Vstop Slovenije v EU v letu 2004 in posledično določitev območij Nature 2000 v skladu s Direktivo o habitatih in Direktivo o pticah sta dva ključna faktorja za spremembe v operativnem okolju varstva narave, ki sta povzročila spremembe na področju varstva narave v Sloveniji in pripeljala do nove institucionalne ureditve z večstopenjskim sistemom upravljanja, prerazporeditve finančnih sredstev in vključevanja nedržavnih deležnikov v politične procese, ki izhajajo iz novih zahtev upravljanja posebnih varstvenih območij (Nature 2000).
Celovit pregled upravljanja z območji Natura 2000 v Sloveniji za posamezna obdobja (2007–2013 in 2015–2020) je zajet v Programu upravljanja območij Natura 2000 (PUN), kjer so določeni podrobni varstveni cilji, ukrepi in usmeritve za njihovo doseganje za posamezno območje Nature 2000 (Vlada RS, 2015). Pri pripravi PUN-a 2007–2013 za Slovenijo so bili aktivno vključeni le naravovarstveni strokovnjaki in predstavniki javnih služb iz sektorjev varstva narave, gozdarstva, lovstva, ribištva, upravljanja z vodami in kmetijstva. S tem je bil proces oblikovanja PUN-a bolj participativen, vendar je še vedno potekal od zgoraj navzdol z glavno vlogo MOP-a. Kljub izkušnjam, pridobljenim v okviru priprave procesa oblikovanja PUN-a 2007–2013, je bil proces oblikovanja PUN-a 2015–
2020 še vedno zasnovan po principu od zgoraj navzdol. Glede na predhodni proces oblikovanja, kjer je bil poudarek le na komunikaciji in informiranju deležnikov, se je tokrat zgodil premik v participativnem procesu, saj je bil večji poudarek na posvetovanju s ključnimi deležniki iz različnih sektorjev.
184
Posledično rezultati uspešnosti izvedbe participativnega procesa oblikovanja PUN-a kažejo, da je bil postopek participacije dobro organiziran, neodvisen in pravičen. Zasnovan je bil tako, da bi sledil značilnostim komunikativnega delovanja. Temeljil je na reprezentativnosti, neodvisnosti, upoštevanju vpliva deležnikov, transparentnosti, dostopnosti do virov, stroškovni učinkovitosti in opredelitvi nalog med deležniki, kar kaže na pozitiven trend premika od pristopa od zgoraj navzdol k participativnemu pristopu. Zadovoljstvo anketirancev s participacijo v procesu oblikovanja PUN-a je razvidno iz njihovih ocen kazalnikov, ki se nanašajo na zadovoljstvo s participacijo v procesu. Med kazalniki so deležniki najvišje ocenili zadovoljstvo z organizacijo delavnic in načinom vodenja delavnic.
Zadovoljni so bili tudi z razumljivostjo gradiva in informacij, možnostjo izražanja lastnega mnenja z objavljanjem gradiv in informacij, številom delavnic, enakopravnostjo udeležencev pri izražanju svojih mnenj in sodelovanjem. Vendar pa niso bili izpolnjeni vsi kriteriji za uspešno participacijo. Za pomanjkljivost participativnega procesa se je izkazalo nezadovoljstvo z vključenostjo nekaterih deležnikov v participativni proces, saj so se nekateri deležniki počutili izključene iz procesa ali pa so bili vključeni šele v zaključni fazi.
Za pomanjkljivost se je izkazalo tudi nezadovoljstvo z upoštevanjem pripomb, predlogov, komentarjev in vprašanj nekaterih deležnikov, ki so se čutili neupoštevani. Iz rezultatov anket je prav tako mogoče razbrati, da so deležniki imeli nasprotujoča si mnenja glede vplivanja na proces in končni izid PUN-a. Posledično lahko proces oblikovanja PUN-a uvrstimo med »piarovsko« komuniciranje po principukomunikacijskega delovanja, ki je bolj pragmatična in ciljno naravnano. Tako so odločevalci s piarovskim diskurzom uporabili instrumentalne tehnike za dosego vnaprej določenega cilja, to je sprejetje PUN-a. To kaže na potrebo po izboljšanem in inovativnem participativnem pristopu. Kljuib temu, razultati kažejo, da se je po izvedbi participativnega procesa oblikovanja PUN-a povečala raven zaupanja v deležnike iz javnih zavodov in vladnih organizacij, hkrati pa znižala raven zaupanja v preostale deležnike (Gallo in sod., 2018).
