre za plačilo izvedenih aktivnosti, ki so jih predhodno načrtovali izvesti,
- s prodajo blaga in storitev na trgu, ter plačili za opravljene storitve. Gre za tržno dejavnost, ki jo javni zavod izvaja, čeprav le-ta ni ustanovljen z namenom ustvarjanja dobička,
- tretji način pridobivanja finančnih sredstev pa je iz drugih virov, kot so na primer donacije.
2.3 PREDSTAVITEV IZBRANIH OBČIN
Z osamosvojitvijo Slovenije leta 1991 je bila le-ta sprva razdeljena na 60 občin. Število občin je iz leta v leto postopoma naraščalo. Trenutno imamo 212 občin od katerih je 11 večjih, tako imenovanih mestnih občin. Z zakonom o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij (ZUODNO) je določeno, pod kakšnimi pogoji se lahko ustanovijo občine v Republiki Sloveniji. Prav tako se določi: ime občine, sedež občine, teritorialno območje ter število članov občinskega sveta. Občina oziroma lokalna samoupravna skupnost je po slovenski zakonodaji zadolžena za zagotavljane: osnovnošolskega izobraževanja, zdravstvenega varstva občanov na območju občine, komunalne storitve, knjižnične storitve, poštne storitve in podobno. V Sloveniji morajo občine imeti najmanj 5000 prebivalcev, kar je določeno v ZUODNO, vendar kljub tem pogoju, še vedno obstajajo izjeme z manjšim številom prebivalcev. Občine so tiste, ki skrbijo za zagotavljanje javne službe na različnih področjih, zato se s pomočjo njihove finančne pomoči ustanavljajo javni zavodi, ki delujejo znotraj posameznega teritorialnega območja (Skupnost občin Slovenije, 2021).
11
V nadaljevanju so predstavljeni podatki za izbrane občine: Dobrna, Rogaška Slatina, Šmarje pri Jelšah, Vransko in Žalec, katerih javni zavodi so obravnavani v diplomskem delu.
Tabela 2: Predstavitev izbranih občin1
Dobrna
Rogaška Slatina
Šmarje pri
Jelšah Vransko Žalec
Velikost občine v km2 31.7 71.5 107.7 53.3 117.1
Populacija 2.200 11.191 10.413 2.624 21.492
Delovno aktivno prebivalstvo 931 4.574 4.117 1.056 8.763 Neaktivno prebivalstvo
(otroci, dijaki, študenti) 567 2.760 2.524 648 4.847
Neaktivno prebivalstvo
(upokojenci) 486 2.218 2.249 572 4.900
Stopnja delovne aktivnosti v
% 63.5 67.5 66.8 68.1 65.5
Vir: Skupnost občin Slovenije (2021)
1 V tabeli se vsi podatki nanašajo na leto 2020.
12
2.4 IZBRANI OBČINSKI JAVNI ZAVODI
Za svoje raziskovanje sem izbrala 5 javnih zavodov, ki delujejo znotraj enotnega družbenega okolja – kultura, šport in turizem. Analizo izvajalcev oziroma poslovanja izbranih javnih zavodov smo izvedli na podlagi podatkov, pridobljenih s strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES). Sistem zajema vse pravno- organizacijske oblike poslovnih subjektov oziroma organizacij, ki jih določa Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1) ter Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS). Vsi izbrani javni zavodi so v največji meri financirani iz občinskega proračuna. Z analizo letnih poročil bomo preverili razliko v prihodkih, odhodkih in poslovnem izidu med letoma 2019 in 2020.
Zaradi razglašene Covid-19 pandemije v letu 2020 se je poslovanje izbranih javnih zavodov najverjetneje precej spremenilo glede na leto prej.
Javni zavod ZTŠK Dobrna
Javni zavod ZTŠK Dobrna je bil ustanovljen leta 2009 s strani občine Dobrna. Njegov glavni cilj je skrb za razvoj turizma, poleg tega javni zavod skrbi za promocijo turističnih znamenitosti v njihovi občini. Zavod se zavzema za nadgradnjo obstoječih turističnih ponudb ter skrbi za oblikovanje novih turističnih ponudb za celotno območje občine Dobrna. V Zavodu izvajajo javno službo na področju turizma, poleg tega pa skrbijo za promocijo in razvoj športa na njihovem območju ter za delovanje in razvoj različnih kulturnih dejavnosti, dogodkov in prireditev. S tem skrbijo za ohranjanje in trženje kulturne dediščine občine Dobrna. Zavod je bil ustanovljen v skladu z 10. členom Odloka o ustanovitvi javnega zavoda za turizem, šport in kulturo Dobrna (Ur. l. RS, št. 18/19). Njegova glavna organa sta direktor in svet zavoda ZTŠK Dobrna, ki je sestavljen iz šestih članov.
