UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Diplomsko delo
ROKI V UPRAVNEM POSTOPKU
Kaja Hiti
Ljubljana, avgust 2021
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO
Diplomsko delo
ROKI V UPRAVNEM POSTOPKU
Kandidatka: Kaja Hiti Vpisna številka: 04160094
Študijski program: Visokošolski strokovni študijski program Uprava 1. stopnja
Mentorica: doc. dr. Tina Sever
Ljubljana, avgust 2021
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA
Podpisana, Kaja Hiti, študentka visokošolskega strokovnega študijskega programa Uprava 1.
stopnja, z vpisno številko 04160094, sem avtorica diplomskega dela z naslovom Roki v upravnem postopku.
S svojim podpisom zagotavljam, da:
- je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,
- sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili,
- sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu literature in virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu z fakultetnimi navodili,
- sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu,
- se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorski in sorodnih pravicah, Uradni list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,
- se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,
- je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.
Diplomsko delo je lektoriral Srečko Rutar, prof.
Ljubljana, 15 avgust 2021
Podpis avtorice:
Kaja Hiti
POVZETEK
Roki v upravnem postopku so v današnjem času pomembna tema, saj jih praktično srečamo vsepovsod in ni posameznika, ki bi se jim lahko izognil. V diplomski nalogi sem se osredotočila predvsem na upravni postopek in pomen rokov, kako so ti roki določeni v pravni ureditvi in koliko kršitev v zvezi s spoštovanjem rokov po poročilih upravne inšpekcije se zgodi vsako leto. Obravnavala sem tudi nadzor nad izvajanjem Zakona o splošnem upravnem postopku.
Namen diplomske naloge je bil prikazati analizo pravne ureditve odločanja v razumnih rokih in analizirati letna poročila inšpektorata za javni sektor od leta 2015 do leta 2019. S primeri iz sodne prakse sem hkrati utemeljila še teorijo rokov v upravnem postopku.
Pri izdelavi diplomske naloge sem uporabila metodo deskripcije, statistično metodo, analizo primarnih virov in metodo sinteze.
Ugotovila sem, da nespoštovanje rokov sodi po poročilih upravne inšpekcije med leti 2015 in 2019 v sam vrh najpogostejših kršitev. Vsako leto je bila prav ta na prvem mestu. Pravna ureditev, ki določa spoštovanje rokov je obravnavana tako v slovenski zakonodaji kot v Evropski konvenciji o človekovih pravic (EKČP), kjer je natančno navedeno, da se postopki vodijo brez nepotrebnega odlašanja. Temu sledi tudi URS, ki zavezuje k odločanju v razumnih rokih poleg sodne tudi izvršilno vejo oblasti.
Ključne besede: upravni postopek, roki, pravna ureditev, ZUP, kršitve, letna poročila inšpektorata, EKČP.
ABSTRACT
TIME LIMITS IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE
Deadlines in administrative procedure are an important subject nowadays. We encounter them practically everywhere and cannot avoid them. My thesis is focused on administrative procedures and the importance of deadlines. I have focused mainly on how deadlines are set in the legal framework, and how many violations occur every year based on reports of administrative inspection. I have also discussed how implementation of the General Administrative Procedure Act is monitored.
The purpose of my thesis was to show the analysis of the legal regulation of decision- making within a reasonable time and to analyse annual reports from Public Sector Inspectorate from 2015 to 2019. I have substantiated the theory of deadlines in administrative procedures with examples from case-law.
In the preparation of the diploma thesis I have used the descriptive method, statistical method, analysis of primary sources and synthesis.
I found that non-compliance to deadlines is at the very top of most common violations based on the reports of the administrative inspection between 2015 and 2019. The legal regulation determining the observance of deadlines is dealt with in both Slovenian legislation and the European Convention on Human Rights (ECHR), where it is precisely stated that the proceedings are dealt with without undue delay. The latter is also followed by the Constitution of the Republic of Slovenia, which binds the judiciary as well as the executive branch of decision-making power to decide within reasonable time limits.
Key words: administrative procedure, deadlines, legal regulation, General Administrative Procedure Act, violations, Public Sector Inspectorate annual reports, ECHR.
KAZALO
IZJAVA O AVTORSTVU DIPLOMSKEGA DELA ... iii
POVZETEK ... v
ABSTRACT ... vi
KAZALO PONAZORITEV ... ix
SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV ... x
1 UVOD ... 1
2 SPLOŠNO O UPRAVNEM POSTOPKU... 3
2.1 DEFINICIJA UPRAVNEGA POSTOPKA ... 3
2.2 NAČELA SPLOŠNEGA UPRAVNEGA POSTOPKA ... 4
2.3 UDELEŽENCI V UPRAVNEM POSTOPKU... 7
2.3.1 Organ in uradna oseba ... 7
2.3.2 Stranka ... 9
2.4 OBČEVANJE ORGANOV IN STRANK ... 11
2.5 POSTOPEK NA PRVI STOPNJI... 14
2.5.1 Začetek postopka oziroma uvedba postopka ... 15
2.5.2 Ugotovitveni postopek ... 17
2.5.3 Dokazni postopek ... 21
2.5.4 Zaključek postopka z izdajo odločbe ... 22
2.6 IZVRŠLJIVOST IN IZVRŠBA V UPRAVNEM POSTOPKU ... 24
3 ROKI IN NAROKI V UPRAVNEM POSTOPKU ... 27
3.1 POMEN ROKOV ... 27
3.2 VRSTE ROKOV ... 27
3.2.1 Materialni roki... 28
3.2.2 Procesni roki ... 28
3.3 RAČUNANJE ROKOV ... 30
3.4 NAROK ... 32
3.5 VRNITEV V PREJŠNJE STANJE ... 33
4 ODLOČANJE V RAZUMNIH ROKIH V UPRAVNIH POSTOPKIH ... 35
4.1 DOLOČILA EVROPSKE KONVENCIJE O VARSTVU ČLOVEKOVIH PRAVIC IN TEMELJNIH SVOBOŠČIN ... 35
4.2 PRAVNA UREDITEV ODLOČANJA V RAZUMNIH ROKIH V REPUBLIKI SLOVENIJI ... 38
5 PRAVNA SREDSTVA ZARADI MOLKA ORGANA ... 41
6 NADZOR NAD IZVAJANJEM ZUP ... 44
6.1 INŠPEKTORAT REPUBLIKE SLOVENIJE ZA JAVNI SEKTOR ... 44
6.2 UPRAVNA INŠPEKCIJA ... 45
7 ANALIZA KRŠITEV ROKOV ODLOČANJA V UPRAVNIH POSTOPKIH NA PRIMERU POROČIL UPRAVNE INŠPEKCIJE ZA OBDOBJE 2015 – 2019 ... 47
8 PREVERITEV HIPOTEZ ... 53
9 PREDLOGI IZBOLJŠAV ... 55
10 ZAKLJUČEK ... 56
LITERATURA IN VIRI ... 58
KAZALO PONAZORITEV
KAZALO GRAFIKONOV
Grafikon 1: Pet najpogostejših kršitev ZUP v letu 2015 ... 47
Grafikon 2: Pet najpogostejših kršitev ZUP v letu 2016 ... 48
Grafikon 3: Pet najpogostejših kršitev ZUP v letu 2017 ... 48
Grafikon 4: Pet najpogostejših kršitev ZUP v letu 2018 ... 49
Grafikon 5: Pet najpogostejših kršitev ZUP v letu 2019 ... 50
Grafikon 6: Število kršitev rokov za odločanje po letih ... 51
KAZALO SLIK Slika 1: Udeleženci v upravnem postopku ... 7
SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IN OKRAJŠAV
EKČP Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
ESČP Evropsko sodišče za človekove pravice
MJU Ministrstvo za javno upravo
UPP Uredba o upravnem poslovanju
URS Ustava Republike Slovenije
ZDU-1 Zakon o državni upravi
ZIN Zakon o inšpekcijskem nadzoru
ZJU Zakon o javnih uslužbencih
ZUP Zakon o splošnem upravnem postopku
ZUS-1 Zakon o upravnem sporu
ZVPSBNO Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja
1 UVOD
Vsak posameznik se je že znašel kot stranka v upravnem postopku. Na primer; ko zaprosimo za gradbeno dovoljenje, vložimo napoved za odmero dohodnine, ko se vpisujemo na fakulteto, oddamo vlogo za vrtec, prijavimo začasno prebivališče, zaprosimo za izdajo potnega lista in v še veliko drugih primerih. Jerovšek & Kovač (2017) pravita, da je rok časovno obdobje, v katerem lahko ali mora organ oziroma stranka opraviti določeno dejanje. Na primer, dopolnimo vlogo, vložimo pritožbo, izdamo odločbo oziroma izpolnimo kakršno koli drugo obveznost. Roki so zato pomembni, namreč, če zamudiš rok, lahko izgubiš določeno pravico. Tako stranka izgubi pravico vložiti pravno sredstvo; organ vlogo, ki ni popravljena ali dopolnjena v roku, zavrže ipd.
