Razvojna vloga javnih financ

5.3.2.1. Javnofinančni viri

Obvezne dajatve (compulsory levies, prélèvement obligatoires)⁵ so za davčne zavezance obveznost, ki jim je naložena z zakonom in v vseh fiskalnih sistemih predstavljajo pretežni del javnofinančnih virov. V ekonomskem smislu so obvezne dajatve strošek funkcioniranja države in od države predpisanih sistemov socialnega zavarovanja. Med državami so razlike v višini in strukturi virov zelo velike. Predpis ali pravilo, po katerem bi lahko sodili, katera višina je prava in katera je primerna struktura, ne obstaja. Splošno je sprejeto načelo, da so boljši posredni davki, da je za ekonomijo bolje, če je delo obramenjeno manj in če se več prihodkov dobi od prometa. Bolje je tudi, če so razlike med davčnimi stopnjami sosednjih gospodarstev (držav) čim manjše.

Kljub temu, da je bilo zaostajanje rasti fiskalnih prihodkov za rastjo bruto domačega proizvoda vseskozi cilj ekonomske politike, so obvezne dajatve v Sloveniji od leta 1992 stalno realno rasle in rasle tudi hitreje kot bruto domači proizvod. V tem okviru so se prispevki povečevali le zelo počasi, toliko hitreje pa so se povečevali davki. To je bilo v skladu s splošno sprejetim stališčem o prestrukturiranju obveznih dajatev v korist posrednih davkov.

Javno finančni viri, ki jih prispeva prebivalstvo. Prebivalstvo je pri nas in drugod po svetu največji davčni zavezanec. Plačuje davke od potrošnje, davke od dohodka, davke od premoženja in prispevke za socialno varnost. Njihov obseg in struktura se spreminja v povezavi s porazdelitvijo dohodka oz. davčne osnove in v odvisnosti od stopnje aktivnosti. Ekonomska politika pa ob doseganju splošnih ciljev tudi lahko spreminja raven in strukture davčne obremenitve prebivalcev.

Spremembe pri davku iz dohodka (dohodnina) bodo šle zlasti v smeri širjenja davčne osnove ter prestrukturiranja olajšav. Prestrukturirana bo lestvica za odmero dohodnine in povečane davčne obveznosti oseb v višjih dohodkovnih razredih s širitvijo davčne osnove na dohodke, ki doslej niso bili obdavčeni.

Prispevkov, ki jih plačujejo prebivalci za socialno varnost, ne bo mogoče znižati, saj vse prognoze tovrstnih izdatkov kažejo na povečanje. Ker so v socialnih zavarovanjih v načelu prispevki plačilo bodoče dobrobiti, pa bi ne smeli zanemariti tudi možnosti njihovega povečanja, morali pa bi zagotoviti enakopravnejši medsebojni položaj zavezancev za prispevek.

Premoženje, ki ga posamezniki oblikujejo z namenom zagotavljanja svoje finančne in materialne varnosti v primerih, ki jih sedaj sicer krije socialno zavarovanje, upravljajo pa posebni institucionalni investitorji oz. finančni posredniki, bo moralo biti v kar največji meri oproščeno obdavčitve. To sicer že velja za oblikovanje premoženja v dodatnem pokojninskem zavarovanju, toda dobro bi ga bilo razširiti še na zdravstveno zavarovanje za doplačilo polne cene storitve, zavarovanje za dolgotrajno nego ter na oblikovanje skladov za šolanje.

5 V slovenščini se za vire oziroma prihodke standardno uporablja termin obvezne dajatve, vendar se isti termin uporabljajo tudi na strani odhodkov (dajatve socialnim upravičencem). V francoščini je dvojica prélèvement in préstation, v angleščini levies in provisions, v srbščini dadžbine i davanja.

Nepremičnine bodo v bodoče predstavljalo izdatnejši davčni vir. Pri tem se je treba zavedati, da uvedba davka na nepremičnine zaradi šibkih evidenčnih osnov v obdobju te projekcije še ne bo mogla v celoti realizirati svoje predvidene fiskalne in davčno politične vloge.

Davek na potrošnjo, ki bremeni končnega porabnika, obračunavajo in vplačujejo pa ga gospodarske družbe.