Tabela 3: Predstavitev ZTŠK Dobrna
Ime zavoda
Javni zavod za turizem, šport in kulturo Dobrna
Kratica zavoda ZTŠK Dobrna
Ustanovitelj Občina Dobrna
Leto ustanovitve 2009
Primarna dejavnost Izvajanje javne službe
Sekundarna dejavnost Promocija in razvoj turizma, športnih prireditev, ohranjanje kulturne dediščine
Organi zavoda Direktor in Svet zavoda
Zaposleni v zavodu 1
Število članov v svetu zavoda 6
Vir: lasten, povzeto po Letnem poročilu ZTŠK Dobrna za leto 2020 (2021)
13 Javni zavod za turizem in kulturo Rogaška Slatina
Javni zavod za turizem in kulturo Rogaška Slatina je bil ustanovljen s strani občine Rogaška Slatina. V prvi vrsti je bil zavod ustanovljen z namenom spodbujanja turističnega razvoja, hkrati pa tudi sodelovanja na področju kulture znotraj občine Rogaška Slatina ter njene okolice. Zavod, ki obstaja danes je nastal leta 2013 z združitvijo Javnega zavoda za kulturo Rogaška Slatina in Javnega zavoda za turizem Rogaška Slatina (Uradni list RS, – stari, št.
12/91, Uradni list RS/I, št. 17/91 – ZUDE, Uradni list RS, št. 55/92 – ZVDK, 13/93, 66/93, 66/93, 45/94 – Odl. US, 8/96, 31/00 – ZP-L, 36/00 – ZPDZC, 127/06 – ZJZP). Javni zavod za turizem in kulturo Rogaška Slatina deluje na dveh obravnavanih področjih in sicer na področju kulture in turizma. Zadolžen je za upravljanje naslednjih objektov na območju občine Rogaška Slatina: Kulturni center Rogaška Slatina, Anin dvor, Anina Galerija, TIC Rogaška Slatina, ter Informacijsko središče na Boču. Glavni namen ustanovitve zavoda je promocija in razvoj turistične dejavnosti, načrtovanje, izvajanje turističnih ogledov in drugih kulturnih prireditev znotraj občine Rogaška Slatina, upravljanje s kulturnimi objekti v občini Rogaška Slatina ter izvajanje drugih nalog oziroma javne službe s področja kulture in turizma na območju občine Rogaška Slatina. Svet zavoda in direktor zavoda sta glavna organa zavoda, ki skrbita za organizirano delovanje in poslovanje zavoda. Svet zavoda je sestavljen iz petih članov, ki skrbijo za usklajevanje želj in potreb občanov z interesi zavoda.
Direktor Zavoda predstavlja, zastopa in vodi JZTKRS ter hkrati odgovarja za zakonitost dela zavoda.
Tabela 4: Predstavitev JZTK Rogaška Slatina
Ime zavoda
Javni zavod za turizem in kulturo Rogaška Slatina
Kratica zavoda JZTKRS
Ustanovitelj Občina Rogaška Slatina
Leto ustanovitve 2013 – spojitev Zavoda turizem Rogaška Slatina in Zavoda za kulturo Rogaška Slatina Primarna dejavnost Izvajanje javne službe na področju kulture in
turizma
Sekundarna dejavnost Trženje turizma in razvoj kulturne dejavnosti v Občini Rogaška Slatina
Organi zavoda Direktor in Svet zavoda
Zaposleni v zavodu 5
Število članov v svetu zavoda 5
Vir: lasten, povzeto po Letnem poročilu JZTK Rogaška Slatina za leto 2020 (2021)
14 Zavod za turizem, šport in mladino Šmarje pri Jelšah
Javni zavod TŠM Šmarje pri Jelšah je javni zavod, ki je bil ustanovljen leta 2016 s strani občine Šmarje pri Jelšah. Odlok o ustanovitvi javnega zavoda za turizem, šport in mladino je bila osnova za ustanovitev omenjenega javnega zavoda. Glavni namen ustanovitve Zavoda je zagotavljanje in razvijanje turistične, športne in mladinske dejavnosti v Občini Šmarje pri Jelšah in hkrati urejanje okolijskih površin ter celotne okolice v občini Šmarje pri Jelšah. Odlok o ustanovitvi javnega zavoda, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št.
