1 UVOD
1.1 OPREDELITEV PROBLEMA
Problematika varstva narave je po svoji naravi kompleksna (Stoll-Kleemann in Welp, 2006), njeno proučevanje interdisciplinarno (Blicharska in sod., 2016) in njeno reševanje povezano z aktivno udeležbo številnih deležnikov1 (posameznikov, skupin ali institucij) (Reed, 2008) iz različnih sektorjev (Sarvašová in sod., 2013), ki medsebojno sodelujejo pri oblikovanju politike ohranjanja narave in tvorijo javnopolitično omrežje. Koncept javnopolitičnega omrežja temelji na dejstvu, da so javne politike, katerih del so tudi politike ohranjanja narave, rezultat interakcij in odnosov (kot so na primer odnosi prevlade, podreditve, sodelovanja, tekmovanja, konfliktnosti itd.) med različnimi deležniki (Krašovec, 2002).
Veliko vlogo v procesih oblikovanja javnih politik ima tudi moč posameznih deležnikov, saj vpliva na intenzivnost sodelovanja deležnikov, razvoj odnosov med njimi in sam izid javnopolitičnega procesa (Krašovec, 2002).
Z vidika deležnikov, ki oblikujejo politiko ohranjanja narave, je za uspešno oblikovanje in izvajanje politike pomembno vključevanje čim širšega kroga deležnikov, tako državnih, paradržavnih kot civilnodružbenih, predvsem z namenom razumevanja njihovih problemov in potreb ter dajanja možnosti soodločanja o naravovarstvenih problemih s pomočjo participacije2 (Unnerstall, 2008; Rauschmayer in sod., 2009; Turnhout in sod., 2015). S tem je seveda načrtovanje upravljanja in samo upravljanje z naravovarstvenimi območji, kot so območja Nature 2000, zelo kompleksen in dinamičen načrtovalni proces, ki mora vključevati interdisciplinarne poglede na probleme, kar nedvomno vpliva na oblikovanje participativnega procesa (Nastran, 2015). Vključevanje širšega kroga deležnikov torej pomembno prispeva k reševanju zapletenih vprašanj ohranjanja narave, pripomore k učinkovitemu upravljanju in povečuje legitimnost načrtovanja. S tega vidika je torej analiza javnopolitičnih omrežij pomembna, saj proučuje in pojasnjuje družbene odnose in moč med posameznimi deležniki, ki sodelujejo v procesih oblikovanja politike ohranjanja narave (Krašovec, 2002; Kogovšek in Ferligoj, 2003; Hlebec in Kogovšek, 2006; Kjær, 2011;
Paletto in sod., 2015).
V drugi polovici 20. stoletja je varstvo narave pridobilo na pomenu predvsem zaradi negativnih vplivov industrializacije in globalizacijskih procesov na okolje, ki so povzročili upadanje biodiverzitete in podnebne spremembe (Berginc in sod., 2007; Evans, 2012;
1V disertaciji uporabljamo izraz deležnik po splošni Freemanovi definiciji deležnika (2010): »Vsaka skupina ali posameznik, ki ima vpliv ali nanj vpliva neka odločitev ali aktivnosti.«
2 V disertaciji uporabljamo izraz participacija kot sodelovanje deležnikov v procesu oblikovanja, sprejemanja in implementacije javih politik, ki zadeva delovanje deležnikov, katerih namen je vplivanje na odločitev javnih predstavnikov in uradnikov (Verba in sod., 1995, Van Deth, 2001).
2
Petkovšek, 2015). Posledično je bilo na mednarodni ravni organiziranih veliko mednarodnih konferenc, povezanih z varstvom okolja, podpisane so bile tudi številne konvencije (npr.
