ANALIZA UČINKOVITOSTI SEKUNDARNEGA IZOBRAŽEVANJA V IZBRANIH DRŽAVAH ČLANICAH EVROPSKE UNIJE

(1)

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Magistrsko delo

ANALIZA UČINKOVITOSTI SEKUNDARNEGA IZOBRAŽEVANJA V IZBRANIH DRŽAVAH ČLANICAH

EVROPSKE UNIJE

Chris Čibej

Ljubljana, september 2021

(2)

(3)

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO

Magistrsko delo

ANALIZA UČINKOVITOSTI SEKUNDARNEGA IZOBRAŽEVANJA V IZBRANIH DRŽAVAH ČLANICAH EVROPSKE UNIJE

Kandidat: Chris Čibej Vpisna številka: 04180393

Študijski program: Magistrski študijski program Uprava – Upravljanje javnega sektorja druga stopnja

Mentor: izr. prof. dr. Jože Benčina

Ljubljana, september 2021

(4)

(5)

iii

IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA

Podpisani Chris Čibej, študent magistrskega študijskega programa Uprava - Upravljanje javnega sektorja, Upravljanje, z vpisno številko 04180393, sem avtor magistrskega dela z naslovom »Analiza učinkovitosti sekundarnega izobraževanja v izbranih državah članicah Evropske unije«.

S svojim podpisom zagotavljam, da:

- je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela,

- sem poskrbel, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili,

- sem poskrbel, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili,

- sem pridobil vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisal/-a v predloženem delu,

- se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorstvu in sorodnih pravicah, Ur. list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo,

- se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo,

- je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.

Magistrsko delo je lektorirala: Jadranka Kočevar, univ. dipl. ped. in prof. slov.

Ljubljana, 9. 9. 2021

Podpis avtorja:

(6)

(7)

v

POVZETEK

Sekundarno izobraževanje je v večini držav pomembna javna storitev, prav tako pa tudi znaten porabnik državnega proračuna. Da bi bilo sekundarno izobraževanje čim bolj učinkovito, raziskovalci izdelujejo analize učinkovitosti. Namen magistrskega dela je bil s pomočjo izdelanih modelov učinkovitosti sekundarnega izobraževanja, identificirati priložnosti za izboljšanje in na ta način prispevati dejstva v pomoč pri načrtovanju izboljšav za povečanje učinkovitosti. Cilj magistrskega dela je bil oblikovati modela za ocenjevanje učinkovitosti sekundarnega izobraževanje v izbranih državah Evropske unije in ugotoviti, kateri sistemi sekundarnega izobraževanja znotraj Evropske unije so bolj učinkoviti in kateri manj ter predlagati priložnosti za izboljšanje, kot tudi analizirati gibanje učinkovitosti v času in ugotoviti vzroke za spremembe. V naši raziskavi smo merili učinkovitost sekundarnega izobraževalnega sistema 18 izbranih držav Evropske unije za obdobje s triletnim sekvenčnim razmakom od leta 2003 do 2018. Za to smo iz dostopnih spremenljivk sestavili dva modela in ju analizirali s pomočjo DEA metode. V analizi smo za preverjanje treh zastavljenih hipotez uporabili Cluster analizo, Malmquist indeks in Tobit regresijo. Rezultati prve hipoteze so nam pokazali, da glede na stopnjo razvitosti obravnavane države izkazujejo različne storitvene načine delovanja sistemov sekundarnega šolstva. Prav tako smo iz rezultatov druge hipoteze ugotovili, da se razlike med državami v tehnični učinkovitosti sekundarnega izobraževanja s časom ne zmanjšujejo, ter da države z nižjo začetno učinkovitostjo ne izkazujejo trenda pomika bližje ovojnice učinkovitosti. Rezultati tretje hipoteze so nam pa pokazali, da spreminjanje ravni učinkovitosti sekundarnega izobraževanja v izbranih državah EU ni povezano z rastjo BDP- ja in inovativnosti. Splošni izziv je predstavljal nabor enostavno dostopnih spremenljivk in definicija dveh modelov za analizo učinkovitosti sekundarnih izobraževalnih sistemov posameznih držav Evropske unije. Tako modeli kot rezultati DEA analize in hipotez so namenjeni v pomoč političnim odločevalcem pri ugotavljanju učinkovitosti in pri določanju financ za sistem sekundarnega izobraževanja v posameznih obravnavanih državah.

Ključne besede: Sekundarno izobraževanje, države EU, učinkovitost, DEA analiza, Cluster analiza, Malmquist indeks, Tobit regresija.

(8)

vi

ABSTRACT

ANALYSIS OF THE EFFICIENCY OF SECONDARY EDUCATION IN SELECTED MEMBER STATES OF THE EUROPEAN UNION

Secondary education is an important public service in most countries, as well as a significant consumer of the state budget. In order to make secondary education as efficient as possible, researchers make efficiency analyzes. The purpose of the master's thesis was, with the help of models of the efficiency of secondary education, to identify opportunities for improvement and thus contribute facts to help plan improvements to increase efficiency.The aim of the master's thesis was to develop a model for assessing the efficiency of secondary education in selected EU countries and to identify which secondary education systems within the European Union are more efficient and which less, to suggest opportunities for improvement, as well as to analyze efficiency trends over time and identify causes for the changes. In our research, we measured the efficiency of the secondary education system of 18 selected European Union countries for the period with a three–year sequence interval from 2003 to 2018. To do this, we compiled two models from the available variables and analyzed them using the DEA method. In the analysis, we used cluster analysis, Malmquist index, and Tobit regression to test the three set hypotheses. The results of the first hypothesis showed us that in terms of the level of development, the countries in question show different service modes of operation of systemic secondary education. We also found from the results of the second hypothesis that differences between countries in the technical efficiency of secondary education do not decrease over time, and that countries with lower initial efficiency do not show the trend of moving closer to the efficiency envelope The results of the third hypothesis showed us that changing the level of efficiency of secondary education in selected EU countries is not related to GDP growth and innovation. The overall challenge was a set of easily accessible variables and the definition of two models for analyzing the efficiency of secondary education systems in individual European Union countries. Both the models and the results of the DEA analysis and hypotheses are intended to assist policy makers in determining the efficiency and in determining the finances for the secondary education system in the individual countries considered.

Key words: Secondary education, EU countries, efficiency, DEA analysis, Cluster analysis, Malmquist index, Tobit regression.

(9)

vii

KAZALO

IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA ... iii

POVZETEK ... v

ABSTRACT ... vi

KAZALO………vii

KAZALO PONAZORITEV ... ix

KAZALO GRAFIKONOV ... ix

KAZALO SLIK ... x

KAZALO TABEL ... x

KAZALO PRILOG ... xi

SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC ... xiii

1 UVOD ... 1

2 IZOBRAŽEVANJE ... 5

2.1. IZOBRAŽEVALNI SISTEM ... 6

2.2. IZOBRAŽEVALNE POLITIKE ... 9

2.2.1. Izobraževalne politike Evropske unije ... 10

2.2.2. Izobraževalne politike Republike Slovenije ... 12

2.3. FINANCIRANJE IZOBRAŽEVANJA ... 13

2.3.1. Financiranje izobraževanja v Evropski uniji ... 14

2.3.2. Financiranje izobraževanja v Republiki Sloveniji ... 15

2.4. SEKUNDARNO IZOBRAŽEVANJE ... 17

3 UČINKOVITOST ... 20

3.1. VRSTE UČINKOVITOSTI ... 20

3.1.1. Tehnična učinkovitost ... 20

3.1.2. Alokacijska učinkovitost ... 22

3.1.3. Ekonomska učinkovitost... 23

3.1.4. Notranja in zunanja učinkovitost ... 24

3.2. UČINKOVITOST V JAVNEM SEKTORJU ... 25

3.3. UČINKOVITOST IZOBRAŽEVANJA ... 26

3.3.1. Strategije izboljšanja učinkovitosti izobraževalnega sistema ... 26

3.3.2. Merjenje učinkovitosti v izobraževanju ... 28

3.3.3. Kazalniki učinkovitosti v sekundarnem izobraževanju ... 29

(10)

viii

4 METODE ANALIZE UČINKOVITOSTI SEKUNDARNEGA IZOBRAŽEVANJA ... 32

4.1. PREGLED METOD ZA OCENJEVANJE UČINKOVITOSTI SEKUNDARNEGA IZOBRAŽEVANJA ... 32

4.1.1. Linearna regresija ... 32

4.1.2. Tobit regresija... 34

4.1.3. Skupna faktorska produktivnost ... 35

4.1.4. SFA metoda ali stohastična mejna funkcija ... 36

4.1.5. DEA metoda ali metoda podatkovne ovojnice ... 37

4.1.6. FDH metoda ali metoda dodeljevanja svobodnih virov ... 40

4.2. PREDHODNE RAZISKAVE ... 41

4.3. PREGLED VLOŽKOV IN IZLOŽKOV ZA ANALIZO UČINKOVITOSTI SEKUNDARNIH IZOBRAŽEVALNIH SISTEMOV ... 46

4.4. OPREDELITEV MODELOV ANALIZE ... 47

4.5. PODATKI IN OBSEG ANALIZE ... 50

5 PREDSTAVITEV REZULTATOV IN PREVERITEV HIPOTEZ ... 53

5.1. REZULTATI MODELA 1 ... 53

5.2. REZULTATI MODELA 2 ... 62

5.3. PREVERJANJE HIPOTEZ ... 71

5.4. DISKUSIJA ... 80

6 ZAKLJUČEK ... 82

LITERATURA IN VIRI ... 84

LITERATURA ... 84

VIRI……….94

PRILOGE………..99

(11)

ix

KAZALO PONAZORITEV

KAZALO GRAFIKONOV

Grafikon 1: Vzorniki Slovenije in njihov doprinos, model 1, leto 2003 ... 55

Grafikon 7: Priložnosti za doseg učinkovitosti Slovenije po spremenljivkah po letih, model 1, po opazovanih letih ... 59

