V pluralistični družbi, kjer prevladujejo različni vrednostni sistemi, interesi in pogledi, je zaradi raznolikosti med deležniki sprejemanje in izvajanje politik, med njimi tudi politik ohranjanja narave, oteženo (Renn, 2006; Young in sod., 2013). Kljub temu pa vključevanje in sodelovanje vseh skupin deležnikov v politikah ohranjanja narave pridobiva na pomenu (Stoll-Kleemann in Welp, 2006; Reed, 2008; Blicharska in sod., 2016) in je ključnega pomena pri zagotavljanju demokratizacije procesov odločanja, povečanju družbene sprejemljivosti, razumevanju politik in zmanjševanju oziroma preprečevanju konfliktov (Renn, 2006; Young in sod., 2013; Rodela, 2012). Danes je vključevanje deležnikov v procese oblikovanja in sprejemanja politik, načrtov in programov, povezanih z ohranjanjem narave, po mnenju številnih avtorjev (npr. Stoll-Kleemann in Welp, 2006; Reed, 2008;
Young in sod., 2013; Blicharska in sod., 2016) postalo že sprejet sestavni del demokratičnega procesa odločanja.
Sodelovanje deležnikov iz različnih sektorjev in družbenih sfer v procesu sprejemanja politik ohranjanja narave je nujno, saj omogoča seznanitev s problematiko in potrebami v procesu sprejemanja politik ohranjanja narave in pripomore k zbiranju mnenj, spoznanj in vedenj civilnodružbene javnosti o predlaganih možnostih (Young in sod., 2013), omogoča razvoj alternativnih rešitev in deležnikom daje priložnost, da se vključijo v procese, ki vplivajo na njihova življenja. Sodelovanje deležnikov daje tudi priložnost za izboljšanje kakovosti informacij, političnih odločitev, javne razprave in osebnega razmisleka. Tako je namen participativnih procesov in sodelovanja deležnikov v procesu oblikovanja politik ohranjanja narave ustvariti varen prostor za izmenjavo argumentov, ki temeljijo na medsebojnem zaupanju (Stoll-Kleemann in Welp, 2006). Posledično ukrepi, ki se oblikujejo skupaj s sodelovanjem ključnih deležnikov, uživajo večjo legitimnost in jih je veliko lažje uveljavljati (Stoll-Kleemann in Welp, 2006; Young in sod., 2013). Po drugi strani izključenost deležnikov iz odločanja o procesih ohranjanja narave lahko povzroči proteste in ad hoc vznik civilnih iniciativ oziroma kasnejše konflikte (Acman, 2004).
Bistveno vlogo v procesu sodelovanja med deležniki ima komunikacija. Pri tem Habermas (1984 in 1987, cit. po Reed in sod., 2009) razlikuje med komunikativnim delovanjem, ki je odprto prizadevanje deležnikov za medsebojno razumevanje in sodelovanje pri javnih zadevah in reševanju pogostih konfliktov na podlagi razprave in konsenza v nekem procesu, v nasprotju z komunikacijskim delovanjem oziroma »piarovskim« komuniciranjem, ki je ponavadi enosmerno in pogosto blizu propagandi, kjer je cilj »nadzorovano spreminjanje resničnosti« (Kos, 2002; Reed in sod., 2009). Razlikujemo torej različici klasičnega nasprotja med idealističnim prizadevanjem in pragmatično-instrumentalnim delovanjem (Kos, 2002), pri čemer je komunikativno delovanje idealistično zastavljeno in vodi k sprejetju najboljše rešitve, ki jo odobravajo vsi ali pa pretežna večina. Tako naj bi
9
komunikativno delovnje v vsakem koraku izpolnjevalo tri temeljna merila: resničnost, pravilnost in iskrenost. Prvo merilo, resničnost, predpostavlja, da je delovanje v skladu z veljavnim pravnim redom, drugo, pravilnost, da je delovanje skladno z najnovejšimi strokovnimi znanstvenimi spoznanji in tretje merilo, iskrenost, da so deležniki prepričani v pravilnost in upravičenost svojega delovanja. Posledično komunikativno delovanje afirmira razpravo, legitimnost, demokratičnost in konsenzualnost. Na načelni ravni s temi, dokaj jasno in enostavno formuliranimi zahtevami komunikativnega delovanja, ni težav. V praksi pa je prepričljivo izpolnjevanje teh meril zelo visoko postavljen cilj (Kos, 2002), medtem ko je »piarovsko« komunikacijso delovanje bolj pragmatično in ciljno naravnano ter večinoma namenjeno razumevanju, kako lahko odločevalci prepoznajo vedenje deležnikov in ga upravljajo za dosego svojih želenih ciljev (Reed in sod., 2009). Odločevalci s piarovskim diskurzom torej uporabljajo instrumentalne tehnike za dosego vnaprej določenega cilja, na primer za sprejetje območij Nature 2000. Posledično to ne vodi nujno v demokratično legitimizacijo upravljanja območij Nature 2000, pač pa podpira parcialne interese oz.