41/2016 in 87/2016 je sprejel Občinski svet občine Šmarje pri Jelšah. Glavne naloge zavoda so predvsem na področju razvoja in pospeševanja turizma v občini, prav tako Zavod skrbi za organizacijo dogodkov in prireditev za mlade v njihovi občini. Javni zavod TŠM je posredni uporabnik občinskega proračuna, ki je bil ustanovljen zlasti zaradi potrebe po razvoju turistične dejavnosti v njihovi občini. Glavne dejavnosti zavoda za turizem, šport in mladino Šmarje pri Jelšah na področju turizma so: skrb za organizacijo, promocijo in razvoj turistične dejavnosti ter upravljanje in vzdrževanje objektov na področju turizma. Poleg tega sodelujejo z različnimi društvi, ki delujejo na področju turizma. V Zavodu vsakomesečno izdelujejo razglednice, zemljevide, zloženke ter druga gradiva s področja promocije in trženja njihove občine. S pomočjo objav natečajev za turistične spominke in znamenitosti, posledično skrbijo za organizacijo proizvodnje le-teh. Na področju športa skrbijo za vzdrževanje in urejenost športnih objektov, organizirajo športne aktivnosti in druge športne prireditve, sodelujejo s športnimi društvi in drugimi športnimi organizacijami, ki delujejo znotraj njihove občine. Na področju mladine skrbijo za medsebojno povezovanje aktivnosti za mlade na različnih področjih, organizirajo ter izvajajo mladinske dejavnosti na področju športa, izobraževanja, raziskovanja in s tem krepijo rast in razvoj mladih v njihovi občini. V JZ TŠM sta glavna organa direktorica in Svet zavoda, ki je sestavljen iz sedmih članov.
Tabela 5: Predstavitev Zavoda za turizem, šport in mladino Šmarje pri Jelšah
Ime zavoda
Zavod za turizem, šport in mladino Šmarje pri Jelšah
Kratica zavoda JZ TŠM
Ustanovitelj Občina Šmarje pri Jelšah
Leto ustanovitve 2017
Primarna dejavnost Izvajanje javne službe
Sekundarna dejavnost Skrb za razvoj, promocijo in trženje turizma, športa in dejavnosti za mladino
Organi zavoda Direktorica in Svet zavoda
Zaposleni v zavodu 4
Število članov v svetu zavoda 7
Vir: lasten, povzeto po Letnem poročilu JZ TŠM Šmarje pri Jelšah za leto 2020 (2021)
15 Zavod za kulturo, turizem in šport Vransko
ZKTŠ Vransko je javni zavod, ki deluje od leta 2002. Ustanovljen je bil s strani občine Vransko, katera nosi ustanoviteljske pravice in obveznosti. Zavod je bil ustvarjen z namenom izvajanja javne službe na področju kulture, turizma in športa. Glavni cilj zavoda je spodbujanje in razvoj dejavnosti na omenjenih področjih. Poleg tega zavod sodeluje še s Pokrajinskim muzejem Celje in Muzejem novejše zgodovine Celje, ker skrbi za ohranjanje naravne in kulturne dediščine, ter skrbi za objekte lokalnega pomena. Svoja sredstva, ki jih potrebuje za delovanje v največji meri črpa iz finančnih sredstev lokalne skupnosti, majhen delež pa pridobiva tudi iz tržne dejavnosti in iz različnih drugih virov – donacije, darila, in podobno. Na področju športa ima ZKTŠ Vransko v upravljanju Športno dvorano Vransko, ki je v dopoldanskem času namenjena predvsem potrebam športne vzgoje tamkajšnje osnovne šole, popoldne pa rekreaciji mladine in treningom Košarkarskega kluba Vransko.
Na področju kulture, ZKTŠ Vransko skrbi in upravlja s Kulturnim domom Vransko, Schwentnerjevo spominsko hišo, gasilsko zbirko in etnološko zbirko. Morebitni presežek prihodkov nad odhodki Zavod nameni za izvajanje javne službe in povezane dejavnosti, ki jih uresničujejo na področju kulture, športa in turizma. Z njim razpolagajo na ta način, da ga usmerijo za razvoj, investicije in vzdrževanje objektov ter druge opreme, ki jo potrebujejo za izvajanje svoje primarne dejavnosti. V ZKTŠ Vransko delujejo naslednji organi, ki so ključni za delovanje zavoda: Svet zavoda, ki je sestavljen iz sedmih članov ter direktorja zavoda, ki ima vodilno vlogo pri vodenju in organizaciji poslovanja zavoda, prav tako pa v javnosti predstavlja in zastopa zavod. Zakonska podlaga na lokalni ravni, ki je pravna podlaga za ustanovitev ZKTŠ Vransko sta naslednja pravna akta: Odlok o ustanovitvi ZKTŠ Vransko in Statut Zavoda za kulturo, turizem in šport Vransko. Za ustanovitev zavoda se ZKTŠ v širšem smislu opira na Zakon o zavodih ter Zakon o javnih financah.