Gospodarske družbe obračunavajo in vplačujejo največji del davkov z obdavčitvijo dodane vrednosti, ki bremeni končnega porabnika. Spremembe na področju obdavčitev končne potrošnje bi morale upoštevati tako javnofinančne razloge kot tudi vpliv sprememb stopenj na konkurenčni položaj slovenskih porizvoajalcev v pogojih vstopanja in priružitve enotnemu trgu EU.

Javno finančni viri, ki jih prispevajo gospodarske in druge družbe. Gospodarske družbe (ali posamezni gospodarski subjekti) plačujejo davke pri uporabi inputov, davke iz rezultata poslovanja in davke na premoženje oziroma kapital.

Efektivna davčna stopnja na dobiček je v Sloveniji zelo nizka, zato zniževanja ni smotrno napovedovati. Prav zaradi nizke stopnje davka na dobiček pa bi bilo potrebno urediti druge administrativno tehnične pogoje, ki vplivajo na investiranje. Pri davku na dobiček bo potrebna razširitev davčne osnove in preurejanje olajšav s poudarkom na razvoju tistih komponent v poslovanju podjetij, ki lahko prek človeškega faktorja največ prispevajo k povečevanju dodane vrednosti.

Neposredna plačila. Neposredna plačila posameznikov (fizičnih in pravnih oseb) za nekatere storitve in dobrine, ki jih nudi država ali javne službe in ki postanejo tudi prihodek proračuna, se pogosto razumejo kot davek na davek. Za tiste storitve in dobrine, ki niso splošnega značaja in so njihovi uporabniki znani in odškodnina določljiva, je posameznikovo plačilo teh storitev bolj ekonomsko in socialno smotrno.

To velja predvsem za uporabo z državnim denarjem zgrajene infrastrukture, za (u)porabo snovi, ki so škodljive za okolje ali za zdravje in za tiste storitve, ki jih državne službe nudijo državljanom na njihovo posebno zahtevo in nad standardom, ki sicer velja za vse državljane. Na vseh teh področjih je lahko neposredno plačilo tudi večje, vsekakor pa povezano s posameznikovim obnašanjem.

Pomembno bi se morali zvišati nedavčni javnofinančni prihodki. Za tiste enkratne iz privatizacije državnega premoženja bi morali poskrbeti, da se ne odrazijo v povečani tekoči potrošnji države, pač pa v investicijah in zmanjševanju javnega dolga.

Prioritetne smeri ukrepanja na področju javnofinančnih virov so torej naslednje:

a/ Potreba po javnofinančnem ravnotežju v bližnji prihodnosti ne omogoča večjega zniževanja davčne obremenitve (deleža obveznih dajatev v primerjavi z BDP).

b/ V okviru zagotavljanja javnofinančnega ravnotežja je potrebno tudi prestrukturiranje javnofinančnih prihodkov, ki omogoča opustitev tistih davkov, ki socialno, ekonomsko ali javnofinančno niso več primerni, sprejemljivi ali niso dovolj izdatni, hkrati pa ne izključuje možnosti uvedbe novih virov. Struktura javnofinančnih prihodkov se bo morala spremeniti v smeri zmanjšanja obremenitve dohodkov iz dela, kar je v skladu z evropskimi smernicami za povečanje

zaposlovanja in našo potrebo po olajšanju položaja delovno intenzivnih panog. Za uspešen transfer virov iz EU je pomembno povečanje naše absorbcijske sposobnosti, v tem pa predvsem administrativne sposobnosti javne uprave.

c/ Spremembe pri davku iz dohodka (dohodnina) bodo šle zlasti v smeri širjenja davčne osnove ter prestrukturiranja olajšav,

č/ Prispevki za socialno varnost, ki jih plačujejo prebivalci, se ne bodo znižali. Ker so v socialnih zavarovanjih v načelu prispevki plačilo bodoče dobrobiti, bi ne smeli zanemariti tudi možnosti njihovega povečanja, morali pa bi zagotoviti enakopravnejši medsebojni položaj zavezancev za prispevek.

d/ Premoženje, ki ga posamezniki oblikujejo v okviru dodatnega pokojninskega in dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ter morebitnih novih oblik zavarovanja za dolgotrajno nego in v okviru oblikovanja skladov za šolanje bi moralo biti v največji meri oproščeno obdavčitve. Obdavčitev premoženja - predvsem nepremičnin bo v bodoče postalo izdatnejši davčni vir.

e/ V okviru opisanega prestrukturiranja virov in ob upoštevanju njegovega vpliva na konkurenčnost gospodarstva bo potrebno proučiti smiselnost zvišanja splošne stopnje davka na dodano vrednost.

f/ Efektivna davčna stopnja na dobiček je v Sloveniji zelo nizka, zato zniževanja ni možno napovedovati Zaradi nizke stopnje davka na dobiček bo potrebno urediti druge¸administativno tehnične pogoje, ki vplivajo na investiranje.