interese najmočnejših deležnikov in zaradi tega namesto konsenza lahko generira konflikte.
Poznavanje socialnega konteksta in družbenih vrednot vsake skupine deležnikov ima zagotovo velik pomen za proces oblikovanja javne politike, saj deležniki niso v enakem položaju; imajo različne vloge, različne interese in različne ravni moči, kar vpliva na oblikovanje odnosov med njimi. Tako je učinkovitost participativnega procesa med drugim odvisna od družbenih odnosov med deležniki ter njihove sposobnosti komuniciranja in izmenjave informacij in znanja (Voinov in Bousquet, 2010). Koncept javnopolitičnega omrežja torej temelji na razumevanju, da so javne politike, katerih del so tudi politike ohranjanja narave, rezultat raznolikih interakcij in odnosov (kot so na primer odnosi prevlade, podreditve, sodelovanja, tekmovanja, konfliktnosti itd.) med različnimi deležniki (Krašovec, 2002). Tradicionalno se oblikovanje politik nanaša na odnos prevlade med državnimi deležniki kot »subjekti nadzora« nad ostalimi civilnodružbenimi deležniki kot
»predmeti nadzora« (Böhling in Arzberger, 2014), medtem ko John (1998, cit. po Krašovec, 2002) ugotavlja, da prevladujejo tekmovalni in konfliktni odnosi med deležniki v javnopolitičnem omrežju, ki posledično vodijo do pojavljanja konfliktov v procesih oblikovanja javnih politik.
Da bi sodelovanje prineslo kar najboljše rezultate, je potrebno načrtovati, koga, kdaj in kako vključiti v procese oblikovanja politik ohranjanja narave (Reed in sod., 2009; Nastran, 2015). Za uspešno participacijo morajo odločevalci najti odgovore na vprašanja, kot so: kdo so deležniki v območjih Nature 2000, kakšno je njihovo mnenje o območjih Nature 2000, kdo bo oškodovan in kdo bo kaj pridobil z ukrepi upravljanja, kakšne so želje po sodelovanju in kdo bo izvajal posamezne ukrepe (Nastran, 2015). Število deležnikov je lahko veliko, zato je njihovo neposredno vključevanje oteženo ali pa je zmanjšano le na najnižje stopnje vključevanja. V kateri fazi načrtovalskega procesa in katere deležnike vključujemo, je odvisno od tega, kaj želimo z vključitvijo doseči (Reed in sod., 2009; Nastran, 2015). Ker
10
pri oblikovanju in sprejemanju politik ohranjanja narave in programov upravljanja navadno finančna sredstva in čas postavljajo vrsto omejitev, nam analiza deležnikov lahko pomaga pri identifikaciji ključnih deležnikov, ki jih lahko intenzivneje vljučimo v proces oblikovanja politike ohranjanja narave oziroma programov upravljanja. Na ta način deležnike tudi lažje prepoznamo in jih lahko kategoriziramo po določeni izbrani lastnosti (npr. po sferah oziroma iz katerega sektorja prihajajo). Analiza deležnikov se vse bolj uporablja za sistematično vključevanje relevantnih deležnikov in učinkovitejše sodelovanje z deležniki, ki so pomembni za proces odločanja pri oblikovanju in sprejemanju politik ohranjanja narave, kar olajša transparentno izvajanje sprejetih politik ali ciljev (Reed in sod., 2009). Reed in sodelavci (2009) analizo deležnikov definirajo kot postopek, ki identificira posameznika, skupino in organizacijo, ki lahko vpliva na oblikovanje neke politike ohranjanja narave oziroma politika ohranjanja narave vpliva nanj/nanjo. Identificiranje deležnikov je običajno interaktiven proces, kjer se deležnike vključuje v proces med potekom same analize, npr. z uporabo strokovnega