Socialno omrežje deležnikov v procesu oblikovanja PUN-a

Analiza deležnikov je začetna faza participativnega procesa (Paletto in sod., 2015). Glavni cilj analize deležnikov je identificirati, opredeliti in razvrstiti deležnike, s čimer se določi obseg njihove prihodnje vključenosti v postopke odločanja pri sprejemanju in oblikovanju politik ohranjanja narave (Grimble in Wellard 1997), kot je PUN. Analiza socialnih omrežij se pogosto uporablja za nadgradnjo analize deležnikov, saj omogoča analizo odnosov med deležniki, razvrščanje deležnikov po skupinah glede na njihovo pozicijo in vpliv v omrežju (kateri deležniki imajo osrednjo vlogo v omrežju in kateri periferno) (Wassermann in Faust, 1994; Bodin in sod., 2006; Prell in sod., 2009; Lienert in sod., 2013; Paletto in sod., 2015).

Deležniki, ki so pokazali zanimanje za sam proces oblikovanja PUN-a ter so posedovali vire, ki so bili potrebni v procesu oblikovanja PUN-a, so se povezovali in medsebojno sodelovali z namenom vplivanja na končni izid in pri tem določali strukturo omrežja. Struktura omrežja bistveno vpliva na interakcijo med deležniki ter s tem na javnopolitični proces in javnopolitični izid (Knoke, 1994; Lehmbruch, 2003; Rhodes, 1997).

Poleg proučevanja družbenih odnosov med deležniki in vizualizacije omrežne strukture nam je analiza socialnih omrežij omogočila proučevanje položaja deležnikov v omrežju, način povezave med njimi in iskanje kohezivnih skupin v omrežju (Hlebec in Kogovšek, 2006).

Kohezivne skupine predstavljajo enote oziroma deležnike v omrežju s skupnimi značilnostmi. Pričakujemo namreč, da se bodo deležniki s podobnimi vrednotami, normami, pogledi in interesi povezovali s sebi podobnimi člani omrežja (Wasserman in Faust, 1994;

Slivnik, 2012). Kohezivne skupine znotraj omrežja tako tvorijo deležniki, ki se povezujejo med seboj in imajo podobne strukturne značilnosti na osnovi določene relacije. V kohezivne skupine med drugim uvrščamo komponente omrežja¹⁰ (de Nooy in sod, 2005). Pri analizi socialnega omrežja procesa oblikovanja PUN-a smo se pri proučevanju komponent omrežja osredotočili na šibke komponente omrežja, saj se proučevanje sodelovanja oziroma komunikacije kot sama relacija v svojem teoretičnem bistvu obravnava kot neusmerjeno omrežje (de Nooy in sod., 2005). S slike 1 v znanstvenem članku pod zaporedno številko 4:

»Stakeholders’ Social Network in the Participatory Process of Formulation of Natura 2000 Management Programme in Slovenia« je razvidna komponenta, ki jo tvori 83 institucij (94,32 %), ki so med seboj povezane. To še dodatno potrjuje hipotezo 3, ki pravi, da deležniki, ki so vključeni v proces oblikovanja PUN-a, tvorijo heterogeno skupino (v smislu števila institucij, vključenih v omrežje in PUN). Pet institucij (5,68 %) od skupno 88 institucij, ki tvorijo omrežje sodelovanja in konfliktov v participativnem procesu

10 Komponenta je definirana kot največji nabor enot oziroma deležnikov, v katerih lahko vsaka enota doseže drugo po neki povezavi (Borgatti in sod., 2013). V omrežju delimo komponente glede na smer povezave, in sicer na šibke (iz vsake enote neke skupine pridemo v vsako drugo enoto iste skupine, pri čemer smer povezave ni pomembna, neusmerjena omrežja) in krepke (iz vsake enote neke skupine pridemo v vsako drugo enoto iste skupine, pri čemer je smer povezave pomembna, usmerjena omrežja). V primeru, da je omrežje neusmerjeno, so krepke komponente enake šibkim.