Tabela 6: Predstavitev Zavoda za kulturo, turizem in šport Vransko
Ime zavoda Zavod za kulturo, turizem in šport Vransko
Kratica zavoda ZKTŠ Vransko
Ustanovitelj Občina Vransko
Leto ustanovitve 2002
Primarna dejavnost Izvajanje javne službe na področju kulture, turizma in športa
Sekundarna dejavnost Promocija in trženje na področju športa, kulture in turizma v občini Vransko
Organi zavoda Direktor in Svet zavoda
Zaposleni v zavodu 4
Število članov v svetu zavoda 7
Vir: lasten, povzeto po Letnem poročilu ZKTŠ Vransko za leto 2020 (2021) Zavod za kulturo, šport in turizem Žalec
16
Zavod za kulturo, šport in turizem Žalec ali skrajšano ZKŠT je javni zavod, ki deluje na področju kulture, športa in turizma v občini Žalec. Ustanovljen je bil leta 2002 s strani občine Žalec. Njegova primarna naloga je izvajanje javne službe na področju kulture, športa in turizma v občini Žalec. Poleg tega je v zadnjih letih močno narasla tržna dejavnost v samem Zavodu, zato je turizem v ZKŠT izredno pomembno področje za nadaljnji razvoj in promocijo občine Žalec. Ustanovitev ZKŠT Žalec je opredeljena z Odlokom o ustanovitvi Zavoda za kulturo, šport in turizem (Ur. list RS, št. 76/2001, 41/2004, 31/2009, 44/2009, 102/2020) in hkrati z ostalimi zakoni ter drugimi predpisi, pravilniki in poslovniki Zavoda.
Finančna sredstva ZKŠT Žalec prihajajo iz proračuna občine Žalec, poleg tega pa tudi iz drugih proračunov – ministrstva, fundacije in donacije. Velik poudarek v ZKŠT Žalec je na tržni dejavnosti, zato so sredstva iz tržnega deleža za delovanje zavoda izjemno pomembna.
Tabela 7: Predstavitev Zavoda za kulturo, šport in turizem Žalec
Ime zavoda Zavod za kulturo, šport in turizem Žalec
Kratica zavoda ZKŠT Žalec
Ustanovitelj Občina Žalec
Leto ustanovitve 2002
Primarna dejavnost Izvajanje javne službe na področju kulture, športa in turizma
Sekundarna dejavnost Razvoj in promocija turizma, športa ter kulture z različnimi dogodki, prireditvami
Organi zavoda Direktor, Svet zavoda, Strokovni svet za
kulturo, strokovni svet za šport, strokovni svet za turizem, programski svet časopisa Utrip,
Zaposleni v zavodu 16
Število članov v svetu zavoda 5
Vir: lasten, povzeto po Letnem poročilu ZKŠT Žalec za leto 2020 (2021)
Zaradi vladnih ukrepov in prepovedi obratovanja je bilo v ZKŠT Žalec v obdobju med 12.
marcem in 31. majem 2020 ter v obdobju med 18. oktobrom in 31. decembrom 2020 veliko dejavnosti nemogoče izvesti. Največji poudarek so namenili oglaševanju in izvedbi dogodkov preko medijev, TV kanalov in lokalne televizije. Da so ob koncu leta poslovali brez izgube, so se morali temeljito lotiti reorganizacije dela znotraj zavoda. Ocenili so, da so z reorganizacijo dela privarčevali 37.903 €. Reorganizacija je temeljila predvsem na Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega zavoda. Ker se je predvsem na področju turizma zmanjšal obseg dela, so ukinili šest delovnih mest. Trem zaposlenim so ponudili novo delovno mesto v skladu s spremembami odloka, od tega sta dva pogodbo tudi sprejela. Ker je bil velik upad dejavnosti in izvedbe dogodkov, so dvema zaposlenima skrajšali delovni čas. Na področju kulture je bil velik del gledaliških abonmajev v celoti odpovedanih, saj je odpadlo kar sedem načrtovanih prireditev. Poleg tega sta odpadli še dve prireditvi za osnovnošolce, dve galerijski razstavi, približno 28 načrtovanih gledaliških
17
prireditev in 18 koncertov. Tudi področje turizma je v ZKŠT občutilo posledice. Zaradi pandemije je bilo od načrtovanih dvajsetih, odpovedanih kar osem prireditev. Na področju športa, pa so bile posledice pandemije še hujše, saj so morali odpovedati 11 dogodkov, izvedli pa so jih lahko samo sedem.