V diplomski nalogi sem podrobneje obravnavala roke, ker se velikokrat zgodi, da posamezniki ne vedo točno, kako se štejejo roki v upravnem postopku, oziroma kako se roki štejejo med nedeljami, prazniki in dela prostimi dnevi. Tako lahko stranka zamudi rok, lahko pa upravni organi kršijo njeno pravico do odločanja v razumnem roku, ker ne ve, kako se odzvati, kakšne pravice ima in kje se lahko pritoži. V primeru, da organ odločbe ne izda v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe zaradi molka organa.
Namen diplomskega dela je prikazati in analizirati letna poročila inšpektorata za javni sektor ter hkrati s primeri iz sodne prakse utemeljiti teorijo rokov v upravnem postopku. Podana je tudi analiza pravne ureditve odločanja v razumnih rokih.
Glavni cilj diplomske naloge je bila podrobna predstavitev rokov v upravnem postopku.
Postavila sem si dve hipotezi, ki sem ju ob koncu tega dela tudi potrdila, oziroma zavrgla, in sicer:
Hipoteza 1: »Med leti 2015 in 2019 je bila vsako leto kršitev v zvezi s spoštovanjem rokov za odločanje med petimi najpogostejšimi kršitvami«.
Hipoteza 2: »Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in slovenska zakonodaja imata jasno opredeljene člene o odločanju v razumnem roku«.
Delo je sestavljeno iz več poglavij. Po uvodu sledi poglavje splošno o upravnem postopku, kjer sem opredelila definicijo in načela upravnega postopka, udeležence in komunikacijo v upravnem postopku, postopek na prvi stopnji z izdajo odločbe in izvršbo upravnega postopka. Sledi poglavje, kjer sem podrobno opredelila roke: vrste rokov, računanje rokov in v povezavi z roki tudi narok ter vrnitev v prejšnje stanje. Sledi poglavje odločanja v razumnih rokih v upravnih postopkih z določili Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in pravno ureditvijo odločanja v razumnih rokih v Republiki Sloveniji. Poglavje, ki sledi obravnava pravna sredstva v primeru molka organa, ki mu sledi poglavje o nadzoru nad izvajanjem Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP,Uradni list RS, št. 24/06 – uradno
prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE), kjer je obravnavan Inšpektorat za javni sektor in upravna inšpekcija. Zadnje poglavje osrednjega dela prikazuje analizo kršitev rokov odločanja v upravnih postopkih na primeru poročil upravne inšpekcije za obdobje 2015 – 2019. Zaključim s preveritvami hipotez.
Pri pripravi diplomske naloge sem uporabila različne metode raziskovanja. Uporabila sem podatke iz knjig, člankov, pravnih predpisov in sodne prakse. Za analizo kršitev rokov odločanja sem uporabila poročila o delu inšpektorata za javni sektor in nato prikazala podatke v grafih. Metoda, kjer sem s pomočjo domače in tuje literature in virov opredelila teorijo upravnega postopka, rokov in pojem odločanja v razumnih rokih v upravnem postopku, se imenuje metoda deskripcije. Odstotke kršitev v zvezi s spoštovanjem rokov odločanja, ki sem jih pridobila pri letnih poročilih inšpektorata za javni sektor, sem prikazala z grafi. Torej prikazala sem, koliko odstotkov kršitev v zvezi s spoštovanjem rokov odločanja je bilo vsako leto, od leta 2015 do leta 2019, katero leto jih je bilo največ in katero leto najmanj. Tukaj sem uporabila statistično metodo dela. Analizirala sem primarne vire, kjer sem uporabila pravne predpise in z njimi opredelila pojem razumnih rokov. Analizirala sem tudi Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic, Ustavo Republike Slovenije, Zakon o državni upravi, Zakon o javnih uslužbencih, Zakon o splošnem upravnem postopku, Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja in Uredbo o upravnem poslovanju. Na koncu diplomske naloge sem navedla ugotovitve, svoja mnenja in predloge.
Ob zaključku diplomske naloge, sem uporabila metodo sinteze.
2 SPLOŠNO O UPRAVNEM POSTOPKU
2.1 DEFINICIJA UPRAVNEGA POSTOPKA
Upravni postopek obravnava Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) ali drugače rečeno, kadar gre za upravno zadevo ali upravno stvar se odloča po ZUP. Da gre za upravno zadevo ali upravno stvar morajo biti izpolnjeni trije pogoji (2. člen ZUP):
- Odločanje o
- pravici ali obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava;
- obstaja vsaj potencialni konflikt med javno in zasebno koristjo.
Po ZUP morajo postopati in odločati:
- državni upravni organi (vladne službe, ministrstva, organi v sestavi ministrstev in upravne enote),
- drugi državni organi (državni zbor, tožilstvo, državno odvetništvo, sodišče, ipd.), - organi samoupravnih lokalnih skupnosti (občinska uprava in župan),
- nosilci javnih pooblastil (javne agencije, zbornice z obveznim članstvom, gospodarske družbe, javni zavodi, javne agencije itd.).
Enako menita tudi Kerševan in Androjna (2017, str. 26), ki pravita, da v upravnem postopku odloča pristojni organ javne uprave o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika o določeni upravni zadevi na določenem upravnem področju. Organ oziroma uradna oseba mora že ob uvedbi postopka vedeti, če gre za takšno zadevo, o kateri se lahko odloči v upravnem postopku. V primeru, da bi organ odločil o stvari, ki ni upravna zadeva, je taka odločba nična. Upravni postopek se začne na zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti in se vodi na dveh stopnjah. Na prvi odloča upravni organ na drugi stopnji pa praviloma ministrstvo. Organ presoja in ugotavlja po lastni pobudi ali pa na pobudo posameznika, ki ima zbrano dokazno gradivo, če so izpolnjeni pogoji za pridobitev oziroma izgubo pravice ali za ukinitev, naložitev oziroma oprostitev določene obveznosti. Upravni postopek se zaključi z odločitvijo organa, ki nato izda konkretni upravni akt - odločbo.
Ločimo splošen in posebni upravni postopek: (1) že sam naslov zakona – Zakon o splošnem upravnem postopku, ki ureja upravni postopek nam pove, da gre za splošni upravni postopek, ki določa pravila ravnanja organa, ki so pomembna za ta postopek. Zakon v petih delih navaja določila, ki sestavljajo okvirni sistem splošnega upravnega postopka (Kerševan
& Androjna, 2017, str. 28). (2) Posebni upravni postopek je drugačen od postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku, saj so upravna področja oziroma pravna razmerja različna in posebna. Za vse ni mogoče vpeljati istega poslovanja oziroma načina dela. Zato je potreben postopek, ki bo prilagojen naravi upravnega področja, ki bo olajšal uporabo in izvršitev predpisa. Kljub temu ne sme biti v škodo pravilni rešitvi konkretnih upravnih zadev.
Zaradi tega tudi pride do odstopanj od pravil splošnega upravnega postopka. Za določeno upravno področje se predpiše posebni upravni postopek s posebnim zakonom, ampak samo ob pogoju, da je to potrebno za postopanje na takem upravnem področju in da so pravila v skladu s temeljnimi načeli splošnega upravnega postopka (na primer v inšpekcijskih zadevah, gradbenih zadevah, razlastitvenih zadevah, v carinskih in davčnih zadevah itd.) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 30). Drugi odstavek 3. člena ZUP določa, da organ pri reševanju upravnih zadev na upravnih področjih, kjer je predpisan z zakonom posebni upravni postopek, postopa po pravilih posebnega upravnega postopka. ZUP pa se uporablja samo glede tistih vprašanj, ki jih posebni zakon ni uredil (t.i. subsidiarna raba ZUP).
Kerševan in Androjna (2017, str. 27) v svojem delu navajata, da so pravna pravila, ki urejajo upravni postopek drugačna od pravil v drugih postopkih, zato je treba ločiti upravni postopek od pravdnega, nepravndnega, kazenskega in drugih postopkov, v katerih se ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov v upravnih zadevah medtem, ko Jerovšek in Kovač (2017, str. 3) menita, da je upravni postopek eden izmed temeljnih mehanizmov javnega upravljanja. Preko upravnega postopka se varujejo temeljne človekove in izvršujejo javne politike v nedržavnih, državnih in ožjih družbenih skupnostih.
2.2 NAČELA SPLOŠNEGA UPRAVNEGA POSTOPKA
V prvem poglavju ZUP so opredeljena temeljna načela, ki se uporabljajo v celotnem postopku in se med seboj prepletajo oziroma dopolnjujejo ter so splošno veljavna. Načela posredno oziroma neposredno izhajajo iz Ustave Republike Slovenije (URS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a, v nadaljevanju URS). Temeljnih načel po ZUP poznamo devet. Iz najbolj pomembnega načela zakonitosti so zasnovana vsa nadaljnja načela. Uporaba enega načela ne omejuje uporabe drugega načela, kar pomeni, da organ v posameznem primeru uporabi tisto načelo oziroma tista načela, ki so potrebna glede na dejanske okoliščine pravnega in dejanskega stanja. Omeji ali izključi jih lahko le izrecna zakonska določba, kršitev temeljnih načel pa pomeni grob poseg v dobro upravo (Kerševan & Androjna, 2017, str. 62).