Grafikon 14: Priložnosti za doseg učinkovitosti Slovenije po spremenljivkah po letih, model 2, po opazovanih letih ... 68

Grafikon 15: Geometrijske sredine Malmquist rezultatov, model 1, po opazovanih letih ... 74

Grafikon 16: Povprečja Malmquist indeksa po nivoju učinkovitosti držav, model 1, po opazovanih letih ... 74

Grafikon 17: Povprečja Malmquist dohitevanja po nivoju učinkovitosti držav, model 1, po opazovanih letih ... 75

Grafikon 18: Povprečja Malmquist premika ovojnice po nivoju učinkovitosti držav, model 1, po opazovanih letih ... 75

Grafikon 19: Geometrijske sredine Malmquist indeksov, model 2, po opazovanih letih . 76 Grafikon 20: Povprečja Malmquist indeksa po nivoju učinkovitosti držav, model 2, po opazovanih letih ... 76

Grafikon 21: Povprečja Malmquist dohitevanja po nivoju učinkovitosti držav, model 2, po opazovanih letih ... 77

Grafikon 22: Povprečja Malmquist premika ovojnice po nivoju učinkovitosti držav, model 2, po opazovanih letih ... 77

(12)

x

KAZALO SLIK

Slika 1: Organizacijski modeli povezanosti primarnega in nižjega sekundarnega

izobraževanja po Evropi ... 19

Slika 2: Tehnična učinkovitost ... 21

Slika 3: Alokacijska učinkovitost... 22

Slika 4: Ekonomska učinkovitost ... 23

Slika 5: Primer splošne linearne regresije ... 33

Slika 6: Primer Tobit regresije ... 34

Slika 7: Primer grafičnega prikaza Skupne faktorske produktivnosti ... 36

Slika 8: Stohastična mejna funkcija ... 37

Slika 9: DEA proces produkcije v grafu... 38

Slika 10: Grafični prikaz DEA variacij ... 40

Slika 11: Grafični FDH proces ... 41

KAZALO TABEL

Tabela 1: Podatki o izbranih državah Evropske unije ... 51

Tabela 2: Aritmetične sredine in standardni odkloni spremenljivk modelov po opazovanih letih ... 52

Tabela 3: Rezultati DEA za model 1, po opazovanih letih... 54

Tabela 4: Prikaz Malmquist rezultatov za posamezne države, model 1, po opazovanih letih ... 61

Tabela 5: Rezultati DEA za model 2, po opazovanih letih... 63

Tabela 6: Prikaz Malmquist rezultatov za posamezne države, model 2, po opazovanih letih ... 70

Tabela 7: Kontigenčna tabela razvitost in storitveni načini, model 1 ... 72

Tabela 8: Hi-kvadrat test za model 1 ... 72

Tabela 9: Kontigenčna tabela razvitost in storitveni načini, model 2 ... 72

Tabela 10: Hi-kvadrat test za model 2 ... 73

Tabela 11: Tobit regresija, model 1, po opazovanih letih ... 79

Tabela 12: Tobit regresija, model 2, po opazovanih letih ... 79

(13)

xi

KAZALO PRILOG

Priloga 1: Vhodne in izhodne enote za model 1 za leto 2003 ... 99

Priloga 13: BDP na prebivalca (trenutno US$) za leto 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 in 2018 ... 111

Priloga 14: Letna rast BDP za leto 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 in 2018 ... 112

Priloga 15: BDP (trenutno US$) za leto 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 in 2018 ... 113

Priloga 16: Populacija, skupaj, za leto 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 in 2018 ... 114

Priloga 17: Prodaja novosti na trgu in novosti v podjetjih kot % prihodka od prodaje za leto 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 in 2018 ... 115

Priloga 18: Tobit regresija, model 1, leto 2003 ... 116

Priloga 20:Tobit regresija, model 1, leto 2006... 117

(14)

xii

Priloga 29: Tobit regresija, model 2, leto 2018 ... 121 Priloga 30: Tobit regresija, model 1, skupaj... 122 Priloga 31: Tobit regresija, model 2, skupaj... 122

(15)

xiii

SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC

BDP Bruto domači proizvod

CRS Constant Returns to Scale; konstantni donosi obsega DEA Data Envelopment Analysis; metoda podatkovne ovojnice DMU Decision Making Unit; Enota odločanja

DRS Decreasing Returns to Scale; zmanjšanje donosa obsega

ESCS Economic, Social and Cultural Status; ekonomski, socialni in kulturni status ET2020 Education and Training 2020; Izobraževanje in usposabljanje 2020

EU Evropska unija

FDH Full Disposal Hull; metoda dodeljevanja svobodnih virov IKT Informacijsko komunikacijska tehnologija

IRS Increasing Returns to Scale; povečanje donosa obsega

ISCED International Standard Classification of Education; Mednarodna standardna klasifikacija izobraževanja

KLASIUS Klasifikacijski sistem izobraževanja in usposabljanja

OECD Organization for Economic Co–operation and Development; Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj

PISA Programme for International Student Assessment; Program mednarodne primerjave dosežkov učencev

PPP Purchasing power parity; pariteta kupne moči RS Republika Slovenija

R&R Raziskovalno–Razvojna dejavnost

SFA Stohastic Frontier Analysis; stohastična mejna funkcija TFP Total Factor Productivity; skupna faktorska produktivnost UN United Nations; Organizacija Združenih Narodov

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization;

Organizacija Združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo US$ Ameriški dolar

VRS Variable Returns to Scale; variabilni donosi obsega

(16)

(17)

1

1 UVOD

Ker se je zahteva po izvajanju ekonomskih politik, namenjenih zmanjševanju primanjkljaja in omejevanju javnih izdatkov, povečala skupaj z družbenim povpraševanjem po večjih in boljših storitvah, morajo javne uprave po vsem svetu delovati bolj učinkovito (Hoxby, 1999). V mnogih državah se postopno izvajajo poglobljene reforme sektorjev z uvedbo konceptov, kot so produktivnost, učinkovitost in inovativnost. Dolgoročna rast gospodarstva je namreč odvisna od sposobnosti povečanja omenjene produktivnosti, učinkovitosti in inovativnosti s hitrim tehnološkim napredkom (Giménez, 2007).

Sistemi izobraževanja so najpomembnejše orodje za ustvarjanje in uporabo tehnološkega napredka ter znanja, ki ga oblikujejo vlade v skoraj vseh državah (Clements, 2002).

Optimalna stopnja izobrazbe prebivalstva se obravnava kot predpogoj za sodobno družbo.

Ta tudi spodbuja rast produktivnosti, inovativnost in konkurenčnost. Zaradi hitrega tehnološkega napredka in zaostrovanja konkurence so trgi dela, zlasti v znanju intenzivnih gospodarskih sektorjev, vedno bolj zahtevni glede spretnosti in znanj. V izobraževanju se prav tako spodbujajo socialne inovacije, povečuje pa se tudi sposobnost ljudi za reševanje gospodarskih, okolijskih in družbenih izzivov (Navracsics, 2019). Prihodnje bogastvo in konkurenčni položaj vsakega naroda je v globaliziranem svetu vedno bolj odvisen od sposobnosti ustvarjanja in absorbiranja znanja. Bistvena lastnost znanja je, da za proizvodnjo in uporabo zahteva človeški kapital, ki izpopolnjuje svoja znanja v izobraževalnih ustanovah. Tam učitelji pomagajo pri doseganju šolskih standardov in posledično učence pripravijo za delo (Agasisti, 2014).