Konvencija o mokriščih v Ramsarju leta 1971, Konvencija o varstvu prostoživečega evropskega rastlinstva in živalstva ter njunih naravnih življenjskih prostorov v Bernu leta 1979, Konvencija o varstvu selitvenih vrst prostoživečih živali v Bonnu leta 1979, Konvencija o biološki raznovrstnost – CBD v Rio de Janeiru leta 1992, Pariški sporazum o podnebnih spremembah leta 2015 itd.). Pri ozaveščanju o problemih, povezanih z izgubo biodiverzitete, so imele na začetku pomembno vlogo nevladne mednarodne organizacije, kasneje pa so ključno vlogo pri reševanju problematike ohranjanja narave prevzele nacionalne vlade in vladne organizacije. Eden od glavnih akterjev3 varstva narave je tudi Evropska unija (v nadaljevanju EU), ki se je okoljskih izzivov lotila z oblikovanjem politike ohranjanja narave in vključevanjem naravovarstvene problematike v druga sektorska področja, torej z integracijskim pristopom (Jones in sod., 2015), ter s tem dosegla, da se problemi ohranjanja narave rešujejo na nadnacionalnem nivoju. V ta namen je EU sprejela Direktivo o pticah (Direktiva Sveta 79/409/EGS ..., 1979), ki določa posebna območja varstva, in Direktivo o habitatih (Direktiva Sveta 92/43/EGS ..., 1992), ki določa posebna ohranitvena območja. Obe direktivi s sprejetimi spremembami tvorita omrežje območij Nature 2000, ki je temeljni steber varstva narave na območju EU in tako najbolj ambiciozna iniciativa za ohranjanje biotske pestrosti (Bryan, 2012) in največje omrežje varovanih območij na svetu (Natura 2000 ..., 2009), ki se razprostira po ozemlju vseh članic EU.
Med posameznimi državami članicami EU obstajajo razlike v procesih vzpostavljanja in upravljanja z območji Nature 2000 tako glede deleža površine, ki jo pokriva omrežje, kot tudi glede načina vzpostavljanja in upravljanja z območji Nature 2000. Razlike v procesu vzpostavljanja in upravljanja območij Nature 2000 so nastale predvsem zaradi razlik v politični kulturi in politični zgodovini posamezne države članice (Lovrić in sod., 2018;
McCauley, 2008; Keulartz, 2009), kompleksnosti političnega sistema, zgodovine varstva narave in že obstoječih naravovarstvenih območij (Nastran in Pirnat, 2012; Mikulcak in sod., 2013; Sotirov in Weiss, 2017) ter institucionalne ustreznosti obstoječega sistema (Lovrič in sod., 2018; Borrass in sod., 2015). Sam proces vzpostavljanja in upravljanja z območji Nature 2000 ne zahteva le preprostega prenosa pravnega reda EU v nacionalni pravni red posamezne države članice EU, temveč zahteva tudi vzpostavljanje institucij in struktur, s katerimi je mogoče učinkovito izvajati ti pravno zavezujoči direktivi. Kljub temu, da je vzpostavitev in upravljanje območij Nature 2000 v glavnem odgovornost držav članic, je Evropska komisija z izdajo smernic, financiranjem in nadzorom vplivala na celoten postopek oblikovanja, sprejemanja in upravljanja Nature 2000 v državah članicah EU (Sotirov in Weiss, 2017). Kljub dejstvu, da so države članice EU pri vzpostavljanju Nature 2000 ubrale različne strategije, pa lahko opazimo podobne pristope v procesu vzpostavljanja in
3 V disertaciji uporabljamo izraz akter za organizacijo, ki odločilno vpliva na delovanje ali gibanje, pri čemer ima vlogo ustvarjalca, povzročitelja ali dejavnika (Inštitut za slovenski jezik ZRC SAZU, 2014).