mnenja, fokusnih skupin, polstrukturiranih intervjujev ali kombinacijo teh metod. Če je proces oblikovanja politik ohranjanja narave jasno določen, potem je mogoče deležnike razmeroma enostavno identificirati. Ko so deležniki identificirani, se začne postopek razvrščanja v skupine. Primerno orodje za razvrščanje deležnikov v skupine je matrika moči in interesa (Reed in sod., 2009), v kateri so deležniki razvrščeni v štiri skupine oziroma kvadrante na podlagi njihovega interesa in vpliva oziroma moči, ki jo imajo pri oblikovanju in sprejemanju politike ohranjanja narave (Slika 1). Za deležnike v kvadrantu A je značilna visoka stopnja interesa, hkrati pa lahko vplivajo na izpolnjevanje zastavljenih ciljev, saj imajo tudi veliko moč. To skupino deležnikov imenujemo »ključni deležniki«.
Tem deležnikom je potrebno posvečati veliko pozornosti skozi celoten proces participacije.
Deležniki v kvadrantu B so pomembni kljub relativno majhni moči, saj imajo velik interes za končen izid oblikovanja politike ohranjanja narave. Zaradi njihovega relativno majhnega vpliva in tudi majhne odgovornosti v procesu sprejemanja politike ohranjanja narave je podajanje idej njihova osnovna naloga, vendar pogosto od odločevalcev pričakujejo in zahtevajo preveč. V interesu jim je sodelovanje z drugimi deležniki, saj lahko svoje interese in moč krepijo le ob povezovanju z drugimi deležniki. S to skupino deležnikov je treba kakovostno komunicirati in jih obveščati glede glavnih odločitev, ki so bile sprejete.
Deležniki v kvadrantu C z malo interesa in moči, s katero bi vplivali na končni izid oblikovanja politike ohranjanja narave, zahtevajo najmanj vključevanja od vseh naštetih skupin. Treba jih je le obveščati o stanju, spremembah in predvidenih novostih ter ohranjati komunikacijo z njimi. Ti deležniki so marginalni. Deležniki v kvadrantu D so pomembni predvsem zaradi moči, ki jo imajo v procesu sprejemanja odločitev, kljub relativno majhnemu interesu. Njihov interes bo ostajal na nizki ravni, dokler bodo zadovoljni z oblikovanimi in sprejetimi politikami ohranjanja narave. V kolikor postanejo nezadovoljni, z lahkoto povečajo svoj interes, preidejo v kvadrant A in postanejo »ključni deležniki«
(Newcombe, 2003; Reed in sod., 2009).
11
Slika 1: Shematski prikaz matrike moči in interesa (prirejeno po Reed in sod., 2009)
Figure 1: Schematic Representation of the Matrix of Power and Interest (adapted from Reed et al., 2009)
Ko so deležniki identificirani in razvrščeni po skupinah v matriki moči in interesa, običajno sledi še proučevanje njihovega sodelovanja in odnosov, ki se oblikujejo v procesu oblikovanja politik ohranjanja narave, ter ocena participacije v procesu (rezultati ocene participacije v procesu oblikovanja PUN-a so opisani v znanstvenem članku pod zaporedno številko 3: »Stakeholder Participation in Natura 2000 Management Program: Case Study of Slovenia«). Analizo deležnikov se lahko nadgradi tudi z analizo socialnih omrežij, saj omogoča razvrščanje deležnikov po skupinah glede na njihovo pozicijo in vpliv v omrežju (Prell in sod., 2009; Lienert in sod., 2013). Analiza socialnih omrežij je podrobneje opisana v poglavju 2 v znanstvenem članku pod zaporedno številko 4: »Stakeholders’ Social Network in the Participatory Process of Formulation of Natura 2000 Management Programme in Slovenia«.