Številne države se soočajo z visoko stopnjo brezposelnosti med mladimi kot tudi z učinki globalizacije, katerih ublažitev zahteva večjo konkurenčnost (Giménez idr., 2007). Dobro izobraženi ljudje bolje sodelujejo na trgu dela in imajo večje možnosti za zaposlitev (Starcek in Trunk, 2013). V Evropski uniji je stopnja brezposelnosti oseb z zgolj osnovnošolsko izobrazbo skoraj dvakrat višja od stopnje brezposelnosti oseb s srednjo izobrazbo. To je razvidno iz podatkov, ki jih je objavila Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj (ang. »Organization for Economic Co–operation and Development«, v nadaljevanju OECD) za leto 2019, kjer je bila stopnja brezposelnosti 25–64 letnikov s srednješolsko izobrazbo ali več v državah Evropske unije v povprečju 5,7 %. V primerjavi s stopnjo brezposelnosti oseb, starih med 25 in 64 let, je bil delež brezposelnih z manj kot srednješolsko izobrazbo v državah Evropske unije 11,2 % (OCED, 2020). Nacionalna zaloga človeškega kapitala je pomemben sestavni del razlage razlik v stopnjah državne rasti. Ob tem pa je izobraževanje bistveni dejavnik za spodbujanje enakih možnosti med vsemi člani družbe (Hanushek in Kimko, 2000). Poleg gospodarskih učinkov obstajajo tudi številni

(18)

2

pozitivni dokazi o negospodarskih koristih izobraževanja, kot so zadovoljstvo in sreča v življenju, zdravje in pričakovana življenjska doba.

Količina in zlasti kakovost šolanja se bistveno izplačata v smislu produktivnosti in zaslužka na trgu dela za posameznika, državo in celotno družbo. Država je pogosto odgovorna za financiranje javnega izobraževanja. Po podatkih OECD so države Evropske unije v letu 2017 za izobraževanje v povprečju porabile 3,5 odstotka bruto domačega proizvoda, od tega 3,1 odstotka bruto domačega proizvoda iz javnih virov (OECD, 2020). Izdatki za izobraževanje so pretežno javni v državah OECD za vse ravni izobraževanja, saj podatki leta 2017 kažejo, da so javni viri v povprečju predstavljali približno 89 % celotnega financiranja izobraževanja. Pomembno je, da države vlagajo v izobraževanje, vendar favoriziranje večjega pretoka denarja v izobraževanje ni dovolj; treba je tudi zagotoviti učinkovito porabo virov. To pomeni, da se finance uporabljajo za doseganje najvišje možne stopnje rezultatov učencev. Iz tega nastajajo različne strategije, ki jih raziskujejo in promovirajo institucije World Bank, Program mednarodne primerjave dosežkov učencev (ang. »Programme for International Student Assessment«, v nadaljevanju PISA) in Eurostat. Te nato tudi izdajajo poročila in rezultate posameznih držav na različne teme izobraževanja (Agasisti in Zoido, 2019). Izobraževalni sektor je zato velikokrat izpostavljen ukrepom in implementiranju različnih strategij, namenjenih omejevanju stroškov in izboljšanju rezultatov. Zagotavljanje izobraževanja je seveda najbolj učinkovito takrat, ko njegovi proizvajalci kar najbolje izkoristijo razpoložljive vložke. Če so izobraževalni sistemi neučinkoviti, pomeni, da lahko z analizo ugotovimo razloge za take rezultate in damo predloge za povečanje učinkovitosti tako, da se poviša rezultate, brez dodatnih denarnih vlaganj, ali pa zmanjšamo stroške, ne da bi to vplivalo na rezultate (Afonso in St. Aubyn, 2005).

V državah Evropske unije se učenci pri prehodu v sekundarno izobraževanje odločijo, v kateri izobraževalni smeri želijo nadaljevati izobraževanje. Poznamo namreč poklicno, strokovno ter splošno sekundarno izobraževanje. V splošni srednji šoli se najstnike pripravi za nadaljnje izobraževanje na terciarni stopnji, po koncu poklicne ali strokovne šole pa imajo najstniki načeloma že kompetence za delo v določnem sektorju, lahko pa izobraževanje tudi nadaljujejo (Eurostat, 2012). Statistika (OCED, 2020) kaže, da se je med letoma 1970 in 2000 število vpisanih učencev v sekundarno izobraževanje povečalo za 30

%. Od leta 2000 pa se ta številka počasi umirja, z izjemo leta 2010, ko se je število vpisanih povečalo za 7 %. V zadnjih desetih letih je povprečno število vpisanih učencev v sekundarno šolstvo ostalo sorazmerno enako. Izdatki držav Evropske unije prikazujejo, da so nekatere države kljub umirjanju rasti števila učencev med leti 2000 in 2010, še vedno povečevale financiranje v sekundarno šolstvo. Večina držav Evropske unije pa je od leta 2010 naprej začela s trendom zmanjševanja izdatkov za sekundarno šolstvo (OECD, 2020).

V večini evropskih držav skupni javni izdatki, namenjeni srednješolskemu izobraževanju,

(19)

3

predstavljajo večji delež bruto domačega proizvoda kot izdatki za druge ravni izobraževanja, pri čemer je največji delež 42,2 % v Nemčiji, najmanj pa v Estoniji z 25,2 % vseh javnih izdatkov za izobraževanje (World Bank, 2021).

Vložki v sekundarno izobraževanje močno obremenjujejo javno blagajno, zato mora biti izobraževanje in financiranje slednjega podvrženo skrbnim študijam učinkovitosti (Gavurová idr., 2017). Analize učinkovitosti izobraževalnih sistemov omogočajo z ocenjevanjem in primerjavo stanja v različnih državah odkrivanje dobrih praks in oblikovanje predlogov za izboljšanje.

Namen magistrskega dela je, s pomočjo modelov analize učinkovitosti sekundarnega izobraževanja, identificirati priložnosti za izboljšanje in na ta način prispevati dejstva v pomoč pri načrtovanju izboljšav za povečanje učinkovitosti omenjenega izobraževanja.

Tako bodo rezultati lahko v pomoč političnim odločevalcem pri določanju financ, namenjenih za sekundarni šolski sistem v obravnavanih državah.

Cilji magistrskega dela so naslednji:

• oblikovati modela za ocenjevanje učinkovitosti sekundarnega izobraževanje v izbranih državah Evropske unije;

• ugotoviti, kateri sistemi sekundarnega izobraževanja znotraj Evropske unije so bolj učinkoviti in kateri manj ter predlagati priložnosti za izboljšanje in

• analizirati gibanje učinkovitosti v času in ugotoviti vzroke za spremembe.

Na podlagi ciljev smo si zastavili tri hipoteze:

H1: Glede na stopnjo razvitosti obravnavane države izkazujejo različne storitvene načine delovanja sistemov sekundarnega šolstva.

• Hipotezo bomo preverili s pomočjo analize zgledov, analize navzkrižne učinkovitosti in skupinjenja. Metoda podatkovne ovojnice (ang. »Data Envelopment Analysis«, v nadaljevanju DEA) nam bo pomagala pri ugotovitvi oziroma ocenjevanju trenutnega stanja učinkovitosti posameznih izobraževalnih sistemov izbranih držav članic Evropske unije in pri njihovi meddržavni primerjavi ter pri ugotavljanju zgledov in analizi storitvenih modelov.

H2: Razlike med državami v tehnični učinkovitosti sekundarnega izobraževanja se s časom zmanjšujejo. Države z nižjo začetno učinkovitostjo izkazujejo trend pomika bližje ovojnice učinkovitosti.

• Hipotezo bomo preverili s pomočjo Malmquist indeksa, ki omogoča analizo spreminjanja učinkovitosti v času.

(20)

4

H3: Spreminjanje ravni učinkovitosti sekundarnega izobraževanja v izbranih državah Evropske unije je povezano z rastjo bruto domačega proizvoda in inovativnosti.

• Hipotezo bomo preverili s pomočjo Tobit regresije. Ta nam bo v pomoč pri opredelitvi vpliva makroekonomskih spremenljivk, ki odražajo ekonomski razvoj držav in rezultate nacionalnih inovacijskih sistemov.

Pričakovan rezultat je, da nam bo iz baz sekundarnih podatkov uspelo sestaviti smiselna modela. S pomočjo teh bomo primerjali učinkovitost sekundarnih izobraževalnih sistemov izbranih držav članic Evropske unije in analizirali spreminjanje učinkovitosti v izbranih državah v določenem časovnem obdobju.

Metode uporabljene v magistrskem delu so torej DEA metoda, Cluster analiza, Tobit regresija in Malmquist indeks. Vzorec enot, po katerih bomo ugotavljali učinkovitost, zajema izbrane države članice Evropske unije. Podatke bomo črpali iz baze podatkov OECD, Eurostat in World Bank. Za dosego slednjega smo skrbno upoštevali in uporabili sledeče načine pridobivanja podatkov: (1) pregled literature o učinkovitosti sekundarnega sistema izobraževanja, (2) pregled metodologij za ocenjevanje učinkovitosti sekundarnega sistema izobraževanja, (3) analiza študij in kazalnikov znanstveno–raziskovalnega področja glede zasnove modela ocenjevanja učinkovitosti sekundarnega sistema izobraževanja, (4) pregled načinov zapisovanja pojmovanj, ugotovitev in dejstev glede učinkovitosti, (5) način izpolnjevanja navedb in povzemanj rezultatov ter postopkov izklicnih avtorjev, (6) metodo primerjanja opazovalnih enot, (7) metodo za določitev baze podatkov in posledično izračunanje učinkovitosti sekundarnega šolskega sistema izbranih držav članic Evropske unije ter (8) način definiranja rezultatov.