3
upravljanja Nature 2000. Večina držav članic EU je vzpostavljala omrežje območij Nature 2000 s tehnokratskim pristopom, pri katerem so bile odločitve o vključenosti območij v omrežje Nature 2000 utemeljene izključno s strokovnimi kriteriji, sam pristop pa je privilegiral strokovnjake s področja varstva narave na podlagi pristopa od zgoraj navzdol s prepoznano zelo asimetrično porazdelitvijo moči med deležniki in ne na podlagi posvetovanj s širšim krogom javnopolitičnih deležnikov (Weber in Christophersen, 2002; Keulartz, 2009;
Ferranti in sod., 2014; Blicharska in sod., 2016; Sotirov in Weiss, 2017). Odločevalsko moč so torej imeli državni deležniki, ki so odločali, kdo lahko sodeluje, kako ter kdaj oziroma v kateri fazi političnega procesa (Apostolopoulou in sod., 2012; Cent in sod., 2014), in sicer z namenom izpolnjevanja zahtev, ki jih narekujeta obe direktivi, ne pa z namenom krepitve vloge deležnikov (Cent in sod., 2014). Zelo pogosto ni prišlo do komunikacije s civilno družbo oziroma so bili ostali javnopolitični deležniki o vsebinah samo obveščeni, kljub dejstvu, da Direktiva o habitatih v sami preambuli poudarja pomembno vlogo človekovih dejavnosti pri ohranjanju narave ob upoštevanju gospodarskih, družbenih, kulturnih in regionalnih zahtev (Direktiva Sveta 92/43/EGS ..., 1992). O interesih se s civilnodružbenimi in paradržavnimi deležniki pogosto ni javno razpravljalo. Njihovi socioekonomski interesi in vprašanja glede finančnih nadomestil so prišli na vrsto šele v fazi upravljanja. Lokalno znanje tako lastnikov in uporabnikov zemljišč (Stoll-Kleemann in Welp, 2006; Sotirov in Weiss, 2017) kot tudi naravovarstvenih nevladnih organizacij (Stringer in Paavola, 2013) pri izbiri območij za omrežje Nature 2000 ni bilo upoštevano. Civilnodružbeni deležniki so se v vseh državah članicah EU zaradi zgoraj omenjenega pristopa čutili zapostavljeni, hkrati pa so bili s takšnim načinom sprejetja Nature 2000 nezadovoljni (Julien in sod., 2000; Fairbrass in Jordan, 2001; Simoneti, 2004; Keulartz, 2009; Bryan, 2012; Marot in sod., 2013), saj je bila njihova vloga omejena na strinjanje ali nestrinjanje z izbranimi območji omrežja Nature 2000. Tako je bil celoten postopek območij Nature 2000, ki se začne z izbiro dokumentacije in vzpostavljanjem varovanih območij, do izdelave upravljavskih načrtov v prvi oziroma začetni fazi zaznamovan z nasprotovanjem različnih skupin civilnodružbenih deležnikov v skoraj vseh državah članicah EU, kar je velikokrat pripeljalo do konfliktov in podaljšalo fazo vzpostavljanja območij Nature 2000 (Alphandéry in Fortier, 2001; Hiedanpää, 2002; Visser in sod., 2007; Blicharska in sod., 2016; Sotirov in Weiss, 2017). Z namenom preprečevanja konfliktov, reševanja nesoglasij ter preprečevanja odpora civilnodružbenih deležnikov (predvsem lastnikov in uporabnikov zemljišč) oziroma z namenom povečanja sprejemljivosti območij Nature 2000 so države članice EU postopoma začele v postopke vzpostavljanja območij Nature 2000, izdelave programov upravljanja in njihovo implementacijo vključevati številne deležnike, katerih aktivnosti so povezane s trajnostnim razvojem območja (Fischler, 1998; Pessa, 1998; Sadorge, 1998; Ferranti in sod., 2014).
Države članice EU so postopoma opustile centralistično vzpostavljanje in upravljanje z območji Natura 2000 od zgoraj navzdol. Sledila sta premika proti pristopu večstopenjskega
4
sistema upravljanja4 (multi-level governance) in participativnemu pristopu (Keulartz, 2009;
Ferranti in sod., 2014; Lovrić, 2014; Šobot in Lukšič, 2017). Nov pristop se je odrazil na ravni celotne EU ter v smernicah Evropske komisije v zvezi z Direktivo o habitatih, kjer dajejo poudarek na ekonomskih in gospodarskih koristih ohranjanja biotske raznovrstnosti in zagotavljanju ekosistemskih storitev za gospodarstvo in družbo (Sotirov in Weiss, 2017).