Z analizo socialnih omrežij smo ponazorili stanje strukture omrežja sodelovanja in konfliktov deležnikov v procesu oblikovanja PUN-a. Analiza socialnih omrežij je pokazala, da so institucije s središčnim položajem v omrežju sodelovanja imele tudi osrednjo vlogo v omrežju konfliktov. V omrežju sodelovanja, ki je bilo med sektorji razpršeno, so med seboj sodelovale predvsem institucije znotraj istega sektorja, medtem ko smo v omrežju konfliktov zaznali, da so le-ti nastajali med institucijami iz različnih sektorjev z izjemo sektorja za vodarstvo in ribištvo. Iz tega lahko zaključimo, da se država oziroma pristojno ministrstvo in družba pri reševanju kompleksnih problemov (kot je upadanje biodiverzitete) še vedno premalo poslužujeta interdisciplinarnega pristopa, kljub zavedanju, da bi bilo to potrebno.
Analiza socialnih omrežij je pokazala še, da je bil sektor varstva narave sektor z največjo koncentracijo moči v procesu oblikovanja PUN-a.
Glede na analizo socialnega omrežja lahko sklepamo, da je omrežje sodelovanja v procesu oblikovanja PUN-a razmeroma centralizirano; prevladujočo vlogo ima ZRSVN in je v
185
osrednjem položaju – ter posledično z največjo močjo v postopku odločanja. Medtem ko sta bili ministrstvi (MOP in MKGP) in KGZS, DOPPS, CKFF, ARSO, BF in ZGS v subdominantnem položaju, a še vedno v pomembnem osrednjem položaju v omrežju. Ostali deležniki so bili v polperifernem in perifernem položaju z manjšo močjo vplivanja na končni izid procesa oblikovanja PUN-a. Čeprav so centralizirana omrežja koristna v začetnih fazah procesov oblikovanja politik (Crona in Bodin, 2006), kot je vzpostavitev območij Nature 2000, so se centralizirani pristopi dolgoročno izkazali kot pomanjkljivi. Odločanje od zgoraj navzdol je namreč v nasprotju s principi doseganja legitimnosti in komunikativnega delovanja, kar lahko vodi do krize legitimnosti odločanja in delovanja celotnega sistema, le-to pa lahko onemogoča izvajanje sprejetih ukrepov in doseganje sprejetih ciljev. To je še dodaten argument, da lahko proces oblikovanja PUN-a uvrstimo med »piarovsko«
komuniciranje po principu komunikacijskega delovanja. Na podlagi rezultatov predlagamo, da se postopek participacije za oblikovanje PUN-a izboljša tako, da bodo v prihodnje aktivneje vključeni različni deležniki, zlasti lokalni deležniki, in da bo moč med vključenimi deležniki čim bolj uravnotežena, s čimer se bo povečala legitimnost, ki je ključna za sprejetje in izvajanje katerekoli politike.
S pomočjo korelacije smo ugotovili srednjo oziroma zmerno povezanost med percepcijo moči institucij in njihovo »realno« močjo. Deležniki iz institucij, ki so imele višjo »realno«
moč, so tudi sami višje ocenili svojo moč v procesu sprejemanja PUN-a. Natančnejša analiza povezave med percepcijo moči in »realno« močjo glede na družbeno sfero je pokazala, da obstaja srednja oziroma zmerna povezanost pri institucijah iz državne sfere, medtem ko pri institucijah iz civilnodružbene sfere med percipirano močjo in »realno« močjo ni povezave.
Torej lahko iz povezave med »realno« močjo in percepcijo moči razberemo, da je pri institucijah iz državne sfere percepcija moči enaka oziroma zelo podobna njihovi »realni«
moči, torej se zavedajo svoje moči. Pri deležnikih iz civilnodružbene sfere med percepcijo moči in njihovo »realno« močjo ni statistično značilne povezave, kar pomeni, da se percepcija moči razlikuje od njihove »realne« moči oziroma obstaja možnost, da so nekatere institucije imele drugačno percepcijo moči kot pa dejansko moč. S pomočjo klasterske analize smo opredelili tri skupine institucij: močne institucije, srednje močne institucije in šibke institucije.
Integriranje zahtev varstva narave v druge sektorje (npr. gozdarstvo, kmetijstvo, ribištvo itd.) igra pomembno vlogo pri (ne)uspešnosti doseganja naravovarstvenih ciljev Nature 2000 (Wurzel, 2008). Deležniki, ki izhajajo iz različnih sektorjev, imajo različne izkušnje in cilje in pogosto nasprotujoče si interese, ideje ter vrednote glede upravljanja z območji Nature 2000 (Keulartz, 2009), zato te procese navadno spremljajo konflikti med deležniki iz različnih sektorjev (Sarvašová in sod., 2013). Večina intervjuvancev izpostavlja prisotnost štirih vzrokov konfliktov: konflikti zaradi omejitev človeških dejavnosti; konflikti, ki so posledica povečanja birokratskih postopkov; konflikti zaradi nestrinjanja glede opredelitve institucionalnih vlog; konflikti zaradi pomanjkanja popolnih informacij o zahtevah Nature
186
2000. V procesu oblikovanja PUN-a so se glede na vrsto konflikta najpogosteje pojavljali vsebinski konflikti med sektorji varstva narave in gozdarstva, kmetijstva in skupino ostali sektorji z izjemo sektorja ribištva in vodarstva, kjer so prevladovali procesni konflikti.