Prvo poglavje je uvod, v katerem se na splošno predstavi tema preučevanja. V drugem poglavju je predstavljeno izobraževanje, izobraževalne politike, struktura izobraževanja in njegovo financiranje. Temu sledi še podrobnejša predstavitev sekundarne izobraževalne stopnje. Tretje poglavje je namenjeno proučevanju učinkovitosti. Tukaj so predstavljene vrste učinkovitosti, učinkovitost v javnem sektorju in podrobneje učinkovitost v izobraževanju. Predstavljene so tudi strategije izboljšanja učinkovitosti in načini merjenja učinkovitosti v izobraževanju. Četrto poglavje je namenjeno pregledu predhodnih raziskav in različnih spremenljivk, metod ter modelov učinkovitosti sekundarnega izobraževalnega sistema. Sledi utemeljitev izbire enot analize ter predstavitev podatkov. Peto poglavje je osredotočeno na predstavitev rezultatov in posledično preverjanje hipotez ter diskusija.

Šesto poglavje je zaključek, kjer so podani končni sklepi.

(21)

5

2 IZOBRAŽEVANJE

Izobraževanje je pomemben del življenja posameznika. Je lahko ključ do uspeha v prihodnosti in v življenju odklene veliko priložnosti. Izobraževanje ima veliko prednosti za ljudi. Pomaga jim pri načrtovanju dela na določenem področju, pomaga pri razmišljanju, čustvih in obnašanju tako, da prispeva k uspehu in izboljšuje ne samo osebnega zadovoljstva, temveč tudi skupno, družbeno. Poleg tega oseba tekom izobraževanja razvija svojo osebnost, misli in socialne veščine. Izobraževanje tudi pripravlja ljudi na življenjske izkušnje. Zaradi pridobljene izobrazbe imajo ljudje poseben status v svoji družbi in povsod, kjer živijo.

Izobraževanje je pomembno tudi za družbo in države. Viri porabljeni za izobraževanje, so naložba v prihodnjo delovno silo in so lahko priložnost, da se država osredotoči na določene sektorje ali področja, če se štejejo za posebej potrebna za uspeh države.

Izobraževanje je lahko dejavnik socialne in ekonomske mobilnosti, ki ljudi reši iz revščine in popelje v boljšo prihodnost. Rezultati izobraževanja – stopnja pismenosti, stopnja zaključnega dela in dokončanja šolanja, odstotek učencev, ki nadaljujejo izobraževanje in stopnja napredovanja delovne sile – so merilo, kako učinkovito lahko vlada razporedi vire, ki so ji na voljo. Nenehno nas opozarjajo na učinke globalizacije, kar pomeni, da se ljudje v procesu izobraževanja ne soočajo več le s konkurenco lokalnih vrstnikov, ampak so vedno bolj v globalni tekmi z vrstniki za rezultate izpitov, izobraževalna mesta in sčasoma službe. Zato ni čudno, da glavni kazalniki svetovnega izobraževanja, kot so PISA ter podatki World Bank, OECD, Eurostat,Organizacija Združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (ang. »United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization«, v nadaljevanju UNESCO) in podobni, vzbujajo toliko pozornosti.

Pojem izobraževanje se nanaša na širjenje obzorij, pridobivanje znanj in veščin. Institucije v katerih poteka proces izobraževanja so šole, vrtci in univerze. V šolah učitelj poučuje oziroma predaja znanje učencem. Poznamo tako javne kot zasebne izobraževalne institucije. V večini držav Evropske unije prevlada javno izobraževanje, to je izobraževanje, ki je v celoti financirano s strani države. Izobraževanje je eden izmed najbolj pomembnih porabnikov državnega proračuna. Pomembno je, da države vlagajo del svojega proračuna v izobraževanje, saj tako poskrbijo za intelektualno razširjenost in večje možnosti zaposlitve mlajših generacij.

V naslednjih podpoglavjih je predstavljeno izobraževanje s poudarkom na izobraževalnem procesu in njegovo sestavo. Sledi pregled izobraževalnih politik in financiranja izobraževanja, nato pa je podrobneje opredeljeno sekundarno šolstvo in njene posebnosti.

(22)

6

2.1. IZOBRAŽEVALNI SISTEM

Čeprav se izraz izobraževalni sistem pogosto uporablja v medijih in javnem diskurzu, je lahko težko natančno določiti, na kaj se izraz nanaša, kadar se uporablja brez kvalifikacije, posebnih primerov ali dodatne razlage. Tako se lahko ta pojem uporablja pri diskurzu glede učiteljev, ostalih zaposlenih v izobraževanju, izobraževalnih inštitucij, učencev in drugo (OECD, 2002). Glede na široko uporabo in zaradi posploševanja lahko izraz izobraževalni sistem postane tudi žrtev tistega, kar imenujemo »iluzija znanja« – ali težnja ljudi, da mislijo, da nekaj bolje razumejo, kot dejansko. Na primer, večina ljudi bi rekla, da razume, kaj je izobraževalni sistem, vendar mnogi ne bi znali natančno razložiti, kako konkretno deluje, kako lahko državne politike in zahteve narekujejo ali vplivajo nanje, katere posebne metode poučevanja se uporabljajo in katere so bolj ali manj učinkovite, kako izobraževalne raziskave informirajo o novih pristopih poučevanja ali kako lahko nekatere vrste poklicnega razvoja med drugim izboljšajo učinkovitost poučevanja v šoli (Great Schools Partnership, 2013).

Izraz izobraževalni sistem se na splošno nanaša na proces pridobivanja znanja in izobrazbe od vrtca preko osnovne in srednje šole do univerz. Preprosto povedano, izobraževalni sistem vključuje vse, kar omogoča izobraževanje učencev v šolah na državni ravni. To so (Great Schools Partnership, 2013):

• zakoni, politike in predpisi,

• javno financiranje, dodelitev sredstev in postopki za določanje ravni financiranja,

• državni in okrožni upravni uradi, šolske ustanove in transportna vozila,

• človeški viri, kadrovanje, pogodbe, nadomestila in prejemki zaposlenih,

• knjige, računalniki, učni viri in drugo učno gradivo

• in seveda še nešteto drugih prispevajočih elementov.

Izobraževalni sistemi so po svoji naravi izjemno zapleteni in večplastni, izzivi, ki jih prinašajo poskusi njihovega izboljšanja, pa so lahko podobno zapleteni in večplastni. Tudi spremembe za izboljšave, ki se zdijo enostavne, lahko v praksi zahtevajo zapletene spremembe državne politike, pogajanja o sindikalnih pogodbah, spremembe šolskega urnika ali nešteto drugih pogojev (OECD, 2002).

Izobraževalni sistemi so lahko tudi en izmed najbolj jasnih izrazov identitete in odraz kulturnih, ekonomskih in družbenih vrednot, ki jih država želi razviti in promovirati. V sestavi izobraževalnih sistemov je mogoče videti, kako oblikovalci politik gledajo na prihodnost svoje države, s posebnim poudarkom na izzivih, na katere pripravlja državljane, da se z njimi v prihodnosti spoprimejo. Veliko držav, kot na primer Japonska in Južna Koreja, je s pomočjo učinkovitih izobraževalnih sistemov doživelo razcvet. Določene manj razvite države so na podlagi izobraževalnih sistemov postale ene izmed najboljših na

(23)

7

svetu. Večina teh držav je bila v času izvajanja izobraževalnih reform ekonomsko in politično na kolenih. Zato je bilo izobraževanje uporabljeno kot eno glavnih orodij za dvig države in razvoj veščin prebivalstva. To pojasnjuje skupno prepričanje oblikovalcev politik, staršev, učencev in učiteljev, da vrednost izobraževanja presega posameznika. Zdaj, ko so države dosegle gospodarski uspeh na različnih ravneh, preučujejo, katere vrednote in prakse so primerne za naslednjo fazo države. V mnogih primerih to pomeni odmik od pojma akademskega uspeha za vsako ceno. Finska je primer razvite države z na novo reformiranim izobraževalnim sistemom, ki je zasnovan tako, da deluje za vse otroke in je osredotočen na dobro počutje in učenje zunaj, v učilnicah v naravi. Temeljna stvar, ki jo enači s azijskimi državami, kot na primer Japonsko in Južno Korejo, je zavezanost staršev, učiteljev, oblikovalcev politik in učencev, ki dokazujejo, da je vrednost izobraževanja mogoče vgraditi v kulturo na kateri koli stopnji razvoja (Johan in Harlan, 2014).