Načelo zakonitosti je eno izmed najbolj pomembnih temeljih načel, katerega namen je zagotoviti enakost in pravno varstvo strank. Načelo zakonitosti pomeni vezanost na predpise – odločanje po Ustavi RS, ratificiranih mednarodnih pogodbah, zakonih, podzakonskih predpisih, predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (6. člen ZUP). Uradne osebe pa so tudi, ko odločajo o upravnih zadevah vezane na predpise Evropske unije. Upoštevanje načela zakonitosti v upravnem postopku izključuje možnost samovolje organov oziroma uradnih oseb, ki vodijo postopek,
saj morajo delati in se ravnati po zakonih ter drugih predpisih. To pomeni, da je akt zakonit le, če je hkrati formalno (postopek se vodi po zakonsko predpisanem postopku) in materialno zakonit (odločiti se mora po pravicah in obveznostih v obsegu, ki jih določajo področni predpisi) (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 76). Tudi v primeru prostega preudarka organa velja načelo zakonitosti - organ odloči v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano (2. odst. 6. člena ZUP).
Načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi strankam omogoča, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer jim organi pomagajo in opozorijo na to, da ne uveljavijo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, ki je določena z zakonom ali predpisom. Če organ misli oziroma izve, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori, prav tako pa mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke v postopku nista v škodo pravic (7. člen ZUP).
Načelo materialne resnice določa, da mora uradna oseba oziroma organ v postopku vedno ugotoviti resnično dejansko stanje in ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za pravilno in zakonito odločbo (8. člen ZUP). Subjektivna predstava posameznika mora ustrezati objektivni stvarnosti, kar pomeni, da materialna resnica zahteva skladnost dejanskega in ugotovljenega. Organ oziroma uradna oseba mora po uradni dolžnosti ugotoviti materialno resnico, zato odredi izvedbo vsakega dokaza, če je to potrebno, da se ugotovi dejansko stanje (zaslišanje strank, prič, izvedencev itd). Materialno resnico se išče ves čas postopka (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 86).
Načelo zaslišanja stranke določa, da je potrebno pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o svojih dejstvih oziroma okoliščinah, ki bi lahko bile pomembne za odločitev.
(1. odst. 9. člena ZUP). Stranka ima torej možnost aktivnega sodelovanja v postopku, od nje pa je odvisno ali bo to pravico izkoristila. Če pravice ne želi izkoristiti, je to njena odločitev, razen v primeru, da stranka ni imela možnosti, da se izjavi o dejstvih. V takem primeru se organ na ta dejstva ne sme opreti in izdati odločbe (3. odst. 9. člena ZUP). V primeru, da je v postopku udeleženih več strank z nasprotujočimi si mnenji, mora organ vsaki stranki dati možnost, da se izjavi o navedbah in zahtevkih nasprotne stranke (2. odst. 9. člena ZUP).
Načelo proste presoje dokazov določa, da na podlagi dokazov in po svojem prepričanju uradna oseba, ki vodi postopek, sama odloči, katera dejstva se štejejo za dokazana, torej načelo dovoljuje organu prosto pot, da preden izda zakonito in pravilno odločbo, samostojno in po svojem prepričanju presoja, ali je neko dejstvo resnično (10. člen ZUP).
Vsak dokaz mora skrbno pregledati oziroma razčleniti in primerjati s prejšnjimi in nasprotnimi dokazi. Načelo je tesno povezano z načelom materialne resnice, saj je cilj ugotoviti resnično dejansko stanje. O resničnosti izjav se organ lahko prepriča z izjavo stranke ali priče, listinami, izvedenskimi mnenji, potrdili itd. Načelo zahteva kritično oziroma logično presojo dokaznega gradiva ne pa samovoljnega ocenjevanja uradne osebe (Breznik, Štucin & Marflak, 2008, str. 99).
Načelo dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic določa, da morajo stranke vedno govoriti resnico pred organom ter pravice, ki so priznane z ZUP in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek, pošteno uporabljati (11. člen ZUP). Stranke v postopku torej ne smejo govoriti neresnice, svoje pravice ne smejo uporabljati nepošteno oziroma samo zato, da bi škodovale drugi osebi. Uradna oseba mora stranko pred zaslišanjem opozoriti na njeno kazensko in materialno odgovornost, če bi podala krivo izjavo (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 98). V primeru neresničnosti navedb strank se lahko uporabijo izredna pravna sredstva zoper dokončno odločbo, in sicer z obnovo postopka (260. člen ZUP) ali ničnost odločbe (279. člen ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 97).
Načelo samostojnosti pri odločanju določa, da organ vodi upravni postopek in odloča v upravnih zadevah samostojno v okviru in na podlagi predpisov (1. odst. 12. člena ZUP).
Samostojnost in neodvisnost organa je pri odločanju zelo pomembna, da se ugotovi resnično dejansko stanje, s tem pa se zagotovi objektivno in strokovno delo v upravnem postopku. Postopek mora potekati po določbah ZUP in s tem temeljiti na upoštevanju temeljnih načel v povezavi z samostojnostjo, predvsem načela zakonitosti, proste presoje dokazov in materialne resnice (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 99).
Načelo pravice do pritožbe je opredeljeno v 13. členu ZUP, ki določa: (1) stranka ima pravico do pritožbe na prvi stopnji, izključi se lahko samo z zakonom, (2) pritožba ni dovoljena, kadar na prvi stopnji odloča predstavniški organ ali vlada, (3) pritožba je dovoljena, kadar na prvi stopnji odloča ministrstvo, vendar samo, če tako določa zakon (zakon določi tudi kdo odloča o pritožbi) in (4) pritožba se lahko vloži tudi v primeru, ko organ prve stopnje ni izdal odločbe v predpisanem roku. Pravica do pritožbe je ustavno in zakonsko zagotovljena pravica. Stranka se pravici lahko odpove samo na način, ki je določen z zakonom (gl. 229.a člen ZUP) (Kerševan & Androjna, 2019, str. 105).
Načelo ekonomičnosti določa, da se mora postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke oziroma druge udeležence, ki sodelujejo v postopku. Ob tem je potrebno preskrbeti vse, da se lahko ugotovi dejansko stanje, da se zavarujejo pravice in pravne koristi strank ter da se izda zakonita in pravilna odločba (14. člen ZUP).
Načelo vsebuje tri podnačela: (1) načelo hitrosti postopka - doseže se z zavrnitvijo izvajanja dejanj, ki niso bistvena za ugotovitev dejanskega stanja, (2) načelo varčnosti - postopek se mora voditi s čim manjšimi stroški in s čim manjšo zamudo za organ in stranke oziroma druge udeležence v postopku in (3) načelo učinkovitosti - poskrbeti je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi (Jerovšek &
Kovač, 2017, str. 69). Če upoštevamo načelo ekonomičnosti, se postopek izvede hitro ter v razumnem roku in tako ne nastajajo nepotrebne zamude rokov. Odločba se izda takoj, ko je resnično dejansko stanje ugotovljeno, ne po izteku enomesečnega oziroma dvomesečnega roka (organ mora odločbo izdati v enem mesecu, kadar ni potreben poseben ugotovitveni postopek oziroma v dveh, če je bil postopek začet po uradni dolžnosti
oziroma na zahtevo stranke - 222. člen ZUP). Če organ izda odločbo v predpisanem roku, ne pride do pritožbe stranke zaradi »molka organa« in postopek je hitreje zaključen.
Sodna praksa
»/…/ Tožena stranka je prosilki za BPP določila predlaganega odvetnika iz Kranja, za zadevo, ki teče pred sodiščem v Kopru, kar je v nasprotju z načelom ekonomičnosti in hitrosti postopka« (Sodba III Ups 204/2013 z dne 01.07.2013, UN0021052).
2.3 UDELEŽENCI V UPRAVNEM POSTOPKU
Upravni postopek se razlikuje od drugih postopkov po številu strank, ki nastopajo v njem.
Na primer v kazenskem postopku sta udeleženi vsaj dve stranki, tožilec in obtoženec, medtem, ko v upravnem postopku večinoma nastopa samo ena stranka. Rečemo lahko, da sta stranka in organ ali uradna oseba (upravni organ, drugi državni organ, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ali nosilec javnega pooblastila) nujna in poglavitna udeleženca postopka, saj brez njiju upravnega postopka ne bi bilo. Potem pa v postopku lahko sodelujejo tudi drugi udeleženci, kot so priče, izvedenci, tolmači itd. Uradna oseba v upravnem postopku zastopa javni interes, medtem, ko stranka ščiti svoj zasebni interes.