176

oblikovanja PUN-a, je izoliranih. Iz tega lahko zaključimo, da je omrežje sodelovanja in konfliktov v participativnem procesu oblikovanja PUN-a dobro povezano, kar nakazuje, da je obstajala komunikacija med deležniki. To potrjuje tudi ugotovitev, da je omrežje razmeroma centralizirano, kar pomeni, da ima le nekaj institucij (MOP, MKGP, KGZS, DOPPS, CKFF, ARSO, BF in ZGS), ki so dobro povezane z ostalimi polperifernimi in perifernimi deležniki, osrednje mesto v procesu PUN-a. Dobra povezanost jedrnih deležnikov s perifernimi deležniki je razvidna tudi s slike 4 in njenega opisa v znanstvenem članku pod zaporedno številko 4: »Stakeholders’ Social Network in the Participatory Process of Formulation of Natura 2000 Management Programme in Slovenia«. Za centralizirana jedrno-periferna omrežja je značilno, da so strnjena omrežja, ki imajo le eno komponento (Borgatti in sod., 2013), kar potrjujejo analize različnih socialnih omrežij v participativnih procesih oblikovanja naravovarstvenih politik (Paletto in sod., 2010; Lienert in sod., 2013;

Paletto in sod., 2016). Hipotezo 4.2, ki pravi, da v javnopolitičnem omrežju PUN-a prevladujejo šibke komponente med deležniki iz različnih sektorjev, kar nakazuje, da ni bilo komunikacije med njimi, zavračamo v delu, ki se nanaša na število komponent. Strogo gledano, z vidika prisotnosti (šibkih) komponent v omrežju, ki bi nakazovale, da ni bilo sodelovanja med deležniki iz različnih sektorjev, se hipoteza 4.2 zavrača, vendar so se slika in rezultati pokazali kot nekoliko kompleksnejši, kot se je to pričakovalo pred raziskavo.

Natančnejši pregled rezultatov omrežja sodelovanja med sektorji, ki so razvidni s slike 2 v znanstvenem članku pod zaporedno številko 4, »Stakeholders’ Social Network in the Participatory Process of Formulation of Natura 2000 Management Programme in Slovenia«, pa vendarle pokaže kompleksnejšo sliko, ki pomembno dopolni razumevanje pojava in ki kaže, da je bilo sodelovanje v primeru oblikovanja PUN-a razpršeno med sektorji. Največ sodelovanja je bilo med deležniki znotraj istega sektorja (institucije, ki predstavljajo sektor gozdarstva, na primer manj sodelujejo z institucijami iz drugih sektorjev in obratno). Za to obstajajo specifični razlogi, ki jih je pomembno upoštevati pri podobnih procesih v prihodnosti. Glavni razlog za takšne rezultate je v načinu organizacije delavnic, ki so bile sektorsko organizirane. S slike 2 je razvidno tudi, da je sektor za varstvo narave sodeloval z vsemi ostalimi sektorji, kar je bil tudi namen oblikovanja PUN-a in izhaja iz naravovarstvene politike v Sloveniji, kjer se cilji varstva narave integrirajo v strateške načrte in politike drugih sektorjev. Tako hipotezo 4.2 zavračamo v delu, ki pravi, da med deležniki iz različnih sektorjev ni bilo komunikacije.

Lahko zaključimo, da analiza socialnih omrežij nadgrajuje analizo deležnikov in predstavlja specifičen raziskovalni pristop, saj za razliko od klasičnega načina analize deležnikov poudarja pomembnost proučevanja odnosov oziroma povezav med njimi. Z analizo odnosov in odkrivanjem vplivnih in pomembnih deležnikov v omrežju lahko s pomočjo mer središčnosti in pomembnosti ter smerjo komunikacije med deležniki celovito spoznamo proces sodelovanja deležnikov pri sprejemanju katerekoli politike. V tem kontekstu potrjujemo hipotezo 4, ki pravi, da se analiza socialnih omrežij uporablja kot nadgradnja pri

177

analizi deležnikov v naravovarstveni politiki. Torej so struktura omrežja, položaj deležnikov in moč povezave pomemben pokazatelj sodelovanja.

Analiza socialnih omrežij je koristna tudi za analizo percepcije moči, ki jo imajo deležniki o sebi oziroma svojih institucijah, in »realno« močjo, tj. kako drugi deležniki vidijo njihovo moč oziroma moč njihovih institucij. Takšna analiza je koristna za odločevalce, ki organizirajo participativni proces, saj zagotavlja informacije, ki so koristne za razumevanje vedenja deležnikov, vključenih v participativni proces, iskanje primernih integracij med deležniki in izbiro ustreznih metod, s katerimi bi bili vsi vključeni deležniki ustrezno upoštevani oziroma primerno vključeni v participativni proces oblikovanja politike (Paletto in sod., 2016).