Pri tem izhajajo iz koncepta trajnostnega razvoja, da so družbeni in ekonomski interesi uravnoteženi s cilji Nature 2000. Države članice EU so v svoje procese vzpostavljanja in upravljanja z območji Nature 2000 začele vključevati civilnodružbene deležnike (predvsem lastnike in uporabnike zemljišč), kasneje pa pod vplivom zagotavljanja ekosistemskih storitev za gospodarstvo tudi potencialne investitorje (Ferranti in sod., 2014). Kljub dejstvu, da so države članice EU sledile novemu trendu vključevanja deležnikov v procese vzpostavljanja in upravljanja z območji Nature 2000, je še vedno veliko participativnih procesov potekalo pod vplivom starih praks, ki deklarativno sicer podpirajo participacijo, imajo pa pri konkretni izvedbi participativnega pristopa izjemne težave z vključitvijo deležnikov v procese vzpostavljanja in upravljanja z območji Nature 2000 (Boh, 2005;
Rauschmayer in sod., 2009; Ferranti in sod., 2014; Blicharska in sod., 2016; Sotirov in Weiss, 2017). To je še posebej značilno za srednje- in vzhodnoevropske države EU (Blicharska in sod., 2016; Sotirov in Weiss, 2017). Kljub zgoraj opisanim težavam je tudi v teh državah prišlo do premika k bolj participativnemu pristopu in do vzpostavitve večstopenjskega sistema upravljanja (Niedziałkowski in sod., 2013; Niedziałkowski in sod., 2016; Blicharska in sod., 2016; Lovrić, 2014; Šobot in Lukšič, 2017) in tudi tu so začele pridobivati na pomenu nevladne organizacije (Boh, 2005; Cent in sod., 2013; Šobot in Lukšič, 2017).
K premiku držav članic EU proti bolj vključujočemu participativnemu pristopu pri vzpostavljanju in upravljanju območij Nature 2000 je prispevalo tudi sprejetje Aarhuške konvencije (Direktiva Sveta 2003/4/ES ..., 2003). Slednja opredeljuje demokratične participativne principe pri doseganju ciljev koncepta trajnostnega razvoja in zagotavlja javnosti in nevladnim organizacijam dostop do informacij, udeležbo pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Ferranti in sod., 2010; Stringer in Paavola, 2013;
Šobot in Lukšič, 2017). Privedla je tudi do sprememb v odnosu pri odločanju na nacionalni ravni članic EU, saj vključuje nove deležnike v nacionalni sistem ohranjanja narave in spreminja vloge »starih« deležnikov. Z vključevanjem po načelih Aarhuške konvencije civilnodružbeni in paradržavni deležniki pridobivajo na pomenu in moči pri oblikovanju nacionalne politike ohranjanja narave (Cent in sod., 2014; Niedziałkowski in sod., 2016).
4 V disertaciji uporabljen izraz večstopenjski sistem upravljanja opisuje način porazdelitve moči vertikalno med nadnacionalnim, nacionalnim, regionalnim in lokalnim nivojem ter horizontalno med nevladnimi organizacijami in civilnodružbenimi deležniki (Cairney in sod., 2019).
5
Leta 2004 je Slovenija postala članica EU, z vstopom v EU je ratificirala evropsko zakonodajo in tako sprejela politiko narave ohranjanja narave, Naturo 2000, v svoj pravni red. Vzpostavljanje in upravljanje območij Nature 2000 v Sloveniji lahko delimo na tri obdobja.