5.3.2.2. Javnofinančni izdatki

Pri javnofinančnih izdatkih bi morali najti več prostora za spodbujanje tehnološkega posodabljanja in vlaganj v človeški kapital, to je v izobraževanje, raziskave in razvoj, informatiko in aktivno politiko zaposlovanja. Istočasno pa bi se moral zmanjšati delež izdatkov za proizvodnjo tistih dobrin in storitev, ki bi jih lahko proizvajal in/ali financiral tudi privatni sektor.

Izdatki javnega financiranja namenjeni prebivalcem. Plačilo storitev javnih in državnih služb, dajanje denarja posameznikom, ki so upravičeni do denarnih prejemkov in financiranje nekaterih dejavnosti (vse skupaj so upravičenja), so za javno financiranje izdatki, ki so namenjeni državljanom.

Prejemki, ki jih dobijo državljani, so v največji meri in številu povezani z načinom zagotavljanja njihove socialne varnosti⁶. V finančno najbolj izdatnih socialnih sistemih je število upravičencev določeno, v perspektivi pa samo večje; skupna višina izdatkov se regulira z denarno vrednostjo posameznega upravičenja. Zato se spreminjajo pravila za določanje njihove osnovne višine, opuščajo ali dodajajo se olajšave za povezane osebe, zamenjujejo se pravila za prilagajanje zneskov posameznih upravičenj gibanju referenčnih vrednosti.

6 Naš sistem socialne varnosti je ena od različic, kakršne so najbolj pogoste v kontinentalni Evropi.

Karakterizira ga velik del z delom, plačo ali s prispevki povezanih pravic. Močno je odvisen od stanja na trgu dela in tudi sam vpliva na obnašanje ljudi v zvezi z delom. Osnovne vrste pravic so določene in v socialnem zavarovanju finacirane s sprotnim prispevnim kritjem. Drugi del takšnega sistema socialne varnosti se zagotavlja na podlagi pravil, ki upoštevajo ali kriterij dohodka (premoženja) ali pa so določeni v pavšalnih zneskih in univerzalno dodeljevani. Financira se iz proračuna.

Za storitve velja, enako kot za prejemke, da njihov javnofinačni izraz ni odvisen samo od njihove vrste in števila, temveč tudi od (v tem primeru) cene. Glavni del stroškov, ki so elementi cene, pa so plače in materialni stroški. Zaradi tega je izdatke za storitve mogoče obvladovati le s primerno politiko plač v javnem sektorju in s takšno organizacijo poslovanja, ki obvladuje materialne stroške. Na število storitev pa bolj vplivajo organizacijski elementi dejavnosti.

Za razliko od storitev in prejemkov se v dejavnostih težko določajo enote njihovega outputa, zato se ponavadi obravnavajo kot celota. Toda tudi v dejavnostih (predvsem državnih služb in organov) se zaradi tehnoloških sprememb in zaradi drugačnega odnosa do zagotavljanja splošnih pogojev dela in življenja, del dejavnosti lahko preoblikuje kot poslovna dejavnost z značajem javne službe ali celo kot dejavnost, ki skupaj z drugimi konkurira na prostem trgu. Takšni deli dejavnost bi lahko bili tudi financirani še drugače kot samo iz javnih sredstev ali samo iz splošnih davkov.

Z vidika obsega pa je v funkcioniranju javnih služb in državnih organov prav gotovo potrebno odpraviti tiste naloge, ki si jih dejavnosti nalagajo same sebi in pomenijo podvajanje dela postopkov in stroškov. To vse skupaj pa zahteva tudi temeljitejšo reformo funkcioniranja države pri zagotavljanju njene javne funkcije.

Izdatki javnih financ za gospodarske družbe. Gospodarske družbe dobivajo iz javnih financ plačila za dela, za proizvode, za storitve ali za material, ki jih po naročilu države njej tudi opravijo in/ali dobavijo. Država je za gospodarsko družbo ena od strank; bolje je, če je državno naročilo večje in dalj časa se ponavljajoče.