V letu 2020 so v ZKŠT realizirali 67 % načrtovanih prihodkov, kar je znašalo 1.114.467,50 EUR. Delež odhodkov, ki so jih realizirali je bil 68 %, kar je znašalo 1.113.858 EUR. Razlika v prihodkih in odhodkih je tako znašala 609 EUR presežka prihodkov nad odhodki kar pomeni, da jim je kljub dvema proglašenima pandemijama uspelo poslovati brez izgube. Ker so bili zaposleni primorani izvajati delo od doma oziroma so bili na čakanju na delo, je posledično zavod ustvaril prihranke, poleg tega pa so prejeli tudi subvencije za čakanje na delo.
Za leto 2020 je ZKŠT od občine Žalec prejel planirana sredstva iz javnih financ in sicer za tekočo porabo in za izvajanje dogovorjenih programov. Kljub epidemiji, so dobili sredstva za nakup traktorske kosilnice, renoviranje Eko muzeja, menjava ventilov v toplotni postaji Doma II. Slovenskega tabora, kar so bile tudi največje investicije v tem letu. S strani Občine Žalec tako niso dobili manj sredstev od načrtovanega. Prihodki so se zmanjšali le v tej meri, da niso prejeli finančnih sredstev za odpovedane dogodke, ki jih je bilo v letu 2020 zaradi pandemije veliko. Kljub temu so prejeli vsa načrtovana sredstva za izvedene dogodke in prireditve.
18
3 FINANČNO POSLOVANJE OBČINSKIH JAVNIH ZAVODOV 3.1 RAČUNOVODENJE IN FINANCE V JAVNIH ZAVODOV
Javno računovodstvo predstavlja temeljno dejavnost vsake organizacije, ki zasleduje in izvaja poslovne dogodke in sicer v obsegu knjigo-vodenja, računovodskega preračunavanja, računovodskega nadziranja in računovodskega analiziranja sredstev, prihodkov, odhodkov ter drugih virov iz sredstev. Temeljni zakon, ki ureja računovodstvo v javnem zavodu je Zakon o računovodstvu (ZR), v katerem so opredeljene naloge, ki jih morajo upoštevati osebe javnega prava pri finančnem poslovanju. Poleg ZR pa področje računovodstva v Republiki Sloveniji dopolnjuje še Zakon o javnih financah (ZJF).
Javne finance so v Sloveniji urejene z Zakonom o javnih financah (ZJF), natančneje v 8.
poglavju, kjer so opredeljene glavne aktivnosti oziroma naloge, ki jih opravlja računovodstvo. Javne finance v Sloveniji so razdeljene na naslednja področja:
- zbiranje javnofinančnih prihodkov, - upravljanje z javnofinančnimi sredstvi, - zagotavljanje zadovoljevanja javnih potreb,
- ugotavljanje učinkov porabe javnofinančnih sredstev.
Računovodstvo javnega sektorja v Sloveniji štejemo v področje upravljanja z javnofinančnimi sredstvi. Sem sodi priprava proračuna, izvrševanje proračuna, enotni zakladni račun, plačilni promet in podobno. Računovodstvo v javnem sektorju temelji na ZJF, vendar pa se le-ta sklicuje na temeljni Zakon o računovodstvu (ZR) ter na številne druge podzakonske akte, na primer:
- Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava,
- Pravilnik o sestavljanju letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava,
- Pravilnik o merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava, - Pravilnik o pripravi konsolidirane premoženjske bilance države in občin.
Zakon o računovodstvu (ZR) določa tudi osnovna pravila o knjigo-vodenju. Pravila, ki urejajo izdelavo letnih poročil in vodenje poslovnih knjig za proračunske uporabnike ter pravne osebe javnega prava so:
- vodenje poslovnih knjig po sistemu dvostavnega knjigovodstva,
19
- vodenje temeljnih in pomožnih knjig; vodenje temeljnih knjig je obvezno, kar določa zakon, kot pomožne knjige pa je obvezno vodenje blagajniškega dnevnika, knjige opredmetenih osnovnih sredstev ter knjige terjatev do kupcev in dobaviteljev, - sestavljanje računovodskih izkazov in poročil o poslovanju,
- enoten kontni načrt pri računovodstvu, ki je v skladu s Pravilnikom,
- vodenje poslovnih knjig se lahko prepusti drugi pravni osebi ali samostojnemu podjetniku,
- priznavanje prihodkov in odhodkov uporabnikov enotnega kontnega načrta v skladu z računovodskim načelom denarnega toka, kar v praksi pomeni, da je vodenje poslovnih knjig po načelu denarnega toka značilno za državne in občinske organe, Zavod za zdravstveno zavarovanje (ZZZS) in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIS), javni zavodi, ki jih obravnavamo v našem diplomskem delu pa vodijo poslovne knjige po načelu nastanka poslovnega dogodka, ko se neka dejavnost že izvede,
- ločeno spremljanje poslovanja in prikaz poslovnega izida tako za poslovne knjige kot tudi za poslovna poročila.