Pri proučevanju povezave med percepcijo moči institucij in njihovo »realno« močjo smo s Spearmanovim koeficientom korelacije ugotovili srednjo oziroma zmerno povezanost.

Deležniki iz institucij, ki so imele višjo vhodno stopnjo oziroma »realno« moč, so tudi z višjimi ocenami ocenili svojo percepcijo moči. Posledično hipotezo 4.1, ki pravi, da se

»realna« moč deležnikov, ki so bili vključeni v proces oblikovanja PUN-a, razlikuje od njihove percepcije moči, v splošnem sprejmemo, saj je povezava zmerna, kljub temu da obstajajo izjeme. Institucije, kot so na primer BF, ZRC SAZU, DOPPS in CKFF, so namreč kljub svoji visoki »realni« moči ocenile svojo moč kot nizko, ravno nasprotno pa so nekatere institucije (Sava projekt, ZVERCE) kljub nizki »realni« moči svojo moč ocenile kot visoko.

Hipotezo potrjujemo, ker natančnejša analiza korelacije glede na družbeno sfero razkriva, da obstaja srednja oziroma zmerna povezanost pri institucijah iz državne sfere, medtem ko pri institucijah iz civilnodružbene sfere med percepcijo moči in »realno« močjo ni korelacije.

Iz povezave med »realno« močjo in percepcijo moči lahko torej razberemo, da je pri institucijah iz državne sfere percepcija moči enaka oziroma zelo podobna njihovi »realni«

moči, kar nas privede do spoznanja, da se zavedajo svoje moči. Ugotovitev je v skladu z zakonodajno pristojnostjo, ki jo imajo institucije iz državne sfere, in organizacijo samega participativnega procesa PUN-a, s čimer še dodatno potrdimo hipotezo 1.1. Pri deležnikih iz civilnodružbene sfere med percepcijo moči in njihovo »realno« močjo ni bilo statistično značilne povezave, kar pomeni, da se percepcija moči razlikuje od njihove »realne« moči oziroma obstaja možnost, da so imele nekatere institucije drugačno dojemanje moči v primerjavi z njihovo »realno« močjo. Posledično lahko zaključimo, da deležniki iz civilnodružbene sfere podcenjujejo svojo moč in vpliv na oblikovanje PUN-a. Ta ugotovitev nas privede do zaključka, da hipotezo 4.1 v delu, kjer se »realna« moč nekaterih deležnikov razlikuje od njihove percepcije moči, potrdimo.

Naše ugotovitve so v skladu z ugotovitvami Paletta in sod. (2016), ki so pri proučevanju participativnega procesa oblikovanja gozdnogospodarskega načrta ugotovili, da imajo mnogi deležniki izkrivljeno dojemanje lastne moči.

178

Tovrstne informacije lahko v kombinaciji z drugimi kvalitativnimi in kvantitativnimi informacijami, ki jih zagotavlja analiza socialnih omrežij, izboljšajo participativni proces in zmanjšajo možno izkrivljanje informacij med odločevalci, kar še dodatno potrdi našo hipotezo 4.

3.1.5 Konflikti v procesu oblikovanja PUN-a

Izvajanje ukrepov za doseganje ciljev Nature 2000 posredno ali neposredno vpliva na druge sektorske politike, kot na primer na gozdarsko, kmetijsko, ribiško itd. (Sarvašová in sod., 2013), zato proces oblikovanja naravovarstvenih politik, kot je PUN, spremljajo konflikti.

Ti so posledica sodelovanja velikega števila deležnikov, ki prihajajo iz različnih institucij in sektorjev in imajo različne poglede in cilje glede naravovarstvene politike (Keulartz, 2009;

Sotirov in Weiss, 2017). V procesu oblikovanja PUN-a so se glede na vrsto konflikta najpogosteje pojavljali vsebinski konflikti med sektorji varstva narave na eni strani in sektorji gozdarstva, kmetijstva in skupino ostali sektorji na drugi strani, z izjemo sektorja ribištva in vodarstva, kjer so prevladovali procesni konflikti. Najredkeje se pojavijo odnosni (relacijski) konflikti, ki smo jih zaznali samo v sektorju gozdarstva.