Strukturo izobraževalnega sistema na mednarodnem nivoju ureja Mednarodna standardna klasifikacija izobraževanja (ang. »International Standard Classification of Education«, v nadaljevanju ISCED). Zajema dve spremenljivki navzkrižne klasifikacije:

stopnje in področja izobraževanja z dopolnilnimi razsežnostmi splošne, poklicne ali pred–

poklicne usmeritve ter cilje izobraževanja in trga dela. Zadnja različica ISCED 2011 razlikuje devet stopenj izobrazbe (0–8). V Republiki Sloveniji uporabljamo Klasifikacijski sistem izobraževanja in usposabljanja (v nadaljevanju KLASIUS). Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport je zato izdelalo povezovalno tabelo med KLASIUS in ISCED klasifikacijskimi ravnmi izobraževanja. Tako lahko posameznikovo izobrazbo prevedemo iz KLASIUS v ISCED raven izobrazbe ali obratno. Sledi opis posameznih stopenj ISCED s povezavo na KLASIUS razvrstitev (Republika Slovenija, Ministrstvo za Izobraževanje, Znanost in Šport, 2013):

• ISCED 0: Predšolska vzgoja. Programi na tej ravni so običajno zasnovani s celostnim pristopom, ki podpirajo zgodnji kognitivni, fizični, socialni in čustveni razvoj majhnih otrok in te otroke uvajajo v organizirano poučevanje zunaj družinskega konteksta. ISCED stopnja 0 se nanaša na programe zgodnjega otroštva, ki imajo namerno izobraževalno komponento. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 0 zaseda nepopolna nižja stopnja osnovne šole.

• ISCED 1: Osnovnošolsko izobraževanje. Programi na tej ravni so običajno zasnovani tako, da šolajočim nudijo temeljne veščine branja, pisanja in matematike (tj.

pismenost in računanje) ter vzpostavijo trdno podlago za učenje in razumevanje temeljnih področij znanja, osebnega in družbenega razvoja kot pripravo na nižje srednješolsko izobraževanje. Starost je običajno edina zahteva za vstop na tej ravni. Običajna ali zakonita starost ob vstopu običajno ni mlajša od 5 let ali starejša od 7 let. Ta raven običajno traja šest let, čeprav lahko traja od štiri do sedem let.

(24)

8

Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 1 zaseda popolna nižja stopnja osnovne šole in nepopolna višja stopnja osnovne šole.

• ISCED 2: Nižje srednješolsko izobraževanje. Programi na tej ravni so običajno zasnovani tako, da gradijo na učnih rezultatih s 1. stopnje ISCED. Učenci običajno vstopijo na stopnjo 2 ISCED med 10. in 13. letom (večinoma stari 12 let). Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 2 zaseda popolno osnovnošolsko izobrazbo.

• ISCED 3: Srednješolsko izobraževanje. Programi na tej ravni so običajno namenjeni dokončanju srednješolskega izobraževanja kot priprava na terciarno izobraževanje ali zagotavljanju veščin, pomembnih za zaposlitev, lahko pa tudi obojega. Učenci običajno vstopijo na to stopnjo med 14. in 16. letom. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 3 zaseda nižjo, poklicno, tehnično in splošno srednješolsko izobrazbo.

• ISCED 4: Višješolsko ne–terciarno izobraževanje. Post–sekundarno ne–terciarno izobraževanje zagotavlja učne izkušnje, ki temeljijo na srednješolskem izobraževanju, pripravi na vstop na trg dela in terciarnem izobraževanju. Programi na stopnji 4 ISCED ali po srednješolskem ne–terciarnem izobraževanju so običajno namenjeni posameznikom, ki so končali stopnjo ISCED 3, za napredovanje v terciarno izobraževanje pa potrebujejo dodatne kvalifikacije, ali za zaposlitev, kadar njihove kvalifikacije na ravni ISCED 3 niso dovolj. Za vstop v programe ISCED 4. stopnje je potreben zaključek programa ISCED 3. stopnje. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 4 ne zaseda nobeno izobraževanje.

• ISCED 5: Terciarno izobraževanje s kratkim ciklom. Programi na tej ravni so pogosto zasnovani tako, da udeležencem nudijo strokovno znanje, veščine in kompetence.

Običajno so praktično zasnovani, poklicno specifični in pripravljajo študente na vstop na trg dela. Ti programi pa lahko nudijo tudi pot do drugih programov terciarnega izobraževanja. Za vstop v programe na ravni ISCED 5 je potreben uspešen zaključek ravni ISCED 3 ali 4 z dostopom do terciarnega izobraževanja. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 5 zaseda višješolska (prejšnja) in višja strokovna izobrazba.

• ISCED 6: Diploma ali enakovredna stopnja. Programi na tej ravni so pogosto namenjeni udeležencem z vmesnim akademskim in/ali strokovnim znanjem, veščinami in kompetencami, ki vodijo do prve bolonjske stopnje ali enakovredne kvalifikacije. Za vstop v te programe je običajno potreben uspešen zaključek programa ISCED 3. ali 4. stopnje z dostopom do terciarnega izobraževanja. Vstop je lahko odvisen od izbire maturitetnih del in/ali ocene, dosežene na stopnjah ISCED 3 in/ali 4. Poleg tega bo morda treba opraviti in uspeti na sprejemnih izpitih.

Vstop ali prestop na nivo ISCED 6 je včasih možen tudi po uspešnem zaključku nivoja ISCED 5. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 6 zaseda specializacija po višješolski izobrazbi (prejšnja), visokošolska strokovna izobrazba (prejšnja), visokošolska

(25)

9

strokovna izobrazba (1. bolonjska stopnja), visokošolska univerzitetna izobrazba (1. bolonjska stopnja).

• ISCED 7: Magistrski ali enakovredni nivo. Programi na tej ravni so pogosto zasnovani tako, da udeležencem nudijo napredno akademsko in/ali strokovno znanje, spretnosti in kompetence, ki vodijo do druge bolonjske stopnje ali enakovredne kvalifikacije. Značilno je, da programi na tej ravni temeljijo na teoriji, vendar lahko vključujejo praktične sestavne dele in so obveščeni o najsodobnejših raziskavah in/ali najboljši strokovni praksi. Tradicionalno jih ponujajo univerze in druge terciarne izobraževalne ustanove. Za vstop v programe stopnje 7 ISCED, ki se pripravljajo na drugo ali nadaljnjo stopnjo, je običajno treba uspešno zaključiti program stopnje 6 ISCED. Poleg tega bo morda treba opraviti in uspeti na sprejemnih izpitih. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 7 zaseda specializacija po visokošolski strokovni izobrazbi (prejšnja), visokošolska univerzitetna izobrazba (prejšnja), magistrska izobrazba (2. bolonjska stopnja) in specializacija po univerzitetni izobrazbi (prejšnja).

• ISCED 8: Doktorat ali enakovredna stopnja. Ti programi so zasnovani predvsem za napredno raziskovalno usposobljenost. Programi na tej ravni ISCED so namenjeni naprednemu študiju in izvirnim raziskavam, običajno pa jih ponujajo samo raziskovalno usmerjene terciarne izobraževalne ustanove, kot so univerze.

Doktorski programi obstajajo tako na akademskem kot na strokovnem področju.

Teoretično trajanje teh programov je v večini držav tri leta s polnim delovnim časom, čeprav je dejanski čas, ki ga študentje potrebujejo za dokončanje programov, običajno daljši. Programi, razvrščeni na stopnjo 8 ISCED, se lahko sklicujejo na več načinov. Za mednarodno primerljivost se izraz »doktorska ali enakovredna raven« uporablja za označevanje stopnje 8 ISCED. Po KLASIUS razvrstitvi ISCED 8 zaseda doktorat znanosti (3. bolonjska stopnja) in doktorat znanosti (prejšnji).

2.2. IZOBRAŽEVALNE POLITIKE

Izobraževalno politiko sestavljajo nacionalne in mednarodne politike, načela in reforme na področju izobraževanja. Iz tega izhaja zbirka zakonov in pravil, ki urejajo delovanje izobraževalnih sistemov. Izobraževalna politika neposredno vpliva na izobrazbo, v katero se vključijo ljudje vseh starosti. Primeri področij, o katerih se razpravlja v izobraževalni politiki, vključujejo velikost šole, velikost razreda, izbiro šole, privatizacijo šole, sledenje, izbiro učiteljev, izobraževanje in certificiranje, plačilo učiteljev, metode poučevanja, vsebino učnih načrtov, zahteve za maturo, naložbe v šolsko infrastrukturo in vrednote, ki naj bi jih šole podpirale in oblikovale.

