TEMELJNA NAČELA UPRAVNEGA POSTOPKA PO URS IN ZUP

2 POMEN UPRAVNIH POSTOPKOV Z VIDIKA VARSTVA

2.2 TEMELJNA NAČELA UPRAVNEGA POSTOPKA PO URS IN ZUP

Zakon o splošnem upravnem postopku v prvem poglavju opredeljuje temeljna načela, ki so temelj za razumevanje in pravilno uporabo posameznih določil zakona. Načela pri odločanju usmerjajo pot za ustrezno uporabo predpisov pri vodenju postopkov. Temeljna načela so sestavljena iz temeljnih procesnih standardov, vodilnih smernic, na katerih sloni upravni postopek. Gre za nekakšna vrednostna merila, ki dajejo napotke za razumevanje in uresničevanje pravnih pravil pri določljivih upravnih postopkih (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 161).

Temeljna načela niso predmet subsidiarnosti, kar pomeni, da področni zakon lahko uredi vse razen temeljnih načel. Funkcije temeljnih načel so:

- omogočajo cilje materialnega prava,

- minimalni standardi delovanja upravnega organa na vseh upravnih področjih, - nudijo procesna jamstva strank,

- razlagalni okvir za interpretacijo pravil.

Tabela 1: Temeljna načela po ZUP in vezanost na Ustavo RS TEMELJNO NAČELO PO SLOVENSKEM ZUP VEZANOST NA USTAVO RS

Načelo zakonitosti 120. člen URS (zakonitost in samostojnost) Varstvo pravic strank in javne koristi 120. in 22. člen URS

Načelo materialne resnice Posredno za dosego materialne zakonitosti

Načelo zaslišanja stranke

Posredno za dosego formalne zakonitosti ter 21. in 22. člen URS (enako varstvo pravic, varstvo človekove osebnosti in dostojanstva) Prosta presoja dokazov Posredno za dosego materialne zakonitosti Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba

pravic

Posredno preko pravne države, zakonitosti in enakega varstva pravic

Samostojnost pri odločanju 120. člen URS

Pravica pritožbe 25. člen URS (pravica do pravnega sredstva) Ekonomičnost postopka 23. člen URS (sodno varstvo brez

nepotrebnega odlašanja) Vir: Jerovšek in Kovač (2017, str. 29)

Temeljna načela so izpeljana iz mednarodnih in ustavnopravnih načel, kot sta samostojnost odločanja ter zakonitost. Področni zakon lahko uredi vse razen temeljnih načel, kar pa pomeni, da temeljna načela niso predmet subsidiarnosti, kot velja za ZUP. Poznamo pa tudi druga načela, ki so značilna za druge vrste postopkov (npr. inšpekcijski). Gre za razlagalna pravila skozi katera si organ in stranka razlagata pomen in cilj procesnih institutov. Temeljna načela pa se med seboj povezujejo in dopolnjujejo, kot sta načelo proste presoje dokazov in načelo materialne resnice (8. in 10. člen ZUP). Najpomembnejše je načelo zakonitosti, na katerem so utemeljena vsa nadaljnja načela (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 27-29).

Načelo zakonitosti

Načelo zakonitosti zagotavlja spoštovanje pravic in svoboščin. Načelo je povezano s pojmom pravne države, ki jo v bistvu razumemo kot državo, v kateri je delovanje državnih organov povezano z pravnimi predpisi in državo, v kateri je delovanje pravnih predpisov predvidljivo in kontrolirano – torej državo, v kateri prevladuje pravo in ne arbitrarnost državnih organov (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 163).

Načelo zakonitosti je temeljno načelo naše ustavnopravne ureditve, za področje upravnega postopka pa je najpomembnejši 153. člen URS, ki pravi, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu oziroma na zakonitem predpisu. Da je načelo zakonitosti povezano z pravnimi

predpisi, dokazuje tudi 6. člen ZUP, ki določa, da organi odločajo v upravnih zadevah po zakonih, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, ki so izdani za izvrševanje javnih pooblastil (Grafenauer & Breznik, 2005, str. 72).

Po Jerovšku (2009, str. 25) načelo zakonitosti izključuje neenako, oblastno in neobjektivno odločanje, zagotavlja tudi enakost in pravno varnost občanov oziroma strank. Stranke ne smejo biti drugače obravnavane zaradi različne hitrosti obravnavanja posameznih vlog ali odlašanja in zmotno uporabo prava v postopku na prvi ali drugi stopnji odločanja. Prav tako pa v svoji strokovni literaturi zapisujeta Grafenauer in Breznik (2009, str. 165).

