Strateški management

Enotne opredelitve strateškega managementa ni, lahko pa bi rekli, da gre za vseobsežno, na določene in za organizacijo pomembne dejavnike naravnano upravljanje in management (Tavčar 1997, 9). Strateški pri tem pomeni nanašajoč se na strategijo, ali tisti, ki je nujno potreben ali pomemben (SSKJ 2008č), strategija pa postopke, načine za dosego kakega smotra ali cilja (SSKJ 2008c). V svetovni strokovni literaturi se je uveljavilo podobno pojmovanje strateškega managementa, in sicer da gre za dejavnost managementa, kjer ti poskrbijo za določanje in doseganje pomembnih smotrov in ciljev, ki veljajo za organizacijo v celoti po smernicah in pod nadzorom upravljavcev, ki zastopajo lastnike organizacije.

Sestavini te dejavnosti sta strateško načrtovanje (snovanje in določanje smotrov in ciljev ter strategij) ter izvajanje strateških načrtov z načrtovanjem, s spodbujanjem, z urejanjem, usmerjanjem in nadziranjem tako v časovnih kot dinamičnih vidikih organizacije (Tavčar 1997, 9).

Strateški management je tako tesno povezan s politiko organizacije, lahko bi rekli, da je istoznačnica za snovanje in izvajanje politike organizacije, predvsem temeljne in razvojne.

Strateški management temelji na celovitem in kompleksnem pristopu k poslovnem okolju, kjer sedanjih pogojev ne sprejema kot omejitve. Ker so organizacije in družbeno okolje, v katerih te delujejo, kompleksni, je obvladovanje kompleksnosti temeljni problem strateškega managementa, snovanje in uporabljanje konceptov ali pristopov, metod in modelov za obvladovanje kompleksnosti oziroma snovanje politike organizacije pa jedro strateškega managementa (Tavčar 1997, 11–88). Poznamo proaktivne pristope (mehanistične in intuitivne), kjer management snuje in udejanja strategije, ki bi omogočale uspešno delovanje organizacije ter reaktivne (odzivne in posnemovalne) pristope, s katerimi bi se organizacija učinkovito odzivala na vplive iz družbenega okolja oziroma posnemala strategije drugih uspešnih organizacij ter integralni pristop, ki temelji na razsežnostih politike organizacij.

Razsežnostni pristop za snovanje in analiziranje politike organizacije je značilen za model st.

gallenske šole, Kraljev model in Tavčarjeve modele, ki so nastali neodvisno, vendar imajo nekatere skupne značilnosti in sledijo podobnim temeljnim konceptom. Politiko organizacije je mogoče umestiti v poljubno število razsežnosti, vendar z naraščanjem razsežnosti narašča tudi kompleksnost, nepreglednost in neobvladljivost (Tavčar 2002, 448–487). Konceptu strateškega managementa bi namreč ustrezal kar najbolj vseobsežen model, vendar tak ne bi

39

bil več ne enostaven ne pregleden (Biloslavo 2006, 98). Zato se okvirni model politike organizacije omejuje na tri najbolj temeljne razsežnosti – na časovno razsežnost, na mehke in trde sestavine in dinamičnost oziroma spremenljivost ter obsega tako cilje kot strategije (dejavnosti, urejenost in sredstva s trdimi in z mehkimi sestavinami in razsežnosti od stalnosti do spremenljivosti) za doseganje smotrov in ciljev (Tavčar 2002, 487). Temeljna politika organizacije je najdolgoročnejša in stalna in obsega vizijo, smotre, merila in standarde uspešnosti ter temeljno strategijo – poslanstvo, koncept urejenosti (kulturo) in koncept zmožnosti. Razvojna politika je srednjeročna in obsega razvojne smotre ter cilje in razvojno strategijo – srednjeročni okvir programov in verigo vrednosti za njihovo izvajanje, strukturo in infrastrukturne sisteme, oskrbovanje in razporejanje sredstev. Sprotna politika pa je kratkoročna, najdinamičnejša oziroma spremenljiva in obsega sprotne smotre ter cilje in sprotne strategije – izvajanje programov, vedenjske procese in gospodarjenje s sredstvi (Biloslavo 2006, 98; Tavčar 2002, 477).