Pomembno je razlikovanje med drugimi uporabniki enotnega kontnega načrta, kamor štejemo: državni in občinski proračun, ZZZS, ZPIS in podobno. Med določene uporabnike enotnega kontnega načrta sodijo: javni zavodi, javne agencije in ostali posredni proračunski uporabniki. Javni zavodi, ki jih obravnavamo v diplomski nalogi so posredni proračunski uporabniki, ki vodijo poslovne knjige po načelu nastanka poslovnega dogodka (Čižman, 2017).
Javni zavodi morajo svoje poslovanje spremljati ločeno - poslovanje za izvajanje javne službe ter poslovanje za izvajanje tržne dejavnosti. Izid poslovanja, ki ga je javni zavod ustvaril v določenem časovnem obdobju, mora izkazati kot izid poslovanja s sredstvi iz javnih financ oziroma s sredstvi za izvajanje javne službe. Sredstva, ki jih je zavod pridobil s prodajo blaga in storitev na trgu oziroma iz tržne dejavnosti, mora zavod prav tako izkazati kot izid poslovanja. Na podlagi tega, mora javni zavod sredstva izkazovati ločeno in sicer:
- sredstva, za opravljanje javne službe, ki so pridobljena iz javnih financ,
- sredstva, ki so jih porabili za opravljanje in izvajanje javne službe in so pridobljena kot plačilo za določene javne storitve,
- ter sredstva, ki so jih pridobili za izvajanje tržne dejavnosti.
To, da javni zavodi ločeno izkazujejo svoje sredstva po virih iz katerih le-ta prihajajo, predstavlja in omogoča večji pregled nad zakonitostjo in smotrnost delovanja. Na ta način je zagotovljen boljši pregled nad izkazovanjem pridobljenih oziroma porabljenih sredstev v določenem časovnem obdobju (Klun & Jovanović, 2015).
20
3.2 VODENJE IN ZAKLJUČEVANJE POSLOVNIH KNJIG
Javni zavodi morajo prihodke in odhodke, ki so jih imeli v določenem časovnem obdobju izkazovati v računovodskih izkazih in sicer v skladu s Pravilnikom o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava. Glavni razlog je v tem, da se pregledno spremlja finančni načrt oziroma kako so pritekala in odtekala finančna sredstva v določenem časovnem obdobju. Prav tako se spremlja zadolževanje.
Javni zavod pri svojem poslovanju vsako leto izkazuje presežek prihodkov nad odhodki ali obratno, kar predstavlja poslovni izid določenega časovnega obdobja (Likar, 2008).
Prihodki nastanejo kot posledica izvedbe oziroma realizacije nekega poslovnega dogodka, takrat ko je izpolnjen pogoj plačila. Prihodke lahko opredelimo kot povečanje denarnih oziroma finančnih sredstev v določenem obračunskem časovnem obdobju, lahko pa tudi zmanjšanje dolga, ki je nastal tekom poslovanja. Razčlenimo jih lahko na: davčne, nedavčne in kapitalske prihodke, pa tudi na prejete donacije, transferne prihodke ter prejeta vračila (Klun & Jovanović, 2015).
Glede na določbe ZJF je v računovodstvu javnega sektorja bistveno načelo denarnega toka.
V proračunskem računovodstvu je slednje bistveno, medtem ko finančno računovodstvo javnega zavoda sloni na načelu nastanka poslovnega dogodka, evidenčno pa beleži dogodke tudi po načelu denarnega toka. Z Zakonom o računovodstvu, Pravilnikom o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava in Pravilnikom o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava je določeno, da se prihodki in odhodki razčlenjujejo na prihodke/odhodke iz javne službe, ter prihodke/odhodke iz tržne dejavnosti oziroma od prodaje blaga in storitev na trgu (Mahmić, 2015).
Poslovne knjige nudijo vpogled v stanje in gibanje ekonomskih sredstev nekega subjekta, ki je lahko del javnega ali pa zasebnega sektorja. Povezane so v podatkovne zbirke, dokumente preteklih knjiženih poslovnih dogodkov, ki so nastali kot obveznost do sredstev in obveznosti do virov ter iz knjigovodskih listov razvidnih prihodkov in odhodkov. Nastanek poslovne knjige se nanaša na knjigo-vodenje v finančnem računovodstvu, ki spremlja sredstva in obveznosti do virov in stroškovnem računovodstvu, ki je usmerjen v razpoložljive vire poslovnega procesa in nastanek morebitnih poslovnih zadev (Krkoč, 2006).