Različni avtorji enako zapisujejo v svojih strokovnih literaturah, da zakonitost delimo na dve ravni, in sicer materialno zakonitost in formalno zakonitost. To pomeni, da morajo organi voditi postopek po zakonsko predpisanem postopku (tako imenovana formalna zakonitost) in hkrati odločati o pravicah ali obveznostih, ki jih določajo materialni predpisi (tako imenovana materialna zakonitost). Načelo zakonitosti je torej vrh vseh načel, gre za ustavno in upravno vodilo. Sestavljen je iz vsebinskih in tudi postopkovnih obsežnosti, ki pa morajo biti spoštovani in upoštevani. Organ oziroma uradna oseba v upravnem postopku ne more oblastno odločati o neki pravici ali obveznosti, ampak mora odločati po predpisih.

To pomeni, da so zakonodajalec pri izdajanju predpisov in vsi državni organi lokalnih skupnosti pri odločanju o konkretnih pravicah in obveznostih posameznikov vezani na ustavo in zakon v formalnem in tudi vsebinskem pogledu (glej Jerovšek & Kovač, 2017, str.

32-36; Grafenauer & Breznik, 2005, str. 72-73; Jerovšek, 2009, str. 22-23).

To načelo na dokazovanje v upravnem postopku vpliva predvsem na organe pri odločanju, saj so le-ti vezani na veljavne predpise. Postopke morajo voditi po sistemu, ki je predpisan z zakonom (tj. formalna zakonitost) ter odločiti o pravicah in obveznostih zavezanca, kot to določa materialni predpis (tj. materialna zakonitost).

Varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi

Načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi ima podlago za obstoj že v ustavnih določilih, ki določajo enakost pred zakonom, enako varstvo pravic, zakonite pravice strank in drugih udeležencev v postopku ter javne interese. Enakost pred zakonom je opredeljeno po 14. členu ustave, saj so v Sloveniji vsem zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, spol, raso, vero, jezik, rojstvo, itd. Enako varstvo pravic pa je opredeljeno z 22. členom ustave, saj je vsem v enaki meri zagotovljeno varstvo pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi ali lokalnimi organi (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 177).

Iz tega načela lahko razberemo, da izhaja dvojna vloga organa, kar pa pomeni, da mora organ pri uresničevanju pravic in obveznosti v upravnih postopkih hkrati tudi zagotoviti

uresničevanje javnih koristi in zakonitih koristi posameznika in drugih strank. Organ mora tako omogočiti strankam, da lahko čim lažje uveljavljajo pravice in tudi hkrati varovati javni interes in pravice drugih (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 178).

Obravnavano načelo je sestavljeno iz več podnačel. Ta varuje javni interes, varuje pravice strank, določa sorazmernost in daje pomoč neuki stranki. Organ mora poskrbeti, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic in pri tem škodijo drugim. Načelo varstva pravic strank in varstva javne koristi je v bistvu nek smisel upravnega postopka, saj gre pri varovanju javnih koristi za razmerje med družbo/državo in posameznikom. Javni interes pa je opredeljen kot splošna družbena korist, ki jo področni predpis opredeljuje kot tako. Izraza javni interes in javna korist ZUP opredeljuje kot sinonima, vendar je po mnenju strokovnjakov razlika bolj teoretična. Kljub temu pa izrazu javna korist priznavajo večjo stopnjo oprijemljivosti (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 46).

To načelo dovoli, da se v postopku zoper stranke lahko uporabijo različni predpisi. Kot primer so izpostavljene inšpekcijske zadeve, v katerih zakon od organa zahteva naložitev tistega ukrepa, ki je za stranko najugodnejši, v kolikor se z njim doseže namen predpisa ter enakovredna in najugodnejša odločitev. Zakon o inšpekcijskem zakonu (ZIN, Uradni list RS, št. 43/07, 40/14 – ZIN-B) je tipičen zakon, ki določa, kaj se v upravnih postopkih šteje za javno korist. To določa v drugem odstavku 34. člena, ki pravi, da lahko inšpektor ukrepa v javnem interesu, če obstaja nevarnost za življenje ali zdravje ljudi in živali ali za nastanek škode v življenjskem okolju in premoženju (Kovač, Remic, & Sever, 2010, str. 28).

Bistvo tega načela je, da morajo organi strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice in pri tem niso v nasprotju z javno koristjo. V vsakem upravnem postopku je to načelo zelo pomembno, saj mora upravni organ varovati pravice in koristi strank in hkrati tudi javno korist. Prav tako pa mora upravni organ stranko opozoriti na uveljavljanje pravic in koristi in s tem preprečiti, da bi neukost stranki povzročila škodo.