Drugi vir prihodkov iz javnih financ za gospodarske družbe so transferji države v obliki pomoči in subvencij. Dajanje pomoči gospodarskim družbam se v javnem financiranju vedno bolj omejuje in dopušča samo še za določene namene. Predvsem pomoč ne sme biti dana za pridobivanje konkurenčne prednosti na tržišču.

Gospodarske družbe skušajo dobiti prikrito pomoč z davčnimi oprostitvami ali pa pritiskajo na splošno znižanje davščin. Zaradi tega, ker to (splošno znižanje davščin) delajo številne države, se tudi pri nas pogosto meni, da je to najbolj učinkovita politika spodbujajnja konkurenčnosti. Seveda pa velja, da se z zmanjšavanjem davščin povečuje (potencialni ali stvarni) javnofinančni primanjkljaj.

Prioritetne smeri ukrepanja na področju javnofinančnih izdatkov so torej naslednje:

a/ Nadaljevati s prenosom javnofinančnih izdatkov in storitev v zasebno financiranje in izvajanje ter, kjer je to upravičeno, uvajati princip neposrednega plačila;

b/ Stroške storitev, ki se financirajo iz javnofinančnih virov, bomo obvladovali s primerno politiko plač v javnem sektorju in s takšno organizacijo poslovanja, ki obvladuje materialne stroške;

c/ V funkcioniranju javnih služb in državnih organov bo potrebno odpraviti tiste naloge, ki si jih dejavnosti nalagajo same sebi in pomenijo podvajanje dela postopkov in stroškov (temeljitejša reforma funkcioniranja države pri zagotavljanju njene javne funkcije).

č/ Prestrukturiranje, ki bo omogočilo več prostora za spodbujanje tehnološkega posodabljanja in vlaganj v človeški kapital, to je v izobraževanje, raziskave in

razvoj, informatiko in aktivno politiko zaposlovanja ter zagotovitev ustrezenega obsega in absorbcijske sposobnosti domačega sofinanciranja projektov, ki bodo lahko financirani iz sredstev EU.

5.3.2.3. Financiranje javnofinančnega deficita

Primanjkljaj je posledica neskladnosti med viri in porabo v javnem financiranju.

Pojavlja se občasno in povzroča likvidnostne težave; če pa je neravnotežje v enem in več zaporednih obračunskih obdobjih, potem je deficit že tudi indikator nepravega odnosa do javnega financiranja. Financiranje tekočega deficita se opravi z zadolžitvijo in/ali s saldom kapitalskih prihodkov in odhodkov tako, da so celotni nefinančni prihodki in odhodki izravnani oziroma s prodajo finančnih imetij.

Slovenija ni zadosti veliko finančno območje, da bi bilo možno in smiselno zadolževanje samo pri domačih finančnih posrednikih. Zaradi izogiba povečevanja deleža zunanje zadolžitve, ki je zaradi valutnih nihanj bolj tvegana, bi bilo primerno večje domače zadolževanje, za kar pa bi bilo potrebno povečati zmogljivost domačega finančnega trga. Najbolj primerni bi bili zato investicijski (varčevalni) skladi, ki zbirajo prosta sredstva od fizičnih ali pravnih oseb in sredstva iz dopolnilnih zdravstvenih in pokojninskih zavarovanj.

Ohranjanje primanjkljaja na določeni (čeprav nizki) ravni v daljšem časovnem obdobju gotovo pripelje do povečanja dolga države. Poleg tega se v daljšem časovnem obdobju neskladje med viri in obveznostmi javnega financiranja (prevedenimi na neto sedanjo vrednost) izrazi kot navidezni - implicitni dolg.

Bodoči primanjkljaji in naraščanje navideznega dolga že v sedanjosti dajejo dovolj podlag za razmislek in delovanje, ki bi ga v prihodnosti čim bolj omejilo. Izdatki v prihodnosti se lahko omejijo samo s spremembami politik in sistemov takoj ali v bližnji prihodnosti. Slovenija je dosti sprememb sicer že naredila, vendar bo morala oba največja sistema socialnega zavarovanja in sistem javne in državne uprave še naprej spremljati in jih tudi pravočasno spreminjati.

Kot prioritetni srednjeročni cilj bo v Sloveniji potrebno doseči in ohranjati izravnano bilanco nefinančnih transakcij sektorja države oziroma presežek njegovih prihodkov nad odhodki.

5.4. POLITIKE ZA UČINKOVITO OPERATIVNO VKLJUČITEV V NOTRANJI