Slika 1: Udeleženci v upravnem postopku Udeleženci upravnega postopka
nujni udeleženci drugi udeleženci
organ /uradna oseba stranka morebitni naključni - eventualni (priče, izvedenci, (lastnik listine, tolmači, stranski lastnik zemljišča)
udeleženci itd.)
Vir: Grafenauer & Breznik (2005, str. 153)
2.3.1 Organ in uradna oseba
Izraza organ in uradna oseba ZUP opredeli v 5. členu, ki pravi, da pod izraz »organ« spadajo organi državne uprave ali drugi državni organi (sodišča, varuh človekovih pravic, informacijski pooblaščenec, parlament, vlada itd.), organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki jim ZUP daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi. Z
izrazom »uradna oseba« pa mislimo osebo, ki je v skladu z ZUP pooblaščena za odločanje v upravni zadevi, oziroma je pooblaščena za opravljanje posameznih dejanj v upravnem postopku. Uradne osebe so predstojnik, direktor, ravnatelj itd.
Vodenje upravnega postopka in odločanje v posameznih upravnih zadevah o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank v postopku je v pristojnosti stvarno in krajevno pristojnega organa - upravnega organa, drugega državnega organa, organa samoupravne lokalne skupnosti in druge osebe, katera ima javno pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah (Kerševan & Androjna, 2017, str. 121).
Zakon o državni upravi (ZDU-1, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14 in 51/16) v 14. členu določa, da upravne naloge opravljajo upravne enote (se ustanovijo za opravljanje nalog državne uprave, ki jih je treba organizirati in izvajati teritorialno), ministrstva (ustanovijo se za opravljanje upravnih nalog na enem ali več upravnih področjih) in organi v njihovi sestavi (se ustanovijo za opravljanje strokovnih nalog, izvršilnih ali razvojih upravnih nalog, nalog na področju javnih služb ali nalog inšpekcijskega ali drugega nadzora, če se zagotovi večja učinkovitost, kakovost pri opravljanju nalog ali pa če je potrebno zagotoviti večjo stopnjo samostojnosti pri opravljanju nalog) (3. odst. 14. člen ZDU-1). Vendar URS v 121. členu določa: »Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave«. To pomeni, da se posamezne naloge državne uprave lahko zaupajo tudiosebam javnega prava, posameznikom in pravnim osebam zasebnega prava (nosilci javnih pooblastil). S tem se zagotovi učinkovitejše in smotrnejše opravljanje nalog (na primer Zavod za zdravstveno zavarovanje, Zavod za zaposlovanje itd.) (15. člen ZDU-1).
Kot sem že omenila, je organ ali uradna oseba nujni udeleženec postopka. Opredeljujejo ga pravila o pristojnosti in pooblastila, ki določajo, kaj organ oziroma uradna oseba sme in kaj mora storiti v okviru pooblastil. Organa in uradno osebo opredeljujemo preko institutov pristojnosti in kompetence. Odloča na:
- določenem upravnem področju in stopnji odločanja – stvarna pristojnost na prvi ali drugi stopnji (na primer - šolske, davčne, invalidske zadeve itd.)
- določenem območju – krajevna pristojnost (na primer - območje ene ali več občin)
Pristojnost pomeni upravičenje in odgovornost, da organ v določeni zadevi odloči. V skladu s predpisi sme in mora voditi postopek in sprejeti odločitev in se ji ne sme izogibati, prelagati na druge organe ali pa prevzemati pristojnosti drugih organov v nasprotju z zakonodajo (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 76).
Za organ sta predpisani pomembni dolžnosti:
- po uradni dolžnosti mora ves čas postopka paziti na to, da so v upravni postopek povabljene vse osebe, ki bi lahko izkazale pravni interes (44. člen ZUP) ter - paziti, če je tisti, ki je v postopku kot stranka lahko stranka v postopku, in če
stranko zastopa njen zakoniti zastopnik (49. člen ZUP).
2.3.2 Stranka
Stranka je lahko vsaka fizična in pravna oseba (zasebnega ali javnega prava), zaradi katere se upravni postopek začne, oziroma zaradi katere postopek teče. Stranke so lahko tudi drugi (skupina oseb na primer združenja, skupina krajanov, krajevne skupnosti itd.), če so nosilci pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku (42. in 43. člen ZUP).
Glede strank ločimo dva pojma, lastnost oziroma status stranke in položaj stranke.
- PRAVNO POMEMBNE LASTNOSTI STRANKE
Da je oseba lahko stranka v postopku mora imeti pravno pomembne lastnosti, sicer se lahko njena zahteva zavrže, postopek se ne uvede, prekine, oziroma ustavi. Ali pa gre za bistveno postopkovno napako. Pravno pomembne lastnosti so: (1) Sposobnost biti stranka ali pravna sposobnost - sposobnost biti nosilec pravic in obveznosti po materialnem pravu. Pravno osebnost se pojmuje različno glede na to, ali gre za fizične ali pravne osebe. Ni pa za pravno sposobnost in sodelovanje strank v postopku pomembno, ali gre za osebe javnega ali zasebnega prava. Fizična oseba dobi pravno sposobnost z rojstvom, izgubi s smrtjo, medtem, ko pravne osebe sposobnost pridobijo in izgubijo z vpisom ali izpisom iz registra oziroma z registracijo pri določenem organu (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 98). V Sloveniji se prizna pravna sposobnost stranke tudi skupini oseb, pod pogojem, da so nosilci ene in iste pravice ali obveznost osebi, ki nima lastnosti fizične ali pravne osebe pod pogojem, da je nosilec pravic in obveznosti po področnih predpisih, na primer vas, skupina, ulica, naselje (Jerovšek & Kovač, 2017, v Pavčnik, 2007, str. 98 ). (2) Procesna sposobnost - pomeni sposobnost samostojno opravljati dejanja v postopku, torej stranka sama pridobiva pravice in se samostojno zavezuje. Sposobnost pridobimo s polnoletnostjo oziroma prej, če pride do poroke ali starševstva. Sposobnosti nimajo pravne osebe, ki so fiktivne, mladoletne osebe in osebe z odvzeto poslovno sposobnostjo. Pravna oseba potrebuje zakonitega zastopnika – fizično osebo, ki je procesno sposobna, ki namesto nje sodeluje v upravnem postopku. (Jerovšek & Kovač, 2017) in (3) stvarna legitimacija – pomeni upravičenje fizične ali pravne osebe, da nastopa v neki upravni zadevi kot stranka.Lastnost stranke ima oseba, o katere pravici, obveznosti ali pravni koristi se odloča v postopku, torej ne more biti oseba, ki v upravnem postopku ne uveljavlja ali varuje kakšne svoje pravice ali pravne koristi.
Odločba taki osebi ne more priznati obveznosti ali nalagati obveznosti (Grafenauer &
Breznik, 2005, str. 165). Če kateri izmed teh pogojev manjka, se vlogo zavrže (1. odst. 129.
člena ZUP), prav tako pa kršitev teh treh pravil pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka (2. odst. 237. člena ZUP).
- POLOŽAJ STRANKE
Stranke ločimo po njihovih interesnih upravičenjih v postopku. Delimo jih na glavne (aktivne in pasivne) in druge stranke. Glavne stranke so nosilci pravic in obveznosti, imajo pa vse druge stranke iste postopkovne pravice kot ona (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 102).
Aktivna stranka je oseba, ki je nosilec pravic, in na zahtevo katere se je postopek začel (na primer stranka uveljavlja otroški dodatek, štipendijo, pridobitev gradbenega dovoljenja, potnega lista itd.), medtem, ko je pasivna stranka oseba, zoper katero teče postopek zaradi zahtevka nasprotne stranke, ali pa po uradni dolžnosti (na primer pri odmeri davka, inšpekcijskem pregledu itd.). V postopek lahko vstopi tudi stranki udeleženec - intervenient, to je oseba, ki vstopi v tuj postopek (v postopku je druga oseba glavna) in v njem brani svoje pravice ali pravne koristi (na primer sosed prosilca za gradbeno dovoljenje, ki je lastnik zemljišča, na katerem bodo komunalni priključki). Sodelovanje v postopku lahko oseba zahteva sama ali pa za to poskrbi organ, ki vodi postopek po uradni dolžnosti. Če organ tega ne naredi, je kršeno načelo varstva pravic strank. Oseba pridobi pravico do vstopa v postopek, če v svoji vlogi izkaže pravni interes, torej, če navede, da v postopku varuje svojo osebno korist neposredno oprto na zakon ali drug predpis, ali pravico, saj dejanski interes ne zadošča. Stranski udeleženec postopka ne more začeti, vanj se lahko vključi kasneje in s tem postopek podaljša. Možnost vstopa v postopek ima vse do izdaje odločbe na drugi stopnji. Če oseba ne želi sodelovati v postopku, napiše izjavo, s katero se odpove sodelovanju, vendar potem ne more uveljavljati pravnih sredstev (43. člen ZUP). Osebi, ki je po zakonu upravičena v upravnem postopku zastopati javne koristi (na primer državni tožilec, državni odvetnik in drugi državni organi), pa pravimo zastopnik javnega interesa.