Načelo materialne resnice

ZUP v 8. členu določa, da je potrebno v postopku zaradi javnega interesa ugotoviti resnično dejansko stanje in ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna pri zakoniti in pravilni odločitvi. V primeru verjetno izkazanih dejstev pa lahko organ odloči le, če tako določa sam zakon (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 57).

Iz te zakonske določbe izhaja zahteva po ugoditvi resničnega stanja neke zadeve in zahteva po ugotovitvi vseh pravno ustreznih dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Iz materialnega predpisa izhaja, katera dejstva so pomembna za zakonito ter pravilno odločbo. Na podlagi tega predpisa je potrebno odločiti o pravici, obveznosti ali pravni koristi v konkretni upravni stvari. Dejstva se vedno ugotavlja z dokazi, uporabi se

lahko vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja zadeve. Kot dokazi se uporabljajo listine, izvedenci, priče, izjava stranke, ogled, vpogled v evidence. Področni zakon pa vedno določi, katere dokaze se uporabi za ugotavljanje posameznih dejstev (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 184).

Materialna resnica pomeni usklajenost predstav uradne osebe oziroma subjektivnih zaznav z dejanskim stanjem upravne zadeve. Gre za objektivno stvarnost. Ugotovljena dejstva pa morajo ustrezati stvarnosti, ki morajo biti objektivno raziskana in proučena. Organ mora preučiti vse stvari, ki so predmet postopka, ne glede na to ali so stranki v korist ali ne. Vsa dejstva mora ugotoviti pravilno. Nepomembna dejstva se ne ugotavljajo, saj ne prispevajo k ugotovitvi objektivne resnice. Dolžnost iskanja materialne resnice velja na vseh stopnjah odločanja (Jerovšek, 2009, str. 40).

V strokovni literaturi različni avtorji soglasno poudarjajo, da mora dejstva organ ugotoviti z najvišjo stopnjo prepričanja oziroma z gotovostjo. Do gotovosti lahko organ pride z izvajanjem dokazov v ugotovitvenem ali dokaznem postopku in na podlagi znanih dejstev.

Nižja stopnja prepričanja v resničnost ugotovljenega stanja je verjetnost. Le ta pa vsebuje določene dvome v resničnost. ZUP izjemoma dopušča verjetnost za določene odločitve, ki pa jih celo ni potrebno dokazovati po pravilih ZUP. Razlika med verjetnostjo in materialno resnico je v količini dokazov in stopnji prepričanja. Materialna resnica sicer temelji na gotovosti uradne osebe, ki vodi postopek in se prepriča o resničnosti pravno pomembnih dejstev za ugotavljanje strankinih izpolnjenih pogojev za uveljavljanje zakonite pravice.

Gotovost torej pomeni, da je nekaj zagotovo res, medtem ko verjetnost pomeni, da je nekaj verjetneje, da je res, kot da ni (glej Štriker, 2011, str. 13; Jerovšek & Kovač, 2017, str. 58;

Grafenauer & Breznik, 2005, str. 87).

Skladno z načelom mora upravni organ ugotoviti vsa dejstva, ki pripomorejo k zakoniti in pravilni odločitvi. Poskrbeti mora, da preuči vsa dejstva in dokaze, vključno s tistimi, ki so v korist stranke.

Načelo zaslišanja stranke

Načelo zaslišanja stranke je ustavna pravica, katere podlago najdemo v 21. in 22. členu URS, v katerih gre za načelo enakega varstva pravic in ustavno varstvo človekovega dostojanstva.

Pred izdajo odločbe mora organ stranki ponuditi možnost seznanitve z vsebino ugotovitvenega postopka. Po tem načelu ima stranka tudi pravico do izjave o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Stranka se lahko izjavlja o ugotovitvah organa in tako varuje svoj pravni položaj (Androjna & Kerševan, 2006, str. 103).

Upoštevanje načela zahteva, da uradna oseba stranko povabi k konkretnim dejanjem postopka (ogled kraja, zaslišanje prič,…) ter ji omogoči udeležbo in možnost, da se izjavi o

dejstvih, ki so pomembne za odločitev. Uradna oseba se pri vabljenju strank odloči za osebno vročitev vabil. Obravnavano načelo služi interesom stranke in interesu samega postopka, saj se tako hitreje in bolj zanesljivo pride do materialne resnice (Grafenauer &

Breznik, 2005, str. 89-92).