Pojavljanje vsebinskih konfliktov lahko razumemo kot posledico relativno uspešno izvedene participacije, saj so deležniki, ki so bili vključeni v proces, imeli možnost podajati pripombe in mnenja na vsebino PUN-a, kar nakazuje, da je bila v ospredju razprava o vsebini. Med vsebinskimi konflikti so prevladovali konflikti, povezani z omejevanjem gradnje gozdnih prometnic, podaljševanjem mirnega obdobja (brez sečnje), količino odmrlega lesa, pozno košnjo, omejitvami Nature 2000 pri umeščanju infrastrukturnih objektov v prostor itd.

Procesni konflikti so se nanašali predvsem na neustrezno izvedeno komunikacijo, in sicer na neupoštevanje mnenj in predlogov in nalaganje dodatnih nalog drugim sektorjem, odnosni (relacijski) konflikti pa so se nanašali na dajanje prednosti določenim deležnikom pred drugimi. To nakazujejo tudi ocene anketirancev, ki so bili nekoliko manj zadovoljni z odzivom na prejete predloge in možnost vplivanja na proces oblikovanja PUN-a (Laktić in Pezdevšek Malovrh, 2018). Rezultati ne presenečajo, saj je bila, kot smo opisovali že v poglavju 3.1.2, moč med deležniki asimetrično porazdeljena, kar pomeni, da je le nekaj institucij imelo moč, da vpliva na končni izid politike, medtem ko so bili ostali deležniki brez moči oziroma možnosti vplivanja na končni izid.

Na podlagi rezultatov delno potrjujemo hipotezo 2, ki pravi, da so konflikti nastali med sektorji in deležniki v procesu oblikovanja PUN-a kot posledica neuspešno izvedene participacije, neusklajenega medsektorskega sodelovanja, pomanjkanja komunikacije in različnega razmerja moči med deležniki. Hipotezo potrjujemo v delu, ki pravi, da je pojavljanje konfliktov posledica različnega razmerja moči med deležniki in neusklajenega medsektorskega sodelovanja. Kot prikazuje slika 2 v znanstvenem članeku pod zaporedno

179

številko 4: »Stakeholders’ Social Network in the Participatory Process of Formulation of Natura 2000 Management Programme in Slovenia«, je prevladovalo sodelovanje znotraj sektorjev, kar nakazuje, da je bilo medsektorsko sodelovanje neusklajeno. V preostalem delu hipotezo zavračamo, kljub temu, da se je participativni proces izkazal kot delno zadovoljiv in ga je moč izboljšati. Na splošno je bil participativni proces dobro organiziran, neodvisen, pravičen in zasnovan z upoštevanjem vseh participativnih kriterijev. Kot smo že opisali v podpoglavju 3.1.3, ni bilo pomanjkanja komunikacije med deležniki, temveč ravno nasprotno. Glede na Poslovnik Vlade Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 43/01), ki definira minimalne standarde participacije, je bil osnutek PUN-a v usklajevanju dlje časa, kot to predpisuje omenjeni Poslovnik in glede na število organiziranih delavnic je bilo možnosti za komunikacijo med zainteresiranimi deležniki dovolj.

Pri razvrščanju konfliktov v dimenzije trikotnika je potrebno izpostaviti, da je bila večina odgovorov pridobljena z anketami, kar je verjetno vplivalo na to, da so bili odnosni (relacijski) konflikti manjkrat zastopani; za zaznavo tovrstnih konfliktov je primernejši pristop pridobivanja podatkov z intervjuvanjem deležnikov.

Pogosti vzroki za konflikte v začetnem obdobju vzpostavljanja Nature 2000, ki so skupni večini držav članic EU, so izključenost deležnikov, pomanjkljivo obveščanje ter posredovanje nepopolnih informacij o Naturi 2000 in samem procesu vzpostavljanja in upravljanja območij Nature 2000 (Weber in Christophersen, 2002; Keulartz, 2009; Bouwma in sod., 2010; Ferranti in sod., 2014). Te konflikte lahko uvrščamo med procesne konflikte.