(26)

10

Vse večje spremembe izobraževalnih politik in poskušanje izboljšav izobraževalnega sistema večinoma gredo skozi proces reformacije. Čeprav so izobraževalne reforme pogosto usmerjene na določene elemente ali sestavne dele izobraževalnega sistema, na primer na to, kaj se učenci učijo ali kako poučujejo učitelji, se koncept sistemske reforme lahko uporablja v povezavi z (1) reformami, ki vplivajo na eno ali več ravni izobraževalnega sistema; (2) reformami, ki si prizadevajo za spremembe v določenem sistemu, kot so reforme po vsej državi; (3) reformami, ki naj bi na manj ali bolj pomemben način vplivale na vsakega učenca in člana osebja v šoli ali sistemu; ali (4) reformami, ki se lahko zelo razlikujejo po zasnovi in namenu, vendar kljub temu odražajo dosledno izobraževalno filozofijo ali so namenjene doseganju skupnih ciljev (Potočnik, 2008). Čeprav ni mogoče opisati vseh številnih načinov, na katere bi reforme lahko šteli za sistemske, se ta izraz morda najpogosteje uporablja za predlagane reforme, katerih namen je doseči določen cilj ali sklop ciljev. Na primer, cilj povečanja rezultatov mature ima lahko sistemske posledice, države ali šole pa lahko predstavijo paket reform, namenjen obravnavi več dejavnikov, ki prispevajo k nezaželeno nizkim rezultatom mature. V teh primerih lahko reforme predstavljajo skladen poskus izboljšanja zapletenega sistema. Seveda pa so predlagane reforme morda tudi bolj ambiciozne kot izvedljive, praktične ali priporočljive (Gaber in Kovač Šebart, 2008).

V tehničnem smislu ideja sistemskega izboljšanja temelji na splošnem dejstvu, da je v večini primerov izjemno težko ali morda celo nemogoče izboljšati eno dimenzijo šole ali izobraževalnega sistema, ne da bi se lotili in spremenili druge dimenzije. V naslednjih podpoglavjih so podrobneje opisane ključne in aktualne izobraževalne politike Evropske unije in Republike Slovenije.

2.2.1. Izobraževalne politike Evropske unije

Evropska komisija sodeluje z državami članicami Evropske unije za pomoč pri razvoju izobraževalnih sistemov. Vsaka država članica je sicer odgovorna za organizacijo svojih ustanov in sistemov za izobraževanje in usposabljanje, vendar ima medsebojno sodelovanje pri vprašanjih skupnega pomena na ravni Evropske unije prednost.

Leta 2000 je bil v okviru Evropskega sveta, ki ga sestavljajo voditelji držav članic Evropske unije v Lizboni dosežen dogovor o desetletnem strateškem cilju Evropske unije poimenovana Lizbonska strategija. Njen cilj je bil, da bi Evropska unija do leta 2010 postala

»najbolj konkurenčno in dinamično na znanju temelječe gospodarstvo na svetu, sposobno trajnostne gospodarske rasti z več in boljšimi delovnimi mesti ter večjo socialno kohezijo«, pri čemer naj bi ključno vlogo odigrala tudi izobraževalna politika. Evropska unija je leta 2002 sprejela delovni program Izobraževanje in usposabljanje 2010, s katerim je določila pet meril uspešnosti, ki merijo napredek Evropske unije in njenih držav članic (Corbett, 2012):

(27)

11

• zmanjšanje deleža učencev z nizkimi dosežki v bralni pismenosti na 20 % ali manj;

• zmanjšanje deleža učencev, ki prezgodaj opustijo šolanje;

• povečanje števila mladih, ki zaključijo višje srednješolsko izobraževanje;

• povečanje števila diplomantov matematičnih, znanstvenih in tehnoloških ved;

• sodelovanje odraslih v vseživljenjskem učenju.

Do leta 2010 večina zastavljenih ciljev Lizbonske strategije ni bila dosežena (Rodriguez idr., 2010). Nasledila jo je strategija Evropa 2020. Na temo izobraževanja je bil v okviru Strategije Evropa 2020 podan naslednji cilj:

• zmanjšanje deleža oseb, ki zgodaj opustijo šolanje, na 10 % s sedanjih 15 % in povečanje deleža prebivalstva v starosti 30–34, ki konča terciarno izobraževanje z 31 % na vsaj 40 %.

Evropska komisija med drugim cilja na povečanje ravni izobrazbe, saj slednja povečuje zaposljivost prebivalstva, kar pomaga zmanjševati revščino in izboljšati družbo. Ministri za izobraževanje iz držav članic Evropske unije so v okviru Evropske komisije opredelili naslednja prednostna področja (Evropska komisija, 2018):

• Vsi učenci bi morali razviti ključne kompetence za vseživljenjsko učenje. To je mogoče podpreti s preoblikovanjem učnih načrtov in ocenjevanjem, zagotavljanjem usposabljanja za šolsko osebje ter povečanjem razpoložljivosti in uporabe kakovostnih učnih orodij in virov.

• Vsak učenec bi moral imeti koristi od visokokakovostnih učnih izkušenj, predšolska vzgoja in varstvo pa bi moralo biti širše dostopno.

• Na šolski ravni je treba izboljšati podporo učencem s posebnimi izobraževalnimi potrebami, vključno z migranti v Evropski uniji, in zmanjšati število zgodnjih opustitev šolanja.

• Učitelji, voditelji šol in vzgojitelji učiteljev morajo biti deležni večje podpore, vključno s stalnimi možnostmi za poklicni razvoj in prilagodljivimi, privlačnimi poklicnimi možnostmi.

• Zagotavljanje kakovosti bi bilo treba nadalje razvijati, da se zagotovi pravičnejše in učinkovitejše upravljanje šolskega izobraževanja ter se olajša mobilnost tistih, ki se ukvarjajo z izobraževanjem in usposabljanjem.

Komisija je zato vzpostavila okvir za evropsko politično sodelovanje (Education in training – ET 2020) za spodbujanje sodelovanja pri oblikovanju najboljših praks na področju izobraževanja in usposabljanja. Poleg tega pripravlja redne študije o razmerah po Evropi za spremljanje napredka pri razvoju in reformi sistemov izobraževanja in usposabljanja.

Na podlagi teh predlaga ukrepe za izboljšanje kakovosti in vključenosti šolskega

(28)

12

izobraževanja, kompetenc učiteljev in voditeljev šol ter upravljanja šol. Komisija podpira nacionalna prizadevanja na dva glavna načina (European Commision, 2018):

V tesnem sodelovanju z nacionalnimi oblikovalci politik jim pomaga pri razvoju politik in sistemov šolskega izobraževanja, vključno s spremljanjem napredka pri doseganju ciljev v okviru evropskega semestra. Komisija zbira in izmenjuje informacije in analize ter spodbuja izmenjavo razvoja politike in pristopov. Eden od načinov je preko delovnih skupin Izobraževanja in usposabljanja 2020 (ang. Education and Training 2020, v nadaljevanju ET2020). Od leta 2016 ima delovna skupina za šole široko pooblastilo za razvoj upravljanja sistemov šolskega izobraževanja za spodbujanje boljše kakovosti s povečanjem trajnostnih inovacij in vključenosti.

S programom Erasmus+ Komisija pomembno prispeva k evropskim projektom sodelovanja, ki spodbujajo mobilnost učiteljev in učencev. Poleg tega dokument Komisije o krepitvi evropske identitete z izobraževanjem in kulturo določa vizijo evropskega izobraževalnega prostora. Mobilnost, medsebojno priznavanje diplom in študijskih obdobij v tujini, učenje jezikov, predšolska vzgoja in varstvo, učiteljski poklic ter inovacije in digitalne tehnologije so opredeljene kot ključna področja sodelovanja Evropske unije na področju šolskega izobraževanja (European Commision, 2018).

2.2.2. Izobraževalne politike Republike Slovenije

Podobno kot Evropska unija, tudi države med katerimi je tudi Republika Slovenija, vsako desetletje izdelujejo strategije za prihodnjo dekado. Vlada Republike Slovenije je decembra 2017 sprejela Slovensko razvojno strategijo 2030. Ta je novi dolgoročni nacionalni razvojni okvir. V okviru izobraževanja si tokrat Slovenska razvojna strategija postavila cilj povečanja znanja in spretnosti za kakovostno življenje in delo. Ta cilj posebno pozornost posveča vidiku zagotavljanja potreb gospodarstva, kjer bo, po napovedih, v prihodnje čedalje večje povpraševanje po visoko izobraženi delovni sili. Trenutno pa tega trenda ni, kar ovira povečevanje produktivnosti in odpira vprašanja uporabe spretnosti, hkrati pa pomeni tveganje za beg možganov (Šooš idr., 2017).

Neprekinjen razvoj sistema izobraževanja v Republiki Sloveniji je določen v državnih programih in drugih dokumentih, ki se nanašajo na eno ali več stopenj ali področij izobraževanja. Verjetno najpomembnejši dokument vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji je Bela knjiga. Ta predstavlja temeljne, sistematične, strokovne refleksije o strukturi in delovanju slovenskega izobraževalnega sistema in predlaga rešitve, ki zagotavljajo kakovostno prakso na področju izobraževanja (Krek, 2011).