Dodatno zastopnike določa področna zakonodaja (na primer v gradbenih zadevah občina, na območju katere se gradi) (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 102)
Ker procesna dejanja v postopku lahko opravlja le fizična oseba, ki je procesno popolno sposobna, velikokrat namesto stranke opravlja dejanja namesto nje, njen zastopnik.
Zastopnike lahko definiramo kot osebe, ki imajo pravico, da namesto stranke opravljajo dejanja v upravnem postopku na njen račun, dejanja pa imajo enak učinek, kot če bi jih stranka opravila sama (Grafenauer in Breznik, 2005, str. 167). Glede na pravne značilnosti in položaj ločimo: (1) zakonitega zastopnika - nujen in postavljen oblastno, torej ga določa zakon ali odločba sodišča. Imeti ga morajo procesno nesposobne fizične osebe – mladoletniki in pravne osebe (javnopravne in zasebnopravne), ki nimajo procesne sposobnosti, (na primer starši so zakoniti zastopniki mladoletnim otrokom) zato v njihovem imenu opravlja vsa dejanja v postopku, ki jih nato vežejo. (2) Pooblaščenca - stranka, ki je procesno sposobna oziroma njen zakoniti zastopnik, si lahko postavi pooblaščenca za zastopanje v postopku, če sama v postopku ne želi nastopati. To pa ne velja za dejanja, kjer
mora stranka sama dajati izjave. Pooblaščenec je obvezen le v nekaterih primerih, na primer , če gre za aktivno stranko, ki nima bivališča v Sloveniji, takrat mora stranka imeti pooblaščenca, ki ima bivališče ali sedež v Sloveniji. Če si stranka sama ne določi pooblaščenca, ga določi organ s sklepom. Pooblaščenec je lahko procesno sposobna polnoletna fizična oseba, kateri stranka zaupa, odvetnik ali odvetniška družba in strokovna organizacija, ki opravlja registrirane dejavnosti ali naloge, ki so v povezavi z upravno zadevo kot predmetom določenega postopka (na primer - projektno podjetje lahko stranka pooblasti za zastopanje pri pridobitvi gradbenega dovoljenja). (3) Začasnega zastopnika - organ, ki vodi postopek postavi začasnega zastopnika z oblastnim sklepom, ne glede na voljo stranke, če to narekuje nujnost zadeve ali interes stranke. Funkcija začasnega zastopnika je začasna, dokler stranka nima zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, oziroma dokler sama ne nastopi v upravnem postopku. Rečemo lahko, da je začasni zastopnik oseba, ki stranko začasno zastopa in ki jo postavi uradna oseba (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 106).
Slovenski ZUP strankam določa tudi: (1) strokovnega pomočnika – stranki, ga je dovoljeno pripeljati v zadevah, za katere se zahteva strokovno poznavanje vprašanj v zvezi s predmetom, zraven tega pa ji bo dajal nasvete in predloge. Pomočnik ne sme biti nekdo, ki ni opravilno sposoben (61. člen ZUP). Delo opravlja v razmerju do stranke in ne do organa.
Pomočnik stranke ne zastopa, saj stranka opravlja dejanja z njim in ne namesto nje, kar pomeni, da v strankinem imenu ne daje izjav, razen v primeru, da ga stranka pooblasti za pooblaščenca (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 110). (2) Skupnega predstavnika strank - če v postopku nastopa dvoje ali več strank skupaj v isti zadevi, morajo navesti, katera od njih bo nastopala kot njihov skupni predstavnik oziroma pooblaščenec. Če si stranke same ne določijo predstavnika s pooblastilom, ga določi organ s sklepom na podlagi temeljnega načela ekonomičnosti (52. člen ZUP).
Sodna praksa
»/…/ Lastnost stranke v posameznem upravnem postopku ima lahko le oseba, ki ji pravice in obveznosti, o katerih se odloča v konkretnem upravnem postopku, daje oziroma nalaga materialni predpis« (Sodba I Up 943/2001 z dne16.04.2003, VS15245).
2.4 OBČEVANJE ORGANOV IN STRANK
Občevanje ali komunikacija, ki poteka med organi in strankami ter drugimi udeleženci v postopku, je vse bolj pomembna, saj opredeli temelja načela varstva pravic strank in zaslišanja stranke ter s tem zakonitosti, obenem pa pravila ZUP o občevanju opredeljujejo sodelovanje udeležencev na v naprej določen in predvidljiv način. ZUP obravnava komunikacijo v treh poglavjih – jezik, občevanje in vročanje, vendar jih tu obravnavam povezano, saj gre za tematiko, ki skupaj sodi na področje občevanja. Ločimo občevanje v ožjem smislu – vloge, zapisniki, vabila, pravica pregleda dokumentov (63 - 82. člen ZUP) in občevanje v širšem smislu, kjer lahko dodamo še jezik in vročanje (62, 83 - 98. člen ZUP).
Naj še omenim, da nekateri instituti predstavljajo enosmerno komunikacijo, od stranke do organa (vloge, pregled dokumentov) ali organa do stranke (vabila, zapisniki), medtem, ko raba jezika oziroma jezik predstavlja dvosmerno komunikacijo (Jerovšek & Kovač, 2017, str.
114).
Uradni jezik v Sloveniji je slovenščina, po URS in ZUP pa tudi italijanščina in madžarščina, na območjih občin z avtohtonima italijansko in madžarsko narodno skupnostjo. To pomeni, da gre v takih primerih za uporabo slovenščine in manjšinskega jezika, torej se akte izdaja dvojezično. Vsaka vloga se mora podati v uradnem jeziku – slovenščini oziroma madžarščini in italijanščini, saj se drugače vloga obravnava kot nepopolna. V tem primeru, organ vložnika v slovenskem jeziku pozove, naj v določenem roku predloži popolno vlogo, sicer se zavrže. Vsak upravni postopek se vodi v slovenskem jeziku, razen na območjih, kjer sta poleg slovenskega jezika tudi jezika narodne skupnosti, takrat teče postopek v obeh jezikih, če stranka tako zahteva (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 118).
Stranke in drugi udeleženci postopka se največkrat na organe obračajo z vlogami. Jerovšek in Kovač 2017, menita, da so vloge sporočila stranke oziroma drugih oseb organu. Ne glede na obliko, vsebino ali tip. Z vlogami so mišljene predvsem zahteve, obrazci, pritožbe, ugovori, prošnje (podaljšanje roka), predlogi (vrnitev v prejšnje stanje) in druga dejanja, kjer bistvo ni poimenovanje, temveč resnična vsebina vloge (1. odst. 63. člen ZUP). Najbolj pomembna vloga je zahtevek, saj gre za postopke na zahtevo strank in je taka vloga dejavnik sprožitve postopka, kar ne velja za katerokoli drugo vlogo. Na voljo je več različnih načinov vložitve vloge in stranka se sama odloči, kako bo vlogo vložila, razen če področni predpis določi drugače. Vloga je pisna, če je bila: (1) poslana po pošti, (2) izročena osebno organu (napisana in podpisana z lastnoročnim podpisom) ali (3) e-vloga podpisana z varnim e-podpisom s kvalificiranim potrdilom. Vloga se lahko tudi poda ustno na zapisnik pri organu. ZUP navaja le dva primera, ko se lahko vloga vloži le ustno, brez zapisnika, to sta zahteva za pregled dokumentov in izdaja potrdila o podatkih iz uradnih evidenc (82. in 179.
člen ZUP). Organ vlogo obravnava samo, če vsebuje vse, kar je potrebno. To pomeni, da mora vsebovati podatke, ki so po splošnih in področnih predpisih zahtevani za formalno popolno vlogo (gl. 66. člen ZUP). Če organ dobi vlogo, ki je nepopolna ali nerazumljiva, mora v petih delovnih dneh oziroma čimprej vložnika opomniti, da jo dopolni oziroma odpravi pomanjkljivosti, ter mu določiti rok oddaje vloge(1. odst. 67. člen ZUP). Če stranka vlogo dopolni pravočasno, se šteje, da je vloga vložena, ko je prispela prva vloga. Rok za izdajo odločbe pa se potem šteje od dneva, ko je bila vloga dopolnjena. V primeru, da vložnik vloge ne dopolni, organ izda sklep, s katerim vlogo zavrže. Zoper ta sklep se lahko vložnik pritoži (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 120). Vloga je vložena pravočasno, če jo organ prejme, preden se izteče rok. Če se vloga pošlje priporočeno po pošti, se za dan oddaje šteje tisti dan, ko je bila priporočeno poslana. V primeru, da jo vložnik pošlje po elektronski pošti, se vloga šteje za pravočasno, če jo je informacijski sistem organa ali sistem za sprejem vlog, obveščanje in vročanje, prejel pred iztekom roka. Za tiste osebe, ki so v vojaški službi, se
šteje dan oddaje vloge tisti dan, ko dobi vlogo vojaška enota oziroma poveljstvo in za osebe, ki jim je vzeta prostost, se šteje dan oddaje vloge tisti dan, ko jo izročijo upravi zavoda v katerem so. Če stranka v takih primerih ne vloži popolne vloge, to podaljša postopek in s tem izdajo in vročitev odločbe (68. člen ZUP).