Za drugo obdobje upravljanja z območji Nature 2000 so značilni predvsem vsebinski konflikti, procesnih konfliktov pa je v tem obdobju manj. Vsebinski konflikti so posledica vključevanja deležnikov, ki so bili v prejšnjih fazah bodisi izključeni ali le delno vključeni v sam proces (Sotirov in Weiss, 2017). V literaturi lahko zasledimo konflikte, ki so se nanašali na iste težave, kot smo jih zaznali z našo raziskavo v procesu oblikovanja PUN-a, in ki so predvsem vsebinske narave. Tako avtorji Lovrić (2014), Sotirov in Storch (2017) ter Brukas in sod. (2018) opisujejo konflikte, ki so posledica različnih pogledov med deležniki iz sektorjev gozdarstva in varstva narave glede omejitev obdobij za delo v gozdu zaradi vznemirjanja ogroženih vrst ptic v času gnezdenja. Brodrechtova in sod. opisujejo konflikte, (2018), v katerih se upravljavci gozdov pritožujejo nad ekonomskimi obremenitvami, ki so posledica izvajanja ukrepov in režimov Nature 2000 (omejevanje gospodarsko usmerjenega upravljanja z gozdovi (sečnja) ter spodbujanje naravovarstvenega upravljanja z gozdovi, kot je puščanje mrtvega lesa). Opisani so tudi konflikti zaradi pomanjkanja finančnih sredstev oziroma nezadostnih kompenzacijskih izplačil, ki naj bi jih lastniki gozdov prejeli za izvajanje ukrepov varstva narave (Sarvašová in sod., 2013; Sotirov in Weiss, 2017).

Rauschmayer in Behrens (2008) opisujeta primer konflikta med ribištvom in varstvom narave, ki se nanaša na varstvo velikega kormorana (Phalacrocorax carbo) nasproti varstvu ogroženih vrst rib. Henle in sod. (2008) opisujejo konflikte med kmetijstvom in naravovarstvom, kot so na primer določanje količine dopustnega gnojenja, določanje

180

datumov košnje (pozna košnja), preprečevanje zaraščanja kmetijskih zemljišč, spodbujanje naravovarstva in tradicionalnega kmetijstva ter omejevanje intezivnega kmetijstva (Henle in sod, 2008).

Pri uspešnem obvladovanju konfliktov moramo upoštevati glavne dimenzije konflikta. V nadaljevanju predlagamo splošne usmeritve za reševanje konfliktov, s katerimi je mogoče izboljšati proces oblikovanja PUN-a v prihodnjem obdobju. Za konflikte, ki se nanašajo na vsebino in odnos, predlagamo, da se rešujejo s projekti, kot so kohezijski projekti iz Operativnega programa za izvajanje evropske kohezijske politike 2014–2020, nove perspektive kohezijskih projektov v okviru novega programskega obdobja 2021–2027 ter projekti LIFE. V teh projektih sodelujejo deležniki iz različnih sektorjev, ki imajo skupen interes – izvedbo projektov, s katerimi izboljšujejo stanje biotske raznovrstnosti na območjih Nature 2000. Tovrstni projekti prispevajo h krepitvi in izgradnji sodelovanja (ang. Capacity building) med deležniki, ki skupaj iščejo primerne rešitve, s katerimi dosežejo izboljšanje stanja projektno izbranih pomembnih vrst v Naturi 2000. Pri tem spoznavajo delovanje in interese drugih deležnikov v projektu, kar pripomore k večjemu zaupanju med njimi.

Za procesne konflikte predlagamo, da so oblikovalci tovrstnih politik pozorni na transparentnost vodenja procesa in jo poskušajo še izboljšati ter dati večji poudarek vlogi vključenih deležnikov in temu, kaj se od njih pričakuje, kakšno je nadaljevanje procesa itd.

Pri obravnavi pripomb in komentarjev predlagamo, da po zaključku obravnave objavijo povzetek vseh pripomb, ki so jih prejeli, in kriterije, ki so jih uporabili pri njihovem (ne)upoštevanju. Kot je izpostavil eden izmed anketirancev: »Vabljeni smo bili na delavnico, na kateri se je predstavljal osnutek PUN-a, in takrat nam ni bila podana celotna slika procesa nastanka vsebine, kako poteka postopek naprej in ali se od nas pričakuje še kakšen predlog, sodelovanje.« Predlagamo tudi, da se periferne deležnike/institucije v omrežju spodbudi k sodelovanju in aktivneje vključi v participativni proces ter da se jim omogoči vpliv na končni izid, s čimer se enakomerneje porazdeli moč med deležniki.

3.1.6 Priporočila za nadaljnje sodelovanje deležnikov v politikah ohranjanja narave