Glavni zakoni na področju šolstva so (Slovensko izobraževalno omrežje, 2021) :

• Zakon o izobraževanju odraslih (ZIO)

(29)

13

• Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI)

• Zakon o gimnazijah (ZGim)

• Zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju (ZPSI)

• Zakon o maturi (ZMat)

• Zakon o osnovni šoli (ZOsn)

• Zakon o visokem šolstvu (ZVis)

V okviru Slovenske razvojne strategije je vlada Republike Slovenije decembra 2019 sprejela Državno strategijo za razvoj bralne pismenosti 2019–2030 (Republika Slovenija, 2019). Strategija se osredotoča na bralno pismenost kot temelj drugih pismenosti. Cilj strategije je, da vsi v Sloveniji razvijejo raven pismenosti, ki je potrebna, da se usposobijo za aktivno življenje in delo. Razvoj bralne pismenosti je temelj za gospodarski napredek, trajnostni razvoj in socialno kohezijo. Nova strategija postavlja ambiciozne kvantitativne cilje, ki jih je treba doseči do leta 2030:

• vsaj 90 % petnajstletnikov je ob koncu osnovnega izobraževanja doseglo osnovno pismenost, izračunano s PISA, in

• vsaj 10 % jih je doseglo najvišjo raven bralne pismenosti, raven 5 in 6.

Za nadaljnji razvoj šolstva v Republiki Sloveniji so pomembni tudi naslednji strateški reformni dokumenti (Eurydice, 2017):

• Resolucija o nacionalnem raziskovalnem in razvojnem programu 2011–2020

• Nacionalni program za mladino 2013–2022

• Državni program športa v Republiki Sloveniji 2014–2023

• Resolucija o nacionalnem programu prehrane in telesne dejavnosti za zdravje 2015–2025

• Resolucija o nacionalnem programu za enake možnosti žensk in moških 2015–

2020

2.3. FINANCIRANJE IZOBRAŽEVANJA

Financiranje ima ključen pomen za normalno delovanje izobraževanja. Pogosto je pri financiranju vključenih več upravnih stopenj, kar je odvisno od zadevnih virov (šolsko osebje, operativno blago in storitve ter investicijsko blago). Izdatki za osebje (zlasti za učitelje) predstavljajo največji delež izdatkov v izobraževanju. V več kot tretjini držav, ministrstva na centralni, državni, najvišji ravni, sredstva za učitelje prenašajo neposredno v izobraževalne institucije (Irska, Španija, Hrvaška, Ciper, Nizozemska, Portugalska in Slovenija) lahko pa tudi neposredno plačujejo učiteljem (Belgija, Nemčija, Italija, Madžarska, Malta in Lihtenštajn). Nasprotno pa so vmesni organi (lokalne oblasti) večkrat vključeni v prenos sredstev za ne-poučno osebje. Prenos virov za operativno blago in

(30)

14

storitve ter investicijsko blago obsega dve ali tri ravni oblasti v večini držav. Vendar obstajajo velike razlike med državami. V podpoglavjih je natančneje predstavljeno financiranje v državah Evropske unije in posebej Slovenije.

2.3.1. Financiranje izobraževanja v Evropski uniji

V državah Evropske unije lahko najdemo tri glavne modele financiranja izobraževalnih sistemov (Atkinson idr., 2005):

• financiranje predvsem s strani države

• financiranje predvsem s strani regije

• financiranje predvsem s strani občin

Obvezno izobraževanje se lahko financira iz osrednjih, regionalnih ali lokalnih virov in najpogosteje iz njihove kombinacije. Lokalne oblasti običajno uporabljajo lastne vire (npr.

lokalne davke in druge oblike dohodka), sredstva, ki jih neposredno ali posredno prejemajo od centralne oblasti in donacije. Na primer v Nemčiji poleg dodelitve, ki jo prejmejo od centralne vlade (dežele), organe, ki vzdržujejo šole (Schultrager) financirajo njihove občine, ki imajo same lastne prihodke. V Franciji občine ali oddelki dobijo sredstva od Ministrstva za notranje zadeve, vendar lahko uporabljajo tudi sredstva, ki ustrezajo različnim lokalnim davkom. Enako velja za občine v Italiji. Občine, ki jih financira vlada (v Luksemburgu, na Portugalskem, Finskem, Švedskem, Islandiji, Lihtenštajnu in Norveškem) obračunavajo tudi svoje davke. Podobno v Združenem kraljestvu (Anglija, Wales in Škotska) lokalne oblasti zbirajo denar iz lokalnih davkov. Vendar se delež financiranja iz osrednjih, regionalnih in lokalnih virov razlikuje od države do države.

Prispevek iz regionalnih in lokalnih virov lahko predstavlja zelo majhen delež vseh virov, ki so na voljo izobraževalnim ustanovam, pri čemer glavnino financira osrednji organ. Po drugi strani pa je lahko prispevek lokalnih oblasti pomembnejši. V povprečju v vseh državah OECD le 49 odstotkov začetnega javnega financiranja prihaja iz osrednjih in ne iz regionalnih ali lokalnih virov, kar kaže, da je decentralizacija pomemben dejavnik financiranja osnovnega in srednjega izobraževanja. Omeniti je treba, da se tukaj navedeni podatki OECD nanašajo na financiranje osnovnega, srednjega in višješolskega ne–

terciarnega izobraževanja.

Poleg tega v mnogih primerih organ, ki kupuje izobraževalne vire za šole, ni nujno isti organ, ki dejansko zagotavlja financiranje, zato mora prenos sredstev potekati med udeleženimi ravnmi vlade, običajno od centralne do posredniške oblasti, ali neposredno v šole. Kadar isti organ zagotavlja financiranje in kupuje izobraževalne vire, finančni prenos virov ni potreben. Kjer je posredniški organ odgovoren za nabavo blaga in storitev za šole se finančna sredstva centralne države prenesejo na vmesni organ. Kadar šole same

(31)

15

pridobijo blago in storitve, ki jih uporabljajo, jim lahko centralna država neposredno ali posredno preko posredniških organov prenese na potrebna finančna sredstva. Možni so trije scenariji:

• lokalne oblasti kupujejo blago in storitve s sredstvi, ki jih prejmejo od centralne vlade in te prenesejo na šole;

• šole kupujejo blago in storitve s sredstvi, ki jih posredno prejemajo od centralne vlade prek lokalnih oblasti;

• šole kupujejo blago in storitve same s sredstvi, ki jih prejmejo neposredno od centralne vlade.

Pri obravnavi vplivov na financiranje šol je torej treba upoštevati tri dejavnike: začetni vir financiranja, ravni vlade (tako pri financiranju kot pri prenosu sredstev v šole) in kdo je končno odgovoren za financiranje šol. Vsi ti dejavniki lahko vplivajo na sprejete finančne odločitve (Atkinson idr., 2005).

2.3.2. Financiranje izobraževanja v Republiki Sloveniji

Predšolsko izobraževanje se financira:

• iz občinskih proračunov,

• šolnin in drugih virov.

Starši prispevajo k stroškom programa glede na svojo ekonomsko situacijo, preostala sredstva prihajajo iz občine, v kateri je vrtec. Programsko finančno strukturo pripravi vrtec, potrdi pa jo občinski svet. Občina, ki je ustanovila vrtec, z vrtcem sklene pogodbo o financiranju. Provizije pokrivajo stroške izobraževanja, oskrbe in prehrane. Pristojbine za starše se določijo na podlagi državne lestvice, ki starše razvršča po plačnih razredih glede na dohodek in premoženje družine. Če vrtec obiskuje več kot en otrok iz družine, se za mlajše otroke opusti plačilo provizije. Sredstva so zagotovljena iz državnega proračuna (European Commission, 2019a).

Primarno izobraževanje se financira:

• iz državnega in občinskega proračuna,

• iz donacij, sponzorstva in drugih virov.

Vlada zagotavlja sredstva za izvajanje obveznega programa (pouk) in razširjenega programa (dopolnilni in popravni pouk, individualna in skupinska podpora učencem, interesne dejavnosti, šola v naravi zunaj doma v naravnem okolju, izven šolski tečaji in jutranje varstvo). Plače osnovnošolskega osebja se financirajo iz državnega proračuna.

Vlada zagotavlja financiranje materialnih stroškov programa. Občine zagotavljajo sredstva

(32)

16

za kapitalske naložbe osnovnih šol, plačujejo stroške vzdrževanja in materialne stroške stavb in opreme za tako imenovani nadstandardni program ter prevoz in oskrbo otrok, ki potrebujejo prevoz. Raven financiranja, namenjenega osnovni šoli, se izračuna na podlagi Pravilnika o normativih in standardih za izvajanje osnovnošolskega programa. Normativi in standardi zajemajo učne odgovornosti učiteljskega osebja, merila za zagotavljanje svetovalne storitve, knjižnice, upravne, računovodske in tehnične storitve ter merila za učilnice in razvrščanje (European Commission, 2019a).