Organizacijska kultura je najtrajnejša in najtežje spremenljiva sestavina urejenosti organizacije, zato je za management najpomembneje presoditi, kako ravnati, kadar je organizacijska kultura v skladu s politiko in z njeno strategijo ali kadar ni v skladu z njo.

Izbiranje strategije glede na organizacijsko kulturo ima tudi časovno razsežnost, saj je organizacijska kultura dolgoročna in je zato z vidika sprotne politike stalnica, z vidika razvojne in temeljne politike pa bolj ali manj toga spremenljivka. S strategijo usklajeno organizacijsko kulturo kaže managementu najbolj izrabiti: če je organizacijska kultura močna, kot pomembno spodbudo in instrument usmerjanja, ki mu ljudje sledijo dosti bolj zavzeto kot normativnim posegom; če pa je sorazmerno šibka, pa jo kaže spodbujati z vsemi ukrepi, ki sodelavcem jasno pokažejo, da management podpira vedenje, ki je v skladu z obstoječo organizacijsko kulturo. V primeru da organizacijska kultura ni v skladu s strategijo, se z njo v večini primerov nima smisla spopadati. Do izbranega smotra in cilja namreč vodi več poti, strategij, zato kaže izbrati takšno, ki ni v nasprotju z močno organizacijsko kulturo. Le če je neusklajena organizacijska kultura šibka, si lahko management privošči, da jo zanemari in izpelje svoje namere mimo nje. V primeru dolgoročnega snovanja strategije do organizacijske kulture so presoje nekoliko drugačne. Če kaže, da bo organizacijska kultura dolgoročneje ugodna, je smotrno zasnovati tako strategijo, ki najbolje izrablja ugoden podporni vpliv organizacijske kulture. Če je organizacijska kultura sicer usklajena, vendar šibka, je mogoče za srednjeročno obdobje zasnovati niz ukrepov, ki jo podpirajo in krepijo. Če pa je organizacijska kultura šibka in neusklajena, lahko management pripravi dolgoročnejši načrt spreminjanja. V kolikor management pri tem sodelavcem ponudi druge vrednote, se ti lažje odrečejo vrednotam, za katere se že prej niso tako vneto zavzemali. Močne in neusklajene organizacijske kulture se pa niti srednjeročno ne kaže lotevati frontalno. Management naj med sodelavci išče takšne, ki bi zaradi svojih vrednot hoteli zasnovati drugačno, vzporedno organizacijsko kulturo. Če jih management primerno izolira od pritiskov obstoječe organizacijske kulture in jim ponudi ugodne razmere za delo in osebni razvoj, bodo kmalu ustvarili novo, s politiko organizacije bolj usklajeno in koristnejšo organizacijsko kulturo, ki

40

postopoma preraste staro, s politiko organizacije neusklajeno organizacijsko kulturo (Biloslavo 2006, 131–132). Poznamo namreč instrumentalni pristop k organizacijski kulturi, kjer je kultura instrument za vodenje sodelavcev oziroma organizacijska kultura in strategija sta sredstvi za dosego smotrov in ciljev ob osrednji vlogi managementa ali pa ob pogojno osrednji vlogi managementa, ki naj bi le ob določenih okoliščinah posegel v organizacijsko kulturo in jo uporabljal kot instrument, to je ob krizah, na razpotjih in ob zamegljeni organizacijski kulturi (Tavčar 2000, 111–112).

Za strateški management v javni upravi, za razliko od tistega v privatnem sektorju, je značilno vpletanje politikov, interakcija različnih udeležencev in politikov ter pritisk kratkoročnega odločanja na račun dolgoročnega (Bovaird 2005, 69–70). Moore po drugi strani svetuje javnim managerjem uporabo strateškega trikotnika, kjer za strategijo velja, da naj bo usmerjena v doseganje nečesa bistveno pomembnega, politično utemeljena ter vzdržljiva in izvedljiva zaradi tega, da bi trikotnik primerno omejeval avtonomijo managementa in obenem zagotavljal strateško delovanje v mejah javne vrednosti (Bryson, Crosby in Bloomberg 2014, 449). Vloga strateškega managementa v javni upravi je tudi v vzpostavljanju in zagotavljanju organizacijske kulture, ki bo omogočala spremembe, inovativnost ter izogibanje birokratski inerciji (Bovaird 2005, 70–71).