Prvo obdobje se nanaša na identifikacijo območij in vzpostavitev Nature 2000. Začelo se je okoli leta 2002 in zaključilo leta 2004. Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) je začelo projekt »Natura 2000« in ustanovilo skupino za komunikacijo z deležniki. Prizadevanja delovne skupine so bila osredotočena na izdelavo komunikacijske strategije (informiranje ključnih deležnikov in povečanje koncepta sprejemanja na nacionalni in na regionalni ravni), ki je služila predvsem za identifikacijo območij in sprejemanje Nature 2000 ter za zmanjšanje tveganja potencialnih nasprotovanj oziroma konfliktov (Hlad, 2004). Kljub zgoraj navedenemu so bile odločitve o vključenosti območij v Naturo 2000 v prvem obdobju vzpostavljanja Nature 2000 utemeljene izključno na podlagi strokovnih kriterijev in ne na podlagi posvetovanj z deležniki (Boh, 2004 in 2005). Poleg tega je bil uporabljen poenostavljen komunikacijski model, ki sodelovanje pojmuje kot posredovanje informacij in deležnike postavlja pred izvršena dejstva (Marolt Nose, 2014), tako da so bili upoštevani le minimalni standardi Aarhuške konvencije. Bistven manjkajoči del participacije v procesu je predstavljala možnost soodločanja deležnikov (Acman, 2004). Posledično Boh (2004 in 2005) pri proučevanju javnopolitičnega procesa vzpostavljanja Nature 2000 v Sloveniji ugotavlja, da je bil sam proces v prvem obdobju zaznamovan z nizko stopnjo politizacije, nizko konfliktnostjo in vključitvijo relativno velikega števila nevladnih organizacij. Vzrok za nizko stopnjo konfliktnosti je po njegovem predvsem v tem, da predvidena območja vključitve v omrežje Nature 2000 niso bila znana potencialnim deležnikom in posledično le-ti niso bili seznanjeni z vključitvijo njihovega ozemlja v območje Nature 2000 vse do konca postopka. Ugotavlja tudi, da je v formalnem omrežju imel osrednjo vlogo MOP, medtem ko lokalne oblasti niso imele vidne vloge, v neformalnem omrežju pa so imele le-te največjo vlogo.
Sledilo je obdobje izboljševanja komunikacije z deležniki in njihove participacije, s čimer so skušali popraviti odnose med sektorjem varstva narave in ostalimi sektorji, saj sta sodelovanje in posvetovanje s prizadetimi skupinami deležnikov neizogibna in velikokrat edina kredibilna načina za doseganje družbene sprejemljivosti določene politike (Kos, 2010).
Drugo obdobje je potekalo od leta 2005 do 2007 in je sovpadalo s pripravo Operativnega programa upravljanja območij Nature 2000 za obdobje 2007–2013 (PUN), saj je poleg vzpostavitve območij Nature 2000 njihovo učinkovito upravljanje eden od ključnih ciljev.
Slovenija se je za razliko od večine drugih članic EU odločila za vključevanje ciljev ohranjanja narave v že obstoječe sektorske predpise (npr. načrte upravljanja zavarovanega območja, gozdnogospodarske načrte, načrte upravljanja ribištva oziroma ribiškogojitvene
6
načrte, načrte upravljanja z vodami) (Skoberne, 2011; Žvikart, 2013; Lovrić, 2014), kar predstavlja unikum med pristopi upravljanja z območji Nature 2000 v EU. Tak pristop ni presenetljiv, saj območja Nature 2000 pokrivajo skoraj 40 % površine Slovenije (Petkovšek, 2017). Tako je osnovni namen PUN-a izpolnjevanje obveznosti varstva posebnih varstvenih območij – območij Natura 2000, ki jih nalagata Republiki Sloveniji Direktiva o pticah in Direktiva o habitatih. Priprava PUN-a je potekala vzporedno s projektom »LIFE NATURA 2000 v Sloveniji – modeli upravljanja in informacijski sistem«. Projekt je deloval kot pilotni projekt na petih različnih območjih Nature 2000 v Republiki Sloveniji s postavitvijo teoretičnih temeljev in iskanjem sistemskih rešitev za upravljanje z območji Nature 2000.
Pri pripravi operativnega programa PUN 2007–2013 za Slovenijo so bili aktivno vključeni le naravovarstveni strokovnjaki in predstavniki javnih služb iz sektorjev varstva narave, gozdarstva, lovstva, ribištva, upravljanja z vodami in kmetijstva. S tem je bil proces oblikovanja PUN-a bolj participativen, vendar je še vedno potekal od »zgoraj navzdol« z glavno vlogo MOP-a. Prvi osnutek ukrepov in ciljev je bil predstavljen strokovni javnosti (raziskovalcem z univerz in inštitutov ter strokovnih društev), upravljavcem zavarovanih območij (parkov) in Zavodu RS za varstvo narave (ZRSVN). Dodelan osnutek je bil nato na delavnicah predstavljen še ključnim deležnikom iz Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije (KGZS) in Zavoda za gozdove Slovenije (ZGS), kjer je potekalo usklajevanje ukrepov glede na njihovo izvedljivost v praksi. Sledila je še javna seznanitev občin, nevladnih organizacij in ključnih deležnikov iz javnih zavodov s predstavitvijo predloga operativnega programa na spletni strani in na dveh delavnicah pred medresorskim usklajevanjem in končnim sprejetjem na vladi (Vlada RS, 2007).