Sekundarno izobraževanje se financira:

• iz državnega proračuna,

• iz prispevkov industrijskih združenj in zbornic,

• iz neposrednih prispevkov delodajalcev za izvajanje pouka na delovnem mestu,

• iz državnih šolnin,

• iz šolnin v zasebnih šolah,

• iz prihodkov od prodaje storitev in izdelkov,

• iz donacij, sponzorstva in drugih virov.

Vlada zagotavlja sredstva za plače zaposlenih v srednjih šolah, za materialne stroške, za stavbe in zemljišča, njihovo vzdrževanje in obnovo ter opremo. Financiranje urejajo nacionalni predpisi, kot so ustrezni zakoni, ki določajo metodologijo za določitev ravni financiranja na učenca in ustrezno kolektivno pogodbo. Vlada zagotavlja tudi sredstva za podporne in razvojne dejavnosti, kot so pokojninsko in invalidsko zavarovanje za vajence in učence, subvencije učbenikov, razvoj srednješolskega izobraževanja, raziskovalne, razvojne, informacijske in eksperimentalne dejavnosti, strokovno usposabljanje učiteljev, razvoj učne tehnologije, mednarodno sodelovanje, delovanje šolskih knjižnic, šolska tekmovanja in delo z nadarjenimi učenci, raziskovalne in inovativne dejavnosti učencev, obvezni zdravniški pregledi za učence, ki se udeležujejo praktičnega terenskega dela, šolski prevoz in šolska prehrana (European Commission, 2019a).

Terciarno izobraževanje se financira podobno kot sekundarno izobraževanje. Prav tako so osnovna pravila podobna tistim, ki veljajo za sekundarno izobraževanje. Za višje šole Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport sklene sporazum o financiranju z višjimi strokovnimi šolami za naslednje proračunsko leto. Letno financiranje študijskih programov se izračuna glede na predhodne letne cene stroškov na študenta (ki jih za vsako prihodnje leto določi minister) in število rednih študentov 2. letnika, celotnega študijskega programa in diplomantov. Državni proračun financira tiste visokošolske zavode, ki jih je ustanovila vlada, in tiste, ki imajo koncesijo. Viri financirajo študijske in nekatere ob–

študijske dejavnosti, naložbe in vzdrževanje institucij, razvojne projekte, študentske knjižnice ter delno tudi študentske domove (European Commission, 2019b).

(33)

17

2.4. SEKUNDARNO IZOBRAŽEVANJE

Sekundarno izobraževanje je v večini držav faza izobraževalnega prehoda, ki je odgovorna za razvoj mladih v najstniški dobi. Prav na tej stopnji izobrazbe se vrednote in stališča, oblikovana v primarnem izobraževanju, bolj trdno zasidrajo ob pridobivanju znanja in spretnosti. Sekundarno izobraževanje zagotavlja optimalno okolje za pripravo mladih, predvsem najstnikov, na zdravo in produktivno življenje ko odrastejo, vključno z udeležbo na družbenem, političnem in gospodarskem področju.

Države tekmujejo v svetovnem gospodarstvu, kjer imajo organizacije vedno večjo potrebo po izobraženem kadru. Zato državljani dandanes pogosto potrebujejo sekundarno izobraževanje, da pridobijo posebne veščine in spretnosti, potrebne za vedno bolj tehnološko usmerjene trge. Pomembno je, da države zagotovijo stabilnost z enakim dostopom do sekundarnega izobraževanja in zagotovijo dovolj dolg, kvaliteten in ustrezen potek izobraževanja, tako da bodo vsi, ki dokončajo šolanje, imeli veščine in sposobnosti, potrebne za produktivno in zdravo življenje (Jacob in Lehner, 2011). Če je sekundarno izobraževanje dobro načrtovano in ima zadostna sredstva, lahko ustvari okolje, v katerem imajo mladostniki možnost pridobivanja veščin in znanj, potrebnih za boljše ekonomsko in socialno delovanje v mirni družbi.

28. člen Konvencije o otrokovih pravicah določa, da morajo različne oblike srednješolskega izobraževanja, vključno s splošnim in poklicnim izobraževanjem biti na voljo in dostopne vsakemu otroku (UN, 1989). Mednarodni standard klasifikacije izobraževanja ISCED razdeljuje obdobje med osnovnošolskim in univerzitetnim izobraževanjem na nižje srednješolsko in višje srednješolsko izobraževanje. Sekundarne izobraževalne ustanove so srednje šole, akademije, gimnazije, liceji, pripravljalne šole, višje srednje šole, nižje srednje šole, tehnične šole ali poklicne šole. Otroci običajno vstopijo v nižje srednješolsko izobraževanje ko dopolnijo 11 let. Sekundarno izobraževanje načeloma lahko traja tudi do 19. leta (Eurydice, 2017).

Sekundarno izobraževanje zajema torej dve ravni na lestvici Mednarodne standardne klasifikacije izobraževanja ISCED. Raven ISCED 2 ali nižja sekundarna izobrazba je manj pogosta srednješolska izobrazba, ki se šteje za drugo in zadnjo fazo osnovnega izobraževanja. Raven ISCED 3 ali višja srednja izobrazba pa je stopnja pred terciarnim izobraževanjem. Veliko držav Evropske unije, med njimi tudi Slovenija, imajo enotno sekundarno izobraževanje. Nekatere države pa imajo to raven ločeno na nižjo in višjo sekundarno izobraževanje po ISCED lestvici, pri čemer je nižje sekundarno izobraževanje zadnja triada našega primarnega izobraževanja.

Nižje sekundarno izobraževanje se običajno začne po šestih letih osnovnošolskega izobraževanja. Za začetek nižjega srednješolskega izobraževanja je značilen prehod od

(34)

18

učitelja v enem razredu, ki vso vsebino posreduje skupini učencev, v tisto, kjer vsebino izvaja vrsta predmetnih strokovnjakov. Nižje sekundarno izobraževanje zahteva po bolj usposobljenih učiteljih, ki poučujejo samo v okviru svoje specialnosti. Konec nižjega srednješolskega izobraževanja pogosto sovpada s koncem obveznega izobraževanja v državah, kjer to obstaja. S dokončanim nižjim sekundarnim izobraževanjem imajo učenci pridobljeno 2. raven ISCED stopnje in omogočen vpis na poklicno izobraževanje 3. ISCED ravni ali možnost zaposlitve po 9 ali več letih celotnega izobraževanja. Cilj nižjega sekundarnega izobraževanja je dokončati zagotavljanje osnovnega izobraževanja, s tem dokončati zagotavljanje osnovnih spretnosti in postaviti temelje za vseživljenjsko učenje.

Višje sekundarno izobraževanje se začne z zaključkom osnovnega izobraževanja, ki je lahko opredeljeno tudi kot dokončanje nižjega srednješolskega izobraževanja.

Izobraževalni poudarek je tukaj odvisen od študentovih interesov in prihodnje usmeritve v terciarno izobraževanje. Vsi učitelji morajo za poučevanje na višji srednji šoli pridobiti izobrazbo na 5. ravni ISCED kvalifikacije za predmet, ki ga poučujejo. Višje sekundarno izobraževanje opredeljuje vstop po približno 9. letih osnovnega izobraževanja oziroma pri tipični starosti med 14. in 16. letom.

Poznamo tri glavne organizacijske modele povezanosti primarnega in nižjega sekundarnega izobraževanja (ISCDED 1 in 2), ki so del izobraževanja v evropskih izobraževalnih sistemih (Eurydice, 2018):

• Izobraževanje z eno strukturo.

o Izobraževanje poteka od začetka do konca obveznega šolanja, brez prehoda med osnovnošolskim in nižjim srednješolskim izobraževanjem ter s splošnim izobraževanjem, ki je skupno za vse učence.

• Skupen temeljni kurikulum.

o Po uspešnem dokončanju osnovnošolskega izobraževanja (ISCED 1) vsi učenci napredujejo na nižjo sekundarno stopnjo (ISCED 2), kjer sledijo istemu splošnemu osnovnemu učnemu programu.

• Diferencirano sekundarno izobraževanje.

o Po uspešnem dokončanju osnovnošolskega izobraževanja morajo učenci slediti ločenim izobraževalnim programom oziroma določenim vrstam šolanja bodisi na začetku nižjega sekundarnega izobraževanja bodisi med nižjim sekundarnim izobraževanjem. V nekaterih državah učenci sledijo različnim usmeritvam v poklicnem, tehničnem ali splošnem izobraževanju.

V drugih so vpisani v različne vrste splošne izobrazbe. Na koncu študija prejmejo različne stopnje certifikatov.

(35)

19

Prikaz organizacijskih modelov primarnega in sekundarnega izobraževanja po Evropi je prikazano na sliki 1. Učenci, ki dokončajo višje sekundarno izobraževanje se lahko vpišejo na terciarno izobraževanje, opredeljeno z ravnjo 4 ali 5 na ISCED lestvici, ali se neposredno zaposlijo.

Slika 1: Organizacijski modeli povezanosti primarnega in nižjega sekundarnega izobraževanja po Evropi

Vir: Eurydice (2018)