V finančnem računovodstvu se vodi glavna knjiga, dnevnik glavne knjige in nekatere razčlenjevalne evidence, poleg tega tudi pomožne poslovne knjige. V dnevniku glavne knjige so evidentirane spremembe sredstev, obveznosti do virov, prihodkov in odhodkov v določenem časovnem zaporedju. Za razliko od finančnega računovodstva, pa pri stroškovnem nastane večina razčlenjevalnih evidenc s priloženimi dnevniki in drugimi
21
pomožnimi poslovnimi knjigami. Razčlenjevalne evidence vsebujejo opredmetena osnovna sredstva, material, opravljeno delo in proizvode. Poslovne knjige delimo na temeljne, ki vsebujejo dnevnik in glavno knjigo ter pomožne, kjer gre za knjigo-vodene poslovne dogodke (Čižman & Zupančič, 2017).
Odpiranje in zaključevanje poslovnih knjig se izvaja vsako leto. Pri odpiranju temeljne knjige gre za to, da se odprejo za postavke sredstev in obveznosti do virov sredstev in sicer na podlagi začetne bilance stanja. Pri pomožnih knjigah pa odpiranje poteka na tak način, da se vnašajo stanja razčlenjenih kontov pomožnih knjig in razčlenjevalnih evidenc po zadnjih, končnih stanjih, ki so nastali v preteklem poslovnem letu (Zakon o računovodstvu, 1999).
Zaključevanje poslovnih knjig je pomemben del računovodstva, ker se mora na koncu poslovnega leta zaključiti in onemogočiti kakršenkoli naknadni vnos in spremembo nastalih podatkov. Dnevnik poslovnih knjig se zaključi na ta način, da se seštejejo začetna stanja vseh sprememb in končnih stanj, ki so nastala pri poslovanju v preteklem letu. Tudi če se vodi več dnevnikov, je pomembno, da se to naredi pri vseh, saj so s tem vsi zaključeni.
Zaključevanje v glavni knjigi poteka na ta način, da se mora za vsak konto ugotoviti in preveriti preteklo stanje. Ko so knjižene vse potrebne zadeve za poslovno leto in je izvedena kontrola izkazanih stanj, se lahko poslovne knjige zaključi, pooblaščene osebe pa s podpisom potrdijo zaključek (Zakon o računovodstvu, 1999).
3.3 LETNO RAČUNOVODSKO POROČILO in POSLOVNO POROČILO
Osebe javnega prava morajo vsako leto pripraviti letno poročilo, ki izkazuje resnično stanje sredstev in obveznosti, prihodkov, odhodkov ter poslovnega izida oziroma presežka ali primanjkljaja. To prikazujejo računovodski izkazi, ki sestavljajo letno poročilo in vsebujejo informacije o poslovanju za preteklo poslovno leto. Neposredni proračunski uporabniki, na primer državni organi ali občine, pripravijo zaključni račun finančnega načrta, ki ga oddajo pristojnemu ministrstvu oziroma županu. Letna poročila dajo v oddajo pristojnemu ministrstvu oz. županu ter AJPES-u (Klun & Jovanović, 2015).
S Pravilnikom o sestavljanju letnih proračunov za proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava je določena vsakoletna sestava letnega poročila za javni zavod. Letno poročilo mora biti vedno sestavljeno iz računovodskega poročila in poslovnega poročila.
Računovodsko poročilo obsega bilanco stanja, izkaz prihodkov in odhodkov ter pojasnila k izkazom. Poslovno poročilo pa je sestavljeno iz poročila o doseženih in realiziranih aktivnosti ter ciljih, ki so bili predhodno določeni v preteklem letu. Pri podatkih, ki jih pridobimo iz letnih poročil je pomembno tudi to, da so le-ti javni in prosto dostopni, kar pomeni, da jih javni zavodi ne smejo in niti ne morejo skriti pred javnostjo. V praksi to pomeni, da mora agencija, ki je pooblaščena za hrambo podatkov – AJPES, le-te dati prosto na razpolago vsakomur, ki zaprosi za njih (Zver, 2003).
22
Javni zavodi v letnih računovodskih poročilih poleg prihodkov in odhodkov izkazujejo in izračunavajo poslovne izide. Poslovni izid predstavlja razliko med prihodki in odhodki v določenem obračunskem obdobju. Največkrat je to od 1.1. do 31. 12. za posamezno leto.
Kadar so prihodki višji od odhodkov in je razlika pozitivna pomeni, da je uporabnik (v našem primeru javni zavod) posloval s presežkom. Kadar je razlika med prihodki in odhodki negativna se pojavi presežek odhodkov nad prihodki. Javni zavodi kot določeni uporabniki svoje prihodke, odhodke in poslovni izid, vodijo po načelu poslovnega dogodka. Le-te izkazujejo ločeno in sicer za dejavnosti, izvedene kot posledica izvajanja javne službe ter dejavnosti prodajanja blaga in storitev na trgu. Javni zavodi odhodke po denarnem toku izkazujejo kot plačila za uporabljena sredstva, ki so jih porabili, zaradi izvajanja dejavnosti.