Če organ ugotovi, da bi bilo potrebno za ugotovitev dejanskega stanja oziroma za izvajanje načela zaslišanja zaslišati stranke, priče, izvedence ali druge udeležence jih lahko povabi z vabilom, vendar le osebe z območja pristojnosti organa, na katerem deluje. V primeru, da se postopek pospeši ali olajša, lahko organ povabi tudi osebo, ki ne prebiva na njegovem območju (2. odst. 70. člena ZUP). Organ ne sme vabiti samo zato, da se osebi vroči odločba ali sklep ali sporoči nekaj, kar bi se ji lahko sporočilo na primernejši način, na primer po pošti ali elektronski pošti (1. odst. 70. člen ZUP).V primeru, da se povabljeni povabilu ne bo mogel odzvati, mora to sporočiti organu in predložiti dokazilo, ki izostanek opravičuje, sicer se lahko kaznuje s privedbo, denarno kaznijo in plačilom stroškov, ki so nastali v postopku zaradi izostanka povabljenega. Organ izda sklep, zoper katerega je dovoljena pritožba, ki pa ne zadrži njegove izvršitve. Sankcije se lahko uporabijo samo v primeru, če je bilo to izrecno navedeno že v vabilu (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 124).
Zapisnik je strogo formaliziran obličen način pisanja ugotovitvenih in dokaznih dejanj v postopku, zato ima značaj javne listine. Zapisnik se sestavi o vseh pomembnih dejanjih v postopkih, ZUP pa izrecno določa, da se sestavi o ustni obravnavi, ustnih izjavah strank ali drugih oseb in drugih pomembnejših dejanjih v postopku – o poravnavi, ogledu kraja itd.
(1. odst. 74. člen ZUP), medtem, ko za notranje poslovanje in komunikacijo organov ni potrebno sestaviti zapisnika, ampak se napiše uradni zaznamek (2. odst. 74. člen ZUP).
Zapisnik se sestavi tako, da uradna oseba, ki vodi postopek narekuje zapisnikarju, kaj naj zapiše v zapisnik. Če je uradna oseba hkrati zapisnikar, glasno govori, kar hkrati zapisuje, da udeleženci slišijo. Preden se zapisnik sklene, ga uradna oseba prebere strankam, zaslišanim in drugim udeležencem oziroma ga pregledajo sami, nato pa nanj dajejo pripombe (1. odst. 78. člen ZUP), katerih vsebina se na koncu zapiše v zapisnik. Vsak udeleženec se na koncu podpiše pod svojo izjavo kot tudi uradna oseba in morebitni zapisnikar in vsi prisotni na zapisniku. Če nekdo ne zna ali ne more podpisati zapisnika, ga podpiše nekdo drug in se tudi sam podpiše, razen v primeru, da udeleženec noče podpisati zapisnika, potem se zapisnik sklene in navede, zakaj je do tega prišlo (79. člen ZUP). Kadar nekega dejanja ni mogoče opraviti brez prekinitve, je treba v zapisniku dokumentirati, kdaj je bilo dejanje prekinjeno in kdaj nadaljevano (6. odst. 76. člen ZUP). Obstaja tudi možnost, da se zapisnik narekuje v elektronski nosilec zvoka (na primer inšpekcijski ogled), če narava stvari to omogoča. Tak zapisnik se nato v osmih dneh prepiše v pisno obliko (pisni odpravek) in pošlje vsem udeležencem, ki imajo nato osem dni časa, da dajo pripombe na zapisnik. Če organ pripomb ne prejme se šteje, da se z zapisnikom strinjajo (9. odst. 76. člen ZUP).
Posebna vrsta zapisnika je tudi zapisnik o posvetovanju in glasovanju, ki se sestavi, kadar odloča kolegijski organ (1. odst. 81. člen ZUP).
Vročanje je izročitev oziroma prenos upravnega dokumenta od organa k osebi, kateremu je dokument namenjen. Je ključno dejanje v postopku, saj dokler akt ni vročen, odločba pravno ne učinkuje. To pomeni, da odločba, ki stranki ni vročena, za stranko sploh ne obstaja in je ne more uporabljati, na primer potni list, vozniško dovoljenje. Poleg tega roki ne začno teči dokler ne pride do vročitve (na primer paricijski rok ne začne teči, dokler ni vročitve). Vročitev je tudi pogoj za nastop dokončnosti in pravnomočnosti upravnega akta (224. in 225. člen ZUP) in s tem rabe pravnih sredstev. Vročanje tako delimo glede na kraj, čas in način. Glede časa vročitve ZUP v 84. členu določa, da se vroča ob delovnikih, med 6.
in 20. uro, izjemoma lahko tudi izven tega časa, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu (144. člen ZUP) medtem, ko se elektronsko vročanje lahko opravi kadarkoli. Kraj vročanja se opredeli glede na način vročitve upoštevaje tip naslovnika. Praviloma se pravni osebi vroča elektronsko, fizični osebi pa na naslovu za vročanje – to je naslov, ki ga je prijavila po zakonu, ki ureja prijavo prebivališča. Vročitev se lahko opravi tudi izven naslova bivanja, če je naslovnik pripravljen dokument sprejeti, na primer na delovnem mestu (85. člen ZUP).
Rečemo lahko, da se vročitev opravi kjer koli, kjer se naslovnik nahaja. Kateri način za vročitev dokumenta naslovniku se opravi, je odvisno od vrste dokumenta, ravnanja stranke in od odločitve organa, katerega dokument je potrebno vročiti. V upravnih postopkih se največkrat vroča osebno (87. člen ZUP), poznamo pa tudi navadno vročanje in posebne načine vročanja (88 – 96. člen ZUP). Vroča se lahko po elektronski poti, po pošti ali pa s povabilom naslovnika, naj prevzeme dokument pri organu, vendar je taka vročitev izjema – če to zahteva narava ali pomen dokumenta. Z navadnim vročanjem se vroča dokumente, katerim ne tečejo roki. To pomeni, da se dokument vroči naslovniku, česar ni potrebno potrditi s podpisom vročilnice. Področni predpis lahko tudi v takih primerih določi fikcijo, kdaj se dokument šteje za vročen, na primer 15 dni od odpreme (Kerševan & Androjna, 2017, str. 183).
Sodna praksa
»/…/ Pojma ugotovitveni zapisnik ZUP ne pozna, pozna pa pojem uradni zaznamek, vendar po določbi 2. odstavka 74. člena ZUP takšne listine ni mogoče sestavljati v zvezi z dejstvi, ki jih je uradna oseba ugotavljala v navedenem zapisniku. Gre namreč za dejstva, pomembna za presojo tožnikove pravice do pritožbe, torej za ključna dejstva sporne faze postopka, ki morajo biti izkazana z ustreznimi listinami pošte ali upravnega organa in ne zgolj z uradnimi opažanji uradne osebe, ki vodi postopek« (Sodba U 2303/2006 z dne 28.10.2008, UL0002809).
2.5 POSTOPEK NA PRVI STOPNJI
Namen upravnega postopka po Grafenauer in Breznik (2005), je ugotoviti dejansko stanje zadeve in nato na podlagi ugotovitev izdati odločbo v najkrajšem možnem času in tako
doseči izvršitev odločbe. Dejanja, ki jih opravljajo organi ali uradne osebe, katere so zaposlene pri organu potekajo po določenem vrstnem redu:
- postopek na prvi stopnji, - postopek v zvezi s pritožbo,
- postopek v zvezi z izrednimi pravnimi sredstvi, - postopek v zvezi z izvršbo.
Največkrat se konča postopek z izdajo odločbe na prvi stopnji, ki ga bom tudi obravnavala.
Postopek na prvi stopnji je sestavljen iz procesnih dejanj, ki si sledijo:
- Začetek postopka oziroma uvedba postopka, - ugotovitveni postopek,
- dokazni postopek,
- izdaja in vročitev odločbe oziroma ustavitev postopka s sklepom.