Tretje obdobje je potekalo od leta 2012 do 2015 in je sovpadalo s pripravo PUN-a 2015–
20205. Priprava PUN-a za obdobje 2015–2020 je potekala v okviru projekta in finančnega mehanizma LIFE+ (LIFE 11/NAT/SI/880). Vodilni partner je bil MOP, partnerji projekta pa so bili tudi ZRSVN, ZGS, Zavod za ribištvo Slovenije (ZZRS), Inštitut za vode Republike Slovenije (IzVRS) in KGZS. PUN, v skladu z Uredbo o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) (2013), v obsežni prilogi določa podrobne varstvene cilje za vsako posamično območje Nature 2000 in varstvene ukrepe oziroma usmeritve za njihovo doseganje. Določa varstvene ukrepe, ki so potrebni za doseganje varstvenih ciljev območij Nature 2000, ureja vključevanje strokovnih vsebin v zakonske, upravne in pogodbene ukrepe, v največ primerih pa predpisuje vključevanje v sisteme drugih sektorskih načrtovanj (npr. v gozdnogospodarski načrt, načrt upravljanja zavarovanega območja, načrt upravljanja z vodami itd.). Ukrepi se vključujejo tudi v ukrepe varstva kulturne dediščine. Pomemben namen PUN-a 2015–2020 je, da postavlja okvir za črpanje sredstev EU v skladu z določili Operativnega programa za izvajanje evropske kohezijske politike 2014–2020, Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2014–2020 in predloga Operativnega programa za
5 Opis PUN-a 2015–2020 je podrobneje predstavljen in analiziran v objavljenih znanstvenih delih pod zaporednimi številkami 2, 3 in 4.
7
izvajanje Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo RS za obdobje 2014–2020, vse samo v delih, ki se nanašajo na območja Nature 2000. O ukrepih, ki so navedeni v PUN-u 2015–
2020 za območja Nature 2000, so potekala posvetovanja s širšim krogom deležnikov in ključnimi ciljnimi skupinami. PUN 2015–2020 je bil pripravljen v tesnem sodelovanju s skupno 25 biologi, raziskovalci in poznavalci rastlin, živali in habitatov. Organiziranih je bilo 77 delavnic, na katerih so oblikovali varstvene cilje in predvideli ukrepe ter pripravili osnutek PUN-a 2015–2020. Osnutek PUN-a 2015–2020 je bil nato pregledan še s strani strokovnjakov s področja gozdarstva in lova, kmetijstva, urejanja voda in ribištva.
Strokovnjaki so osnutek izpopolnili s praktičnim znanjem in izkušnjami s svojega področja dela. Širša strokovna javnost se je z osnutkom PUN-a seznanila in ga komentirala na 6 okroglih mizah (delavnicah), tematsko namenjenih upravljanju Nature 2000 z ukrepi gozdarstva in lovstva, kmetijstva, voda in ribištva, vzhodne in zahodne kohezijske regije ter monitoringa in raziskav. Dopolnjen predlog PUN-a 2015–2020 je bil predmet medresorskega usklajevanja med ministrstvi in Gospodarsko zbornico Slovenije. Aprila 2015 je sledilo sprejetje PUN-a 2015–2020 na vladi, s čimer vlada izvaja obveznosti iz Nature 2000 oziroma obeh direktiv. Po sprejetju PUN-a 2015–2020 je bilo organiziranih še 8 delavnic za deležnike z namenom širjenja ozaveščenosti o PUN-u 2015–2020 in območjih Nature 2000 (Vlada RS, 2015; Ogorelec in sod., 2015; Gallo in sod., 2018; Laktić in Pezdevšek Malovrh, 2018; Laktić in sod., 2020).
8
1.2 SODELOVANJE DELEŽNIKOV V PROCESIH VZPOSTAVLJANJA IN