Pojavljanje vsebinskih konfliktov lahko razumemo kot posledico relativno uspešno izvedene participacije, saj so deležniki, ki so bili vključeni v proces, imeli možnost podajati pripombe in mnenja na vsebino PUN-a, kar nakazuje, da je bila v ospredju razprava o vsebini. Vendar rezultati nakazujejo tudi, da so se glede na vrsto konflikta pojavili tudi procesni konflikti, ki so se nanašali predvsem na neustrezno izvedeno komunikacijo, in sicer na neupoštevanje mnenj in predlogov in nalaganje dodatnih nalog drugim sektorjem. Tretja vrsta konfliktov so odnosni (relacijski) konflikti, ki so se nanašali na dajanje prednosti določenim deležnikom pred drugimi; to nakazuje, da je bila med deležniki moč asimetrično porazdeljena, kar pomeni, da je le nekaj institucij imelo moč, da vpliva na končni izid politike, medtem ko so bili ostali deležniki brez moči oziroma možnosti vplivanja na končni izid.
187 4 POVZETEK (SUMMARY)
4.1 POVZETEK
Vključevanje in sodelovanje vseh skupin deležnikov v naravovarstvenih politikah pridobiva na pomenu (Stoll-Kleemann in Welp, 2006; Reed, 2008; Blicharska in sod., 2016) in je ključno za zagotavljanje demokratizacije procesov odločanja, povečanje družbene sprejemljivosti ukrepov politik in njihovega razumevanja ter zmanjševanje oziroma preprečevanje konfliktov (Renn, 2006; Young in sod., 2013; Rodela, 2012). Danes je po mnenju številnih avtorjev (Stoll-Kleemann in Welp, 2006; Reed, 2008; Young in sod., 2013;
Blicharska in sod., 2016) vključevanje deležnikov v proces oblikovanja in sprejemanja politik, načrtov in programov upravljanja postalo že sprejet sestavni del demokratične družbe.
V obdobju vzpostavljanja območij Nature 2000 so bile odločitve o vključenosti območij v omrežje Nature 2000 utemeljene izključno s strokovnimi kriteriji in ne na podlagi posvetovanj z javnopolitičnimi deležniki (Weber in Christophersen, 2002; Keulartz, 2009).
Tako komunikacija glede opredelitve območij v omrežju Nature 2000 z veliko večino javnopolitičnih deležnikov pogosto ni bila izvedena oziroma je bila usmerjena samo v informiranje javnosti. Civilnodružbeni javnopolitični deležniki so se zaradi zgoraj omenjenega pristopa čutili zapostavljeni, hkrati pa so bili s takšnim načinom sprejetja območij Nature 2000 zelo nezadovoljni (Julien in sod., 2000; Simoneti, 2004; Keulartz, 2009; Bryan, 2012; Marot in sod., 2013). To je bil tudi vzrok za najpogostejše konflikte med deležniki (Rauschmayer in sod., 2009). Kot odgovor temu so države članice EU v naslednjem obdobju vzpostavljanja območij Nature 2000 naredile premik od pristopa od zgoraj navzdol proti pristopu od spodaj navzgor (t. i. participativni pristop) (Keulartz, 2009;
Ferranti in sod., 2014).
Slovenija se v pristopu vzpostavljanja in upravljanja zavarovanih in varovanih območij ne razlikuje kaj dosti od ostalih članic EU (Pezdevšek Malovrh in sod., 2019). Za PUN je bil še vedno značilen pristop od zgoraj navzdol, vendar je prišlo do prehoda k občutnejšemu vključevanju civilnodružbenih deležnikov, za katerega je značilno več komunikacije in posvetovanj z civilnodružbenimi deležniki (Gallo in sod., 2018). Namen doktorske disertacije je bil podrobneje proučiti proces oblikovanja PUN-a ter koncept javnopolitičnega omrežja, kjer nas je zanimalo sodelovanje deležnikov in njihovo vključevanje v sam proces oblikovanja. Kot glavne cilje smo si zadali: da s pomočjo poročil o izvedbi PUN-a dobimo vpogled v potek procesa oblikovanja PUN-a, analiziramo deležnike ter jih kategoriziramo po pomembnosti glede na njihovo vključevanje v proces oblikovanja PUN-a; z anketami ugotovimo zadovoljstvo deležnikov s participacijo in transparentnostjo procesa oblikovanja PUN-a; s pomočjo analize socialnih omrežij proučimo strukturo odnosov med deležniki; s pomočjo socialnih omrežij in matrike moči in interesa ugotovimo moč posameznih