Ker je Slovenija in njena javna uprava del višjih sistemov oziroma drugih organizacij, npr.

Evropske unije in OECD, naj bi njena politika in strategija razvoja javne uprave sledili tudi priporočilom in zahtevam nadrejenih sistemov ter veljavnim pristopom v teoriji in praksi javne uprave, ki vplivajo na upravno in organizacijsko kulturo v javni upravi. Najdejavnejša in najvplivnejša organizacija, ki s svojim delom povzroča in spodbuja reformiranje javne uprave po vsem svetu, je OECD – Organization for Economic Coopertion and Development (Pal 2009, 1057–1058). Pojem reforma javne uprave se kot tak v Sloveniji uporablja od sprejetja nacionalne strategije o prenovi javne uprave leta 1997, ki je sistemsko zajela področja državne uprave, lokalne samouprave, javnih služb, sistema javnih uslužbencev, varstva pravic posameznikov pred upravo in javnih financ. Temeljna namena reforme sta bila povečati učinkovitost in prilagoditi strukturo ter funkcije javne uprave glede na približevanje Evropski uniji z operacionalizacijo načel pristopa, ki je takrat prevladoval v teoriji in praksi javne uprave, in sicer novega javnega managementa (Kovač 2002, 1038–1039). Od takrat se je družbeno okolje, v katerem delujejo organizacije javne uprave, bistveno spremenilo.

Evropska komisija je leta 2012 v Excellence in Public Administration in EU Member States ugotovila, da podjetja za uspešno poslovanje potrebujejo učinkovite, stroškovno ugodne in visoko kakovostne javne storitve (Vlada Republike Slovenije 2014, 2–3). Evropska komisija navaja neučinkovito javno upravo kot eno glavnih ovir za poslovno konkurenčnost in gospodarski razvoj v mnogih državah članicah, zato je reformo javne uprave uvrstila med pet najpomembnejših nalog v podporo gospodarskemu razvoju (Kern Pipan et al. 2014, 2). V tej luči je Evropska komisija predlagala izboljšave pri delovanju javnih uprav držav članic.

41

Ob spremembi zunanjega in notranjega okolja v Sloveniji so se pokazale potrebe za nadaljnje spremembe in reforme v javni upravi, zaradi česar je lani Slovenija sprejela Strategijo razvoja javne uprave 2015–2020 in potrdila Politiko napredka in kakovosti sodobne javne uprave, ki opredeljuje temeljne vrednote in načela delovanja javne uprave, usmerjene v napredek in kakovost (MJU 2016) v skladu z novim pristopom oziroma z načeli dobrega upravljanja.

Sprejem strategije razvoja javne uprave za daljše obdobje v Sloveniji je bila nuja, na katero je opozarjalo več institucij (Vlada Republike Slovenije 2014, 1). OECD je npr. izdala pregled delovanja slovenske javne uprave – Slovenia towards a strategic and efficient state, v katerem je ugotovila, da strategija Slovenije za izhod iz krize ne vsebuje strategij in ukrepov, s pomočjo katerih bi pomagali javni upravi, da postane učinkovitejša in posledično stabilnejša (OECD 2012; Kern Pipan et al. 2014, 2). Podobno je priporočala Evropska komisija v Stališču o pripravi sporazuma o partnerstvu in programov v Sloveniji za obdobje 2014–2020 kot enega od predhodnih pogojev za izpolnjevanje 11. tematskega cilja obstoj strategije za izboljšanje upravne učinkovitosti, vključno z reformo javne uprave (Kern Pipan et al. 2014, 2). Kot odgovor na zaznano potrebo po dolgoročnih usmeritvah in reformi v javni upravi je Vlada Republike Slovenije v aprilu 2014 sprejela Izhodišča za pripravo Strategije nadaljnjega razvoja slovenske javne uprave 2014–2020 z namenom priprave strategije, ki po posameznih vsebinskih ciljih, preko analize obstoječega stanja in prepoznavanja vrzeli med želenim in dejanskim stanjem predvidevajo oblikovanje dvoletnih akcijskih načrtov z ukrepi, nosilci in kazalniki. Konec decembra 2014 je bil pripravljen osnutek strategije: Javna uprava 2020 – Strategija razvoja javne uprave 2015–2020. Strategijo je konec aprila 2015 vlada sprejela skupaj s politiko napredka in kakovosti javne uprave 2015–2020. V strategiji je zapisano, da je učinkovita in stabilna javna uprava zelo pomemben družbeni podsistem in poleg gospodarskega razvoja ter socialne kohezije vpliva na razvoj države in družbeno blaginjo.