2.5.1 Začetek postopka oziroma uvedba postopka
ZUP v 125. členu določa, da se postopek začne pred pristojnim organom po uradni ali zasebni maksimi, oziroma drugače rečeno, po uradni dolžnosti (ex offo - načelo oficialnosti) ali na zahtevo stranke (načelo dispozitivnosti). Organ je dolžan začeti postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis ali če, organ ugotovi, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje začeti postopek zaradi varstva javnih koristi - na primer inšpekcijski postopek (126. člen ZUP). Postopek po uradni dolžnosti se začne, ko organ opravi v ta namen kakršnokoli dejanje, vendar mora iti za dejanje v razmerju do stranke (na primer vabljenje stranke), ne le do notranjega poslovanja organa. V nekaterih primerih se izda akt o začetku postopka, če obstaja podlaga v področnem predpisu, na primer v davčnem inšpekcijskem postopku (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 163). Na zahtevo stranke se postopek začne, če področni zakon tako določa, kar daje stranki kakšno pravico, na primer pravico do pokojnine ali gradnje itd., ali če zahtevek izhaja iz narave stvari, kjer gre potem za uveljavljanje strankinega zasebnega interesa (128. člen ZUP) in ko stranka vloži popolno vlogo (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 164). V primeru, da vloga ni popolna, velja za začetek postopka datum dopolnitve vloge. Določeni roki, zlasti rok za izdajo odločbe začno teči od dne, ko je stranka vložila popolno vlogo, oziroma s prvim dejanjem organa.
129. člen ZUP določa, da ima organ pravico zavreči zahtevo stranke s sklepom, če ne izpolnjuje procesnih predpostavk za začetek postopka. To se zgodi v primerih da,
- zahteva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva oziroma o njej ni mogoče odločati v upravnem postopku;
- vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne pravice ali pravne koristi in po ZUP ne more biti stranka;
- zahteva ni bila oddana v roku, ki je predpisan;
- o isti upravni zadevi že teče upravni ali sodni postopek in je bilo o njej že pravnomočno odločeno z odločbo, stranka pa je pridobila kakšne pravice ali obveznosti;
- je bila že izdana zavrnilna odločba, dejansko stanje ali pravni predpis, na katero se zahtevek opira pa se ni spremenil.
Če se kasneje v postopku ugotovi, da zgoraj navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, organ upravno zadevo s sklepom zavrže, vendar le do izdaje odločbe. Zoper sklep je dovoljena pritožba. V primeru, da organ že izda in vroči odločbo, zavrženje več ni mogoče, saj se odločba odpravi oziroma razveljavi lahko izključno le z pravnimi sredstvi (Kerševan & Androjna, 2017, str. 167).
ZUP navaja različna ravnanja z vlogo. Tako je možna:
1. Združitev zadev v en postopek (130 - 132 člen ZUP) – če stranka uveljavlja več zahtevkov ali pa se nalagajo obveznosti strankam, lahko organ, ki vodi postopek, zaradi smotrnosti in ekonomičnosti spoji več upravnih zadev v en sam postopek. Vendar morajo biti izpolnjeni pogoji, ki jih določa ZUP v 130. členu: pravice ali obveznosti strank se morajo opirati na isto oziroma podobno dejansko stanje (na primer gradnja vrstnih hiš v istem kraju), organ mora biti stvarno in krajevno pristojen (na primer hiše so na območju za katero je pristojna ista upravna enota) in pravice in obveznosti strank se morajo opirati na isto pravno podlago (npr. isti načrt in isti zakon). Zoper sklep o združitvi je dovoljena pritožba (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 167). 2. Sprememba zahtevka (133. člen ZUP) – po uvedi postopka ima stranka pravico vse do izdaje odločbe na prvi stopnji spremeniti ali razširiti svoj zahtevek, vendar se morajo zahtevki nanašati na isto ali podobno dejansko stanje in za vse zahtevke mora biti pristojen isti organ. Če razširitev ali spremenitev zahtevka ni dovoljena s strani organa, se izda sklep, zoper katerega se lahko stranka pritoži. Stranka pa ne more uveljavljati spremembe zahteve, za katero je rok že zamujen, torej, da bi vložila prošnjo po razpisanem ali predpisanem roku, ko ne izpolnjuje pogoja za določeno pravico (Jerovšek & Kovač, 2017, str.167). 3. Umik zahteve (134. – 136. člen ZUP) – stranka cel čas postopka razpolaga s svojim zahtevkom, kar pomeni, da ga lahko kadarkoli deloma ali v celoti umakne, razen, če v postopku nastopa tudi stranka z nasprotnim interesom, potem ga lahko umakne samo do trenutka, dokler nasprotna stranka ne začne obravnavati zadeve. Če nasprotna stranka zadevo že obravnava, je umik možen samo z njeno privolitvijo (umik dovoli takoj ali pa si vzame osem dni časa za razmislek – če ne odgovori v osmih dneh, se šteje da je v umik privolila). Pravico, da stranka umakne zahtevek ima v postopku na prvi stopnji do izdaje odločbe in tudi po njeni izdaji v pritožbenem roku. Poleg tega ima pravico tudi na drugi stopnji po vložitvi pritožbe. Če se je postopek začel po uradni dolžnosti, ga organ lahko kadarkoli ustavi, nadaljuje pa le v primeru, da stranka tako zahteva in je taka zahteva upravičena po zakonu (4. odst. 135. člen ZUP). V primeru, da je že izdana prvostopenjska odločba, torej v pritožbenem roku ali po vložitvi pritožbe, se odločba razveljavi. Organ mora
vedno izdati sklep, ko gre za umik zahtevka. Pomembno je, da stranka ve, da posamezno dejanje ali opustitev lahko šteje za umik zahtevka, npr. če na obravnavo ne pride, čeprav je bila pravilno povabljena. V tem primeru je fikcija umika dopustna le z izrecno zakonsko določbo (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 168). 4. Poravnava (137. člen ZUP) – gre za delno ali popolno poravnavo med strankami z nasprotnimi interesi. Organ, ki vodi postopek si mora prizadevati, da bi stranke dosegle poravnavo, ki pa ni dovoljena, če je v nasprotju z javno koristjo, moralo ali pravno koristjo drugih. Rečemo tudi, da gre za nepravo poravnavo, ker se stranke poravnajo med seboj in ne z organom. O poravnavi se piše zapisnik, ki je enakovreden upravni odločbi, torej je izvršilni naslov sklenjene poravnave. Organ mora izdati še sklep o poravnavi, zoper katerega je dovoljena pritožba (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 169).
Sodna praksa
»/…/ Ker tožnik v roku, ki mu ga je organ določil, pomanjkljivosti vloge ni odpravil, je organ imel podlago, da v skladu z drugim odstavkom 67. člena ZUP vlogo tožnika zavrže« (UPRS Sodba I U, št. 2531/2017-10 z dne23.01.2018, UP00010143).
2.5.2 Ugotovitveni postopek
Po začetku postopka se začne ugotovitveni postopek, kjer se ugotavljajo dejstva in okoliščine, ki so predpisane, oziroma katere obstajajo po materialnem predpisu, da bi se priznala kakšna pravica ali naložila kakšna obveznost (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 286).
ZUP v prvem odstavku 138. člena določa, da je v ugotovitvenem postopku potrebno ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembna za odločitev v upravni zadevi ter omogočiti strankam, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi, zato je v ugotovitvenem postopku treba upoštevati dve temeljni načeli: (1) načelo materialne resnice in (2) načelo zaslišanja stranke. To se pa lahko doseže v skrajšanem ali posebnem ugotovitvenem postopku (2. odst. 138. člena ZUP).
Poleg dveh temeljnih načel, veljajo tudi posebna načela, ampak samo v tej fazi postopka:
(1) preiskovalno načelo – zbiranje dokaznega gradiva je naloga organa in razpravno načelo – stranka sme navajati dokaze za svoje trditve itd., (2) načelo kontradiktornosti – stranka izpodbija navedbe drugih, ki so ji neugodne, (3) načelo javnosti – je predvsem na ustni obravnavi, ko imajo dostop tudi osebe brez javnega interesa, (4) načelo ustnosti – del postopka je usten in pisen in (5) načelo koncentracije – dejstva naj bi se zbrala s čim manj dejanji, na primer na eni ustni obravnavi (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 286).
Po 139. členu ZUP mora uradna oseba, ki vodi postopek ugotoviti vsa dejstva in zbrati vse dokaze, da se ugotovi dejansko stanje, obenem pa mora strankam omogočiti, da zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Uradna oseba si mora tako priskrbeti:
- podatke iz uradnih evidenc – uradna evidenca po tretjem odstavku 179. člena ZUP je evidenca, ki je vzpostavljena na podlagi zakona, podzakonskega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil. V primeru, da evidenco vodi drug organ, mora podatke po zaprosilu uradne osebe dati najpozneje v 15 dneh, medtem ko mora uradna oseba zanje zaprositi v 3 delovnih dneh od vložitve vloge;
- osebne podatke stranke iz uradne evidence, v postopku na zahtevo stranke – pridobivanje podatkov je potrebno za ugotovitev dejanskega stanja, vendar organ stranko opomni, da lahko sama predloži podatke, ki se nanašajo nanjo in da lahko tudi prepove pridobivanje podatkov iz evidence.