ZUP v 9. členu opredeljuje vsebino načela zaslišanja stranke. Poleg tega predpisuje še, da mora vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah možne nasprotne stranke in da posamezna dejanja v primerih, ko z zakonom ni določeno, v kakšni obliki se opravijo, opravijo stranke zunaj ustne obravnave pisno ali ustno na zapisnik. Če se o dejstvih niso izjavile stranke v celoti, potem organ ne sme svoje odločitve opreti na ta dejstva, izjema je le, ko zakon to določa (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 192).

Obravnavano načelo daje stranki tri temeljne pravice, in sicer pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka (tudi vpogled v spis), pravico izjaviti se o dejstvih in okoliščinah (lahko v svojem jeziku) in pravico izpodbijati ugotovitve ter navedbe organa in drugih udeležencev postopka (po izdaji odločbe z zakonitimi pravnimi sredstvi). Kršitev tega načela pomeni bistveno kršitev pravil postopka ter kršitev 22. člena URS, ki govori o enakem varstvu pravic, razen v primeru, če zakon določi, da lahko organ odloči tudi brez zaslišanja (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 54-56).

Upravni organ mora dati stranki možnost uveljavljanja svojih pravic ter možnost, da spozna potek postopka ter rezultate in razkrije vsa dejstva, ki lahko pomagajo pri odločitvi. Poleg tega se lahko stranko zasliši v dokaznem postopku, kar pripomore k zakoniti in pravilni odločitvi.

Prosta presoja dokazov

Načelo proste presoje dokazov je določeno v 10. členu ZUP, ki navaja, da mora uradna oseba sama presoditi, katera dejstva je treba šteti za dokazana in to storiti po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh skupaj in na podlagi uspeha celotnega postopka. Ob bok poudarkom po ZUP, pa Jerovšek & Kovač (2017, str. 60-61) v svoji strokovni literaturi izpostavljata še, da je to načelo postopen proces zbiranja dokazov, njihovo vrednotenje in selekcioniranje glede na dokazno moč. To načelo zahteva od organa, da vrednoti in tehta dokaze tako dolgo kot je potrebno za prepričanje o resničnosti določenih dejstev in objektivnosti zadeve. V upravnem postopku se mora ugotoviti prava materialna resnica, praviloma na ravni gotovosti, kar uradna oseba, ki vodi postopek, doseže z uporabo različnih zakonsko določenih in drugih dokaznih sredstev. Pri dokazovanju se lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotovitev dejanskega stanja in kar ustreza posameznemu primeru, razen v primeru, ko zakon določi drugače.

Temelj za zakonito odločitev je torej prava materialna resnica. Prosta presoja dokazov ne sme biti samovoljna (arbirtarna), ampak mora biti kritična, logična in prepričljiva, ki pride

do izraza v obrazložitvi odločbe, v kateri morajo biti razvidno utemeljeni razlogi za takšno odločitev. V obrazložitvi odločbe se tudi jasno navede, katera dejstva se štejejo za dokazana.

Zakon v nekaterih primerih dovoli odločanje na podlagi zakonitih domnev oziroma presumpcijah. To pomeni, da se določena sredstva štejejo za resnična brez posebnega dokazovanja. Kot primer, za resnično se šteje verodostojnost tega, kar se potrjuje v javni listini (za očeta otroka). Dokazila s polno dokazno močjo so tako javne listine, zapisniki, pravnomočni posamični akti pri odločanju o predhodnem vprašanju in tudi pravnomočne sodbe kazenskega sodišča, s katero je bil obdolženec spoznan za krivega. Med dokaznimi pravili je potrebno omeniti še zakonite fikcije, ko na osnovi zakonskega določila neko dejstvo štejemo za resnično. Fikcija pa pomeni, da vzamemo nekaj za resnično, čeprav se zavedamo, da ni. Primer zakonite fikcije je, če upravni organ ni izdal odločbe v predpisanem roku, potem ima stranka pravico do pritožbe , kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, čeprav odločba ni bila izdana (Grafenauer & Breznik, 2009, str. 196-189).

Obravnavano načelo je orodje preverjanja resničnostnih dejstev. Uradna oseba zbira in presoja dokaze, pri tem pa ni vezana na vrednostna merila in pravila.

Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic

ZUP v 11. členu določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek.

Načelo, da je stranka zavezana govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so ji priznane, ureja dva različna področja. Stranki torej prepoveduje govoriti neresnična dejstva, saj to pripelje do vsebinsko nepravilne oziroma materialno nezakonite odločbe. Na drugi strani pa stranki prepoveduje zlorabo procesnih pravic (Breznik, Štucin, & Marflak, 2008, str. 103).