Literature o evalvaciji procesov sodelovanja deležnikov je vedno več, vendar skupnih standardov in kriterijev za evalvacijo zaenkrat še ni (Rowe in Frewer, 2000; Oels, 2006;
Reed, 2008; Kangas in sod., 2014). Posledično navodila za uspešno sodelovanje v participativnem procesu oblikovanja politik ohranjanja narave ne obstajajo, ker se oblike in strukture participativnih procesov lahko zelo razlikujejo med seboj in so odvisne od institucionalnega konteksta in operativnega okolja (Reed, 2008; Saarikoski in sod., 2010;
Kangas in sod., 2014). Kljub temu obstajajo splošni kriteriji za analizo/proučevanje učinkovitosti participativnega procesa, ki temeljijo bodisi na teoretični analizi (Rowe in Frewer, 2000; Healey, 1997; Innes, 2004) ali empiričnih študijah v določenem kontekstu
B A C D
Interes
Moč
12
(Webler in sod., 2001; Mascarenhas in Scarce, 2004; McGurk in sod., 2006). Nabor kriterijev (Preglednica 1; prirejeno po Rowe in Frewer, 2000), ki smo jih uporabili v znanstvenem članku pod zaporedno številko 3: »Stakeholder Participation in Natura 2000 Management Program: Case Study of Slovenia«, v katerem smo proučevali zadovoljstvo vključenih deležnikov s participacijo v procesu, je dovolj splošen, da predstavlja kriterije, ter dovolj konkreten, da omogoči evalvacijo uspešnosti participativnega procesa. Rowe in Frewer (2000) predlagata za evalvacijo uspešnosti participativnega procesa dva teoretično utemeljena kriterija, ki se delita v več podkriterijev6; to sta »kriterij sprejemanja«, ki se nanaša na značilnosti postopka, zaradi katerega je sprejemljiv za širšo javnost, in »procesni kriterij«, ki se nanaša na značilnosti postopka in lahko zagotovi njegovo trajanje za učinkovito izvajanje. »Kriterij sprejemanja« vključuje naslednje podkriterije:
reprezentativnost (udeležencev), neodvisnost (od nadzora ali vpliva institucije), vpliv civilnodružbenih deležnikov (na rezultat pri oblikovanju politike) in transparentnost (postopka sodelovanja). »Procesni kriterij« vključuje naslednje podkriterije: dostopnost do virov (informacijski, materialni in časovni viri), jasno opredelitev nalog in stroškovno učinkovitost postopka.
6 Podrobnejši opis kriterijev, podkriterijev in indikatorjev učinkovitosti evalvacije procesa participacije se nahaja v preglednici 1 znanstvenega članka pod zaporedno številko 3: »Stakeholder Participation in Natura 2000 Management Program: Case Study of Slovenia«, 20018 (Laktić in Pezdevšek Malovrh, 2018).
13
Preglednica 1: Merila za ocenjevanje kriterijev in indikatorjev za učinkovit participativni proces (prirejeno po Rowe in Frewer, 2000)
Table 1: Evaluation Criteria and Indicators for an Effective Participatory Process (adapted from Rowe and Frewer, 2000)
Nihče, ki je pripravljen sodelovati, ni namerno izključen Izključitev deležnikov iz procesa
Neodvisnost
Menedžment procesa Enakopravnost deležnikov v procesu
Možnost izražanja lastnega mnenja
Vpliv Odziv na prejete predloge in mnenja
Deležniki imajo moč vplivanja na proces in njegove rezultate Krepitev in izgradnja sodelovanja »Capacity building«
Jasna opredelitev nalog Namen in obseg participacije
1.3 KONFLIKTI PRI VZPOSTAVLJANJU IN UPRAVLJANJU Z OBMOČJI NATURE