Zato se je Vlada Republike Slovenije odločila, da bo modernizirala javno upravo tako, da bo ta delovala čim bolj profesionalno, strokovno in stabilno ter skladno z načeli dobrega upravljanja (Vlada Republike Slovenije 2015b, 24). Dobro upravljanje je načelo, ki daje realne učinke demokraciji, zaščiti človekovih pravic in vladavini prava ter temelji na naslednjih vrednotah: participaciji, vladavini prava, preglednosti, odzivnosti, usmerjenosti k soglasju, pravičnosti in vključenosti, uspešnosti in učinkovitosti, odgovornosti kot ključnemu pogoju dobrega upravljanja (Kern Pipan et al. 2014, 2). Iz strategije izhaja, da je učinkovito upravljanje s človeškimi viri del sistema javne uprave, ki predstavlja enega najpomembnejših virov za uspešno delovanje sistema in doseganje ciljev javne uprave oziroma širšega javnega sektorja (Vlada Republike Slovenije 2015b 2015, 66) in da je potrebna sprememba temeljnega razmišljanja, ki temelji na zavedanju, da uprava opravlja upravne naloge zaradi svojih uporabnikov, zato naj bi v okviru zakonitih možnosti storila, kar je potrebno, da so ti zadovoljni z njenimi storitvami (Vlada Republike Slovenije 2015b, 24). V skladu s politiko napredka in kakovosti sodobne javne uprave so temeljne vrednote, ki temeljijo na potrebah udeležencev in so glavno vodilo vsakodnevnega ravnanja javnih uslužbencev pri izvajanju strategije za potrebe deležnikov in uporabnikov upravnih storitev: odgovornost, preglednost,

42

vladavina prava, sodelovanje, pravičnost in vključenost, usmerjenost k soglasju, inovativnost in učinkovitost. Ključni strateški smotri in cilji, za dosego katerih delujejo javni uslužbenci v skladu s sprejeto Strategijo razvoja javne uprave 2015–2020 in ukrepi akcijskih načrtov, pa so: odzivno in učinkovito delovanje javne uprave, usmerjene k uporabniku; učinkovita uporaba kadrovskih, finančnih, prostorskih, okoljskih in energetskih virov; odgovorno, odprto in pregledno delovanje javne uprave; ničelna toleranca do korupcije in krepitev integritete;

profesionalizacija ter razvoj strokovne usposobljenosti in inovativnosti javnih uslužbencev;

sistem prožnega managementa kadrov z mehanizmi pristojnosti ter odgovornosti in nadgradnja sistema plač z motivacijskimi mehanizmi; posodobitev upravnega procesnega prava in sistema inšpekcijskega nadzora; izboljšanje sistemov kakovosti, programskega načrtovanja, pregleda poslovanja, merljivih ciljev in procesnih kazalnikov; izboljšanje zakonodaje, zmanjšanje zakonodajnih bremen, presoja učinkov in vključevanje ključnih deležnikov ter učinkovita informatika, povečanje uporabe e-storitev, digitalizacija in interoperabilnost informacijskih razrešitev (Vlada Republike Slovenije 2015a). Napisanemu so zavezani vsi javni uslužbenci v organizacijah javne uprave. Posebno poglavje strategije je namenjeno spremljanju in vrednotenju izvajanja ukrepov za doseganje smotrov in ciljev.

Uresničevanje smotrov in ciljev s pomočjo načrtovanih projektov bo nadzoroval strateški svet, ki je bil tudi oblikovan za pripravo strategije in ga sestavljajo predstavniki državne uprave, strokovne javnosti in nevladnih organizacij in bo dvakrat letno obravnaval poročilo o izvedbi ukrepov in poročal Vladi RS (Vlada Republike Slovenije 2015b 2015, 15).