Obravnavano načelo je edino načelo, ki zavezuje stranke, ki morajo ves čas govoriti resnico in prikazovati dejansko stanje in pošteno uporabljati pravice, ki ji jih daje predpis. Dolžnost govoriti resnico velja tudi za zakonitega zastopnika, pooblaščenca, začasnega zastopnika in predstavnika stranke ter stranskega udeleženca. Stranka mora pravično uporabljati procesne pravice, organ pa mora pravično uporabljati materialno pravo med odločanjem o pravicah, obveznostih in pravnih koristi. Organ mora poskrbeti, da ne pride do zlorabe procesnih pravic. Med zlorabo pravic se prišteva zavestno zamolčanje pomembnih dejstev, ki vplivajo na končno odločitev. V tem primeru mora organ pričo opozoriti, da govori resnico in ne sme ničesar zamolčati, pri tem pa jo tudi opozoriti na posledice krive izpovedbe, ki je opredeljena v 185. členu ZUP. Stranka lahko izkoristi vse pravice, ki so ji dane, vendar ne v škodo pravic drugih udeležencev. Če priča poda lažno izjavo in organ to ugotovi, so zanjo zagrožene stroge sankcije (Jerovšek, 2009, str. 51-52).

Dolžnost govoriti resnico je subjektivna, saj je odvisna od vedenja stranke. Stranka sme navajati dejstva, o katerih sama dvomi. Od stranke pa ne moremo zahtevati usklajenost njenih izjav z objektivnim dejanskim stanjem, če ga ne pozna. Ko se od stranke zahteva, da govori resnico, se lahko to razume kot prepoved zamolčanja pomembnih dejstev, za katere se lahko pozneje ugotovi, da jih stranka pozna, ter kot prepoved namernega navajanja okoliščin, za katere ve, da ne obstajajo (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 62).

Stranke morajo v upravnih postopkih govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, poleg tega ne smejo zamolčati pomembnih podatkov, saj lahko privede do napačne odločitve.

Kot je tudi pri dokazovanju namen ugotoviti resnično dejansko stanje in izdati pravilno in zakonito odločitev, pri tem pa tudi pripomorejo strankina navedena dejstva, ki morajo biti resnična.

Samostojnost pri odločanju

Uradna oseba samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in ugotavlja dejstva in okoliščine. Načelo samostojnosti pri odločanju določa 12. člen ZUP, ki pravi, da morajo upravni organi svoje delo samostojno opravljati v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

Samostojnost oziroma neodvisnost je pomembna pri ugotavljanju resničnega stanja neke stvari in pri zagotavljanju spoštovanja zakonitosti. Torej lahko rečemo, da gre za samostojnost organa v razmerju do drugih organov (Jerovšek & Kovač, 2017, str. 43).

Grafenauer in Breznik (2009, str. 202) navajata, da načelo samostojnosti pri odločanju pomeni, da organ, ki vodi postopek, odloča samostojno v okviru pravic, ki jih ima po predpisih. Pomeni tudi, da uradna oseba samostojno ugotavlja dejstva in okoliščine ter uporablja predpise v konkretnih primerih. Gre torej za to, da nihče ne sme osebam, ki vodijo upravni postopek in v njem odločajo, dajati napotkov, kako naj se odločijo in kako naj ukrepajo v konkretni upravni zadevi. Štriker (2011, str. 15) pa v svoji strokovni literaturi dodaja tudi, da uradna oseba prav tako ne sme zahtevati oziroma prositi za mnenje nadrejenega ali kogarkoli drugega v zvezi z odločanjem v konkretnem primeru. Predstojniku je dovoljeno dajati le splošne usmeritve za delo in strokovna navodila.

Uradna oseba mora biti pri odločanju nepristranska, nearbitrarna, objektivna in pravična.

Vezana je le na zakonite predpise (ZUP) ter posebne upravne postopke. To načelo pomaga uresničevati načelo zakonitosti, načelo materialne resnice ter načelo proste presoje dokazov. Samostojnost organa prve stopnje pri odločanju lahko omeji samo zakon, in sicer tako, da lahko ministrstvo prevzame konkretno upravno stvar in jo reši v primeru, če upravna enota ne odloči v določenem roku. V tem primeru ne gre za poseg v samostojnost

In document PROBLEMATIKA DOKAZOVANJA V UPRAVNEM POSTOPKU (Strani 17-29)