Ti odhodki nastanejo zaradi zmanjševanja nabavne vrednosti sredstev oziroma z amortizacijo teh sredstev. Prihodke, ki so vezani na prodajo sredstev in so jih prejeli določeni uporabniki (javni zavodi), izkazujejo kot obveznosti do virov sredstev in sicer na ta način, da pokrijejo stroške amortizacije. Tudi pri plačilu materiala, blaga, dela in storitev se javni zavodi ravnajo po načelu denarnega toka (Čižman & Zupančič, 2017).
Pravilnik o sestavljanju letnih poročil za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava določa, da se letno poročilo sestavlja 31. decembra za tekoče leto in sicer za obdobje od 1. januarja do 31. decembra. Za javne zavode kot uporabnike enotnega kontnega načrta velja, da je eden izmed pomembnejših delov letnih poročil ugotovljeni poslovni izid, ki pomeni presežek prihodkov nad odhodki ali pa presežek odhodkov nad prihodki oziroma primanjkljaj.
23
4 RAZISKAVA
V diplomskem delu je bila opravljana raziskava na podlagi analize letnih poročil.
Osredotočili smo se na izkaz prihodkov in odhodkov izbranih javnih zavodov v letu 2019 in 2020, ki smo jih pridobili s spletne strani AJPES. Na podlagi zbranih podatkov smo analizirali oziroma primerjali prihodke, odhodke in poslovni izid med letoma 2019 in 2020. Skušali smo raziskati, kakšne posledice je pustila Covid-19 pandemija na izbranih javnih zavodih.
Zanimalo nas je, kako močno je pandemija vplivala na finančno poslovanje javnih zavodov ter na samo izvedbo načrtovanih aktivnosti in prireditev, ki so jih nameravali izvesti v letu 2020.
Diplomsko delo uporablja deskriptivno metodo študije literature in sicer z natančnim pregledom že izdane strokovne literature (knjige, članki, študije, itd.), s katero smo preučili ter izluščili najpomembnejše pravne podlage, ki so potrebne za samo ustanovitev javnega zavoda, ki deluje na področju kulture, športa in turizma. Primarni vir našega raziskovanja je bil Zakon o zavodih. Poleg pravnih virov na državni ravni smo pri pisanju diplomske naloge analizirali tudi pravne podlage na lokalni ravni, katere sprejema posamezna lokalna skupnost sama zase in se razlikuje iz občine na občino. Tu je bil naš vir v pravnih podlagah, pravilnikih, statutih, ki jih sprejema občina sama zase in je potrebna za ustanovitev javnega zavoda na lokalni ravni. Poleg pravnih virov, smo se osredotočili še na področje računovodstva in skušali izčrpati računovodske vire ter druge vire, ki se nanašajo na poslovanje in financiranje javnih zavodov na občinski ravni. Ko smo strokovno literaturo natančno preučili, smo pričeli s pisanjem in povzemanjem najpomembnejših ugotovitev, ki so bile potrebne za našo kasnejšo raziskavo.
Diplomsko delo se je osredotočalo na medsebojno povezavo finančnega poslovanja izbranih občinskih javnih zavodov in trenutne zdravstvene krize, zaradi Covid-19 pandemije. V empiričnem delu smo se osredotočili na pet javnih zavodov, ki delujejo na področju kulture, športa in turizma v petih občinah Savinjske regije. Zbirali smo informacije in vse potrebne podatke, ki smo jih potrebovali za kasnejšo analizo in sicer s pomočjo spletne strani AJPES. Raziskavo smo si zastavili na podlagi dveh raziskovalnih vprašanj, ki sta bili naši vodili za samo analizo ter zbiranje podatkov iz letnih poročil. Za vsak izbrani občinski javni zavod, smo najprej zbrali podatke o prihodkih, odhodkih tako iz javne službe kot iz tržne dejavnosti, podatke o stroških dela, storitev in materiala ter podatke o poslovnem izidu in sicer za leti 2019 ter 2020. Podatke smo nato razdelili v tri tabele iz katerih je razvidno, kako so se prihodki, odhodki, stroški in poslovni izid spremenili v letu 2020 v primerjavi z letom 2019. Z uporabo orodja MS Excel smo opravili potrebne izračune.
Ti podatki so kasneje dodatno podkrepili analizo izvedenih aktivnosti, ki so jih v letu 2020 izvedli v izbranih občinskih javnih zavodih, saj so nam pomagali pri lažjem razumevanju