Stranka ima pravico in dolžnost po 140. členu ZUP, da za svoja trditve predloži dokaze, katerih ni pri organu. Če stranka tega ne stori sama, zahteva to od nje uradna oseba, ki pa v primeru, da stranka ne priloži dokazov, nima pravice prekiniti postopka. Poleg tega ima uradna oseba po 143. členu ZUP dolžnost, da ves čas postopka skrbi za to, da so v postopku udeleženi vsi, ki imajo pravni interes. Oseba, ki bi bila lahko stranka, ima osem dni od povabila uradne osebe čas, da priglasi svojo udeležbo, drugače nima pravice do rednih pravnih sredstev. Ima pa pravico do izrednih pravnih sredstev (Jerovšek & Kovač, 2017, str.
173). V primeru, da bi morala oseba biti v postopku kot stranski udeleženec, vendar ni bila povabljena, ima pravico po izdaji odločbe zahtevati vročitev odločbe v roku 30 dneh od dneva, ko je izvedela za izdajo odločbe. Nato lahko zahteva pritožbo v odprtem pritožbenem roku, ki velja za stranko. Če rok zamudi, predlaga obnovo postopka po deveti točki 260. člena ZUP in tretjem odstavku 261. člena ZUP ( Jerovšek & Kovač, 2017, str. 173).
Ugotovitveni postopek se izvede v obliki (1) posebnega ugotovitvenega postopka – vodi se po 145. in 146. členu ZUP in (2) skrajšanega ugotovitvenega postopka – izjema, ki se izvede po 144. členu ZUP. Upravni postopki niso vnaprej določeni kot posebni ali skrajšani, razen v primeru, da področni zakon nadrejeno glede na ZUP določi vodenje le enega, na primer določi obvezno ustno obravnavo ali pridobitev mnenje izvedenca, kjer bomo morali uporabiti poseben ugotovitveni postopek. Med obema postopkoma je več razlik, kateri se vodi, katera dejanja obsega posamezen postopek, katera dokazila se uporablja, če se uporablja načelo zaslišanja stranke in načelo materialne resnice ter kakšen je rok za odločitev v zadevi (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 174).
Po skrajšanem ugotovitvenem postopku lahko organ takoj odloči v zadevi, ko za ugotovitev dejstev ali okoliščin, ki so pomembne za odločitev, ni potrebno opraviti nobenega dejanja v postopku (zaslišanje prič, opraviti ogled, opraviti dokazovanje z izvedenci, opraviti ustno obravnavo itd.) in tudi ni potrebno zaslišati stranke, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za postopek. Organ mora tudi v tem primeru ugotoviti vsa pomembna dejstva in okoliščine. Skrajšani ugotovitveni postopek se lahko začne na zahtevo stranke
(npr. izdaja potnega lista) ali po uradni dolžnosti (npr. odmera davka). V 144. členu ZUP navaja primere, v katerih lahko organ takoj odloči po skrajšanem ugotovitvenem postopku:
- dejansko stanje se da v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v zahtevi ali pa na podlagi splošno znanih dejstev;
- dejansko stanje se da ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ in zato ni potrebno zaslišati stranke (npr. potni list);
- s predpisom je določeno, da se da zadeva rešiti na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali pa se z dokazili le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je potrebno zahtevku stranke ugoditi (npr. podaljšanje prometnega dovoljenja brez tehničnega pregleda);
- če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, in jih ni mogoče odlagati, dejstva na katera se mora opirati odločba pa so ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Nujni ukrepi so podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost in premoženje večje vrednosti.
»Poseben ugotovitveni postopek se izvede takrat, kadar organ ne more takoj odločiti v konkretni zadevi po skrajšanem ugotovitvenem postopku, temveč mora opraviti eno ali več dejanj postopka zaradi ugotovitve dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev v zadevi, ali pa zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.« (Kerševan & Androjna, 2017, str. 254)
Kot sem že omenila, poseben ugotovitveni postopek se uporabi v primerih, ko je treba opraviti kakšno dejanje v postopku - opraviti ogled, izvesti dokaze z izvedenci ali pa uporabiti načelo zaslišanja stranke, ki je zelo pomembno, saj organ ne sme izdati odločbe, dokler ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za postopek (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 296).
Tretji odstavek 146. člena ZUP določa, da mora uradna oseba, ki vodi postopek stranki omogočiti, da se na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so navedena v ugotovitvenem postopku in o predlogih in ponujenih dokazih, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem, da sodeluje pri izvedbi dokazov in da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o njem izjavi.
Organ, ki vodi upravni postopek, lahko pred izdajo odločbe v upravni zadevi naleti na vprašanje, ki je samostojna pravna celota in spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa, brez njegove rešitve pa ne more odločiti, ker je vprašanje sestavni del dejanskega stanja v konkretni upravni zadevi (147. člen ZUP). Gre lahko za pravno vprašanje, na primer, kdo je lastnik zemljišča, za katerega se predlaga razlastitev. V primeru,
da je bilo tako pravno vprašanje že rešeno pri drugem organu ali pristojnem sodišču, še pred začetkom tega upravnega postopka, je organ vezan na pravnomočno rešitev tega vprašanja in ne more vprašanja ponovno obravnavati (3. odst. 147. člena ZUP). Da bi organ lahko učinkovito, smotrno in ekonomično deloval, ko naleti na predhodno vprašanje, se lahko po prostem preudarku odloči (1. odst. 147. člena ZUP): (1) Da predhodno vprašanje obravnava in reši sam – uporabiti mora materialne predpise, na podlagi katerih bi to vprašanje rešil pristojni organ ali sodišče, vendar rešitev predhodnega vprašanja ni pravnomočna, ampak ima samo pravni učinek v konkretni upravni zadevi. (2) Da prekine upravni postopek in počaka z določitvijo v glavni stvari, dokler predhodnega vprašanja ne reši pristojni organ - to se zgodi, če se predhodno vprašanje nanaša na obstoj kaznivega dejanja, na obstoj zakonske zveze, na ugotovitev očetovstva ali pa ker tako določa zakon (148. člen ZUP). Z uvedbo tega postopka, se organ lahko znajde v dveh situacijah; ko se postopek pred drugim organom začne po uradni dolžnosti ali pa na zahtevo stranke. V prvem primeru organ od pristojnega organa zahteva, naj o predhodnem vprašanju začne postopek (1. odst. 151. člena ZUP), v drugem primeru pa se stranki s sklepom o prekinitvi postopka naloži, naj pri pristojnem organu zahteva uvedbo postopka za rešitev predhodnega vprašanja in v določenem roku, ki ji ga naloži organ predloži dokazilo, da je dejanje storila. (2. odst. 151. člena ZUP). V primeru, da stranka ne opravi dejanja v roku, se šteje, da je stranka umaknilo zahtevo za začetek postopka, organ pa s sklepom postopek ustavi (3. odst. 151. člena ZUP) (Kerševan & Androjna, 2017, str. 176).
Poseben ugotovitveni postopek lahko vključuje tudi ustno obravnavo, ki je osrednji dogodek oziroma procesno dejanje, ki jo razpiše organ po lastnem preudarku ali na zahtevo stranke (fakultativna obravnava), če je to potrebno za razjasnitev zadeve. Se pa mora ustna obravnava (obvezna obligatorna obravnava) po prvem odstavku 154. člena ZUP razpisati, ko so v postopku udeležene dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali pa je treba opraviti kakšen ogled oziroma zaslišati stranke in priče. Obravnava je javna, javnost pa lahko uradna oseba izključi po lastni presoji ali na predlog strank in drugih udeležencev, oziroma v primerih, ki jih določa drugi odstavek 155. člena ZUP. Strankam, ki so povabljene na obravnavo se pusti osem dni časa, med dnevom vabila in ustno obravnavo, da se pripravijo ter tako pridejo na obravnavo pravočasno in brez izrednih stroškov (2. odst. 157.
ZUP). Obravnava se praviloma opravi na sedežu organa, ki vodi postopek, lahko pa se zaradi načela ekonomičnosti opravi tudi na kraju ogleda oziroma kakšnem drugem kraju. V primeru, da na obravnavo ne pride stranka, ki je podala zahtevo za uvedbo postopka, se sklepa da je zahtevo umaknila, zato organ izda sklep in postopek ustavi, stranka pa ima zoper sklep pravico do pritožbe. Če organ ne more sklepati, da je stranka zahtevo umaknila, ali če je postopek potrebno nadaljevati v javnem interesu, uradna oseba obravnavo preloži ali pa jo opravi brez stranke. O obravnavi se piše zapisnik, po koncu obravnave pa uradna oseba razglasi odločitev in obvesti stranke, da bo izdana pisna odločba. Izvaja se načelo kontradiktornosti, ki pomeni, da je stranki dovoljeno ugovarjati navedbam nasprotnih
